ALCA y las universidades

• I.
  Trayectoria del Área de Libre Comercio de las
  Américas

• Las
  tres primeras

• II. La
  agenda en curso

• Principales avances y
  limitaciones
• ¿En qué afecta el ALCA a los
  sistemas de educación superior?

• III. Las
  universidades y el libre comercio

• Servicios educativos transfronterizos:
  La universidad virtual
• Consumo
  en el extranjero. La universidad
  internacional
• Presencia comercial. La universidad
  transnacional
• Movilidad internacional de
  profesionales

• Referencias
• Notas

I. Trayectoria del Área
de Libre Comercio de las
Américas

A partir del pasado mes de marzo y hasta enero de 2005,
México fungecomo sede
temporalde las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas
(ALCA) en las instalaciones
construidas para tal efecto en Puebla. Las negociaciones del
acuerdo se iniciaron formalmente en diciembre de 1994, con la
celebración de la Primera Cumbre de las Américas en
Miami. Treinta y cuatro países del continente (EUA,
Canadá, los países latinoamericanos, excepto Cuba, y diez países
caribeños) se han incorporado a la iniciativa,
principalmente promovida por Estados Unidos a través de
la OEA. Está prevista la
firma del tratado en su versión definitiva en 2005, lo que
significa que las negociaciones finales tendrán lugar en
nuestro país.

La trayectoria de la iniciativa no ha estado exenta de dificultades
y controversias. Algunos temas clave, como la liberalización
del comercio de productos agrícolas y
energéticos, la movilidad internacional de la fuerza de trabajo, o las modalidades de
trato para las naciones de menor tamaño, aguardan
definiciones más precisas y son objeto de ardua negociación.

Junto con ello, las protestas de sectores cada vez
más amplios de la sociedad han dejado sentir su
presencia en prácticamente cada uno de los países de la
región. El escenario se complica seriamente tras la
intervención estadounidense en Irak, al mostrar al actual
gobierno de Bush como una fuerza
conflictiva y beligerante. Incluso algunos gobiernos,
particularmente Venezuela, han expresado su
desacuerdo en forzar la culminación del acuerdo sólo
para obedecer el cronograma previsto.

Hasta el momento la posición del gobierno mexicano
ha sido de franca convergencia con la iniciativa; se han
desestimado los riesgos y realzado sus
posibles ventajas. Recientemente, el PAN propuso a la Cámara
de Senadores la formación de una comisión especial de
seguimiento, ponderando "la importancia de esa iniciativa como
factor de estímulo tanto al aumento de intercambios
regionales como al desarrollo de la eficiencia en la producción de las
economías del hemisferio americano" (3 de abril de 2003).
Aunque los partidos opositores no muestran todavía sus
cartas al respecto, es
previsible que el ALCA se convierta en un tema fundamental en
próximas negociaciones políticas, dada la
importancia que tiene para el Ejecutivo federal como elemento
clave en la recomposición de relaciones con el vecino del
Norte. Para el gobierno panista el dilema es difícil: si
acentúa su protagonismo en favor de la iniciativa, como lo
ha hecho desde el Plan Puebla Panamá, abre un flanco
vulnerable a sus opositores; pero si modifica sus posiciones
iniciales, corre el riesgo de acrecentar la
animadversión norteamericana y la del sector de empresarios
dispuestos a la apertura comercial en la región.

Por su importancia, y para explorar los posibles efectos
del ALCA en la educación superior,
dedicaremos una serie de artículos al tema. En esta primera
parte se incluyen antecedentes y un panorama general del proyecto.

Integración
latinoamericana. Tres generaciones de acuerdos

El planteamiento de estructuras de integración regional con
propósitos de intercambio comercial ha atravesado por
distintas etapas y se puede hablar, al menos, de tres
generaciones de acuerdos. La primera se ubica en el marco de la
estrategia de sustitución de
importaciones seguida por los
países de la región a partir de la segunda posguerra y
ampliada durante los años sesenta, época del
desarrollismo latinoamericano. El modelo sustitutivo de
importaciones implicaba una fuerte dosis de proteccionismo
comercial, con el objetivo final de lograr
autonomía en todos los sectores de la producción. Pero
el modelo estaba naturalmente limitado por las capacidades
nacionales de desarrollo tecnológico, por las distintas
fuentes de materias primas de
los países y por sus posibilidades de generación de los
recursos materiales y humanos
necesarios para hacer frente a los retos de la autosuficiencia. A
la vista de tales obstáculos, apareció como una posible
solución el establecimiento de opciones de intercambio y
cooperación regionalmente limitadas y controladas. El
planteamiento respetaba el espíritu proteccionista al
mantener medidas arancelarias fuertes para todas las
importaciones provenientes de países fuera del bloque
incluidos en el acuerdo respectivo. A esta generación
corresponden las primeras cuatro iniciativas integracionistas de
la región: la Asociación Latinoamericana de Libre
Comercio (ALALC), firmada en 1960 y posteriormente definida como
Asociación Latinoamericana de Integración, ALADI; el Mercado Común
Centroamericano (MCCA), también de 1960; la Asociación
de Libre Comercio del Caribe (CARIFTA) en 1965, más tarde
Comunidad del Caribe
(CARICOM); y el Grupo Andino en 1969. En
varios aspectos estos tratados se inspiraron en la
recientemente creada Comunidad Económica Europea (CEE, 1957)
y en la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA,
1960).

Los años setenta marcaron límite a las
expectativas del desarrollismo; las economías nacionales
dejaron de crecer al ritmo logrado en la década previa, en
algunos casos, como México y Venezuela, el boom
petrolero concentró las oportunidades de desarrollo en las
exportaciones del recurso;
además prácticamente todos los países de la zona
aprovecharon la ocasión de obtener recursos mediante
endeudamiento externo. Junto a esos fenómenos, la
militarización del Cono Sur y de Centroamérica
dificultó seriamente la senda de los proyectos de integración
originales. No obstante, a mediados de la década se
establecieron otras opciones, en particular el Sistema Económico
Latinoamericano (SELA), con el objetivo de promover un sistema de
consulta y coordinación para
concertar posiciones y estrategias comunes de América Latina y el Caribe,
en materia económica, ante
países, grupos de naciones, foros y
organismos internacionales.

En los ochenta, la crisis de la deuda
latinoamericana, en particular los condicionamientos de la
banca multilateral para resolver
los problemas de la insolvencia,
generaron un efecto de "sálvese quien pueda", debilitando al
máximo las condiciones de integración. Además, el
escenario mundial estaba cambiando en forma muy acelerada,
principalmente por efecto de tres fuerzas: la hegemonía
neoliberal, la galopante globalización del mercado y
el ocaso del bipolarismo. Estos fenómenos tendrían un
acusado reflejo en el regionalismo de segunda generación en
América Latina, cuyas
expresiones más relevantes habrían de ser el Tratado de Libre Comercio entre
Canadá, Estados Unidos y México (TLCAN) y el MERCOSUR, firmado por Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay. Ambas iniciativas,
así como las transformaciones de los acuerdos
integracionistas originales, incluyendo los correspondientes a
las áreas de Centroamérica y el Caribe, pueden
entenderse como respuestas específicas a los retos del libre
comercio y de la "nueva regionalización" (Ethier, 1998;
Devlin y Estevadeordal, 2001) en la era de la
globalización.

Algunos elementos relevantes en esa dinámica son: En primer
lugar, la reactivación del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
GATT en su octava ronda (Ronda
Uruguay, 1986-1994), cuyo programa de negociaciones
incluyó abrir los mercados de la agricultura y los servicios, restringir las
subvenciones y proteger la propiedad intelectual.
México se incorporó al GATT en 1986. Al término de
esa ronda, el GATT se transformó en la Organización Mundial de
Comercio (OMC). En segundo lugar, la
intensa dinámica de formación de bloques regionales en
Europa (la Unión Europea) y en la
región Asia-Pacífico. Para Estados
Unidos la integración de los bloques europeo y asiático
representaba un evidente desafío, a la vez que sus
posibilidades de imponer condiciones en la OMC, dado el
número de países afiliados a la nueva organización, también
eran limitadas, la opción de formar un bloque regional de
alcance hemisférico comenzó a perfilarse en el esquema
de sus relaciones internacionales. En
América Latina se optó por una doble vía: el
acercamiento a la agenda estadounidense, concretado en primer
lugar con el TLCAN y posteriormente a través de acuerdos
bilaterales y multilaterales con México como vía de
acceso a las oportunidades del acuerdo norteamericano, y por otra
parte mediante mecanismos de integración regional al margen
de dicha agenda, cuyo ejemplo más destacado, aunque desde
luego no el único, es el MERCOSUR.

El MERCOSUR fue firmado años antes que el TLCAN. El
primero se aprobó en 1991 y el segundo en 1994. Sin embargo,
desde los primeros años noventa, aún antes, el gobierno
estadounidense estaba empeñado en la promoción de la
iniciativa hemisférica. En noviembre de 1987 México y
EUA firmaron un acuerdo-marco para la liberalización del
comercio bilateral. En junio de 1990 George Bush (padre)
anunció la Iniciativa de las Américas, precursora del
ALCA , y a finales de 1991 se habían negociado
acuerdos-marco entre Estados Unidos y treinta países del
continente. No obstante, durante el gobierno Bush la Iniciativa
de las Américas parecía más una "maniobra para
limitar los daños y el conflicto, que una política viable" (Foweraker, 1997), es
decir un recurso diplomático para evitar suspicacias con los
países latinoamericanos por no estar incluidos en un acuerdo
con los alcances del firmado con México. Las cosas dieron un
giro con la celebración de la Primera Cumbre de Jefes de
Estado y de Gobierno, celebrada en Miami en 1994, en la cual se
marcó el banderazo de salida del ALCA mediante la
suscripción de un documento de principios y un Plan de Acción firmado por los 34
jefes de Estado convocados a la reunión. Tocaría al
gobierno de Clinton animar, desde la perspectiva de los intereses
estadounidenses, la trayectoria del convenio en sus primeras
fases.

El ALCA representa una tercera generación de
acuerdos integracionistas; no sólo por tratarse de un
proyecto de alcance hemisférico sino, sobre todo, por la
combinación de elementos económicos y políticos
que reúne en el marco del unipolarismo del siglo que apenas
comienza. A través del ALCA la posición de Estados
Unidos en la OMC encuentra un refuerzo fundamental, que le
permite competir con otros bloques y fijar posturas; además
de ello, se amplifica la posición del país dominante en
temas claves como la seguridad hemisférica, las
migraciones, el acceso a un gran acervo de recursos y materias
primas, las telecomunicaciones y el
comercio electrónico, amén de la dominación
tecnológica mediante derechos de propiedad intelectual, y el
control de los precios de las exportaciones,
por citar sólo algunos temas relevantes. Para los
países latinoamericanos, el ALCA aparece como una
expectativa de intercambio bilateral con EUA no obstante la
amplitud multinacional de la iniciativa. Características
generales del ALCA Con posterioridad a la Cumbre de Miami se
realizaron cuatro reuniones ministeriales (Denver, 1995;
Cartagena, 1996; Belo Horizonte, 1997 y San José,
1998).

Las tres
primeras

fueron de discusión general acerca del contenido y
alcances de la iniciativa. La reunión de San José
sintetizó los avances alcanzados y concluyó con la
recomendación de los Ministros para el inicio formal de las
negociaciones, una vez fijada la estructura y objetivos generales que las
guiarían. Con base en la Declaración de San José
los jefes de Estado, reunidos en la Segunda Cumbre de las
Américas (Santiago de Chile, 1998), confirmaron su interés en proseguir el
proceso y fijaron algunas
posiciones generales, como atender a las diferencias en los
niveles de desarrollo y tamaño de las economías de la
región y procurar transparencia en el proceso. Las
siguientes reuniones ministeriales (Toronto, 1999 y Buenos Aires, 2001) se dedicaron
a la preparación del primer borrador del ALCA , el cual se
publicó en junio de 2001. También se estableció
como fecha límite de los trabajos de preparación el
2005. A más tardar en diciembre de ese año debe
firmarse la versión final.

En la última reunión ministerial hasta el
momento (Quito, 2002) se presentó
un segunda borrador del acuerdo, el cual contiene versiones muy
avanzadas en varios capítulos y disciplinas del convenio.
Algunas de las decisiones adoptadas en este trayecto son: la
necesidad de consenso para definir cada aspecto del acuerdo; la
búsqueda de congruencia entre el ALCA y las reglas y
disciplinas de la OMC; el principio de "compromiso único"
(single-undertaking), que quiere decir que nada está
acordado en definitiva hasta que todo esté acordado en
definitiva; y el principio de coexistencia entre el ALCA y los
demás acuerdos bilaterales y multilaterales que están
vigentes en la región.

Las negociaciones del acuerdo establecen una
jerarquía de decisiones así como una estructura
operativa. Los jefes de Estado son, naturalmente, la instancia
resolutiva, mientras que los ministros de comercio tienen a su
cargo la supervisión de los grupos de
negociación y comités. Hay nueve grupos de
negociación con mandatos específicos (acceso a
mercados, servicios, inversión, compras del sector público,
solución de controversias, agricultura, derechos de
propiedad intelectual, subsidios, antidumping y derechos
compensatorios, y política de competencia. Además, hay
varios comités encargados de temas específicos: el
Grupo Consultivo sobre Economías más Pequeñas, el
Comité Tripartito (que se encarga de la actualización
de las bases de datos), el Comité
de Representantes del Gobierno en la Participación de la
Sociedad Civil, y el
Comité Conjunto de Expertos del Sector Público y
Privado sobre Comercio Electrónico. Por último, el ALCA
cuenta con el apoyo de estructuras de apoyo técnico y
analítico, a través de un comité de expertos de la
OEA, el BID y CEPAL, una secretaría administrativa y grupos
de apoyo en la Sede de Negociaciones, que es rotativa y en la
actualidad está ubicada en Puebla. Negociación del ALCA
1994-2004

Fuente: Baumann et al. (2002).
Actualizado.

Pese a la intensidad de trabajo para la concreción
del ALCA y no obstante los avances conseguidos en la
configuración del acuerdo, los temas pendientes de
resolución son varios y muy importantes. Eso, y la creciente
ola de protestas contra la iniciativa, ponen en riesgo su final
feliz. Además, después de Irak ya nada es igual. A
estos asuntos dedicaremos la próxima entrega de la
serie.

II. La agenda en
curso

Una de las reglas convenidas en el proceso del ALCA es
el principio de que ninguna parte del acuerdo entra en
operación hasta que se apruebe todo su contenido.

Los avances se plasman en capítulos y
artículos que se suman al borrador en marcha y son objeto de
revisiones sucesivas; las versiones preliminares se incorporan al
borrador con formato "entre corchetes", los que se eliminan al
momento de alcanzar consenso sobre el punto particular tratado. A
la fecha se cuenta con un segundo borrador completo, aprobado en
2002, que es el texto de referencia de las
negociaciones. Ese borrador expresa la estructura completa del
acuerdo, aunque la mayor parte son todavía versiones de
artículos entre corchetes, y en algunos casos está
pendiente la definición del texto correspondiente. Con todo,
su examen permite apreciar el enfoque general de las
negociaciones y, en algunos casos, los detalles de su
contenido.

La estructura del segundo borrador contiene un
capítulo inicial de "temas generales e institucionales", que
incluye los objetivos y principios del acuerdo, su cobertura y
principales excepciones. Se definen reglas de transparencia, de
trato diferencial por tamaño de las economías de la
región, así como el marco institucional: instancias de
operación, de apoyo y solución de controversias y
reglas para el financiamiento de su
operación regular.

Siguen a continuación catorce capítulos con el
contenido propiamente dicho del ALCA , sus reglas generales y
específicas, y la definición de materias, disciplinas,
procedimientos y casos. Tales
capítulos son: agricultura, compras del sector público,
inversión, aranceles y medidas no arancelarias, medidas de
salvaguardia, régimen de origen, procedimientos aduaneros,
procedimientos relacionados con el régimen de origen,
normas y barreras técnicas al comercio,
subvenciones, antidumping y derechos compensatorios,
solución de controversias, servicios, derechos de propiedad
intelectual, y política de competencia.

Los objetivos generales del ALCA , según la
definición alcanzada, hacen referencia al propósito de
impulsar la liberalización de los mercados en materia de
bienes, servicios e
inversión, eliminar las barreras al movimiento de capitales y
"personas de negocios", así como
facilitar el acceso a tecnologías y asistencia técnica.
Entre los principios del acuerdo se incluyen dos de especial
interés: la congruencia de los derechos y obligaciones con las reglas y
disciplinas de la OMC, y la coexistencia del ALCA con acuerdos
bilaterales y subregionales. El principio de congruencia con las
reglas de la OMC no es sólo un enfoque general; implica que
en la negociación de temas específicos se busca
armonizar el intercambio regional con las pautas de
liberalización de alcance global, lo que significa, por
ejemplo, que en la negociación del comercio de servicios del
ALCA se siguen los procedimientos convenidos en el GATS. Como
ambos acuerdos están en proceso, es probable que se influyan
mutuamente: que las negociaciones en el marco de la OMC marquen
pautas en la definición del ALCA , y que éste
último opere como mecanismo para apoyar posturas
(particularmente las de EUA y Canadá) dentro del acuerdo
mundial. Así, para seguir con el ejemplo, lo que se firme en
el GATS seguramente pasará al capítulo de servicios del
ALCA , pero también lo que se convenga en materia de
servicios dentro del acuerdo hemisférico servirá para
redondear el enfoque y contenido del GATS. La estrategia de
sostener una "doble pista" (mundial y regional) para la
liberalización del comercio internacional se
enfatizó como una salida viable tras la "crisis de Seattle"
(1999) en las negociaciones de la OMC y cobra gran relevancia en
este momento, en el contexto de las intervenciones
estadounidenses en el Oriente Medio.

El segundo principio citado, la coexistencia del ALCA
con los acuerdos que ya operan en el hemisferio, sean bilaterales
o multilaterales, se puntualiza así: "en la medida que los
derechos y obligaciones derivados de esos acuerdos tengan un
mayor alcance que los de este Acuerdo" (2do. borrador del ALCA),
lo que significa que el convenio hemisférico ni corrige ni
hace retroceder los pactos de libre comercio en operación,
más bien al contrario: en los casos en que el ALCA
signifique mayor apertura comercial este será el marco
aplicable; en los casos que otros convenios otorguen un mayor
margen éstos tendrán la prioridad.

Principales avances y
limitaciones

Además del proceso conducente al borrador del ALCA
, el proceso de negociación ha tendido varios resultados
colaterales, principalmente un conjunto de medidas de
facilitación de negocios, ya en operación, así
como acciones de "cooperación
técnica" que se proponen crear o fortalecer capacidades
vinculadas al libre comercio regional. El primero de estos
aspectos se derivó de la V Reunión Ministerial
(Toronto, 1999), en que los ministros acordaron 18 medidas de
facilitación de negocios, ocho de las cuales son medidas
concretas para simplificar y modernizar procedimientos aduaneros,
incluyendo sistemas compatibles de
intercambio electrónico de datos y elementos de datos
comunes. En agosto de 2000 el BID, junto con el Fondo
Multilateral de Inversiones, aprobó un
proyecto de cinco millones de US dólares para apoyar las
medidas de facilitación referidas. En materia de asistencia
técnica el enfoque predominante ha sido buscar la
estandarización de normas y procedimientos, así como la
conformación de bases de datos y sistemas digitales que
contengan información sobre normas,
protocolos y requisitos, así
como de proveedores, tarifas y
productos.

En el curso de las negociaciones presentes y por venir,
seguramente se alcanzarán acuerdos en aquellos temas que
implican solamente estandarización de normas y
procedimientos.

También es probable que se logre consenso respecto
al trato con las economías menos desarrolladas, aunque
ahí el problema principal es de clasificación y margen.
Tampoco se ven obstáculos insalvables para la
aceptación de barreras no arancelarias, subsidios y
disposiciones antidumping en términos similares a los
que prevalecen en la red subregional de acuerdos bilaterales y
multilaterales, así como en el enfoque que priva en la OMC.
En este caso, la negociación fina concierne a tipos de
productos (por ejemplo los agrícolas) y a ramas de
producción estratégicas (por ejemplo energía). De
mayor complejidad son los temas asociados al trabajo y al
medio ambiente, por razones
casi opuestas. En materia laboral el enfoque del ALCA es
promover condiciones laborales atractivas para la inversión extranjera, a
lo que naturalmente se oponen, con diferentes grados de
intensidad, las organizaciones de trabajadores de
la región. Para apreciar esta dimensión, baste
mencionar el caso brasileño, cuya actual presidencia es
producto de una alianza entre
organizaciones gremiales y el empresariado local, alianza que muy
difícilmente aceptaría la "facilitación" laboral
que propone el acuerdo. En materia ecológica, la postura de
los ministros latinoamericanos ha sido, básicamente, la de
evitar que la protección del medio ambiente sea utilizada como
barrera para impedir o condicionar la exportación de sus productos
naturales al mercado norteamericano. Aunque hasta el momento la
negociación respectiva ha progresado al margen de la postura
del congreso estadounidense, es difícil que en la etapa
final del acuerdo se logre el consenso requerido. El ejemplo del
TLCAN sobre el asunto es bastante claro.

Otros problemas mayores en el marco del acuerdo son de
naturaleza estructural: la
asimetría Norte-Sur y sus implicaciones en materia de libre
comercio, y la crónica inestabilidad financiera de las
economías latinoamericanas. El primero de ellos implica que
el país con mayor capacidad tecnológica tiene todas las
ventajas, porque intercambia productos y servicios de alto
valor agregado contra materias
primas, pero además porque queda en la posibilidad de
utilizar el convenio hemisférico para controlar los mercados
formales. Este efecto, que es obvio, se multiplica en otro nivel:
las ventajas de economías como la brasileña en el
MERCOSUR o la mexicana en la zona de Centroamérica. Los
buenos deseos de sinergia tecnológica en
la región o los convenios de cooperación técnica y
académica de ninguna manera parecen soluciones efectivas al
problema de la asimetría. Al contrario, es previsible una
mayor dependencia tecnológica mediante la
mercantilización (commodification) de conocimientos y
servicios asociados al conocimiento, principalmente
por vía de los derechos de propiedad intelectual y a
través de la estrategia de liberalización del sector
servicios. Además, la vulnerabilidad financiera de la
región es un obstáculo para el buen funcionamiento del
esquema. Los promotores del ALCA suponen que la operación
del acuerdo sería un factor promotor de la estabilidad
porque los flujos comerciales y financieros, así como la
inversión, tenderían a activar los indicadores
macroeconómicos, siempre y cuando se acompañaran de
reformas fiscales y laborales pertinentes; como ha ocurrido, por
ejemplo en Europa. Sin embargo, el grado de asimetría de la
región hace difícil asegurar un efecto de esta
naturaleza, y más bien anticipar, como ya han ocurrido,
ciclos de encadenamiento de crisis por los efectos en cascada de
la interdependencia.

Al margen del contexto de las negociaciones, se han
organizado grupos civiles y políticos que se oponen al
acuerdo como tal, o cuestionan algunos de sus enfoques. La gama
de la oposición es muy amplia, pero ciertamente no se reduce
a sus expresiones radicales ni está concentrada sólo en
oportunidades de controversia contra los regímenes
involucrados en la negociación. En algunos casos, por
ejemplo la denominada "Alianza Social Continental", se ha
conseguido un alto nivel de comunicación y una
incipiente organización de nivel internacional.
Recientemente (enero 2003) el grupo publicó un volumen titulado "El ALCA al
desnudo. Críticas al texto borrador del Área de Libre
Comercio de las Américas de noviembre de 2002" (disponible
en línea) que incluye contribuciones críticas de
académicos y representantes de organizaciones desde
Canadá hasta Chile.

No se trata, al menos en este caso, de una
oposición "globalifóbica", como tampoco es esa la
postura de asociaciones de trabajadores, empresarios,
agricultores o académicos que están enfrentando, con
diferentes manifestaciones, el proceso del ALCA .

¿En qué afecta el
ALCA a los sistemas de educación superior?

Aunque este tema será explorado con detalle en la
siguiente y última entrega de esta serie, conviene adelantar
los temas más generales. En primer lugar, implica la
apertura comercial para opciones de educación superior
(presenciales y a distancia) que entrarían en competencia
con la oferta pública y privada
de los países. Es un proceso que ya está ocurriendo,
pero que seguramente se intensificaría por la apertura del
sector de los servicios. La implantación de franquicias o sedes
foráneas se multiplicaría porque representa, a la vez,
una válvula de escape al mercado académico saturado de
los países más desarrollados y un negocio de gran
rentabilidad por los
estímulos (fiscales, laborales y de mercado) que de hecho
existen para la inversión privada en educación superior
y ante la ausencia de regulaciones claras al respecto. Asimismo,
las importaciones de insumos para la educación bajo reglas de
protección intelectual, tienen implicaciones en los costos de la educación
superior, al obligar a las instituciones a emplear parte
de sus presupuestos en el pago de
licencias, derechos autorales y otras regalías asimiladas a
las "mercancías de conocimiento" y por la adquisición
de equipos y materiales de alta tecnología.

En segundo lugar, los efectos del acuerdo en materia de
circulación de "personas de negocios", que incluye la
internación de profesionales, recaen en normas de
acreditación con validez internacional reconocida, lo que ya
tiene consecuencias en la oferta curricular, los procedimientos
de "aseguramiento de calidad", la evaluación y la
acreditación. Éste es un paquete muy importante en la
orientación de la reforma universitaria latinoamericana del
presente y con implicaciones inmediatas para su desarrollo
futuro. Un tercer grupo de implicaciones se deriva de la función que cumplen las
universidades en el renglón de desarrollo científico y
tecnológico, el cual es, desde el punto de vista de la
potencia hegemónica, uno de
los principales focos de interés del acuerdo. El acceso los
recursos de la biodiversidad americana, el
control intelectual y tecnológico del germoplasma y el
material genético de las especies de la región,
incluyendo la humana, no son cuestiones triviales en el escenario
del ALCA , al contrario: representan una de las expectativas
fundamentales del tipo de globalización que impulsa el
interés norteamericano, como también las posibilidades
de acceso a los amplísimos acervos de patrimonio cultural de
nuestros pueblos. Y ocurre que estas son, precisamente,
áreas de interés para las funciones universitarias de
desarrollo científico y humanístico. De ello nos
ocuparemos en la siguiente entrega.

México. Servicios de Educación Superior
(CPC 923). Compromisos en el GATS
Modos de suministro
1) suministros transfronterizos; 2)
consumo en el extranjero; 3)
presencia comercial; 4) presencia de personas
físicas.

Fuente: WTO Services Database. Actualización mayo
2003.

III. Las universidades y el
libre comercio

La OMC, y en consecuencia el GATS y los capítulos
de servicios en tratados de libre comercio afines, como el TLCAN
o ahora el ALCA , identifica cuatro modalidades de suministro
aplicables al sector servicios: a) los suministros
transfronterizos provenientes del territorio de un país a
otro. En educación, los cursos a distancia ejemplifican la
categoría; b) el consumo en el extranjero de un servicio. Para el sector
educativo, el ejemplo más común son los estudios en el
extranjero; c) presencia comercial, mediante la cual se permite a
los proveedores dispensar servicios en el exterior. En
educación, las actividades realizadas por universidades o
institutos extranjeros entran en tal concepto; y d) la presencia de
personas físicas, la cual es la forma de comercio que
corresponde a la movilidad de individuos suministran servicios en
el exterior. En educación, los cursos dispensados por
profesores extranjeros lo ejemplifican (cfr. Knight
2002).

Servicios educativos
transfronterizos: La universidad
virtual

En países desarrollados, el uso de recursos
informáticos para educación superior se ha expandido
aceleradamente. Según el informe de la Web-Based
Education Commission de EUA, en 1998 el 62% de los
colleges con carreras de cuatro años ofrecían
educación a distancia. Se
estima que en 2002 no menos del 85% contaban con esa posibilidad
y que la cantidad de inscritos en cursos universitarios a
distancia habría superado dos millones de estudiantes. La
generalización de las tecnologías digitales con
propósitos educativos está relacionada con el acceso a
recursos de cómputo en el hogar. Según la OCDE el 65%
de los estudiantes de 15 años usan computadora en casa
cotidianamente. Aunque el promedio se refiere a los países
del área OCDE -en México y Brasil la proporción no
alcanza el 25%- refleja el potencial de las TICs en el entorno de
la enseñanza.

La movilización de las universidades hacia ofertas
educativas a distancia ha favorecido la formación de un
mercado de proveedores de programas y contenidos. El
número de compañías de e-learning se ha
multiplicado en pocos años; se estima que en la actualidad
el valor de sus operaciones se aproxima a dos mil
quinientos millones de dólares al año, diez veces
más que hace cinco años (Pastore, 2002). A la par del
desarrollo de formas de educación superior a distancia
arraigadas en establecimientos universitarios convencionales, ha
cobrado importancia la oferta de universidades virtuales, con
carreras y postgrados sin componente presencial e incluso sin
establecimiento físico. En el nuevo "territorio" se destaca
la Universidad de Phoenix, que cuenta con más de cien
campi en EUA y Puerto Rico, con instalaciones en
Canadá y Holanda, y un campus virtual en que participan
más de 25 mil estudiantes de todo el planeta. En el
presente, esa universidad ofrece formación en la opción
presencial, la posibilidad en línea y un nuevo formato
mixto, denominado FlexNet. También aparecen en el escenario
algunos proveedores de apoyo, por ejemplo organizaciones con
función de brokers, como la Globewide Network Academy
o la Electronic University Network, que ofrecen el servicio de
vincular la oferta y la demanda, y otras
organizaciones que son "portales" para informar a posibles
estudiantes de la oferta de programas y cursos on-line en
determinada región, por ejemplo el California Virtual
Campus.

Una tendencia interesante, aunque todavía marginal
en el terreno de la educación superior, es la convergencia
de los fenómenos de virtualización y
globalización, lo que origina la posibilidad de las
"ciberuniversidades". El caso precursor es la International
University (The University of the Web), creada en 1993 y
acreditada en EUA en 1997. Más conocida es la Western
Governors' University, que trabaja en asociación con
empresas como IBM, AT&T, Cisco y Microsoft. Esa
institución, que se declara "sin fines de lucro", otorga
diplomas "sin emplear a profesores y sin preparar cursos. El
contenido de la enseñanza es elaborado por profesores
externos que trabajan para otras instituciones públicas o
privadas" (IE/ISP, 2000). Otra pauta significativa corresponde a
la formación de consorcios de universidades virtuales y
universidades convencionales. Por ejemplo, la University of
California Los Angeles Extension School en alianza con la Home
Education Network, que ofrece más de cincuenta de cursos por
Internet a estudiantes
estadounidenses y de ocho países más (IE/ISP, 2000). En
otros modelos, la idea es
desarrollar sistemas nacionales e internacionales de
educación virtual, como por ejemplo la Canadian Virtual
University, que agrupa universidades públicas y particulares
con ofertas educativas a distancia, la Finish Virtual University,
en la que participan más de veinte instituciones de
Finlandia, la mayoría públicas, o la African Virtual
University, proyecto patrocinado por el Banco Mundial y otras
agencias, que provee educación superior en dieciséis
naciones africanas con el apoyo de académicos de
universidades de primer nivel en EUA y Europa. Inglaterra se está moviendo
en la misma dirección, aunque
buscando combinar, a través de Internet, servicios de
enseñanza superior y de certificación de competencias
laborales.

En América Latina también se están
expandiendo la oferta de educación superior no presencial,
aunque todavía se desconocen sus alcances. Por ejemplo, el
29 de octubre de 2001 el diario argentino La Nación
publicó un reporte en que se indica "mientras en el
país se multiplica el número de programas de grado,
postgrado y actualización on-line ofrecidos por
universidades e instituciones, quienes quieren cursarlos no
cuentan con ningún aval oficial sobre su calidad, más
allá del buen nombre de la institución que los dicta y
cobra por ellos." En el mismo reporte se reconoce, no obstante,
la presencia de una oferta virtual centrada en instituciones de
educación superior de buena calidad, como la Universidad
Virtual de Quilmes y las Universidades Nacionales de Mar del
Plata y del Nordeste, así como la oferta de cursos de la
UBAnet. Similar es el caso de México, en que en la oferta
virtual concurren instituciones públicas y particulares de
calidad irreprochable, como la UNAM y el ITESM, con ofertas sin
control de calidad
académica o respaldo de acreditación.

El carácter intangible de la
oferta educativa virtual hace difícil su regulación.
Algunos críticos han hecho notar que precisamente la
ausencia de controles es la "oportunidad" que atrae a proveedores
privados (Reichert y Wätcher, 2000). Las alternativas
que se discuten para aminorar los efectos negativos son: apoyar
desarrollos de educación a distancia mediante instituciones
universitarias públicas de alto nivel, promover sistemas de
acreditación que desanimen la demanda de grados sin control
académico, y contar con mecanismos de vigilancia que
informen al público sobre la calidad de las ofertas. En el
marco del ALCA , algunas posibilidades de control cualitativo del
suministro transfronterizo de educación superior podría
ser abordada por el Comité Conjunto de Expertos del Sector
Público y Privado en Comercio Electrónico, que se ocupa
de temas transversales relacionados con el uso de Internet en el
mercado. Hasta la fecha no hay evidencia de que el tema forme
parte de la agenda de discusión.]

Consumo en el extranjero. La
universidad internacional

La forma tradicional de exportación de
educación superior es la oferta de servicios educativos en
el país receptor, lo que en términos de comercio
internacional se identifica como "consumo en el extranjero". Se
calcula que el conjunto de países de la OCDE recibe
aproximadamente un millón y medio de estudiantes extranjeros
al año. Estados Unidos se mantiene como líder con más de
medio millón de universitarios extranjeros. El mercado
académico estadounidense concentra casi una tercera parte
del valor mundial de las exportaciones, estimado en tres mil
millones de dólares (Gallanger, 2002). Además de ello,
el estudiante extranjero es un consumidor de otros bienes y
servicios en el país receptor.

Siguen en orden de importancia Inglaterra, con más
de doscientos mil foráneos, y Alemania, Francia y Australia, cada uno
con más de cien mil estudiantes extranjeros. Con
excepción de Francia, el resto de los países referidos
son exportadores netos, ya que mantienen un saldo positivo entre
el número de estudiantes extranjeros y el número de
nacionales que salen a estudiar (OCDE, 2002b). Conviene advertir
que el volumen de estudiantes extranjeros representa, para los
países exportadores, diferentes proporciones de sus
matrículas. Por ejemplo, el medio millón de
foráneos en EUA apenas sobrepasa el 3.5% del estudiantado
universitario de ese país, mientras que los extranjeros en
Inglaterra o Australia superan, en ambos casos, la
proporción de 10% del total. El país que más
estudiantes universitarios recibe, en términos
proporcionales, es Suiza (16.6%), aunque como volumen su
participación equivale a la de Noruega o España.

Australia ejemplifica la postura más agresiva: en
sólo dos décadas se convirtió en uno de los
principales exportadores del mundo, con la mayor tasa de
crecimiento hasta el presente.

Proporción de estudiantes
extranjeros en algunos países (OCDE y
no-OCDE)

A la vista de estos datos, no es de extrañar que
las representaciones gubernamentales de Estados Unidos, Australia
y Nueva Zelanda y Japón insistan, en el
contexto del GATS, en favorecer la apertura comercial en todas
las formas de suministro.

Otros, como es el caso de Noruega, promueven la apertura
bajo un control académico riguroso. La postura de Noruega,
expresada en la ronda GATS de "peticiones iniciales bilaterales"
de Ginebra (octubre de 2002), es que las ofertas de
educación superior de carácter internacional se
ciñan a los lineamientos de acreditación y
reconocimiento aprobados en la Convención de Lisboa,
adoptada por el Consejo Europeo en 1997, la cual ha sido
ratificada por una treintena de estados europeos. En ese marco,
se ha convenido la formación de una "alianza educativa" que
incluye, en principio, a Nueva Zelanda, Noruega, Japón,
Tailandia, China, India, Turquía, Polonia,
Egipto, Senegal,
Sudáfrica, Chile, Argentina y Uruguay, con el objetivo de
impulsar la propuesta de acreditación académica en
calidad de mecanismo regulador del mercado transnacional de
educación superior. Es esa también la opinión de
la UNESCO sobre el tema. En cambio, la posición
gubernamental de Australia, Japón y EUA presiona por una
mayor libertad de mercado,
incluyendo condiciones de trato nacional para los proveedores de
servicios; la cual es, claramente, una postura de
vendedores.

En contrapartida, los principales importadores de
servicios de educación superior son asiáticos, aunque
en Europa el flujo internacional de estudiantes es principalmente
intraregional. De los universitarios que migran a EUA, dos
terceras partes provienen de Asia, y en Australia representan
más del 75% de los estudiantes extranjeros. En Inglaterra y
Alemania la proporción de asiáticos también es
relevante al representar una tercera parte de los estudiantes
foráneos. Francia recibe sobre todo jóvenes africanos:
más de la mitad de sus estudiantes extranjeros.

En América Latina la situación es muy
diferente. Salvo aquellos que desean postgraduarse en el
exterior, el flujo migratorio de estudiantes es mínimo en la
comparación internacional. En los países de mayor
tamaño (Brasil, México y Argentina), no más del
uno por ciento del estudiantado universitario es extranjero y no
más del uno por ciento de la matrícula emigra para
cursar estudios superiores. En Chile, por ejemplo, el 0.4% de los
estudiantes universitarios son extranjeros y el 1.1 de los
universitarios chilenos realiza estudios fuera de su país.
En Uruguay, las proporciones respectivas son 0.9% y
1.5%.

Seguramente tales cocientes se elevan al considerar por
separado el nivel de postgrado, no obstante son expresivos del
carácter aún incipiente de la dinámica de
exportación e importación de servicios
de educación superior en la región. En contraste, los
países de la zona latinoamericana han presenciado un intenso
proceso de privatización de la
oferta de educación superior, sobre todo en los años
noventa. Con excepción de Brasil, en donde la oferta privada
fue mayoritaria desde los inicios del sistema universitario de
ese país, en el resto, la apertura a la inversión
privada emanó de los procesos de ajuste estructural
derivados de la "década perdida". En algunos casos, como
Chile y Colombia, la oferta particular
llegó a superar el volumen de la pública. En los
demás, se han alcanzado proporciones de matrícula
privada entre una cuarta y una tercera parte del total. Como se
sabe, el reciente proceso de privatización se
acompañó de la aparición de un sector de
instituciones particulares orientadas, solamente, a la
satisfacción de la demanda, con estructuras y recursos
académicos precarios: " universidades cochera" o "patito",
como se les conoce en México.

Varias razones explican el comportamiento de los
"consumidores" latinoamericanos: en primer lugar la existencia de
un sistema de universidades públicas con el nivel
académico suficiente para las necesidades que presentaban
los mercados profesionales locales. Las presiones de la
globalización y la competitividad internacional
aparecieron tardíamente en América Latina si se
contrasta con otras regiones del planeta. En segundo lugar, la
inexistencia de lineamientos políticos favorables a la
migración de estudiantes
al extranjero, como sí fue el caso de los países
asiáticos desde los años sesenta. En tercer lugar, que
las posibilidades de las familias para apoyar a los jóvenes
que deseaban cursar estudios superiores en el extranjero se
limitaron al segmento más elitista de la sociedad. Fuera de
esos patrones están los fenómenos de migración
desencadenados en el contexto del militarismo latinoamericano de
los setenta. Pero esa es otra historia.

Si bien los países latinoamericanos no son grandes
consumidores de educación superior en el extranjero, y no es
probable que la situación se revierta en el futuro
próximo, representan en cambio un mercado potencial
importante para la recepción de inversiones foráneas en
sus diferentes expresiones. La proliferación en toda la
región de instituciones de estudios superiores con
propósitos comerciales indica, por una parte, la
persistencia de una demanda no atendida ni por el sector
público ni por el privado de alto nivel académico, y
por otra, la incapacidad de los gobiernos latinoamericanos para
brindar alternativas suficientes, en cantidad y calidad, a la
población demandante. En
tal contexto, los gobiernos de la región, casi sin
excepción, optaron por una posición liberal al permitir
la instalación de tales instituciones, en vez de aplicar
regulaciones estrictas, como las que de hecho prevalecen en el
segmento público.

Presencia comercial. La
universidad transnacional

De todos los modos de suministro de educación
superior incluidos en la opción de libre comercio, el que
más preocupa a los académicos y directivos
universitarios, es el que concierne a la autorización de
presencia comercial directa (mediante inversión o
instalación) de instituciones de carácter
transnacional. La fuerza comercial de algunos proveedores, como
Sylvan, Apollo y DeVry, hacen temer que la competencia
internacional de universidades for-profit distorsione los
estándares de calidad académica construidos sobre la
base de amplios procesos de concertación dentro del sector
universitario, que incluye universidades públicas y
particulares con vocación académica y orientación
de servicio público.

El movimiento de resistencia es muy amplio, baste
mencionar, a guisa de ejemplo la "Declaración Conjunta sobre
la Educación Superior y el GATS" (1) suscrita por la
Asociación de Universidades y Colegios de Canadá (92
universidades), el Consejo Americano de Educación (1,800
colegios y universidades con acreditación), la
Asociación Europea de Universidades (30 conferencias
nacionales de rectores de Europa) y el Consejo para la
Acreditación de la Educación Superior (3,000 colegios y
universidades acreditadas y 60 sistemas de acreditación en
Norteamérica y Europa). Este documento, firmado el 28 de
septiembre de 2001, concluye contundentemente: "Nuestros
respectivos países deben evitar compromisos en materia de
Servicios de Educación Superior o en categorías
relacionadas de Educación de Adultos y otros Servicios
Educativos en el contexto del GATS" En el contexto
latinoamericano se ha adoptado una posición muy
similar.

Como conclusión de la III Cumbre Iberoamericana de
Rectores de Universidades Públicas (Porto Alegre, 25- 27 de
abril de 2002), se firmó la denominada "Carta de Porto Alegre" (2), en la
cual los académicos reunidos en esa ocasión "requieren
a los gobiernos de sus respectivos países que no suscriban
ningún compromiso en esta materia en el marco del Acuerdo
General sobre el Comercio de Servicios (GATS) de la OMC". No se
ha dado el caso, pero es esperable que una declaración
similar sea pronunciada en el escenario de las negociaciones del
ALCA .

Algunos observadores han notado con claridad que uno de
los principales riesgos de la transnacionalización de la
educación superior radica en la expansión del modelo de
franquicia. En el Sudeste
Asiático esta clase de oferta se encuentra
en franca expansión bajo la forma de "acuerdos de hermandad"
que suscriben instituciones locales y foráneas.

El mecanismo da lugar a arreglos institucionales que
aseguran presencia comercial salvando barreras para contener la
inversión extranjera en educación superior. Es
también una forma de inversión que comienza a
generalizarse en el contexto latinoamericano, mediante alianzas
como las que promueve el consorcio Sylvan. Otras fórmulas de
transnacionalización se conocen como branch campus
que equivale a la sucursal foránea de una institución
matriz, e instituciones
off-shore, que son establecimientos de inversionistas
extranjeros, que no dependen de instituciones académicas en
el país de origen (cfr. Kauffman, 2001; Didou, 2002; Larsen
y Lancrin, 2002).

Es posible que la presión del sector
académico contenga por un tiempo la liberalización
del mercado, pero todo parece indicar que las contradicciones
busquen atenuarse mediante fórmulas de acreditación
aceptables para los actores en controversia.

Precisamente por ello, el tema de la acreditación
internacional está en el tope de las agendas de
discusión académicas, políticas y
comerciales.

Diagrama:
Relación entre modalidades de comercio internacional de
servicios y modelos emergentes de educación
superior

Explicación: Los vértices del triángulo
indican las principales modalidades de comercio internacional de
servicios consideradas por la OMC. Los círculos del diagrama hacen referencia a
modelos emergentes de suministro de educación superior. Las
denominadas Zonas de Hibridación establecen posibilidades de
intersección entre dichos modelos.

Movilidad internacional de
profesionales

Fuera del ámbito institucional, uno de los
principales aspectos del libre comercio en educación
superior se relaciona con la formación de profesionales que
pueden, bajo las reglas pactadas en la OMC y tratados afines,
prestar servicios especializados fuera de su país de origen.
En el segundo borrador del ALCA (2002), el capítulo sobre
servicios incluye un anexo referido a los servicios
profesionales, en el cual se recomienda: "Las Partes
alentarán a los organismos pertinentes en sus respectivos
territorios a elaborar normas y criterios mutuamente aceptables
para el otorgamiento de licencias y certificados a los
prestadores de servicios profesionales, así como a presentar
al Comité recomendaciones sobre su reconocimiento mutuo"
Entre las normas y criterios recomendados en el anexo están
los siguientes: acreditación de escuelas y programas,
exámenes de calificación, normas de conducta profesional,
renovación de la certificación, extensión y
límites de las
actividades autorizadas, requisitos de conocimiento del entorno
en que se prestarán servicios profesionales, requisitos de
protección al consumidor.
Desde luego, el ámbito de discusión sobre normas
profesionales rebasa a las instituciones universitarias, e
introduce en el terreno de juego a los gremios
profesionales y a las autoridades del sector laboral. La
complejidad del tema amerita un comentario más extenso que,
de momento, quedo debiendo a los lectores.

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Notas

El presente ensayo fue publicado en tres
entregas en el suplemento /Campus /del diario /Milenio/, los
días 1, 8 y 15 de mayo de 2003. Esta versión conjunta
las tres partes aunque conserva el tono periodístico de la
publicación original.

1. Véase en:
http://www.unige.ch/eua/En/Activities/WTO/declaration-final1.pdf

2. Véase en:
http://www.grupomontevideo.edu.uy/documentos/cartadePOA.htm

Roberto Rodríguez Gómez (*)

(*) UNAM. Centro de Estudios sobre la Universidad.
Seminario de Educación Superior.