- Concepto de
integración - Características de los
procesos de integración - Clasificación de la
integración según sus grados - Comunidad Sudamericana de
Naciones - La III Cumbre Sudamericana: La
Declaración de Cuzco sobre la Comunidad Sudamericana de
Naciones - Conclusiones
- Bibliografía
Desde hace varios siglos, han existido ideas
integracionistas y de cooperación entre países,
especialmente entre aquellos que comparten un territorio
continental en común.
En las últimos cincuenta años estos
fenómenos de integración se han hecho mucho más
comunes ya que algunos procesos a
nivel mundial tales como la
globalización sobre todo en la década de los
noventa, acompañado del predominio de un modelo
económico de libre mercado el cual
se nutre del intercambio entre los Estados-nación,
ha hecho necesario adoptar medidas tendientes a mejorar la
posición negociadora frente a otros Estados. Esto
último se ha logrado por medio de los procesos de
integración regional, que permiten a los países
negociar como bloque. Los casos más conocidos en la
actualidad son: MERCOSUR,
NAFTA y la
UE.
La formación de este tipo de bloques nace
básicamente de una necesidad funcional, ya que cada uno de
los Estados que decide integrarse a un bloque, lo hace porque ve
en ello una oportunidad de aumentar el bienestar de sus
ciudadanos o simplemente por una cuestión de interés
nacional.
Si analizásemos por qué son necesarios
estos procesos de integración, lo primero que encontramos
es una explicación un tanto funcionalista ya que estamos
observando la incapacidad del estado moderno
de satisfacer las cada vez más complejas necesidades de
interés nacional. Para colmar esa carencia se ha propuesto
la creación paulatina de una red de organizaciones
internacionales que asuman la gestión
de sectores concretos (agricultura,
energía, defensa, por ejemplo). De manera que se crease
así un sistema
aterritorial de transacciones, encargado de satisfacer -con la
colaboración de los gobiernos estatales- las necesidades
de los ciudadanos. Así, poco a poco, surgiría entre
los Estados, la conciencia de
estar vinculados a los demás por una red cada vez más
densa de intereses en común. De este modo se produce una
transferencia de las lealtades desde los estados hacia las
distintas organizaciones supranacionales. Mediante este método, y
a partir del desarrollo de
la conciencia de las ventajas de la cooperación
internacional, es posible que se eliminen las actitudes
ultra nacionalistas irracionales causantes de los conflictos
internacionales violentos.
DESARROLLO
Antes de proceder a la descripción del modelo sudamericano de
integración que conocemos como Comunidad
Sudamericana de Naciones, creemos necesario explicar
detalladamente el concepto de
integración.
Existen básicamente dos formas de establecer
relaciones internacionales en materia de
intercambio comercial, a saber: la cooperación que incluye
acciones
destinadas a disminuir la discriminación, como es el caso de acuerdos
internacionales sobre políticas
comerciales y la integración que comprende medidas
conducentes a la supresión de algunas formas de discriminación, como lo es la
eliminación de barreras al comercio.
Partiendo desde lo más básico, la palabra
integración viene del latín, integratio –
onis, que según el diccionario de
la RAE significa acción
y efecto de integrar o integrarse, constituir las partes un todo,
unirse a un grupo para
formar parte de él. (www.RAE.es/integracion)Entrando
más profundamente y desde una perspectiva de relaciones
internacionales, se utilizan dos definiciones de
integración, las cuales son complementarias.
León Lindberg define la integración como "
los procesos por los cuáles las naciones anteponen el
deseo y la capacidad para conducir políticas exteriores e
internas clave de forma independiente entre sí, buscando
por el contrario tomar decisiones conjuntas o delegar su proceso de
toma de
decisiones a nuevos órganos centrales".(Lindberg,1998
"Entender la integración") Por su parte Jorge
Mariño dice "se entiende por proceso de integración
regional el proceso convergente, deliberado (voluntario)
–fundado en la solidaridad-,
gradual y progresivo, entre dos o más Estados, sobre un
plan de
acción común en aspectos económicos,
sociales, culturales, políticos,
etcétera"(Mariño, 1999"La Economía y sus
fenómenos" p.112).
Cabe preguntarse -antes de profundizar más en lo
que contempla un proceso de integración-, el cómo
se constituye el deseo o la voluntad de los Estados de pasar a
formar parte de una comunidad más amplia, llegando
inclusive a ceder parte de su soberanía. Frente a esta interrogante se
puede responder básicamente de dos maneras: 1) "la
causa de este proceso radica en el empleo de la
fuerza, o en
la amenaza de usarla, por parte de una autoridad
central… o, en ausencia de esta autoridad, como ocurre en la
vida internacional, por un Estado o coalición dotados de
poder
suficiente para utilizar la fuerza o dar credibilidad a la
amenaza de hacerlo… 2) "la formación de
comunidades políticas se debe fundamentalmente a la
acumulación de valores e
intereses compartidos, una situación a la cual se llega a
través de la interacción entre sus distintas unidades, y
por procedimientos
consensuales" (Wilhelmy, 1988:"Desires in States" p.56).
En esta práctica nos vamos a centrar en los procesos que
se llevan a cabo según esta última perspectiva para
lo cual es conveniente mostrar brevemente las
características de los procesos de integración ya
que nos dan las claves para entender cómo y por qué
surgen.
Características de los procesos de
integración:
Jorge Mariño (1999: 113) ha establecido ciertas
características esenciales a todo proceso de
integración regional, las cuales mencionaremos a
continuación con la finalidad de establecer una
generalización. Estas características
son:
-Los sujetos son los Estados soberanos.
-Los Estados emprenden el proceso integrador en forma
voluntaria y deliberada
-Como todo proceso –aún más, con la
complejidad del caso al que se hace referencia- se debe avanzar
por etapas, es decir, el proceso debe ser gradual.
-Las etapas deben ser cada vez más profundas y
dispersas; de allí la necesidad de la progresividad y la
convergencia del proceso.
-Por último, el proceso de integración se
inicia con acercamientos económicos, pero lentamente y
dependiendo de cada proceso –conforme a lo estipulado por
los Estados miembros-, la agenda va abarcando e incluyendo nuevos
temas de las áreas sociales, culturales, jurídicas,
y hasta políticas de los países
miembros.
La tipología de los procesos quizá sea
menos importante a la hora de entender un fenómeno tan
complejo como es la integración pero consideramos que es
importante considerar los factores políticos que influyen
en la evolución del proceso, como condicionantes
de su éxito o
fracaso de ahí la importancia de mencionar esta
tipología.
Haciendo referencia a una variedad de factores entre los
cuales se pueden mencionar el nivel de integración, el
alcance de la integración, la homogeneidad cultural de las
distintas unidades y la calidad de los
beneficios que se obtienen de la integración, Gianfranco
Pasquino (1981,"Il Fenomeno de la integrazione": p.814) ha
esbozado una tipología de la integración, en la que
establece tres tipos: territorial, nacional y social; cada una de
las cuales se explicarán a continuación:
Es básicamente, la extensión del poder
de un grupo hacia un territorio anteriormente fraccionado.
Esto implica la transferencia de la obediencia desde las
distintas regiones y desde los distintos grupos a las
autoridades centrales. Esta integración puede
producirse de diversas modalidades y su objetivo
no es sólo la creación de una unidad central
fuerte, sino la construcción de un mercado
único, el establecimiento de un código jurídico común, un
sistema de transporte
unificado y un sistema
tributario extendido a todos los grupos. Es posible
distinguir tres modelos de
integración territorial: la conquista,
aquí nos encontramos frente a un centro que toma la
iniciativa del proceso de integración con el uso de la
fuerza en la mayoría de los casos; la
fusión, es un proceso lento de acercamiento
progresivo entre los diversos grupos geográficamente
contiguos, lo cual se puede ver facilitado por la percepción de valores e intereses
comunes; y la irradiación, requiere la
existencia de un símbolo central aceptado por todos
los grupos como punto de referencia, además de una
considerable homogeneidad étnica y la necesidad de un
período prolongado, de manera que las capacidades del
sistema se expandan al mismo ritmo que la tasa de
movilización y de las expectativas de los
grupos.- Integración territorial
Se refiere al proceso de creación de una
identidad
común a todos los grupos étnicos,
lingüísticos, religiosos y regionales con el fin
de que se sientan parte de la misma comunidad política. Mientras el proceso de
integración territorial consiste principalmente en
imponer obediencia, el proceso de integración nacional
consiste en la aceptación, por parte de la población, de las órdenes
provenientes de las autoridades centrales porque se
consideran legítimas, por tanto, el proceso de
integración nacional recibe un fuerte influjo del
proceso de integración territorial. La creación
de un consenso mínimo sobre algunos valores
fundamentales, y especialmente sobre la aceptación de
algunos procedimientos para la resolución de los
conflictos, resulta muy relevante. Es evidente que el proceso
de arreglo y solución de conflictos se ve facilitado
entre otras cosas, porque la movilización de las masas
esté estrictamente controlada por las élites de
los distintos grupos y que por otro lado dichas élites
se pongan de acuerdo; además la existencia de estructuras partidistas capaces de mediar en
los conflictos y de agrupar los intereses, el reclutamiento de los funcionarios
públicos y los magistrados de manera proporcional
entre los distintos grupos, así como una
economía en expansión, son todos elementos que
permiten una solución positiva del proceso de
integración nacional. - Integración nacional
- Integración social
Se refiere a la superación de la divergencia
entre élites y masas, entre gobernantes y gobernados.
Esta divergencia no adquiere importancia política
mientras las masas acepten como justo el gobierno de las
élites. La divergencia entre élites y masas no se
debe solo a una desigualdad de acceso al poder, sino que
depende también de la desigualdad en la
instrucción y en el nivel de conocimientos y de la
dificultad de las comunicaciones; su superación
requerirá intervenciones complejas y
múltiples.
Si las élites logran mantener siempre un justo
equilibrio
entre la necesidad de dar una guía y una
orientación a la sociedad y
la apertura a los deseos de las masas y a los líderes
elegidos por éstas, la divergencia tenderá a
reducirse; la superación de las divergencias, por lo
tanto, está fuertemente condicionada por la calidad del
liderazgo.
A medida que avanza la integración, aumenta la
disponibilidad de los individuos a trabajar unidos por la
consecución de objetivos
comunes.
Entendiendo que la tipología descrita
anteriormente explica los procesos políticos por los
cuales se articula la voluntad política como
condición necesaria pero no suficiente para llevar a
cabo la integración, asumimos que esta última
entendida como un acto de voluntad política, trae
consigo consecuencias de carácter económico que
varían a medida que se avanza en el grado de
integración. Estas consecuencias, a las que hacemos
referencia, serán descritas a
continuación.
Clasificación de la integración
según sus grados:
Tomando en cuenta que la integración es un
proceso, el cual pasa por diversas etapas en forma paulatina y
progresiva, es posible establecer una clasificación
según el grado de integración, donde cada una de
las etapas o grados tiene ciertos rasgos esenciales que la
distinguen tanto de la etapa inmediatamente anterior como
posterior.
Existe un consenso más o menos amplio en la
literatura que
trata el tema respecto de cuáles son las etapas por las
que pasan los procesos de integración. Para efectos de
este estudio, se hará referencia a la
clasificación que hace Bela Balassa (1998,"Entender a
los Estados")quien establece 5 etapas o grados de
integración, además se agrega una etapa
preliminar llamada área de preferencias
arancelarias a la cuál haremos referencia
según la definición de Ricardo Basaldúa
(1997, "Economía
Internacional")
Es un acuerdo entre varios Estados, mediante el cual
se comprometen a brindar a sus respectivas producciones un
trato preferencial en comparación al que se otorga a
terceros países, es decir, se conceden diversos grados
de rebajas arancelarias en el comercio recíproco. Este
área se puede dividir a su vez en tres: área
de preferencias arancelarias propiamente dichas,
donde las concesiones son exclusivamente a los derechos
aduaneros que gravan la exportación e importación de mercaderías;
área de preferencias aduaneras, donde no
sólo se limitan a las restricciones arancelarias, sino
que puede contemplar también otros tributos
aduaneros, que se aplican con ocasión de la
exportación o la importación, pudiendo
contemplar tanto restricciones directas como indirectas; y
áreas de preferencias económicas, que
abarcan aspectos que no son más de naturaleza
aduanera, pero que hacen un tratamiento discriminatorio de la
mercadería extranjera una vez que ésta ha sido
importada.Este es un grado de integración sumamente
superficial por lo que hay autores que no lo consideran como
tal. A pesar de esto, se ha estimado igualmente válido
mencionarlo como un primer paso hacia lo que pudiera ser un
proceso posterior de integración mucho más
amplio.- Zona de preferencias arancelarias
Consiste en que los Estados partes acuerdan suprimir
las tarifas arancelarias y otras barreras o restricciones
cuantitativas al comercio recíproco de bienes,
pero conservando cada uno de ellos autonomía e
independencia respecto de su comercio con
terceros Estados. Para llegar a una Zona de Libre Comercio se
fijan plazos, condiciones y mecanismos de desgravación
arancelarios. La mira está puesta en las "medidas de
fronteras" entre las partes, con el propósito de
incrementar los flujos de los intercambios
recíprocos.Como en el acuerdo de libre comercio surge el
problema del control de
las importaciones de extra zona, los Estados
partes deben implementar instrumentos que tiendan a
establecer el origen de los productos,
y de esa forma diferenciar entre los bienes que se generan en
la zona y los que provienen de otras latitudes, ya que los
productos que se deben beneficiar con el acuerdo son los
originarios de los Estados partes, evitando la
triangulación que significaría el ingreso de
productos del exterior a la Zona a través del
país que cobra los aranceles
más bajos; esto se obtiene por medio de lo que se
denomina "cláusulas de origen", las cuales deben ser
muy precisas y severas. - Zona de libre
comercioImplica un proceso en el que los estados
participantes, además de liberar las corrientes
comerciales por medio de la desgravación arancelaria
entre ellos, adoptan frente a terceros países una
política arancelaria común o tarifa externa
común.ARNAUD (1996,"Economía y
Mundialización"p. 25) señala que la
unión aduanera perfecta debe reunir las siguientes
condiciones: 1) la completa eliminación de
tarifas entre sus Estados miembros, 2) el
establecimiento de una tarifa uniforme sobre las
importaciones del exterior de la Unión y 3) la
distribución de los ingresos
aduaneros entre sus miembros conforme a una fórmula
acordada.De acuerdo a lo anteriormente dicho, los Estados que
integran una unión aduanera, además de reducir
las tarifas aduaneras entre sí hasta llegar a cero,
adoptan un arancel externo común, en forma gradual con
plazos y listas temporarias de excepciones que normalmente
son diferentes según el desarrollo
económico de los Estados partes, en
relación a los productos que importan de países
de fuera de la zona.Los derechos de importación obtenidos por el
arancel externo común, a su vez, deben ser
distribuidos entre los Estados miembros, para lo cual deben
definir el mecanismo para ello. Por otra parte, al existir un
arancel externo común, se eliminan las normas de
origen, por lo que una mercadería de procedencia
extranjera, ingresada legalmente por cualquier
repartición aduanera, previo pago del impuesto
común que se haya fijado, tiene libre
circulación por el espacio geográfico de los
países socios de la unión aduanera. Otro dato
importante de mencionar es respecto de la forma de negociación con el exterior, la
cuál debe hacerse necesariamente en bloque. - Unión aduanera
En la etapa del mercado común, los
países miembros que componen la unión aduanera
le agregan la posibilidad de la libre circulación de
personas, servicios
y capitales sin discriminación, por tanto, se
establece la libre circulación de los factores
productivos.En el mercado común, no hay aduanas
internas ni barreras tarifarias entre los Estados partes; se
lleva a cabo una política comercial común, se
permite el libre desplazamiento de los factores de la
producción (capital,
trabajo,
bienes y servicios), es decir, las cuatro libertades
fundamentales de la comunidad, y se adopta un arancel
aduanero exterior unificado.Por lo tanto, la legislación de los
países miembros debe unificarse o armonizarse con el
objeto de asegurar las condiciones de libre concurrencia en
el ámbito del mercado interior común. Las
normas no sólo deben perseguir la supresión de
las barreras que impiden el libre ejercicio de las cuatro
libertades que fueran mencionadas (barreras aduaneras,
físicas, técnicas, comerciales, restricciones
monetarias, etc.), sino también de aquéllas que
son consecuencias de prácticas restrictivas de reparto
o explotación de los mercados
imputables a las empresas
(reglas de competencia).La armonización de las legislaciones sobre
las áreas pertinentes, la coordinación de las políticas
macroeconómicas y el establecimiento de reglas comunes
aplicables de manera uniforme no solamente a los Estados
participantes, sino también a las personas
físicas y jurídicas que en ellos habitan,
generan normas que son fuente de derechos y obligaciones para unos y otros. - Mercado común
La unión económica surge cuando los
Estados que han conformado un mercado común, le
incorporan la armonización de las políticas
económicas nacionales, entre ellas, las
políticas monetaria, financiera, fiscal,
industrial, agrícola, etc., con la finalidad de
eliminar las discriminaciones que puedan hallarse de las
disparidades entre las políticas nacionales de cada
uno de los Estados que la componen.Como son objeto de la integración todas las
actividades económicas en el ámbito espacial de
la unión económica –entre ellas la
política financiera-, la
concertación de una política monetaria común lleva a
la creación de un banco central
común y finalmente a la adopción de una moneda común,
con lo que se perfecciona una unión
monetaria. - Unión económica
- Integración económica
completa
Este es el mayor grado de profundidad al que puede
aspirar un proceso de integración y se produce cuando
la integración avanza mas allá de los mercados,
porque en el transcurso de este proceso, los Estados
involucrados tienden no solo a armonizar, sino a unificar las
políticas en el campo monetario, fiscal, social, etc.,
y más allá incluso, en cuestiones relativas a
las políticas exteriores y de defensa.
En esta instancia de integración, se requiere
del establecimiento de una autoridad supranacional cuyas
decisiones obliguen a los Estados miembros. Algunos autores
afirman que este grado de unificación sugiere la
desaparición de las unidades nacionales, por la
absorción de las partes en un todo, como es definida
la palabra "integración" de acuerdo al diccionario de
la RAE y que hemos mencionado anteriormente.
Una vez explicado esto, nos encontramos en condiciones
de analizar una de las mayores expresiones a nivel mundial de
lo que es el fenómeno de la integración: la
Comunidad Sudamericana de Naciones.
-Comunidad
Sudamericana de Naciones
La Comunidad Sudamericana de Naciones es una
comunidad
política y
económica entre los doce países
sudamericanos constituida el
8 de diciembre de 2004
en la ciudad del Cuzco,
Perú
durante la
III Cumbre Sudamericana, la cual fue
celebrada los días
8 y
9 de diciembre de 2004
en Cuzco
y Ayacucho,
Perú.
Está integrada por los Países Miembros de la
Comunidad
Andina (Bolivia,
Colombia,
Ecuador,
Perú y Venezuela) y
los Países Miembros del MERCOSUR (Argentina, Brasil,
Paraguay y
Uruguay),
junto con Chile, Guyana y Surinam. Un total de doce
países, cuyo territorio supera los 17 millones de
kilómetros cuadrados (el 45% de todo el continente
americano y el 80% de toda América
Latina y el Caribe). Representa un mercado de más de
360 millones de consumidores, cuyo Producto
Interior Bruto supera los 800 mil millones de dólares.
(Fuente: www.etsia.upm.es)
Este ambicioso proyecto
constituye la maduración de un proceso orientado a
sentar las bases de un espacio común sudamericano, a
partir de la afirmación del diálogo y convergencias políticas,
el perfeccionamiento de una zona de libre comercio en la
región (a partir del Acuerdo de Libre Comercio entre CAN
y MERCOSUR), y la integración física,
energética y de comunicaciones derivada de la Iniciativa
para la Integración de la Infraestructura Regional de
América del Sur (IIRSA). En el caso de
IIRSA, uno de los logros más recientes ha sido la firma
–con ocasión de la Cumbre de Cuzco- de los
compromisos financieros por parte de Perú y Brasil para
hacer posible la carretera transoceánica que
conectará el interior de Brasil con los puertos del sur
peruano. Los países sudamericanos han completado la
etapa de diseño y planificación de los diez grandes Ejes de
Integración y Desarrollo Sudamericanos. Dentro de los
trescientos cincuenta proyectos que
componen el programa, se
han identificado treinta y dos "proyectos ancla" (es decir, los
proyectos básicos para estructurar los ejes troncales),
a ser ejecutados en un lapso de cinco
años.(www.integraciónydesarrollo/721.3.bra.com)
-La III
Cumbre Sudamericana: La
Declaración de Cuzco sobre la Comunidad Sudamericana de
Naciones
El gobierno de Luis Ignacio "Lula" Da Silva, que
tomó posesión el 1 de enero de 2003,
retomó con entusiasmo la idea de un bloque sudamericano,
en parte como estrategia para
conducir conjuntamente desde una posición de mayor
fuerza ante Washington las negociaciones de libre comercio
.
El nuevo presidente brasileño prometió
revitalizar la unión aduanera MERCOSUR y comenzó
a preparar una nueva cumbre sudamericana para finales de 2004.
En este punto, consiguió rápidamente el apoyo
firme del presidente argentino Néstor
Kirchner.
También podemos observar este apoyo a la
continuidad del sistema por parte de los Países Miembros
de la Comunidad Andina. En este sentido, el 20 de agosto de
2004 el Secretario General de la CAN, Allan Wagner, expuso ante
el Comité Jurídico Interamericano en Río
de Janeiro la "necesidad de impulsar la pronta creación
de una Comunidad Sudamericana de Naciones, a través de
la convergencia progresiva entre la Comunidad Andina y el
MERCOSUR y Chile, a fin de impulsar el desarrollo de la
región y su inserción internacional".
Según Wagner, la Comunidad Sudamericana de Naciones
está llamada a ser una potencia en
el plano internacional dadas sus cifras
macroeconómicas.
En este sentido, "la Cumbre Sudamericana que se
realizará el mes de diciembre en el Cuzco, será
trascendental para la integración regional",
concluyó Wagner.
Efectivamente, coincidiendo con el 180 aniversario de
las Batallas de Junín y Ayacucho que sellaron la
independencia de América, entre el 7 y el 8 de diciembre
de 2004 se celebró en Cuzco y Ayacucho (Perú) la
III Reunión de Presidentes de América del Sur,
que en esta ocasión contó con la
participación de México y Panamá
como observadores.
El fruto final de la Cumbre fue la denominada
"Declaración de Cuzco sobre la Comunidad Sudamericana de
Naciones (CSN)", que se erige en documento constitutivo de la
misma. "Los Presidentes de los Países de América
del Sur (…) hemos decidido conformar la Comunidad
Sudamericana de Naciones" –comienza diciendo-, partiendo
de vínculos, intereses y valores comunes, con el
objetivo de mejorar los niveles de vida de sus pueblos y lograr
una mayor proyección internacional. El presidente
anfitrión, Alejandro Toledo, subrayó en su
discurso de
inauguración la ambición de lograr que
algún día la CSN cuente con instituciones, pasaporte y moneda común y
unas reglas de comercio concertadas, y afirmó que la
idea era la fusión,
en el futuro, de MERCOSUR y CAN.
En la Declaración se afirma la
"determinación de desarrollar un espacio sudamericano
integrado en lo político, social, económico,
ambiental y de infraestructura, que fortalezca la identidad
propia de América del Sur y que contribuya, a partir de
una perspectiva subregional, y en articulación con otras
experiencias de integración regional, al fortalecimiento
de América Latina y el Caribe y le otorgue una mayor
gravitación y representación en los foros
internacionales". La conformación de dicho espacio
sudamericano integrado se prevé lograr mediante el
desarrollo de acciones en los siguientes ámbitos:
•La concertación y coordinación
política y diplomática de la región,
•La profundización de la convergencia entre
MERCOSUR, CAN y Chile a través del perfeccionamiento de
la zona de libre comercio, asociándose Guyana y Surinam
aesteproceso.
•La integración física, energética y
de comunicaciones en América del Sur,
•La armonización de políticas que promuevan
el desarrollo rural y agroalimentario,
•La transferencia de tecnología y la cooperación
horizontal en todos los ámbitos de
laciencia,educaciónycultura.
•La creciente interacción entre las empresas y la
sociedad civil
en la dinámica de
integración.
Desde el punto de vista institucional, la estructura
de la Comunidad es la siguiente:
-Las Reuniones de Ministros de Relaciones Exteriores formulan
propuestas concretas de acción y de decisión
ejecutiva. Se cuenta con la colaboración del Presidente
del Comité de Representantes Permanentes del MERCOSUR,
del Director de la Secretaría de la CAN, del Secretario
General de la ALADI y las
Secretarías Permanentes de la
Organización del Tratado de Cooperación
Amazónica, y otras instituciones de cooperación e
integración regional.
-Las Reuniones de los Jefes de Estado son la instancia
máxima de conducción política.
En este marco, se definirán ámbitos de
acción y se establecerán progresivamente medidas
y acciones conjuntas sobre la base de la institucionalidad ya
existente. Así, la Comunidad Sudamericana se construye a
través de la convergencia progresiva de la CAN y el
MERCOSUR, sumando a Chile (junto con la asociación a
todo el proceso de Guyana y Surinam). Se cuenta además
con el concurso de otras organizaciones regionales como la
ALADI, la OTCA y el SELA. Ello quiere decir que no se parte
desde cero sino de las estructuras ya existentes,
fundamentalmente CAN y MERCOSUR, que deberán armonizar
gradualmente, en el ámbito sudamericano, su normativa y
programas a
través del trabajo conjunto de sus órganos e
instituciones. En este sentido, el 16 de marzo de 2005, el
Secretario General de la CAN, Allan Wagner, y el Presidente del
Comité de Representantes Permanentes del MERCOSUR,
Eduardo Duhalde, protagonizaron la primera reunión de
trabajo de ambos organismos sobre la Comunidad Sudamericana de
Naciones. En ella se comprometieron a la realización de
trabajos conjuntos en
diferentes áreas, como la organización de seminarios conjuntos CAN
/ MERCOSUR sobre avances y normativas en los dos organismos con
miras a un plan de convergencia, la vinculación de las
páginas
web de ambas instituciones, la construcción de un
espacio virtual de trabajo entre ambas entidades, o la promoción de un foro de negocios a
nivel sudamericano que podría tener enfoques
sectoriales.
Observamos que son cuatro son los pilares sobre los
cuales reposa la construcción comunitaria sudamericana:
a) cooperación política; b) integración
comercial y complementación productiva; c)
integración energética; d) infraestructura,
competitividad y desarrollo.
• La cooperación política de
Sudamérica comienza a abrirse espacio en varias etapas o
fases. En primer lugar, mediante mecanismos de consulta y
cooperación política en temas importantes de la
agenda internacional, concertando posiciones que luego se
puedan llevar a otros foros. Luego, estableciendo mecanismos de
diálogos y cooperación con otros países y
regiones del mundo. En ambos casos, será de
la mayor importancia aprovechar el
conocimiento y experiencia acumuladas por los procesos de
integración hasta ahora en su concertación
interna y en sus diálogos con otros actores
mundiales.
• Los antiguos acuerdos comerciales bilaterales
concertados en el marco de la Asociación Latinoamericana
de Integración (ALADI) han ido cediendo espacio a la
convergencia gradual, expresada en los acuerdos de libre
comercio a los cuales han llegado los países de la
Comunidad Andina y el MERCOSUR. Estos deberán ser
progresivamente profundizados para comprender los elementos
necesarios que afirmen la integración comercial, como
son el libre tránsito de bienes y personas,
infraestructura, políticas comerciales comunes,
complementación industrial y coordinación
macroeconómica.
Sólo en la medida en que se logre que el
comercio interno sudamericano se incremente será posible
hablar de una integración
económica en perspectiva. Existe aquí un reto
importante, al cual no son ajenas las consideraciones de una
mayor competitividad internacional y aquellas referidas al
reconocimiento de las asimetrías en la
construcción del espacio sudamericano.
• Los países andinos constituyen un polo
energético de la mayor importancia en el continente
sudamericano. Poseen enormes reservas de petróleo, gas,
energía hidroeléctrica y carbón. Ello
otorga a la CAN y a Sudamérica la posibilidad de
optimizar su potencial en el mundo, a condición de poder
establecer redes energéticas
viables y eficientes.
Pero no se trata sólo de la
interconexión para un intercambio del producto final,
sino de aunar esfuerzos y establecer una infraestructura y
mecanismos de convergencia que hagan que el potencial
energético pueda ser utilizado no sólo con
provecho comercial, sino ante todo para la promoción del
desarrollo de los países, y de las regiones menos
favorecidas. Los diversos circuitos
energéticos interconectados que podrían
construirse en Sudamérica constituyen sin duda otra de
las bases de su competitividad futura en el mundo. Aquí
también el realismo
político está imperando por sobre planteamientos
retóricos, como en su momento lo hizo Europa al
estructurar su núcleo de integración alrededor de
la Comunidad del Carbón y del Acero.
• La verdadera integración – que
representa mucho más que libre comercio – requiere -como
bien lo comprendieron los europeos en su momento- de
condiciones que hagan posible la complementación
económica, el desarrollo territorial y la
interconexión física entre países y a lo
largo de las regiones involucradas en un proceso de
integración. La mayor debilidad de los proyectos de
integración, y aun del desarrollo económico y
social en buena parte del continente americano, radica
precisamente en la pobre infraestructura vial, portuaria y de
comunicaciones en general. El programa IIRSA (Iniciativa para
la Integración de la Infraestructura Regional
Sudamericana ) que hemos mencionado anteriormente recoge los
proyectos de interconexión vial de Sudamérica,
otorgando prioridad absoluta a una treintena de ellos, a fin de
lograr la interconexión básica y necesaria entre
estos países, no solo en el sentido Norte-Sur, sino
también en el sentido Este-Oeste. Con el transcurso del
tiempo,
parece que buena parte de estos países latinoamericanos
han empezado a comprender también que, a lo largo y
ancho de los grandes Ejes de Integración y Desarrollo de
Sudamérica, pueden y deben promoverse modos de
desarrollo económico y social desconcentrado y
descentralizado..
La construcción gradual de la Comunidad
Sudamericana de Naciones significa para algunos países
la posibilidad de acceder a las riquezas del interior del
continente, antes poco explorado y menos
desarrollado.
Para otros países, se trata de comunicar su
propia producción y su visión del mundo, con
otros, incluso vecinos, tradicionalmente aislados en sus
consideraciones de política exterior o de comercio. Para
otros más, se trata de un mecanismo que les
permitirá solucionar en el marco multilateral algunas
viejas diferencias bilaterales.
Para todos, en general, se trata de ganar posibles
mercados para sus propios productos, y sin duda también,
de ganar fuerza política en escenarios multilaterales y
frente a algunos actores mundiales.
En suma, la pertenencia activa a una Sudamérica
integrada es de alta conveniencia para todos los países
involucrados. Sudamérica le da a los países y a
los procesos de integración actuales la "masa crítica" necesaria para una mejor y
más activa presencia internacional.
En el contexto de la globalización, los países
sudamericanos requieren adoptar estrategias
para alcanzar una inserción competitiva e incluyente en
nuevos y más exigentes escenarios internacionales. Como
expresa la Declaración del Cuzco, se trata de utilizar
mejor las aptitudes regionales para el desarrollo y la
inclusión social, así como de fortalecer
capacidades de negociación y proyección mundiales
para una inserción internacional competitiva y
beneficiosa. La Comunidad Sudamericana de Naciones es una
herramienta idónea para ello.
Tanto la Comunidad Andina como el MERCOSUR han surgido
dentro de un contexto económico determinado, que ha
venido marcado por distintas formas de concebir la estrategia
de desarrollo para la región sudamericana, definida
básicamente por la CEPAL. El Pacto Andino
fue en gran medida expresión de una estrategia de
"crecimiento hacia dentro" que abogaba por crear un mercado
más grande para superar el obstáculo que el
reducido tamaño del mercado nacional suponía para
la industrialización y evitar, a través de la
planificación económica, que los países
desarrollaran las mismas industrias o
aplicaran medidas proteccionistas entre ellos. La
creación del MERCOSUR y la refundación del Pacto
Andino en Comunidad Andina respondieron a un contexto bien
distinto.
El deseo de superar la llamada "década perdida"
llevó a una redefinición de los procesos de
integración hacia una estrategia de "crecimiento hacia
fuera": ya no sólo se buscaba potenciar el comercio
intrarregional sino también elaborar estrategias comunes
de inserción en los mercados internacionales con el fin
de adaptarse a las nuevas tendencias de regionalización
económica.
Ambos procesos de integración han seguido
desarrollos paralelos, comenzando por el establecimiento de una
Zona de Libre Comercio y derivando con posterioridad hacia una
Unión Aduanera con la aprobación de un Arancel
Externo Común.
Sin embargo, todos los acuerdos cuentan con una larga
lista de excepciones y excluyen diversos ámbitos de
aplicación, con lo que podemos hablar únicamente
de uniones aduaneras imperfectas. Ello representa uno de los
principales obstáculos para su plena
consolidación, si bien a lo largo de nuestra exposición hemos señalado otros
muchos: la existencia de ciertas duplicidades (al pertenecer
algunos de sus Estados Miembros a otros procesos de
integración económica), las fuertes carencias
institucionales, la influencia de los problemas
políticos y económicos internos de los
Países en la buena marcha de la integración, la
incompatibilidad entre sus políticas
macroeconómicas, la vulnerabilidad frente a las crisis
económicas internacionales, etc. A ello habría
que añadir los escasos medios que
los Países Miembros ponen para alcanzar la "ansiada"
integración.
Además, un elemento esencial para llevar a buen
puerto un proceso integrador es que los Estados participantes
estén adecuadamente estructurados, no sean
débiles y respondan eficazmente a los desafíos
modernos, tanto "ad intra" como "ad extra", lo cual
están muy lejos de conseguir los países
iberoamericanos. En definitiva, ambos procesos se han
caracterizado, en general, por la distancia entre la
retórica integracionista y el carácter demasiado
ambicioso de los objetivos, por un lado, y los resultados
concretos, por otro. En su futuro un factor de gran influencia
será, sin duda, las relaciones con la Unión
Europea: una conclusión exitosa de las negociaciones
entre la UE y el MERCOSUR para el establecimiento de una zona
de libre comercio operaría sin lugar a dudas como un
importante revulsivo para su desarrollo; del lado andino, por
su parte, la UE ha puesto como condición indispensable
para el inicio de negociaciones un mayor desarrollo de la
integración.
Hemos visto que, partiendo de su carácter de
procesos abiertos, ambas organizaciones han seguido una
dinámica de convergencia con el objetivo de mejorar su
posición económica relativa. Hemos dividido el
desarrollo de las negociaciones emprendidas con este fin en dos
etapas fundamentales: una primera etapa, entre 1995 y 1999,
marcada por el desarrollo de los Acuerdos de Preferencias
Arancelarias bilaterales que los distintos países
miembros habían ya firmado con anterioridad en el marco
de la ALADI, y en el intento de conformar un marco unificado y
global de acuerdo; y una segunda, a partir del año 2000,
cuya evolución se entreteje con el proyecto
brasileño de creación de una Comunidad
Sudamericana de Naciones definida a través de las, hasta
el momento, tres Cumbres Sudamericanas de Jefes de Estado y de
Gobierno.
Las negociaciones han estado presididas por numerosos
obstáculos (dificultades de multilateralizar los
acuerdos bilaterales, sensibilidad de ciertos sectores, falta
de consolidación de ambas uniones aduaneras por
separado, diferencias en niveles de ingresos y de
inflación, divergencias en cuanto a la
distribución de los beneficios de la
integración…) que han dado lugar a continuos
incumplimientos de los objetivos y plazos fijados inicialmente
por el Acuerdo Marco de abril de 1998. Finalmente, tras arduas
negociaciones y fuertemente impulsado por las Cumbres de
Presidentes de América del Sur, se llegó a la
firma del Acuerdo de Complementación para la
Creación de una Zona de Libre Comercio de 16 de
diciembre de 2003 y a su protocolización en la ALADI el
18 de octubre de 2004.
Hemos mencionado la importancia de las Cumbres
Sudamericanas en cuanto a su insistencia en una
aceleración de las negociaciones Comunidad
Andina-MERCOSUR para llegar a un acuerdo final. Ello se debe a
que el proyecto de creación de una Comunidad
Sudamericana de Naciones forjado a través de las mismas
tiene como base operativa la ampliación de dicho acuerdo
a Chile, Guyana y Surinam.
La idea de la celebración de estas Cumbres se
atribuye al entonces presidente de Brasil Fernando Henrique
Cardoso. Para muchos se trata de un proyecto que responde a los
deseos de Brasil de liderar la integración regional,
convertirse en el interlocutor de la región (en
detrimento de México) y hacer contrapeso en materia de
liderazgo frente a Estados Unidos.
En este sentido, no cabe duda de que los esfuerzos de Brasil
por crear un bloque diplomático sudamericano –que por
definición excluye a México y
Centroamérica– van a tener un impacto directo sobre las
negociaciones para el Área de Libre Comercio de las
Américas. Con ese bloque diplomático Brasil
buscaría, además, contar con el firme apoyo de
sus países vecinos a su candidatura como miembro
permanente del Consejo de Seguridad
ante una eventual reforma de las Naciones
Unidas.
En un principio, los demás países vieron
las cumbres sudamericanas de Cardoso como un proyecto personal, que
estaba destinado a morir tras la salida del ex presidente. Sin
embargo, el nuevo gobierno de Lula retomó con entusiasmo
la idea de un bloque sudamericano. Bajo su presidencia se
celebró la III Cumbre que tuvo como resultado la
constitución de la Comunidad Sudamericana
de Naciones. Se trata éste de un proyecto que, como
hemos señalado, pretende conformarse a partir de una
convergencia entre la Comunidad Andina y el MERCOSUR ampliada
al resto de países sudamericanos, acompañada de
una adaptación de sus respectivas estructuras
institucionales a la nueva situación.
La iniciativa es vista por varios de los países
participantes y por diversos analistas con escepticismo, como
un proyecto ambicioso que corre el riesgo de no
responder a las expectativas creadas. Se señala que hay
fuertes compromisos con otros países o bloques que
pueden actuar de freno, a la vez que subsisten profundas
diferencias políticas, económicas e
institucionales. Asimismo, la falta de una consolidación
de la Comunidad Andina y el MERCOSUR como uniones aduaneras
plenas podría operar como un importante
obstáculo; es decir, dicho de una manera simple, resulta
necesario "poner primero la casa en orden" antes de aventurarse
en proyectos de mayor envergadura.
De otro lado, podemos advertir una cierta
disfuncionalidad o desarticulación entre proyectos: la
Comunidad Andina y el MERCOSUR negocian por un lado una zona de
libre comercio entre ellos que es tomada luego como base para
la construcción de la Comunidad Sudamericana, pero, por
otro, los Países Miembros de la CAN firman acuerdos para
convertirse en miembros asociados del MERCOSUR. En cualquier
caso, una Comunidad Sudamericana de Naciones no deja de ser
significativa, sobre todo si Brasil, su principal promotor,
decide mantener un esfuerzo constante de profundización.
Será necesario para ello, sin embargo, una
definición más nítida de los objetivos y
una mejor articulación de los distintos procesos
implicados.
La Comunidad Sudamericana es, sobre todo, un gran
programa de desarrollo descentralizado de los países
latinoamericanos a través de la creación de
economías regionales descentralizadas en las
áreas de influencia de los grandes Ejes de
Integración y Desarrollo Sudamericanos. Estas regiones
emergentes están constituidas fundamentalmente por
conglomerados de pequeñas y medianas empresas urbanas y
rurales, que pueden proyectarse hacia los mercados interiores
del continente y hacia las dos grandes cuencas
mundiales.
Por todo ello, la Comunidad Sudamericana es un proceso
de integración con inclusión social que
mejorará cualitativamente el desarrollo de estos
países, brindará sustento real a sus procesos de
descentralización, fortalecerá la
cohesión social y la gobernabilidad democrática,
y dará calidad a su inserción
internacional.
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conformación de una Zona de Libre Comercio entre la
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