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Actividad económica del Estado (página 8)



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  1. CAPITULO XIII

    POLITICA FINANCIERA
    INSTITUCIONAL.

    En términos financieros, la producción pública de bienes y
    servicios puede perseguir cuatro fines:
    financiar al fisco, correr en el mercado
    la misma suerte de los competidores, satisfacer necesidades
    preferentes sin costo ni
    utilidad
    financiera o satisfacerlas mediante un subsidio al
    comprador, sea éste un consumidor final o un producto
    que adquiere la producción pública como
    insumo de su proceso
    productivo. Aparecen, en consecuencia, cuatro políticas de precios
    en orden decreciente, que convencionalmente designaremos
    como de monopolio fiscal,
    privados, sociales y subsidiados.

    LOS PROBLEMAS DE LA PRODUCCIÓN
    PUBLICA

    El primero y ultimo caso, como extremos del
    continuo, ya han sido reiterados: el precio
    del monopolio fiscal oculta un impuesto
    indirecto, y el subsidiado, una subvención al
    comprador. El primer caso se opta por la producción
    o distribución pública de bienes
    o servicios suntuarios o nocivos con la finalidad
    alternativa o complementaria de aumentar el rendimiento
    fiscal o restringir el consumo,
    dependiendo de la elasticidad de la demanda.

    La producción pública en este caso,
    elimina la posibilidad de traslación del tributo
    entre oferentes y demandantes que puede operarse gravando
    la producción privada, al eliminar del mercado la
    oferta
    concurrente. El precio subsidiado persigue, por
    análogo proceso, los efectos contrarios: disminuir
    el costo o aumentar el consumo global de bienes o servicios
    básicos o preferentes (para consumo final o para la
    producción ulterior) de acuerdo a la elasticidad de
    su demanda, eliminando la incidencia por percusión
    del subsidio sobre los productos que se derivaría de
    subvencionar la producción privada de esos bienes o
    servicios.

    Las políticas de precios privados y
    sociales representan situaciones intermedias entre los
    extremos del continuo. Con la primera se pretende ampliar
    una oferta total que se considera insuficiente o romper un
    mercado monopolístico u oligopolístico que no
    obedece a las razones técnicas de costes decrecientes, sino
    a situaciones estructurales que la política sectorial puede considerar
    inaceptables. Se abre entonces la discusión sobre la
    justificación de una
    empresa pública trabajando bajo el
    régimen teórico de la libre concurrencia a
    largo plazo y obteniendo un beneficio normal que no se
    justifica ni como impuesto ni como beneficio comercial,
    sino que aparece como resultante de las fuerzas de mercado.
    Con la segunda, el gobierno
    renuncia a ese beneficio normal, limitándose a
    cubrir el costo de los factores productivos y eliminando
    así del mercado a los productores a quienes el
    precio social convierte en extramarginales.

    Este razonamiento teórico permite
    contrastar algunos aspectos de interés para nuestro análisis
    interdisciplinario.

    En primer lugar resulta válido para la
    producción pública de todo tipo de bienes y
    servicios divisibles, sean producidos por agencias o por
    empresas. Típicamente, la
    argumentación se aplica a las empresas
    públicas, pero las tasas percibidas por la
    prestación de servicios generales, sociales o
    económicos de las agencias (expedición de
    certificados, pasaportes, servicios educativos, atenciones
    sanitarias, alquiler o venta de
    viviendas, etc.) pueden encontrarse en cualquiera de las
    cuatro alternativas citadas. Un Ministerio del Interior
    puede cobrar por la expedición de un pasaporte una
    cifra muy superior al costo de los bienes y servicios
    involucrados en su fabricación y tramitación
    o puede exigir sólo una fracción del
    mismo.

    El mantenimiento de escuelas y hospitales
    públicos puede perseguir, en teoría, un ingreso fiscal neto, por
    más sorprendente que pudiese resultar tal
    política en la practica contemporánea. En
    consecuencia, toda la actividad productora de los sectores
    mixtos ha de estar presidida por una política
    explícita o implícita, de precios
    públicos. Con ello se desdibuja tanto el concepto
    jurídico de la
    empresa pública –definida como tal en su
    instrumento legal de creación— como el
    económico—haber sido creada con la finalidad
    primordial de vender bienes y servicios en el mercado. Toda
    demanda individualizada de un bien o servicio
    publico exige la preexistencia de precios al respecto,
    llámense éstos tasas, tarifas,
    matrículas, derechos,
    patentes o precios propiamente dichos.

    En segundo lugar, el resultado comercial de la
    actividad pública, medido en términos de su
    beneficio o pérdida neta, resulta condicionado,
    independientemente, por los dos elementos centrales del
    sistema
    financiero: la política y la
    administración financiera. La política de
    precios puede perseguir cualquiera de los fines indicados;
    el que se obtenga o no dependerá del proceso de
    administración
    institucional.

    Entran entonces en juego
    todos los aspectos relevantes para la microeconomía y la micro administración del efectivo, de las
    cuentas
    por pagar, de los inventarios y del capital
    fijo; El análisis del balance y estados
    financieros; el pronóstico de las necesidades
    futuras de fondos; la preparación y evaluación de proyectos de
    inversión según los criterios de la
    relación costo-beneficio; Las relaciones
    industriales y públicas; los análisis y
    proyecciones de mercado; los canales de
    distribución; ,la investigación y desarrollo de nuevos productos, y, en fin,
    todas las técnicas propias de la
    administración de negocios
    que resulten aplicables al tipo de producto o entidad
    productora, según criterios de máxima
    eficiencia institucional. La diferencia
    radical entre la producción publica y privada hay
    que centrarla sólo en la política, y no en la
    administración.

    Las políticas de precios, de personal
    o de suministros que se desvían de los criterios
    privados de maximización de utilidades no son sino
    restricciones exógenas al proceso de
    administración institucional, para el cual sigue
    siendo valida la finalidad de maximizar su ecuación
    bajo cualesquiera restricciones impuestas.

    BENEFICIOS
    COMERCIALES: El ERROR FILOSOFICO

    DE LA ADMINISTRACIÓN
    PUBLICA

    Nuevamente, aquí el análisis se
    distancia de los registros
    empíricos: con frecuencia se juzga la eficiencia de
    la producción pública en términos de
    su resultado comercial, sin referencia a las
    políticas de precios ó de insumos
    involucradas. Las prácticas administrativas
    coadyuvan a la confusión cada vez que esas
    políticas quedan obscurecidas por falta de
    definición explícita o por definiciones
    contradictorias. En buen número de países,
    los gobiernos entran en el proceso productivo sin
    referencia consistente a la política de precios
    perseguida.

    A falta de tal política, el administrador puede tratar de maximizar
    beneficios aplicando los precios que técnicamente
    resulten oportunos al efecto; o puede imputar las fallas de
    su administración a precios hipotéticamente
    subsidiados cuando, como ocurre frecuentemente en la
    práctica, la
    contabilidad de las empresas públicas
    no se aplica consistentemente según criterios
    comerciales. El gerente
    de una empresa
    publica productora de fertilizantes en un país en
    que el producto no tiene posibilidades de competencia privada se enorgullece, en una
    reciente memoria
    anual, de haber logrado excelentes beneficios
    comerciales.

    Debido a la falta de una política explicita
    de precios por parte del gobierno, puede dudarse, en
    términos macroeconómicos, de la conveniencia
    de este beneficio, logrado a través de precios
    monopolísticos, en un país de escasa productividad agraria y alta
    proporción de población agrícola y donde el
    fertilizante barato resulta condición indispensable
    del desarrollo sectorial. Es muy posible que, revisada la
    política de precios, pareciese oportuno renunciar a
    ese beneficio e incluso incurrir en pérdidas
    comerciales por el importe del subsidio a otorgarse a los
    agricultores.

    En tal caso la empresa no resultaría mejor
    o peor administrada por arrojar beneficios o
    pérdidas, sino sólo por su adhesión o
    no a las prácticas micro administrativas de
    maximización de un producto bajo restricciones
    políticas de precios.

    En otras ocasiones, la inconsistencia en la
    política de precios arranca de la misma ley de
    creación de la entidad productora. El
    artículo primero de una ley que crea una empresa de
    transportes urbanos en una metrópoli latinoamericana
    establece como su finalidad el proveer un medio de transporte urbano <<a precios accesibles para los estratos de
    población de menores recursos>>, con lo que la
    intención legislativa parece ser la de fijar un
    precio subsidiado. Sin embargo, en un articulo posterior se
    establece que <<los beneficios a obtenerse de la
    explotación del servicio se destinarán a la
    expansión progresiva de la empresa y el remanente se
    considerará ingreso propio del
    municipio>>
    , con lo que parece
    anularse toda posibilidad de subsidio y convertirse en un
    precio privado o monopolístico. Una ley
    diseñada en forma tan contradictoria en cuanto a su
    política de precios no puede tener sino un doble
    resultado: dejar manos libres a la gerencia
    para fijar la política de precios que considere
    oportuna en términos de rendimiento institucional o,
    lo que aún es más grave ocultar el verdadero
    significado de la actividad: En ausencia de una auditoria
    externa integral de sus actividades auxiliares y de
    línea, de las que raramente se practican en la mayor
    parte de los países contemporáneos, no puede
    afirmarse si las pérdidas o ganancias responden a
    políticas de precios subsidiados o
    monopolísticos o a la peor o mejor
    administración institucional. El gerente queda en
    libertad
    de fijar conjuntamente los fines y los medios;
    es decir, de hacer su propia –buena o
    mala—política y
    administración.

    Desde el punto de vista del análisis
    financiero, la institución productora de bienes
    o servicios se vincula con los sectores y sistemas
    administrativos en la forma ya señalada. La
    administración financiera, a cargo de
    las correspondientes oficinas auxiliares, se relaciona con
    las oficinas auxiliares de los demás sistemas
    para planear y racionalizar la provisión de recursos
    y la adquisición de insumos de último orden;
    pero al mismo tiempo
    los resultados financieros de la explotación quedan
    condicionados por una política de precios que, a
    diferencia de la producción privada, nada tiene que
    ver con la administración institucional, sino que
    viene formulada, impuesta o recomendada desde los niveles
    superiores de la autoridad sectorial o de la envolvente
    macropolítica.

    Una institución que obtiene beneficios
    comerciales habiendo sido creada para subsidiar al
    consumidor viola los postulados esenciales de su existencia
    en la misma medida que la que incurre en pérdidas
    debiendo producir beneficios. Supone una inconsistencia
    analítica el pasar juicio –político,
    económico o administrativo—sobre la eficiencia
    o ineficiencia de las empresas públicas
    basándose solamente en sus repercusiones sobre el
    presupuesto nacional.

    Solo después de haber discriminado la
    política de precios que justifica la existencia de
    cada una es posible comparar los resultados comerciales con
    los esperados y juzgar entonces sobre la eficiencia del
    proceso gerencial.

    En tercer lugar y como consecuencia de lo
    anterior, las fronteras entre la empresa publica y la
    privada pueden desdibujarse por una doble
    razón:

    a) Por la inexistencia de una política
    explícita de precios públicos que abandone su
    fijación a la administración institucional;
    en tal caso, y de acuerdo a las condiciones del mercado, el
    gerente público puede fijar los precios de mayor
    rendimiento institucional según los mismos criterios
    que lo hace la empresa privada.

    b) Por la toma de conciencia de la empresa privada de obligaciones sociales que van más
    allá de las legales, a favor de grupos
    de interés distintos de los representados por los
    dueños del capital. Esta toma de conciencia,
    definida modernamente como <<responsabilidad social de la empresa
    privada>>, puede alcanzar las mismas áreas de
    acción social perseguidas por la
    empresa pública; además de retribuir
    adecuadamente a sus accionistas (gobierno o particulares),
    puede reconocer su responsabilidad frente a todos los grupos de
    interés directamente relacionados con la actividad
    empresarial –trabajadores, empleados y clientes–, sirviendo sus intereses por
    encima de los exigidos en las regulaciones vigentes, e
    incluso frente a los demás grupos de interés
    indirecto o externo al contorno de la empresa que se
    subsumen en el cuerpo social y que forman su ecología, según modelos
    de responsabilidad social diseñados por la literatura
    contemporánea.

    El análisis interdisciplinario tiene
    así la propiedad de derrumbar fronteras de solidez
    comprobada bajo el enfoque de las ciencias
    particulares. Al combinar las variables involucradas en la política
    y la administración financiera pierden validez las
    distinciones jurídicas y económicas entre
    agencia y empresa pública y privada. El
    análisis interdisciplinario no confronta situaciones
    binarias sino en los extremos del continuo
    <<utilidad-desutilidad social de la acción
    institucional>>; la realidad, fluida y contingente,
    se escalona a lo largo de innumerables puntos intermedios,
    donde toda la producción pública no tiene por
    qué estar mas cerca de uno de los extremos de toda
    la producción privada.

    Una empresa privada, trabajando en régimen
    de libre concurrencia, administrada según las
    propias normas
    del rendimiento productivo, que satisface necesidades
    preferentes, que no produce deseconomías externas o
    costos
    sociales asociados con la extinción de recursos
    naturales, la
    contaminación desleal o la obsolescencia
    planeada, habrá de situarse mucho más
    próxima al extremo de la utilidad social del
    continuo que una empresa o agencia pública con una
    incoherente política de tasa, tarifas o precios y
    una administración ineficiente. La recíproca
    es, por supuesto, igualmente cierta.

    Al nivel institucional, política y
    administración financiera se combina para sustentar
    juicios de valor
    interdisciplinario sobre la oportunidad o no de la
    producción pública en cada sector en
    particular, con cada particular política de precios,
    con cada particular carga positiva o negativa de beneficios
    o costes sociales y con todas las particulares
    restricciones que a la maximización de la
    relación costo-beneficio de mercado impongan la
    envolvente macropolítica y la ecología
    social.

    POLÍTICA FINANCIERA
    SECTORIAL.

    El sistema
    financiero enlaza con los sectores a través de un
    doble proceso de desconsolidación: el sector se
    descompone en programas
    sectoriales, y cada uno de estos, en programas
    presupuestarios.

    Un programa
    sectorial puede entenderse como un esfuerzo integrado y
    coherente para lograr, a nivel nacional, fines
    últimos, definibles y evaluables: El plan
    sectorial de transportes puede incluir un programa nacional
    de carreteras que, incluyendo las carreteras troncales
    construidas por el propio ministerio, las vías
    estratégicas que construye el Ministerio de Defensa,
    las construidas por las provincias y corporaciones
    regionales de desarrollo, los caminos vecinales de las
    municipalidades y las autopistas de peaje explotadas por
    las empresas privadas, constituya una red
    integrada de comunicaciones terrestres capaz de enlazar
    entre sí todos los centros poblados, urbanos y
    rurales.

    La acción publica agrupada en
    programas sectoriales.

    Un Plan de Turismo
    puede incluir programas de reconstrucción y
    mantenimiento de lugares históricos, de
    clasificación, categorización y control
    de precios de la hostelería privada, de información turística en el
    país y en el exterior, de fomento a la construcción privada de hoteles y paradores
    turísticos y de construcción de una red
    hotelera pública. Todos estos programas suponen
    elementos definidos de actividad con medios y fines
    propios, aglutinados bajo los mismos objetos de la
    política sectorial: fomentar el turismo extranjero
    como ingreso de la balanza de
    pagos o facilitar el
    conocimiento del país a los propios
    nacionales.

    Entre esos cinco programas se tipifican las
    posibilidades de intervención pública ya
    recopiladas: reguladoras, promotoras y productoras, y las
    dos modalidades de intervención, financiera y no
    financiera. Es fácil identificar cuales de los
    medios utilizables al servicio de cada programa pueden caer
    bajo la jurisdicción propia del ministerio de
    Turismo y cuáles quieren la participación
    (política pasiva) del Ministerio de Hacienda.
    Igualmente puede imaginarse la distribución de cada
    uno de esos programas entre los distintos niveles de
    gobierno o entre el Ministerio de Turismo y las entidades
    descentralizadas del sector.

    Pueden establecerse pautas financieras en cuanto a
    la política de precios de los hoteles
    públicos y compararlas con la solución
    alternativa de subsidiar a la industria hotelera; o entre los costos y
    beneficios de la construcción de los hoteles
    públicos y la alternativa de subsidiar la
    construcción privada. Puede relacionarse el
    resultado final esperado de cada programa con los insumos
    humanos, materiales y financieros requeridos. Pueden
    en fin aplicarse todas las consideraciones relevantes del
    análisis general realizado anteriormente, sin
    olvidar la participación que corresponde al Congreso
    en la decisión de los fines y la provisión de
    los medios, y la presión que en sentido contrario
    pueden ejercer grupos de interés antagónico
    en relación con la industria turística y
    hotelera.

    El lector puede ejercitar su paciencia haciendo
    intervenir aquí todas las variables del modelo
    para concebir el ámbito, alcances, prioridades y
    costos de oportunidad de cada uno de los programas y los
    efectos políticos, jurídicos,
    económicos y administrativos que se seguirían
    en cada caso. Llegaría así a formular una
    especie de sistema de equilibrio general con un número
    apreciable de ecuaciones que, desafortunadamente,
    ningún computador electrónico podría
    resolver; aún no se han inventado máquinas capaces de ordenar los
    valores interdisciplinarios de las ciencias
    sociales.

    Examen del concepto mismo y
    características de los cinco
    programas.

    Además de estar unidos por el común
    denominador de ser agrupables bajo una misma
    política sectorial, es decir, servir los mismos
    fines últimos exigidos por la comunidad
    (desarrollo del turismo exterior e interior), cada uno de
    ellos tiene unos fines o metas programáticos
    propios, que son homogéneos entre
    sí.

    En un caso, la finalidad del programa viene
    expresada por la reconstrucción de los monumentos
    históricos del país; el carácter de elemento histórico
    es el elemento de homogeneidad. Poco importa que se trate
    de reconstruir iglesias, plazas, castillos o museos; aunque
    en términos de administración institucional,
    reconstruir un castillo no es igual a reconstruir una
    plaza, desde el punto de vista de la finalidad perseguida
    por el programa son homogéneos, por ser todos ellos
    monumentos históricos que el turista puede tener
    interés en visitar. En el programa de fomento a la
    construcción hotelera, la homogeneidad del resultado
    puede venir dada por él numero de camas instaladas o
    de habitaciones o metros cuadrados de construcción:
    el gobierno puede subsidiar en razón a cualquiera de
    esos criterios y así sucesivamente.

    El sector del Turismo puede presentar en el
    país un cuadro institucional mas o menos complejo.
    El centro generador de la política sectorial puede
    ser un ministro del ramo, con su ministerio, o puede ser
    función atribuida a un ministro de
    Fomento, de Comercio
    o del Interior y administrado a través de una
    Dirección General o Departamento de
    Turismo existente en esos portafolios. Supondremos
    aquí que el turismo reviste en el país
    importancia suficiente como para que la política
    turística cobre
    vida propia y, en consecuencia partiremos de la existencia
    de un ministerio del ramo.

    Puede existir también un Banco
    público encargado de dar préstamos a la
    construcción de hoteles; puede haber juntas locales
    de promoción turística como
    órganos integrados o descentralizados de las
    municipalidades o distritos territoriales; una junta
    central de conservación del patrimonio artístico nacional puede
    estar encargada de calificar como monumentos nacionales las
    reliquias históricas que lo ameriten y de asegurar
    su conservación y reconstrucción; el
    ministerio de Turismo puede tener sus propias oficinas de
    información en el exterior o la información
    puede quedar a cargo de los consulados dependientes del
    Ministerio de Relaciones Exteriores; puede haber una
    corporación hotelera constituida como empresa
    pública independiente y encargada de construir,
    comprar, vender y administrar (con beneficio o con
    pérdidas, de acuerdo a la política de precios
    fijada) los hoteles públicos; puede haber organizaciones privadas interesadas en
    conservar o revivir el folklore
    nacional que reciban apoyo financiero o asesoría
    técnica de los Ministerios de Turismo y de Educación, y otros órganos
    más, centralizados o descentralizados a cualquier
    nivel de gobierno, cuyas actividades tienen que ver con
    cualquiera de esos programas nacionales incluidos en el
    plan turístico nacional.

    ADMINISTRACION DE LAS METAS
    DEL PROGRAMA NACIONAL

    El segundo proceso de clasificación supone
    entonces distribuir las metas del programa nacional entre
    los programas institucionales que lo cumplen. Por ejemplo,
    el programa nacional de reconstrucción y
    conservación de lugares de interés
    turístico puede ejecutarse simultáneamente
    por el propio Ministerio de Turismo, encargado de la
    reconstrucción de iglesia
    y castillos; el de educación, que administra los
    museos; el de Defensa, que corre a cargo de preservar los
    escenarios naturales de una batalla famosa, y la
    municipalidad, encargada de conservar una plaza medieval,
    un puente romano o de mantener el diseño y estructura original de una ciudad
    histórica. El programa de clasificación y
    regulación de precios de los establecimientos
    hoteleros puede estar íntegramente a cargo del
    ministerio; el de fomento a la construcción hotelera
    puede estar repartido entre el ministerio que subvenciona y
    el Banco que concede los préstamos, etc.

    Así resulta que una entidad pública
    sectorializable puede agrupar su función de
    línea de acuerdo a programas institucionales
    destinados a cumplir, en todo o en parte, un programa
    sectorial de ámbito nacional. Los programas
    institucionales pueden pertenecer todos al mismo sector,
    como podría ser el caso de los desarrollados por el
    Ministerio de Turismo, o uno a un sector y otros a otro
    distinto, como en el Ministerio de Defensa, que
    además de los programas castrenses, puede
    desarrollar el recién citado a favor del turismo a
    los anteriormente referidos de alfabetización de los
    soldados (Educación), construcción y
    mantenimiento de carreteras (Transporte), viviendas y
    hospitales, etc.

    Cuando a cada uno de estos programas se le asignan
    metas a realizarse durante el ejercicio fiscal, refiriendo
    a ese producto los insumos humanos, materiales y
    financieros requeridos, aparece el programa presupuestario
    como parte del sistema financiero. El presupuesto por
    programas se convierte entonces en el engranaje de sectores
    y sistemas a nivel institucional, es decir, el catalizador
    de todas las interacciones producidas en el eje
    tridimensional del análisis
    político-administrativo. Pero por el momento nos
    referimos solamente a la doble dimensión
    sectorial-institucional.

    Obsérvese que el programa presupuestario es
    institucional, porque sólo las instituciones administran la acción
    publica y, como tal resulta micro administrativo y
    gerencial. Pero, además, sus metas son encasillables
    dentro del ámbito de un sector político,
    macroadministrativo y gobernable por una política de
    integración coherente de medios y
    fines públicos.

    El programa presupuestario nace a la vida
    administrativa engendrado por una decisión
    gerencial; a la hora de programar sus actividades para el
    próximo ejercicio fiscal, un consejo municipal
    decide agruparlas en, por ejemplo, nueve programas de
    línea (además de los que puedan existir para
    incluir a las actividades que no son de línea y que
    se recogen en programas residuales de dirección y
    administración): limpieza municipal,
    inspección de mercados
    y alimentos,
    policía urbana y control de tránsito,
    transporte urbano y control de espectáculos
    públicos, registro
    civil, beneficencia, alumbrado y conservación de las
    plazas y lugares históricos. Cada uno de esos
    programas puede considerarse formando parte de una distinta
    actividad sectorial y él último de ellos
    puede formar parte del correspondiente programa nacional de
    turismo.

    Sin embargo la decisión de establecerlo
    como programa separado en el presupuesto municipal y
    asignarle metas cuantificadas o cualificadas, no compete al
    Ministerio de Turismo, sino al alcalde o al consejo
    municipal. De igual forma, la decisión de
    identificar como programa presupuestario el otorgamiento de
    créditos a la industria hotelera
    corresponde al directorio del Banco que los administra y no
    al ministro de Turismo en cuanto tal, sino sólo en
    cuanto pueda ejercer algún grado de control
    administrativo sobre los miembros del
    directorio.

    Lo que sí está, desde luego, en
    manos de ese ministro es identificar como programas
    presupuestarios de su Ministerio los de regulación
    de la industria hotelera, de reconstrucción de
    lugares históricos y de información
    turística, puesto que todos ellos van a ser por
    él administrados. Si todas las entidades
    públicas que desarrollan programas turísticos
    están dispuestas a llevar su propio presupuesto las
    metas programáticas que, en conjunto, integran la
    ejecución de la política sectorial,
    ésta podrá cumplirse; en otro caso su
    ejecución quedará amputada, mermada o
    caricaturizada con relación a la formulada por la
    autoridad política del sector.

    El grado de descentralización, política o
    administrativa, y el de dispersión sectorial de la
    actividad institucional condiciona, como ya se
    indicó, el grado de ejecución de una
    política destinada a maximizar la relación
    insumo-producto en el ámbito sectorial.

    __________________________________________________________________

    Adaptado por el autor de:
    Jiménez N., Juan I. Política y
    Administración
    . 1970.

    CAPITULO
    XIV

    LA INVERSION INTERNACIONAL Y SU TRATAMIENTO
    FISCAL

    DIFERENCIAS FISCALES

    La decisión de realizar una inversión en un país
    determinado va a tomar en consideración la rentabilidad bruta antes de impuesto
    proyectada para la inversión, así como la
    rentabilidad neta después de impuestos.

    Todo inversionista, desde un punto de vista
    financiero, busca maximizar la utilidad neta después
    de impuesto sobre la renta. Si la función que busca
    maximizar el inversionista es la utilidad neta
    después de impuesto
    sobre la renta, es evidente que en una decisión
    de inversión internacional, el inversionista debe
    analizar las diferencias que existen entre el
    régimen fiscal en su país en relación
    al régimen fiscal del país en donde realiza
    la inversión.

    El análisis de diferencias fiscales
    fundamentalmente considera:

    a) Diferencia de cargos fiscales entre el
    país donde está domiciliado el inversionista
    y el país receptor de la
    inversión.

    b) Diferencia fiscal entre dos o más
    países diferentes donde se puede realizar la
    inversión. La inversión se realizará
    en el país que tenga la carga fiscal inferior,
    respondiendo que los otros riesgos
    sean idénticos.

    Cargas fiscales que se analizan en una
    inversión internacional:

    1.- I.S.L.R. aplicable a la Unidad Neta de la
    empresa receptora de la inversión.

    2.- Impuesto aplicable a las remisiones por
    concepto de dividendos pagados por la empresa receptora de
    la inversión a sus accionistas
    extranjeros.

    3.- Capacidad de tomar un crédito fiscal por impuestos pagados
    en el país receptor de la
    inversión.

    4.- Impuestos aplicables a otros flujos de fondos
    que genera la inversión.

    TRASLACION
    FISCAL

    Luego de determinar las diferencias de las cargas
    fiscales, una empresa puede tomar una decisión de
    traslación de sus utilidades brutas al país
    donde exista la carga fiscal inferior. Esta decisión
    de traslación de ingresos
    brutos al país de menor carga fiscal es lo que se
    denomina una decisión de domiciliación de
    ingresos, o sea, la empresa domicilia el ingreso bruto
    gravable en la jurisdicción que tenga la carga
    fiscal inferior, de modo que el ingreso neto disponible al
    accionista, después de impuesto sobre la renta sea
    mayor.

    Introducción al Concepto de
    Territorialidad del Impuesto.

    El concepto territorial se aplica tanto a los
    ingresos como a los gastos:

    La territorialidad del ingreso determina en
    qué territorio se generó el ingreso y lo
    grava en ese territorio.

    La territorialidad del gasto consiste en
    identificar el territorio donde se realizó un gasto
    necesario para producir una renta y permitir que sea
    deducido como un gasto necesario para determinar el ingreso
    gravable –territorial—de la empresa.

    Aplicación de la
    Territorialidad.

    Los principios
    mas comúnmente usados para aplicar territorialidad y
    residencia como fundamento de la obligación de pagar
    impuestos, se puede resumir como sigue

    a). La mayoría de los países del
    mundo aplican el fundamento territorial para gravar un
    ingreso. La territorialidad se usa para gravar los ingresos
    territoriales de personas naturales (individuos) así
    como personas jurídicas (sociedades
    anónimas, etc.), generados en el territorio. El
    concepto de coordinación fiscal internacional
    prácticamente obliga a este resultado.

    Bajo un principio de coordinación y
    equidad
    fiscal internacional, se acepta que el país en el
    cual se genera el ingreso (denominado país de la
    "fuente del ingreso") tiene el derecho de establecer el
    primer gravamen (impuesto) sobre todos los ingresos
    generados en su territorio. De lo cual el ingreso generado
    en Venezuela (o sea, de "fuente venezolana") se
    grava primero en Venezuela; el producido en Colombia
    se grava en Colombia, el producido en el Ecuador
    se grava en el Ecuador.

    b). La mayoría de los países del
    mundo no gravan los ingresos no territoriales de sus
    ciudadanos (personas naturales). Así, por ejemplo,
    Venezuela no grava los ingresos que gana un venezolano en
    Francia.
    Una excepción importante es el caso de los Estados
    Unidos de América que si grava los ingresos de
    sus ciudadanos en ultramar.

    c). La mayoría de los países del
    mundo gravan los ingresos no territoriales de las sociedades no domiciliadas y constituidas en
    el país. Este es un segundo gravamen que se aplica
    normalmente sobre el ingreso neto, después de tomar
    el impuesto –territorial—en el país de
    la fuente del ingreso.

    FIGURA XIV-1

    FLUJO DE DOBLE
    TRIBUTACIÓN JURIDICA

    FUENTE: Rodner, James. La inversión
    internacional en países en desarrollo. 1993

    FIGURA XIV.2

    LA DOBLE TRIBUTACIÓN
    ECONÓMICA

    (INTERSECCIÓN DE
    TERRITORIALIDAD)

    FUENTE: Rodner, James. La inversión
    internacional en países en desarrollo.
    1993

    Respecto a la intersección de la
    territorialidad se observa:

    La intersección es la
    excepción y no la regla.

    La mayoría de los sistemas tributarios en
    el mundo están estructurados de manera de evitar la
    intersección tributaria.

    La intersección tributaria es diferente que
    el problema de la doble tributación jurídica.
    En la doble tributación jurídica, el ingreso
    es claramente un ingreso territorial de un país, no
    hay intersección entre la definición de
    territorialidad en el país A en el país B.
    Sin embargo una vez que el país B carga un tributo
    (en la figura XI-1se da un ejemplo de doble
    tributación jurídica) sobre el ingreso y el
    inversionista repatría el ingreso. Éste
    está sujeto de nuevo a un tributo en el país
    A. En la doble tributación económica (figura
    XI-2) o intersección de territorialidad, ambos
    países A y B, consideran que tienen el derecho de
    gravamen sobre el ingreso.

    Existe tratados
    internacionales que van dirigidos a evitar la doble
    tributación económica. En la mayoría
    de los casos, cuando hay actividades que están
    conexas con dos países diferentes, los países
    convienen en tributar o dividir la tributación entre
    ambos.

    En muchos países, como el caso de
    Venezuela, los casos típicos de doble
    tributación económica se resuelven mediante
    un gravamen sobre el ingreso bruto.

    En Venezuela, específicamente la Ley de
    Impuesto Sobre la Renta prevé, entre otros, los
    casos de doble tributación previstos en la la Ley de
    Impuesto Sobre la Renta que esté vigente.

    FIGURA XIV-3

    ETAPAS EN UNA
    INVERSION

    FUENTE: Rodner, James. La inversión
    internacional en países en desarrollo.
    1993

    TABLA XIV-1. .ETAPAS DE LA TRIBUTACION DE UNA
    INVERSIÓN INTERNACIONAL Y ESTRATEGIAS PARA ALIVIAR LA CARGA
    FISCAL.

    Etapas

    Hecho
    imponible

    Tipo de
    impuesto

    País donde se
    grava

    1ª. Etapa

    (La
    inversión)

    Aporte de activos por encima de su valor
    libros.

    Utilidad en el aporte de
    activo.

    Donde está ubicado el
    activo(normalmente, domicilio del
    inversionista).

    Transferencia de dinero.

    A la exportación de
    capital.

    Domicilio del
    inversionista.

    Emisión de acciones con prima.

     

    Utilidad en la
    suscripción de capital.

    País
    receptor.

    Suscripción de
    capital.

    Derechos de registros de la
    inversión.

    País
    receptor.

    2ª. Etapa

    (Generación de
    ingreso)

    Utilidades netas en
    operaciones

    Transfiere utilidades
    (ejemplo, paga dividendo).

    Sobre la renta

     

    Retención sobre
    remesas al extranjero.

    País
    receptor.

     

    País
    receptor.

    3ª. Etapa

    (Ingresos del
    Inversionista

    Recibe utilidades
    (dividendos; ganancias en venta de acciones;
    intereses, regalías).

    Sobre la renta por ingresos
    de ultramar

    Domicilio del
    inversionista.

    FUENTE: Rodner, James. La inversión
    internacional en países en desarrollo.
    1993

    Las distintas estrategias que pueden utilizar las
    empresas internacionales para los efectos de disminuir la
    incidencia de la carga fiscal incluyen, entre otras, las
    siguientes (lista tomada, en parte, de Crawford,
    International Tax Planning):

    a) Escogencia de los países receptores de
    inversión, donde existan convenios para los efectos
    de evitar o disminuir la doble tributación. Esta
    estrategia evita que se produzca doble
    tributación económica

    b) La escogencia de países receptores de
    inversión que tienen una tasa baja de impuesto sobre
    la renta

  2. Escogencia de la estructura jurídica que se
    utiliza para los efectos de establecer una operación
    en ultramar. Normalmente como vimos, las operaciones
    en ultramar se realizan a través del establecimiento
    de una subsidiaria o a través del uso de una
    sucursal. Una subsidiaria constituye una empresa separada
    de la casa matriz
    desde un punto de vista jurídico, así como
    desde el punto de vista financiero, aun cuando se haga
    consolidaciones de balance. Una forma distinta de operar en
    ultramar es a través de sucursales. La escogencia de
    una u otra forma de operar dependerá de los efectos
    fiscales de una u otra forma.

    e) Mecanismos para posponer la incidencia de
    impuestos sobre dividendos y demás impuestos sobre
    utilidades en ultramar.

    1. Estrategia para los efectos de tener
      disponibilidad de fondos, sin efectos fiscales
      inmediatos.

    Las estrategias de fondo incluyen políticas
    respecto a préstamos de la subsidiaria a la casa
    matriz, préstamos a empresas hermanas y otras formas
    de transferir fondos al accionista sin que ello lo aplique
    al pago de impuesto.

    Reglas para
    definir los ingresos y gastos
    territoriales.

    Algunas reglas importantes en relación a la
    territorialidad incluyen:

    a) Territorialidad se refiere a una actividad
    económica productiva no pasiva. Normalmente el
    impuesto sobre la renta de un país grava las
    actividades económicas que requieren esfuerzos
    realizados en el país donde supuestamente se
    está realizando la actividad.

    b) Existen ciertas actividades económicas
    que evidentemente se realizan en más de un
    país. Por ejemplo, como ya mencionamos, el
    transporte internacional. Estas actividades tienen que ser
    materia
    de normas fiscales especiales o de tratados
    internacionales.

    c) El concepto de territorialidad se usa tanto
    para la determinación del ingreso gravable como para
    la determinación de los gastos deducibles. En
    algunos países como en Venezuela, no se permite la
    deducción de gasto realizados en el
    extranjero, excepto aquellos expresamente previstos en la
    ley (ver infra Sección C). En un sentido contrario,
    la Convención Modelo OCDE establece que en la
    determinación de utilidades se permitirá,
    como deducciones, los gastos incurridos tanto en el
    estado donde está establecida la empresa o fuera
    de él.

    El uso de la
    retención en la fuente.

    Los impuestos típicos de retención
    para las operaciones internacionales, incluyen:

    a) La retención sobre dividendos pagados a
    inversionistas extranjeros.

    b) La retención aplicable sobre intereses
    pagados a bancos o
    instituciones financieras extranjeras que estén
    otorgando préstamos a empresas que estén
    ubicadas en el país.

    c) Las retenciones aplicables a los pagos de
    tecnología, servicio
    tecnológico y otras formas de servicios prestados
    por extranjeros a favor de empresas operando en el
    país (sobre la mecánica de la aplicación de
    los impuestos de retención sobre pagos de
    tecnología, ver infra Sección C).

    CUADRO XIV.4

    RETENCION EN LA
    FUENTE

    FUENTE: Rodner, James. La inversión
    internacional en países en desarrollo.
    1993

    Moneda fiscal.

    Uno de los problemas fundamentales para la
    determinación de la pérdida cambiaria, es la
    definición de la moneda contable contra la cual se
    van a medir las fluctuaciones de cambio.
    Normalmente, la moneda contable corresponde a la moneda del
    país donde está domiciliada la empresa. La
    empresa conserva como moneda, para su contabilidad, la
    moneda del país donde se ha constituido la
    compañía, tiene ubicada su sede principal y
    la cual corresponde a la moneda de curso legal en el
    país donde debe presentar la declaración del
    inversionista internacional. En Venezuela, por ejemplo, la
    moneda fiscal es idéntica a la moneda contable y es
    el bolívar venezolano. Las empresas que
    operan en Venezuela deben conservar su contabilidad en
    bolívares.

    Tasa de cambio
    que se debe utilizar para reportar la utilidad o
    pérdida cambiaria.

    a) En el caso de la distribución de
    utilidades o ganancias, la tasa de cambio a la vista en la
    fecha de dicha distribución.

    b) En el caso de una venta realizada o una venta
    presunta o intercambio de acciones en una
    corporación extranjera que se trate como un
    dividendo, la tasa de cambio a la vista a la fecha en la
    cual el dividendo presunto se debe incluir en los
    ingresos.

    c) En el caso de dividendos presuntos o aplicados
    sobre corporaciones extranjeras controladas por
    norteamericanos, la tasa de cambio será la tasa
    promedio de la tasa de cambio durante el año fiscal
    de la empresa extranjera controlada (sobre el sentido de la
    presunción de distribución de utilidades de
    empresas extranjeras controladas,

    d) En el caso de cualquier otra utilidad se debe
    utilizar la tasa promedio. Por tasa promedio se entiende el
    promedio aritmético de la tasa de cambio durante el
    año fiscal inmediatamente anterior.

    Moneda bloqueada
    (restringida).

    El término "moneda bloqueada" o "moneda
    restringida" en el derecho
    fiscal internacional se refiere a utilidades ganadas o
    generadas en una moneda extranjera cuya transferencia
    está restringida o limitada de acuerdo con las
    leyes de
    un país determinado (definición de moneda
    bloqueada tomada de las Regulaciones del Código de Renta Interna
    Norteamericano, (Reg. IRC, Sección 1.964-2.a). el
    carácter de bloqueado (restringido) se genera por
    restricciones de tipo monetario cambiario o de otro tipo
    (reg.. IRC, Sección 1.461-1 (a)4).

    El uso del precio de
    transferencia.

    La práctica de precio de transferencia
    establece:

    1. Un precio bajo para la venta de un bien o un
    servicio cuando se quiere trasladar la utilidad fiscal al
    adquiriente del bien o servicio.

    2. Un precio alto para la transferencia del bien o
    servicio cuando se quiere trasladar la utilidad fiscal al
    vendedor del bien o servicio.

    3. La práctica de precio de transferencia
    solamente se realiza sobre las empresas relacionadas, o
    sea, empresas que tienen en definitiva una misma estructura
    accionaria o que pertenecen al mismo accionista (sobre las
    empresas que utilizan la práctica de precio de
    transferencia.

    Formas para
    evitar la doble tributación del
    ingreso.

    a) Reglas relativas al crédito fiscal, o
    sea, al crédito sobre impuestos pagados en el
    extranjero.

    b) Reglas relativas a las deducciones por
    impuestos pagados en el extranjero (Conversión
    OCDE).

    c) Reglas relativas a las exoneraciones de ciertos
    tipos de ingresos que hayan sido gravados o que
    serán gravados en otros países.

    d) Reglas relativas a la distribución de
    los ingresos fiscales en operaciones que tienen
    conexión con más de una
    jurisdicción.

    e)Los tratados contra la doble
    tributación.

    FUENTE: Rodner, James. La
    inversión internacional en países en
    desarrollo
    . 1993

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    República Bolivariana de
    Venezuela:

  3. Mecanismos para poner utilidades que se pueden
    generar por transferencias a las empresas en
    ultramar.
  4. Constitución de la
    República Bolivariana de Venezuela
  5. Código Orgánico
    Tributario
  • Ley de Alcoholes y
    Especies Alcohólicas.
  • Ley de Impuesto al débito bancario
  • Ley de Impuesto al Valor Agregado
  • Ley de Impuesto Sobre el Cigarrillo y Manufacturera
    del Tabaco.
  • Ley del Fondo Intergubernamental para la
    Descentralización (FIDES) .
  • Ley Orgánica de Telecomunicaciones
  • Ley de Impuesto a los Activos
    Empresariales
  • Ley del Fondo de Inversiones
    para la Estabilización Macroeconómica
    (FIEM)
  • Ley del Servicio Nacional Integrado de
    Administración Aduanera y Tributaria
    (SENIAT).
  • Ley Orgánica de Hacienda Estadal (En Proyecto)
  • Ley Orgánica de Régimen
    Municipal

 

DR. RAFAEL BEAUFOND

LUGAR DE NACIMIENTO: Pampatar, Estado Nueva Esparta,
Venezuela.

DIRECCIÓN: Urb. Los Olivos, Calle Palermo Manzana
68, Nº 62

,

EDUCACIÓN: Doctor en Educación,
especializaciones en finanzas, política pública,
evaluación de programas y proyectos,
administración y desarrollo del turismo. (EdD; The George
Washington University, USA, 1985); Doctor en Artes en Leyes (Cum
Laude) especialización en prácticas comerciales
injustas, Rochville University, 2003) Master en
Administración de Negocios, especializaciones en finanzas,
negocios
internacionales y administración
pública (MBA; Florida International University, USA,
1977). Licenciado en Administración Comercial (Universidad de
Oriente, 1970).

Partes: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8
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