- I.
Introducción - II. La independencia del
poder judicial. Independencia externa e
interna - III. El sistema de
gobierno y el consejo de la magistratura. El consejo de la
magistratura en los sistemas presidencialistas o
semipresidencialistas . - IV. El consejo de la
magistratura en el derecho comparado.
El caso italiano. El caso francés. El caso
español - V. El consejo de la
magistratura en la reforma constitucional argentina.
Principios (exclusividad – independencia autogobierno).
Integración. El consejo como órgano del poder
judicial - VI.
Conclusiones - Notas
A partir de la reforma constitucional de 1994 ciertos
autores sostienen que, en nuestro sistema
institucional, se ha vulnerado el principio de independencia del
Poder
Judicial.
El argumento central es que la incorporación del
Consejo de la Magistratura, con las atribuciones que le han sido
reconocidas en virtud del artículo 114 del texto
constitucional, sustrae competencias
propias del Poder Judicial o, en su caso, de la Corte Suprema de
Justicia de la
Nación
para atribuirlas a un órgano que es parte del Poder
Ejecutivo o, al menos, extraño al Poder
Judicial.
El objeto del presente trabajo es
demostrar que la introducción del Consejo de la Magistratura
ha reforzado el principio de independencia de los jueces. Para
ello desarrollaré seis capítulos.
Introducción; La independencia del Poder Judicial; El
Consejo de la Magistratura y los sistemas de
gobierno; El
Consejo de la Magistratura en el derecho
comparado; El Consejo de la Magistratura en la reforma
constitucional argentina, en particular, el Consejo como
órgano del Poder Judicial y, por último, Las
conclusiones.
II. LA INDEPENDENCIA DEL
PODER JUDICIAL. INDEPENDENCIA EXTERNA E
INTERNA
El principio de separación de poderes supone una
colaboración funcional entre todos los órganos del
estado
respetando un mínimo de autonomía para el ejercicio
de las funciones que se
les reconocen por mandato constitucional. Sin embargo el
principio de separación es un presupuesto
necesario pero insuficiente para garantizar la independencia de
los poderes. La independencia requiere que el poder judicial
ejerza el gobierno sobre sí mismo.
La independencia externa del poder judicial, principio
fundamental del estado de
derecho, se garantiza, al menos, a través de los
mecanismos de designación y remoción de los jueces,
el ejercicio de la potestad disciplinaria, y la
administración de sus propios recursos.
Otra de las garantías tradicionales de la
independencia de los jueces con respecto al poder político
es el de la inamovilidad que surgió expresamente en el
siglo XVIII.
La Constitución debe garantizar no sólo
la independencia externa del poder judicial con respecto a los
otros poderes del estado. en especial el poder ejecutivo, sino
también la independencia interna de los jueces en
relación a los jueces de instancias superiores.
En conclusión el juez, tal como señala
Loewenstein (1) ".. tiene que estar libre de influencias e
intervenciones extrañas, tanto si provienen del Gobierno,
del Parlamento, del electorado o de la opinión
pública" pero, además, el juez, tal como
sostuve anteriormente, debe estar libre de cualquier
intromisión por parte de los órganos judiciales
superiores.
El reconocimiento del ejercicio de las facultades
disciplinarias, la potestad de dictar reglamentos, o la
atribución de administrar los recursos o ejecutar el
presupuesto del Poder Judicial al Consejo de la Magistratura
también garantiza la independencia de los jueces porque el
Consejo es parte del Poder Judicial, aún cuando no ejerza
funciones judiciales. En otras palabras el poder judicial, a
través de un órgano que es parte de él,
ejerce el gobierno sobre sí mismo.
El Consejo de la Magistratura es un órgano, de
integración plural, que surgió en
Italia a principios de
siglo pero que se consolidó institucionalmente a partir
del constitucionalismo de la posguerra. Este órgano tiene
por funciones las de intervenir en el proceso de
designación de los magistrados, ejercer el régimen
disciplinario sobre los jueces, participar en el procedimiento de
remoción de los mismos, y constituirse como órgano
de autogobierno del poder judicial.
La cuestión que nos interesa analizar con
respecto al Consejo de la Magistratura es si esta
institución es propia de los sistemas parlamentarios, e
impropia o disfuncional con respecto a los sistemas
presidencialistas o semipresidencialistas. En tal sentido el Dr.
Spota (2) ha sostenido que el Consejo es una institución
propia de los sistemas europeos en los que la justicia no es un
poder sino que es parte de la administración del estado (3).
Es cierto que en el siglo pasado el constitucionalismo
liberal sostuvo que no era razonable que el Poder Judicial se
gobernase a sí mismo porque no era políticamente
responsable, sin perjuicio de su carácter independiente de los otros
poderes. Sin embargo el constitucionalismo de la segunda
posguerra negó el gobierno del Poder Judicial al Ejecutivo
mediante la incorporación de los Consejos de la
Magistratura. En otras palabras la inclusión de los
consejos en los textos constitucionales contradijo, por un lado,
el principio según el cual el Poder Judicial no es
propiamente un poder y. por el otro, el que el Poder Judicial
fuese incapaz de gobernarse a sí mismo.
Es cierto que históricamente los Consejos de la
Magistratura fueron incorporados en los sistemas de gobierno
parlamentarios o semiparlamentarios de los países europeos
continentales pero tuvieron como propósito el de asegurar
la independencia del poder judicial.
El principio de la separación de poderes
indiscutido, a partir de la Revolución
Francesa en los países europeos continentales, fue
parcialmente desvirtuado por las Leyes
posteriores. En efecto las Leyes francesas de 16 y 24 de agosto y
de 1 de diciembre de 1790 establecieron el principio
rígido de separación de poderes pero, sin embargo,
según la distribución de funciones entre los poderes
el judicial resultó subordinado al legislativo por el
reconocimiento a este último de la potestad de interpretación de la Ley. En el mismo
sentido la Ley napoleónica de 1810 sobre organización del Poder Judicial que se
extendió por los países continentales europeos
reafirmó el sentido de subordinación de los jueces.
En consecuencia el Poder Judicial estuvo subordinado al Poder
Legislativo e incluso al Poder Ejecutivo. Es cierto que la
Ley de 1 de abril de 1837 reconoció a los jueces la
facultad de interpretar las leyes en caso de oscuridad o
ambigüedad, aunque no fue suficiente para que el Poder
Judicial fuese equiparado a los otros poderes.
La Ley como norma general e incluso abstracta era
expresión de la razón natural configurándose
como una garantía ante las arbitrariedades del poder. Por
ello existía desconfianza ante el juez, pero no ante el
Parlamento que fijaba las reglas generales del comportamiento
humano.
Por un lado el sometimiento de los jueces al Ejecutivo
se constató a través de las competencias de los
Ministros de Justicia sobre la administración de los tribunales conforme
los principios o procedimientos
propios de los órganos administrativos, e incluso por la
dependencia del Ministerio Público al Poder Ejecutivo. Por
otro lado el Legislativo incidió en los jueces por el
desconocimiento de la jurisprudencia
como fuente del derecho, en razón del principio de la
soberanía del Parlamento, así como
por la imposibilidad de los jueces de controlar la
constitucionalidad de las Leyes.
Sin embargo en el Estado
Social de Derecho la ley es considerada como un acto de
conformación política que surge de
la discusión pública entre intereses contrarios. En
este contexto el juez cumple el rol de proteger los valores
superiores, más allá de los intereses
políticos contrapuestos.
En los sistemas presidencialistas el principio es el de
que la justicia es un poder autónomo e independiente. Por
ello la incorporación del Consejo de la Magistratura en un
sistema presidencialista es funcional porque acentúa el
carácter independiente, autónomo e incluso de
autogobierno del poder judicial que son caracteres propios del
Consejo. Si contrariamente a lo que he sostenido el Consejo se
hubiese configurado como un órgano que partiese del
presupuesto de que la justicia es parte de la
administración del estado, pero no un poder estatal,
sería disfuncional su incorporación en un sistema
presidencialista porque, tal como señalé
anteriormente, éste parte del principio fundamental de la
independencia del poder judicial.
El hecho histórico de que el Consejo de la
Magistratura surgió en los sistemas parlamentarios no nos
permite concluir, obviamente, que es inadmisible o inconveniente
su incorporación en otros sistemas de gobierno.
El Consejo de la Magistratura reafirma uno de los
pilares fundamentales de los sistemas presidencialistas como es
el de la división e independencia de los tres
poderes estatales.
Por último entiendo que el sistema de gobierno
depende de la
organización y relación de los poderes
ejecutivo y legislativo, siendo irrelevante el modo de
organización del poder judicial. Por ello no es razonable,
según mi criterio, sostener que el Consejo de la
Magistratura es propio de un sistema de gobierno determinado. En
el mismo sentido Pizzorusso sostiene que el tipo de
organización del Poder Judicial no es relevante para
definir cuál es el régimen político en un
país determinado. (4)
IV. EL CONSEJO DE LA
MAGISTRATURA EN EL DERECHO COMPARADO. EL CASO ITALIANO. EL CASO
FRANCÉS. EL CASO ESPAÑOL
El Consejo de la Magistratura es incorporado en los
sistemas institucionales para garantizar la independencia del
Poder Judicial.
La Constitución Italiana de 1947 creó el
Consejo Superior de la Magistratura reglamentado por la Ley de 24
de marzo de 1958 N 195 y sus modificaciones
posteriores.
Como sostiene Alessandro Pizzorusso la Asamblea
Constituyente Italiana creó el Consejo como la
máxima garantía para impedir que se repitiesen las
intromisiones del Ejecutivo en el Poder Judicial. En tal sentido
se excluyó del cuerpo al Ministro de Justicia e incluso se
otorgó la Presidencia a uno de los miembros elegidos por
el Parlamento.
Sin embargo la Ley (Ley de 24 de marzo de 1958 N 195)
reglamentaria del Consejo le reconoció al Ministro de
Justicia, entre otras facultades, la del derecho de iniciativa
con carácter exclusivo con respecto a las disposiciones
que fueren competencia del
Consejo. Por otra parte la Ley estableció una
representación mayoritaria en favor de los magistrados de
los tribunales superiores que fueron más permeables a las
presiones del Ejecutivo.
En el año 1963 la Corte Constitucional (5)
declaró la nulidad de la disposición legal que le
reconocía al Ministro de Justicia la iniciativa para las
decisiones del Consejo.
El Consejo Superior de la Magistratura, según el
artículo 104 de la Constitución Italiana,
está integrado por:
a) el Presidente de la República que ejerce la
presidencia del cuerpo,
b) el Primer Presidente y el Fiscal General
de la Corte de Casación,
c) los jueces (dos terceras partes) elegidos por sus
pares,
d) los profesores de derecho o abogados con quince o
más años de ejercicio de la profesión (una
tercera parte) designados por el Parlamento, en sesión
conjunta de sus cámaras, por escrutinio secreto, por el
voto de las tres quintas partes de los miembros de la Asamblea
(6).
La Ley reglamentaria estableció que el
número de los miembros del cuerpo, con exclusión
del Presidente de la República y del Primer Presidente y
Fiscal General de la Corte de Casación, es de treinta,
correspondiendo veinte miembros a los jueces (dos tercios), y
diez a los profesores o abogados (un tercio) elegidos por el
Parlamento.
La Ley de 22 de diciembre de 1975 N 695,
reconoció expresamente el derecho de todos los jueces,
distribuidos en colegios territoriales, de elegir a sus
representantes ante el Consejo mediante voto secreto y directo.
(7)
La estructura del
Consejo tiene por objeto impedir que el gobierno viole la
autonomía del poder judicial.
La Constitución le reconoce al Consejo las
potestades de designación, traslado, ascenso o
aplicación de sanciones a los jueces. Los actos que dicta
el Consejo sobre los magistrados (ingreso, traslados, ascensos),
a instancia del Ministro de Justicia o por propia iniciativa, son
perfeccionados a través de un decreto del Presidente de la
República, sin que este pueda modificarlos.
El particular reconocimiento al Consejo de las
potestades disciplinarias así como de
administración del personal del
poder judicial configuran, según Pizzorussos, una
garantía suplementaria para la independencia de los
jueces.
La Constitución Francesa de 1958 creó el
Consejo Superior de la Magistratura el que asiste al Presidente
de la República en el cumplimiento del cometido
constitucional de garantizar la independencia del poder judicial.
El Consejo propone el nombramiento de los magistrados y ejerce la
potestad disciplinaria sobre los mismos.
En cuanto a su composición la Constitución
sólo prevee que su presidencia le corresponde al Jefe del
Estado, mientras que la Vicepresidencia es ejercida por el
Ministro de Justicia. Los miembros magistrados del Consejo son
designados por elección de sus pares.
El Consejo General del Poder Judicial fue introducido
por la Constitución Española de 1978 que en su
artículo 122 señala que el Consejo es el
órgano de gobierno del Poder Judicial.
Estará integrado por el Presidente del Tribunal
Supremo, el que lo presidirá, y por veinte miembros
nombrados por el Rey por un período de cinco años;
doce entre jueces de todas las categorías judiciales;
cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados y cuatro a
propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría
de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas.
Los jueces o magistrados son nombrados a propuesta de las
Cámaras del Congreso.
El Consejo conforma las propuestas de nombramiento del
Presidente del Tribunal Supremo, de dos Magistrados del Tribunal
Constitucional, del Presidente de Sala y de los Magistrados del
Tribunal Supremo.
En cuanto a la designación de los jueces, por un
lado, el ministro de justicia aprueba las normas sobre el
acceso de los interesados al Centro de Estudios Judiciales,
así como los programas de
selección de los aspirantes, previa
consulta al Consejo y al propio Centro de Estudios. Por otro
lado, el Consejo nombra directamente a los miembros del tribunal
que selecciona a los participantes del Centro o, en ciertos
casos, a propuesta del Consejo de Universidades, el Ministro de
Justicia, el Consejo General de la Abogacía y el Fiscal
General del Estado.
Con respecto a la promoción de los jueces a magistrados
(jueces de segunda instancia) es el Consejo el responsable de la
aprobación de las normas de selección de los
magistrados e incluso a él le corresponde el nombramiento
de los miembros del tribunal calificador.
El Consejo nombra por sí solo a los jueces y
formula la propuesta de nombramiento de los magistrados que se
realizará por Real Decreto refrendado por el Ministro de
Justicia. Asimismo el Consejo ejerce la potestad disciplinaria
sobre jueces y magistrados.
La Constitución Nacional, aún antes de la
reforma de 1994, establecía el principio de exclusividad
del Poder Judicial con respecto al ejercicio de la potestad
judicial. En otras palabras el Poder Ejecutivo no puede conocer
en causas judiciales porque ello es competencia exclusiva de los
jueces. En efecto el artículo 95 de la Constitución
Nacional establecía textualmente que: "En ningún
caso el Presidente de la Nación
puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el
conocimiento de causas pendientes o restablecer las
fenecidas."
Los tribunales administrativos, que son órganos
administrativos que ejercen potestades jurisdiccionales en cuanto
dirimen conflictos
intersubjetivos, cuestionaron el principio de exclusividad del
poder judicial. Sin embargo la Corte Suprema de Justicia de la
Nación sostuvo la constitucionalidad de los tribunales
administrativos siempre que existiese una revisión
judicial posterior suficiente (9). Por otra parte algunos autores
sostuvieron que la Constitución sólo prohibe al
Ejecutivo el ejercicio de facultades judiciales pero no
jurisdiccionales siempre que estuvieren sujetas a control judicial
posterior. En conclusión la existencia de tribunales
administrativos no desconoce el principio de exclusividad en
favor del Poder Judicial que establece nuestra
Constitución. Entiendo que el principio de exclusividad
tiene un doble alcance, por un lado, positivo en cuanto que el
Poder Judicial es el único que ejerce funciones
judiciales, por otro lado, negativo porque exige que los jueces
no ejerzan otra función
que la de juzgar.
El otro principio fundamental en la configuración
del Poder Judicial en nuestro sistema institucional, conforme la
Constitución, es el de su independencia. En tal sentido es
necesario proteger a la función judicial de la acción
de los otros poderes. El principio de separación de
poderes es interpretado actualmente de manera tal que la
independencia es relativa porque es necesaria la
colaboración funcional entre ellos. Este principio, tal
como sostuve anteriormente, garantiza un mínimo de
autonomía para el cumplimiento de los cometidos estatales
pero es insuficiente para asegurar la independencia del Poder
Judicial.
Este presupuesto no se garantiza con el reconocimiento
de las funciones judiciales en favor de los jueces (principio de
exclusividad), sino que es necesario reconocerle al Poder
Judicial su propio gobierno (principio de
autogobierno).
Ahora bien cómo es posible compatibilizar el
principio de exclusividad, en sentido negativo
(prohibición de los jueces de ejercer otra función
que no sea la de juzgar), con el de la independencia del Poder
Judicial? El principio de exclusividad, en sentido negativo.
supone que un poder u órgano que no sean los jueces ejerza
las potestades de administración del poder judicial. Pero,
a su vez, el principio de independencia exige que ningún
otro poder ejerza competencias sobre el poder judicial en
resguardo de su imparcialidad.
Entiendo que la solución más plausible es
la incorporación de un órgano administrativo, que
ejerza las funciones de gobierno no jurisdiccionales, en la
esfera del Poder Judicial. De esta manera, por un lado, se
respeta el principio de exclusividad en sentido negativo porque
los jueces no ejercen otras funciones que no sean las de juzgar
conflictos intersubjetivos y, por otro lado, se garantiza el
principio de independencia del Poder Judicial porque es el propio
poder el que se gobierna a sí mismo sin
intervención de los otros poderes del estado.
Además, no es razonable que, en función
del principio de independencia interna del poder judicial, los
órganos judiciales superiores ejerzan las potestades
sancionatorias o de gobierno sobre los tribunales inferiores
porque es necesario que los jueces, en ejercicio de sus funciones
de juzgamiento, estén exentos de intromisiones incluso de
los tribunales de alzada que son los órganos competentes
para revisar las sentencias.
En conclusión es necesario crear un órgano
específico de selección, control o, en su caso,
remoción de los magistrados. El peligro más grave
que supone la creación de este órgano, integrado
por representantes de las corporaciones relacionadas con la
administración de la justicia, es la
corporativización del cuerpo. Es cierto que la supuesta
deformación del sistema por la prevalencia de intereses
políticos partidarios es menos perniciosa que la
corporativización del Consejo porque es más
difícil corregir los vicios de los partidos
políticos, mediante la participación de los
ciudadanos, que los de las corporaciones por su marcada
estratificación. En efecto las corporaciones tienden a
estratificarse sin que existan factores externos capaces de
romper los vicios existentes.
Por eso considero que es necesario integrar al
órgano con representantes de varias corporaciones e
introducir dos elementos, el primero, el hecho de que ninguna
corporación pueda imponer su criterio por sí sola
al resto de las corporaciones sino que sea necesario el consenso,
al menos, de dos o más corporaciones, según
cuántas integren el cuerpo, para adoptar las decisiones.
Es sumamente probable que las corporaciones defiendan sus
intereses profesionales. Por ejemplo los procesos
electorales internos en el Poder Judicial conducirán a que
las asociaciones de magistrados, al igual que el resto de las
corporaciones, sostengan posiciones políticas
en defensa de sus intereses. (10) En consecuencia sería
absolutamente irrazonable que una corporación pudiese por
sí sola imponer su criterio sobre el resto de los
representantes del Consejo.
El segundo elemento es la incorporación de los
representantes del Congreso porque supone introducir un punto de
vista no corporativo que permitirá enriquecer el debate e
incluso las decisiones del órgano. Tampoco considero que
sería razonable que los representantes de los
órganos políticos tuviesen mayoría propia
porque ello conduciría a la politización del cuerpo
realizándose acuerdos políticos por los que,
probablemente, cada partido reclamaría como propia una
parte de las designaciones de los jueces."
El Convencional Constituyente introdujo el Consejo de la
Magistratura en el artículo 114 atribuyéndole
fundamentalmente la competencia de seleccionar a los jueces e
incluso administrar el poder judicial. A través de la
incorporación del Consejo se persiguió privar al
Gobierno de las funciones mediante las cuales pudiese influir
sobre los jueces.
La segunda parte del artículo se refiere a la
integración del cuerpo procurando, según el texto
comentado, un equilibrio
entre los representantes de los órganos políticos
resultantes de la elección popular; representantes de los
jueces federales de todas las instancias; representantes de los
abogados de la matrícula federal; y otras personas del
ámbito académico y científico.
Ciertos autores sostienen que el equilibrio que
establece el artículo 114 no supone igualdad en la
representación de los distintos sectores,
reconociéndole preeminencia a uno sobre los otros 2. Esta
preeminencia puede manifestarse a través del
reconocimiento de la mayoría absoluta de los miembros que
le permitiría obtener quórum por sí solo, e
incluso decidir sin el consenso del resto de los
representantes.
Otra interpretación posible es que ninguno de los
sectores representados fuese capaz de neutralizar por sí
solo la representación de los otros grupos,
admitiéndose implícitamente el predominio de uno
sobre los otros pero con el límite de que tal preeminencia
no neutralice a los otros en su conjunto. En otras palabras los
representantes que tuviesen prevalencia no contarían con
el número necesario para sesionar, e incluso resolver, por
sí solos.
El sentido de la integración plural del Consejo
es garantizar que este refleje el pluralismo existente en la
sociedad a
través de los representantes de las partes
interesadas.
Los miembros del Consejo deben tener dedicación
absoluta e incluso ser incompatible con cualquier otro puesto,
profesión o actividad, salvo excepciones razonables como,
por ejemplo, la docencia o la
investigación académica. Por otra
parte los consejeros no estarán ligados por un mandato
imperativo de sus representados. En realidad el carácter
imperativo o no del mandato no depende ineludiblemente de los
sujetos responsables de su designación sino de la
situación que les fije la Ley. En tal sentido sería
conveniente que la Ley estableciese ciertas garantías
sobre el carácter no imperativo del mandato como, por
ejemplo, que los magistrados que integrasen el Consejo no
pudiesen ser promovidos o que los abogados que hubieren integrado
el Consejo no podrán ingresar en la carrera judicial si no
hubiere transcurridos el período correspondiente a un
mandato contado a partir del cese de sus funciones.
Es cierto que el nuevo texto constitucional sustrae
ciertas competencias a la Corte Suprema de Justicia de la
Nación que, en parte, le fueron reconocidas por la Ley de
Autarquía del Poder Judicial. En particular, antes de la
reforma constitucional la Corte ejercía la potestad
disciplinaria, el dictado de los reglamentos y la
administración de los recursos.
Sin embargo, considero que ello es positivo porque
permite que la Corte, al igual que los tribunales federales
inferiores, ejerzan con carácter exclusivo la potestad
jurisdiccional y, a su vez, garantiza que las potestades no
jurisdiccionales relativas a la justicia sean ejercidas por un
órgano que integra el Poder Judicial. Sin embargo, el
Consejo no es el representante del Poder Judicial, porque ello le
corresponde a la Corte que es el órgano judicial
máximo según el artículo 108 de la
Constitución Nacional.
El control de los actos del Consejo, a excepción
de aquellos relacionados con la selección o
remoción de los magistrados, es competencia de los jueces,
es decir, de los órganos que ejercen la facultad
jurisdiccional. Este control es razonable porque el poder
judicial puede fiscalizar los actos que hubiere dictado un
órgano propio, como es el Consejo, en ejercicio de
funciones
administrativas.
El Consejo de la Magistratura ha sido incorporado por el
Constituyente en la Sección del Poder Judicial para
situarlo obviamente en condiciones de independencia con respecto
a los otros dos poderes del estado.
También se discute si el Consejo es o no parte
del Poder Judicial. Se ha sostenido que el Consejo, sin perjuicio
de su ubicación en la Sección Tercera del
Título Primero de la Segunda Parte de la
Constitución sobre Poder Judicial, es un órgano del
Poder Ejecutivo porque, por un lado, el Poder Judicial es
ejercido sólo por la Corte Suprema y demás
tribunales inferiores y, por otro lado, los miembros del Poder
Judicial son sólo jueces mientras que los miembros del
Consejo no revisten el carácter de magistrados (13). En
consecuencia el Consejo es un órgano administrativo que no
integra el Poder Judicial. No comparto esta interpretación
porque no existe ningún impedimento constitucional para
que el Poder Judicial esté integrado por órganos
que ejerzan funciones jurisdiccionales y, a su vez,
órganos que ejerzan funciones de carácter
administrativo como es el caso del Consejo.
Es obvio que el Consejo no puede ejercer funciones
judiciales así como que los miembros de dicho cuerpo no
son jueces de la Nación, pero ello no impide que el
Consejo como órgano administrativo, en ejercicio de
funciones administrativas, integre el Poder Judicial.
(14)
La jurisprudencia e incluso la doctrina discuten si los
actos que se hubieren dictado por los jueces en ejercicio de
funciones administrativas eran revisables judicialmente. En otras
palabras el hecho de que los jueces ejerzan funciones
administrativas no desvirtúa el carácter judicial
de sus funciones o su condición de magistrados. En el
mismo sentido el hecho de que un órgano no ejerza
funciones judiciales no supone necesariamente que no integre el
Poder Judicial. Las funciones administrativas son ejercidas por
el Poder Ejecutivo o por los otros poderes, excluyéndose
las potestades propias de cada uno de ellos, es decir las
funciones judiciales o legislativas.
Ahora bien el hecho de que el Consejo integre el Poder
Judicial no supone que necesariamente se configure como un
órgano dependiente de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación. En efecto, por un lado, la Corte, tal como
establece la Constitución Nacional, ejerce conjuntamente
con los tribunales inferiores el Poder Judicial, es decir, ejerce
la función judicial. Por otro lado, el Consejo que integra
también el Poder Judicial, sólo ejerce funciones
administrativas. Este deslinde de competencias entre el Consejo
con los tribunales judiciales no supone una relación de
sumisión o dependencia de aquél con respecto a
estos últimos o, en particular, en relación a la
Corte Suprema.
También podría sostenerse que, en
principio, el Consejo es un órgano extrapoder pero ello no
es así porque el Constituyente ha previsto expresamente la
incorporación de los órganos extrapoderes en una
sección distinta (Sección Cuarta) del Título
Primero (Gobierno Federal) de la Segunda Parte (Autoridades de la
Nación) de la Constitución Nacional. En efecto la
Sección Cuarta se refiere al Ministerio Público
como un órgano independiente, con autonomía
funcional y autarquía financiera. Es obvio que el
Ministerio Público no es parte del Poder Judicial, a pesar
de colaborar con él. En otras palabras es un error
sostener que el Poder Judicial será gobernado por un
órgano extrapoder (Consejo de la Magistratura).
La integración del Consejo como órgano del
Poder Judicial reafirma el principio según el cual el
Poder Judicial se gobierna a sí mismo.
Sin perjuicio de las razones teóricas expuestas
sobre el reforzamiento de la independencia del Poder Judicial
mediante la incorporación del Consejo de la Magistratura
también es necesario analizar cuál era la
situación existente antes de la reforma para evaluar si el
sistema creado es más o menos idóneo para
garantizar la independencia del Poder Judicial.
En tal sentido es obvio que el Poder Judicial
está sumamente desprestigiado en la opinión
pública por la sumisión de ciertos jueces al poder
político. Esta falta de independencia que, en parte, es
consecuencia de las rupturas institucionales en nuestro
país, se acentuó aún más a partir de
ciertas prácticas en los procedimientos de
designación o traslado de los jueces. Los hechos
escandalosos que se produjeron en los últimos años
no son hechos aislados sino que configuran síntomas del
deterioro del poder judicial, sin perjuicio de que existen muchos
jueces honestos e idóneos que es necesario rescatar de
este estado generalizado de sospechas.
El sistema constitucional sobre el poder judicial que
previa la Constitución de 1853. más allá de
la responsabilidad de los hombres de gobierno, tiene
ciertos vicios que era imprescindible corregir para consolidar el
sistema democrático en nuestro país. Por eso
consideramos necesario reformar la Constitución
introduciendo el Consejo de la Magistratura como órgano
responsable de la selección de los jueces y del gobierno
del poder judicial.
Ciertos autores consideran que el autogobierno del Poder
Judicial, entendido como el gobierno del Poder por los propios
jueces, es decir el gobierno corporativo, es una consecuencia
necesaria del principio de independencia de los
poderes.
En realidad en la Constitución Nacional no se
plantea el autogobierno, en los términos expuestos en el
párrafo
anterior, sino un gobierno compartido con participación
relevante de los propios jueces. Por otra parte el autogobierno
supone la gestión
de intereses propios cuando en verdad el Consejo cumple el rol de
garantizar el interés
social de un poder judicial independiente y no de intereses
privativos de los jueces.
La Constitución garantiza con respecto a la
integración del Consejo el equilibrio entre los
representantes políticos, jueces y abogados. Esta
composición estimulará necesariamente la
participación, el diálogo y
el consenso entre los sectores interesados que ineludiblemente
enriquecerá el proceso de selección,
reservándose cierta potestad de decisión a los
poderes políticos.
En conclusión considero que la
incorporación del Consejo de la Magistratura como
órgano del Poder Judicial con ejercicio exclusivo de
facultades administrativas garantizará la independencia
externa e interna de los jueces en nuestro
país.
(1) Leowenstein, Karl – Teoría
de la Constitución – Pág. 295.
(2) Spota, Alberto – El Consejo de la Magistratura en la
Constitución Nacional – L.L T 1995 – D – Pág.
1360.
(3) Según Cruz Villalón el Constituyente
español
utiliza el concepto de
"Poder Judicial" para referirse al aspecto orgánico de la
justicia. en tanto el concepto de
Administración de justicia" se refiere al aspecto
funcional del poder judicial. "La administración de
Justicia en Andalucía" – El Poder Judicial Instituto de
Estudios Fiscales – 1983 – Vol. II – Pág. 913 y
siguientes.
Los conceptos de "Poder Judicial" o
Administración de Justicia" han sido utilizados
históricamente en forma indistinta por las Constituciones
europeas.
(4) IL Consiglio superiore della magistratura nella
forma di goberno vigente in Italia" – Questione giusizia N 2
(1984) Pág. 281.
(5) Sentencia de la Corte Constitucional N 168 de
1963.
(6) Si no se alcanzare esa mayoría por la
totalidad de los candidatos será proclamados los que
hubieren obtenido la mayoría necesaria,
convocándose a otra votación para cubrir Las
vacantes subsistentes siendo suficiente para la
proclamación el voto de la mayoría de las tres
quintas partes de los votantes. En la práctica los cargos
son distribuidos según la representación
parlamentaria de los partidos políticos.
(7) Se prevee el voto de preferencia el que no
podrá superar el número de cargos a cubrir en cada
categoría
(8) Pizzorusso – Lecciones de Derecho
Constitucional – Vol. 11 – Pág. 77.
(9) "Fernández Arias c/ Poggio" C.S.J.N. – Fallos
247:646.
(10) Si el Consejo es integrado por jueces "… elegidos
por ellos. se corre el riesgo de
restablecer esos cuerpos judiciales, estado dentro del estado,
que fueron una de las calamidades del antiguo régimen.. ".
Geroges Vedel Derecho Constitucional – Pág.
559.
(11) Si los miembros del Consejo son designados por la
Asamblea se coloca a los magistrados bajo La influencia del
Parlamento, lo que no es conveniente para su independencia
Georges Vedel – Derecho Constitucional – Pág.
559.
(12) Rafael Bielsa – Cuadernos de Fundejus – Año
2 N 2 – 1994 – Pág. 25.
(13) Spota. Alberto – Colisión de intereses
jurídicos en el Consejo de la Magistratura (Análisis crítico del proyecto aprobado
en el Senado en marzo de 1996) – Academia Nacional de Ciencias
Morales y Políticas.
(14) Bidart Campos – ".. Por ende, la estructura
integral del poder judicial bien puede adscribir a su
órbita algunos órganos que, sin ser tribunales de
justicia, sirven de auxiliares a éstos para el ejercicio
de las competencias judiciarias. Podemos despejar la duda y
responder al interrogante: a nuestro criterio. el nuevo Consejo
de la Magistratura hace parte del poder judicial federal, que
ahora –y hasta aquí– se compone de dos estructuras:
una, la Corte Suprema y los demás tribunales inferiores;
otra. el mencionado Consejo…. ". Pág. 501.
Ricardo Gil Lavedra*
* El autor es un reconocido especialista en Derecho Penal,
materia de la
que es docente en la UBA. Ha desarrollado una importante
trayectoria en el Poder Judicial destacándose su
condición de Camarista en la Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal