Política económica, promoción industrial y desarrollo regional en la Argentina – 1958 /1962
El tema del presente trabajo es
solo un intento de estudiar las políticas
económicas y su impacto regional durante la etapa
denominada "desarrollista", correspondiente al gobierno del Dr.
Arturo Frondizi, entre 1958 y 1962.
Se trata de ver el modo en cómo esa política
económica tuvo un impacto en lo que respecta a la
distribución regional de los recursos, de las
inversiones o
de la generación de riqueza, o si, en cambio,
estimuló solo determinadas áreas del país y
excluyó o incorporó parcialmente a otras
áreas.
La idea es ir describiendo los perfiles, las herramientas y
los modos de implementación de la política
económica de Frodizi, y como éstas se expresaron en
el ámbito regional.
Desde el pensamiento
liberal se pensaba el espacio argentino como uno donde la
agricultura y
la ganadería
debían predominar, y cualquiera que viniese a alterar ese
equilibrio
histórico ponía en peligro la trayectoria
económica del país.
Desde el espacio militar, en cambio, sobre todo a partir
de 1976, cualquier proceso de
intensificación de una industria con
cierto nivel de sofisticación, que tenia vínculos
con otras actividades, que creaba relaciones de insumo-productos, que
obligaba a ampliar el espacio industrial en las grandes
aglomeraciones urbanas, eran potencialmente peligrosa desde el
punto de vista de la concentración de fuerza de
trabajo como caldo de cultivo de explosiones sociales. Sin
embargo, existen pruebas que
marcan que Argentina tenia condiciones naturales para el
lanzamiento de un proyecto
industrial al estilo de lo realizado por los países
europeos.
Es claro que las ideas desarrollistas no nacieron con
Frondizi. Ya Belgrano y Fragueiro proponían medidas
económicas para materializar la verdadera independencia
argentina. Además, y ya en el siglo XX, hubo aportes tales
como los de Mosconi y Savio, integrantes de una vertiente
nacionalista y desarrollista en el ejercito. Ambos plantearon una
búsqueda de opciones de desarrollo.
En precisamente con la creación de Fabricaciones
Militares cuando Argentina comienza a generar una gran cantidad
de uso militar pero que también tenían utilidad civil,
por ejemplo, el acero para
fabricar armas.
Y esto comienza a verse claramente en la ultima etapa
del peronismo, cuando
Perón
intenta dar un paso adelante incorporando industria pesada y
semipesada, por ejemplo con la Fabrica Militar de Aviones, con
los automóviles y con las Industrias Kaiser
en 1954 para fabricar jeeps. Además, de esta época
es también el Plan
Siderúrgico Nacional. Esta situación demuestra,
entonces, que el enfoque desarrollista no viene de un día
para otro, ni viene importado, etc..
En cuanto a lo regional, el proceso agroexportador y el
proceso de industrialización liviana, siguen, en grandes
rasgos, el mismo patrón. El modelo
Agroexportador impulsó la población del territorio, junto con el
sistema
ferroviario que llevó a la concentración
demográfica. Sobre ese mismo patrón, es decir,
donde estaba el mercado interno,
se comienza con la sustitución liviana de importaciones.
Sin embargo, cuando aparecen los primeros intentos en
búsqueda de industrias más complejas, ese
patrón cambia porque aparecen nuevos territorios y nuevos
recursos hasta este momento no explotados, tales como
hídricos, naturales no renovables, yacimientos de
carbón, etc. Todos estos procesos
llevan, de esta manera, a una modificación del
patrón de ocupación territorial, ya no basado en el
mercado de consumo sino
en productos intermedios y bienes de
capital.
Para el objeto de este trabajo, lo que importa es ver al
desarrollismo como una manera de intento de perfilar un nuevo
patrón, que no altera demasiado el anterior, pero que hace
emerger espacios de la geografía
económica argentina desconocidos hasta ese momento,
tales como el
petróleo, el gas y la
siderurgia.
La vuelta al sistema constitucional en mayo de 1958,
encuentra al país con una población con regular
poder
adquisitivo, pero superior a las deficientes posibilidades
productivas, lo cual originaba al mismo tiempo
disminución de los saldos exportables y gran demanda de
importaciones.
Además se mantenían el déficit
fiscal, el de
la balanza de pagos,
la desocupación disfrazada, los desequilibrios
monetarios y el proceso inflacionario.
En ese momento las importaciones que más pesaban
en el balance de pagos eran combustibles, hierro y
acero, maquinarias, herramientas, productos químicos,
papel, celulosa, en
síntesis, todos ellos elementos
indispensables para mantener en actividad una industria liviana
que representaba el 25,2 % del producto
global y que absorbía el 71,9 % de las
importaciones.
A partir de 1958 se inicia el último
subperíodo de la ISI que se extiende hasta mediados de los
’70. Articulada en los complejos petroquímicos y
metalmecánico, la industria tuvo su desempeño más destacado
convirtiéndose en el motor de
crecimiento generador de empleo y base
de la acumulación de capital. Con la masiva
participación de filiales de empresas
transnacionales se ocuparon progresivamente los casilleros
vacíos de la matriz
insumo-producto en el marco de una economía altamente
protegida con el objetivo de
lograr un mayor nivel de autoabastecimiento.
Mucho antes de su elección como presidente,
Frondizi había llegado a compartir el enfoque "realista"
de Rogelio Frigerio respecto del papel del capital extranjero en
una sociedad en
desarrollo: según Frigerio, era el propósito de la
inversión y no la fuente del capital, lo
que determinaba el fortalecimiento o el debilitamiento de la
independencia económica de un país.
Las inversiones en la industria pesada, en acero,
petróleo, electricidad,
petroquímica y celulosa eran necesarias.
Dado el estado del
tesoro, el objetivo inicial era la rápida expansión
de la producción petrolífera. Con capital
extranjero, se esperaba que el país estaría en
condiciones de lograr el autoabastecimiento de los combustibles
importados y posibilitar la utilización de esa
generación de divisas en otros
sectores de la economía.
La doctrina desarrollista consideraba inexistente la
limitación de ahorros en la asignación de los
recursos. Todos los programas de
inversión deseables podrían ser financiados
rápida y simultáneamente con la entrada masiva de
inversión externa, que al mismo tiempo mantendría
en equilibrio el balance de pagos. Una vez que la corriente de
capital comenzase a disminuir, la sustitución de
importaciones debida a las inversiones anteriores podría
ser suficiente para asegurar el equilibrio externo, con
excepción tal vez del pago total de las obligaciones
externas.
La estrategia
desarrollista implementada por Frondizi abarca una
combinación de ideas entre las cuales se pueden
destacar:
- Desarrollar en la Argentina un complejo industrial
integrado, poniendo mayor énfasis en las industrias de
base; - Explotar en forma intensiva los recursos
naturales de la nación y fortalecer el desarrollo
regional para asegurar la completa integración de la economía
nacional. - Rechazar el concepto de
división internacional del trabajo, que dejaba a la
Argentina como mera proveedora de materias primas. - Seguir una estrategia de desarrollo agrícola
parecida a la industrial: rápida mecanización y
mejoras tecnológicas. - Atraer un flujo masivo de capital extranjero para
proveer los recursos requeridos por esta
estrategia. - Una actuación importante del Estado en la
planificación y en la realización
de obras de infraestructura. - Facilitar la capacitación de la mano de obra y su
transferencia hacia los sectores más eficientes de la
economía.
Para el cumplimiento de estas metas se determinaron
prioridades que se irían desarrollando sin ordenamiento
específico: siderurgia, energía, caminos, transporte,
carbón y petroquímica.
Los sectores donde las posibilidades de desarrollo eran
más favorables fueron, el petróleo,
la siderurgia y el reequipamiento industrial.
A estas prioridades, se volcaron prácticamente el
grueso de las inversiones y radicaciones de capital, provocando
la creación de una intensa demanda de mano de obra. Esto
trajo como consecuencia cambios en el proceso de
capitalización de los distintos sectores de la
economía, modificación en la participación
en el producto bruto interno y en los niveles de ocupación
entre los sectores productivos y no productivos por primera vez
en 30 años.
Sin embargo, el monto global de las radicaciones
aprobadas entre 1958 y 1962 no representó un aporte
sustantivo al proceso de acumulación de capital en la
industria; oscila en torno al 10% de
la formación de capital en el sector. Pero su
concentración en unas pocas actividades
estratégicas, trajo aparejado la transformación
profunda de la estructura
industrial y el liderazgo de
empresas transnacionales en aquellas industrias que por su propia
naturaleza,
impulsaban el desarrollo manufacturero del país,
configurando los polos dinámicos de la acumulación
y reproducción de capital en la Argentina de
la segunda posguerra.
En efecto desde mediados de la década del
cincuenta, las industrias manufactureras se convirtieron en el
polo de atracción casi exclusivamente de los capitales
extranjeros que se radicaron en el país. A lo largo de dos
décadas, cualquiera sea el subperíodo
político-institucional que se considere, dichas industrias
captaron alrededor del 95% de la inversión
extranjera autorizada a instalarse. Esta orientación
sectorial se asocia, a la vez, con el desarrollo de una serie de
actividades que, por su dinamismo y su potencialidades suponen
una transformación estructural del sector industrial y de
la economía en su conjunto.
En el período bajo análisis, de las 254 radicaciones de
empresas que autorizó el Poder
Ejecutivo se concentraban en un 90% en industrias
químicas, petroquímicas, derivadas del
petróleo, metalúrgica y en la fabricación de
material de transporte y maquinarias eléctricas y no
eléctricas y apenas el 1,9% lo hizo hacia industrias
tradicionales como la indumentaria y la textil.
En lo que atañe al origen de los capitales que
presentaron solicitudes de radicación, se constata que
algo más del 60% del total de la inversión
autorizada era de origen estadounidense, la presencia japonesa
resulta prácticamente insignificante y el resto proviene
del área europea, destacándose países como
Suiza, Holanda, Alemania,
Italia y Francia.
En este sentido, las leyes 14.780 y
14.781, aprobadas por unanimidad a fines de diciembre de 1958, se
verifican en la magnitud de las inversiones amparadas por esas
leyes. Ellas son el corte más importante entre la
promoción de actividades productivas basadas en la
industria liviana o en la actividad agropecuaria, a otra etapa
con leyes de promoción sectoriales y regionales. Es decir,
hay toda una arquitectura de
promoción que muestra una
intencionalidad de dar un salto basado en legislación de
fondo.
El paradigma del
momento fue la industria automotriz. En ella se centró el
modelo de industrialización sustitutiva en niveles tan
complejos como la fabricación, con piezas de origen
nacional, de automóviles y camiones. Esto
acompañó un proyecto de achicamiento del sistema
ferroviario y la expansión de la red vial, conjuntamente con
los contratos
petroleros.
La cuestión era como pegar saltos cualitativos en
la actividad productiva que garantizaran ganancias altas para los
capitales y que vayan pasando de las actividades manufactureras
con menor ritmo de crecimiento, a aquellas donde había un
espacio muy grande para sustituir importaciones.
En el trasfondo, aparece con el desarrollismo un nuevo
modo de apropiación del ahorro para
las inversiones productivas. Las inversiones extranjeras,
amparadas por la promoción, son inversiones de punta que
hacen ingresos en
lugares muy estratégicos que producen fuerte efecto de
arrastre, y la combinación de capital agrario-industrial
que se transforma en el germen de los grupos
económicos que van a hacer eclosión en los 90,
donde entran todos. Es decir, todos los mecanismos del capital
para conseguir rentas rápidas según las tendencias
del mercado.
Lo que importa para el tema del presente trabajo es
cómo esto impacta en el espacio y produce algunos cambios
en la orientación de la localización
demográfica y económica que frena o modifica las
tendencias de las que hablamos al principio: la
concentración en el área metropolitana, migración
rural urbana para ocuparse en las industrias de las ciudades, el
vaciamiento de las áreas rurales más pobres del
interior, el rol del Estado para proveer servicios
públicos a la población que se multiplica; todo
este proceso, que en los 40 y 50 tuvo una tendencia muy clara,
comienza a sufrir, en los 60, un cambio de tendencia,
relativo.
Y emergen algunos núcleos nuevos de
atracción poblacional y productiva como consecuencia del
nuevo perfil del proceso industrial. Esto está claramente
impulsado por la legislación de promoción
industrial y regional que el desarrollismo plantea como soporte a
la apertura del espacio económico nacional a las
inversiones internas y externas.
Resumiendo, entonces, la etapa que arranca en 1958 tiene
como característica saliente una fuerte presencia de la
estrategia de industrialización compleja, pesada y
semipesada.
Está marcado por un proyecto claro enmarcado en
toda la legislación de promoción extranjera,
sectorial y regional. Y esta iniciativa supone un fuerte cambio
de tendencias, y una estrategia que encuentra fuertes resistencias
en los sectores tradicionales, sobre todo los vinculados a los
economistas liberales.
El proyecto, en su cara política cae en 1962,
pero la tendencia del proceso de acumulación continua y
las inversiones fueron madurando y marcando una trayectoria que
se reflejó en lo que se considera la mejor década
de la historia
económica argentina contemporánea: 1963-1974, con
11 años de crecimiento
económico ininterrumpido, tasa de crecimiento del PBI
promedio del 5 % anual, y una tasa de crecimiento de la industria
del 7 % anual.
Finalmente, si analizamos algunos datos que brinda
el trabajo de
Alejandro Rofman, es posible notar que la secuencia
histórica de la aplicación de la ley de
promoción del capital extranjero 14.780, tuvo un impulso
inicial muy fuerte en el año 1959 y se va a convertir en
el signo dominante del periodo, marcando la apertura,
después de muchas décadas, al ingreso de capital
extranjero, sobre todo en la actividad industrial, y que supone
una incorporación de nueva tecnología, fuerza de
trabajo con mayor nivel de especialización.
Si se analiza esta legislación en base a los
sectores que fueron beneficiados, podemos ver que hay tres ramas
que acaparan el conjunto de las inversiones: química,
petroquímica (30 %) y material de transporte (industria
automotriz) y la industria metalúrgica de metales
básicos.
Entre las tres suman más del 75 % de las
inversiones en la actividad en general. En la agricultura en
ínfimo, al igual que en los sectores terciarios: no se
invierte en servicios en
la medida que siguen en poder del Estado y nadie discute la
posesión estatal de esos servicios. El sector de la
construcción también se ve poco
beneficiado.
Esta concentración se debe, principalmente, a que
hubo regímenes de promoción sectorial aplicados a
aquellas ramas que se consideraban prioritarias según el
modelo del gobierno. Pero, además, la tendencia del
capital extranjero concentrado era, precisamente, cubrir el
espacio nacional porque había mercado de consumo
insatisfecho, sobre todo de productos de consumo de la
población.
En esa época, la industria argentina tenia una
gran capacidad de autonomía con respecto a la
integración vertical: se lograba generar dentro del
país la mayor parte de los insumos necesarios, excepto
aluminio. El
país tenia, en esos momentos, una protección
arancelaria muy fuerte. Por ejemplo, la automotriz Ford
prefería venir a fabricar el Ford aquí, porque
importarlo resultaba mucho más caro. La producción
de autos
llegó, en esos momentos, a valores
similares a los que llegaría durante la Convertibilidad de
los 90. Aunque los precios eran
altos para el poder adquisitivo, esto era compensado por varios
factores como la venta en cuotas,
la estabilidad laboral,
etc.
Si analizamos estos datos por el lado de su impacto
regional, siguiendo el enfoque de Rofman, se puede dividir al
país en tres zonas:
- La zona I, con formas de desarrollo capitalista
sofisticado. - La zona II, donde se mezclan formas de desarrollo
capitalistas y no capitalistas, y donde no existen,
prácticamente, sectores de punta. - La zona III, Patagonia,
donde existe una incorporación creciente al espacio
económico nacional, y una fuerte vocación por
la explotación de recursos naturales a partir de
procesos extractivos, en lugar de procesos
agroindustriales.
Según los datos recogidos por Rofman, puede verse
que el 80 % de las inversiones aprobadas a partir de 1958,
corresponde al área I, la cual ya contaba con procesos de
industrialización por sustitución de importaciones,
y que se relaciona con el hecho de que esas inversiones
están vinculadas a los productores de insumos intermedios
existentes o a la radicación de la industria automotriz.
Hay años, como 1960, donde más del 90 % fue captado
por esa región.
En cambio, en las zonas que deberían haber sido
favorecidas para lograr una integración nacional y para
compensar la brecha de crecimiento entre las áreas de
mayor y menor nivel de desarrollo relativo, prácticamente
no se hizo nada hasta 1961.
Siguiendo el mismo esquema, y estudiando la
distribución geográfica del producto bruto
industrial, vemos que existe un incremento de la
participación de la zona I que llega al 90,2 %.
Además, se produce una caída muy fuerte en la
Capital Federal debida, sobre todo los costos de
la tierra, las
dificultades de transporte, y las regulaciones de ordenamiento
urbano, que provocaron una progresiva emigración al
interior y, sobre todo, al Gran Buenos Aires, de
actividades industriales que requieren mucho espacio. Las que
quedaron eran las poco intensivas en tecnología, por
ejemplo los laboratorios medicinales.
Se verifica un aumento muy fuerte de la provincia de
Buenos Aires, que es el Gran Buenos Aires básicamente. Hay
también un aumento en Santa Fe, con la química y la
petroquímica, y en Córdoba por la industria
automotriz. El área II, en cambio, aporta solo el 8 %, que
se va a mantener hasta 1963. En el área III, por otra
parte, todavía no estaban los grandes proyectos
patagónicos, ni la explotación petrolífera,
ni las industrias de electrodomésticos en Tierra del
Fuego.
Si se toman los datos de población, y se cruzan
con los desarrollados más arriba, vemos que dentro del
área I la población, sobre todo en la región
más avanzada, aumenta casi dos puntos, llegado casi al 72
%, como reflejo del proceso de industrialización acelerada
en las áreas más intensas del
país.
Si se comparan estos datos con los del producto, se ve
que el área I generaba el 80 % de la industria, pero
tenía solo el 72 % de la población, lo cual indica
un altísimo nivel de productividad,
mucho más alto que en el promedio nacional.
El área II, por su parte, explica el 8,8 % del
producto bruto industrial, pero tiene el 24 % de la
población, lo que revela un proceso de
industrialización regional muy débil y de baja
productividad.
Finalmente, el área III, tiene el 3 % de la
población y el 1 % de la industria, porque en ese momento,
la industria era anterior a las grandes inversiones del 72 y
73.
Si se estudia el producto bruto total, se ve que este
crece a partir de 1958 en el área I, mientras baja en el
área II y sube un poco en el área III.
Esto muestra, indudablemente, un país que se
concentra en el área metropolitana, pero sobre todo, se va
concentrando en el área más distante de esa
área, es decir, en el tercer cordón
industrial.
Se da, entonces, una concentración de la pobreza,
marcada por la presencia creciente de migración interna
que no se incorpora a la trama urbana más armada,
más estable e integrada, sino que se incorpora a los
segmentos más desarticulados y con menor nivel de calidad de
vida.
Resumiendo, es un proceso de industrialización
que sigue con fuerza en la región más desarrollada,
pero básicamente localizado en el Gran Buenos Aires, junto
a una disminución de la ciudad de Buenos Aires. Hay
también una reducción significativa en el
área de menor desarrollo relativo, que cada vez es
más pobre. Esto va acompañando una
intensificación de la concentración del PBI en la
región más desarrollada, no solo de la industria,
sino también el resto de las actividades del sector
primario y terciario.
Es decir, todo lo que la promoción supuestamente
debió hacer, no lo hizo. Actuó de manera
procíclica con respecto a las tendencias históricas
de concentración económica, de población,
etc.
Es un proceso que acompañó una segunda
etapa del desarrollo industrial en manos del capital más
concentrado, en su mayor parte extranjero, y que no generó
condiciones de redistribución espacial ni de la
población ni de la actividad productiva. Es decir, como
plantea Rofman, fue ineficaz en cuanto a los objetivos que
se planteó, y con un costo muy
alto.
Este proceso se cierra a fines de los 60 cuando dejan de
funcionar las leyes de promoción. A principios de los
70 empiezan a funcionar otras políticas de
promoción, la de favorecer determinadas provincias, fruto
de pactos entre el poder central y los gobiernos de las distintas
provincias.
Se puede concluir que, en este período, la
aplicación de medidas tendientes al cambio estructural,
acompañadas de inversiones y radicaciones de capital
orientadas a los sectores productivos, tendieron al pleno empleo.
Asimismo, el aprovechamiento intensivo de los recursos
productivos posibilitó una política de
sustitución de importaciones, requerida por el
cambio.
El error fundamental de Frondizi, según esta
consideración, consistió en persistir en un
conjunto de políticas que no daban los resultados
esperados.
Por un lado, el ingreso masivo de IED y el aumento de
las inversiones realizadas por empresas nacionales, generó
efectivamente la reactivación del sector industrial,
profundizando la expansión de las industrias
básicas gestadas durante los años cuarenta y la
conformación de un poderoso complejo metal-mecánico
que en el transcurso de la década siguiente se
constituirá en el eje del modelo de desarrollo industrial
y del proceso de acumulación capitalista en la
Argentina.
Pero paralelamente se agudizaron las contradicciones ya
existentes, ya que el capital extranjero pasó a liderar la
estructura industrial frente al capital nacional. Las fracciones
del capital más concentrado consolidan su posición
frente a los sectores pequeños y medianos que continuaron
su proceso de declinación.
Asimismo, el modelo de industrialización
adoptado tuvo un sesgo capital intensivo que derivó en
cierto incremento en materia de
competitividad, pero no produjo, en cambio, un
efecto satisfactorio en el plano de la generación de
puestos de trabajo, cediendo al Estado el rol de
empleador.
El resultado de la experiencia desarrollista por un lado
reforzó el proceso de concentración de inversiones
en las áreas más desarrolladas del territorio
nacional (con la única excepción de la Patagonia),
pero por otro lado, al interior de aquellas la
distribución geográfica de las nuevas radicaciones
tendió a hacerse más dispersa, con un número
de conjuntos
urbano-industriales considerablemente superior al de las etapas
previas.
La radicación de capital industrial en las
áreas receptoras significó una experiencia de
dudosa solidez. Los tipos de actividades relocalizadas no
muestran mayores vinculaciones con los recursos naturales ni con
los mercados locales.
Asimismo, no se observa la formación de encadenamientos
productivos, ni relaciones interempresariales horizontales
significativas, ni realización de tareas de investigación y desarrollo, ni
aparición de sectores de servicios vinculados a los
requerimientos de la producción industrial que se lleva a
cabo en las áreas promocionadas.
En la mayoría de los casos, los
regímenes de promoción industrial indujeron a la
radicación de empresas dedicadas a actividades muy
variadas sin que localmente existieran ramas claramente
dominantes.
En el plano político, el frondizismo
quedó atrapado entre dos presiones cruzadas: por un lado
las provenientes de las organizaciones
obreras en su búsqueda de recomponer el salario real y de
terminar con la proscripción al peronismo. Por otro lado,
una serie interminable de planteos militares que se centraron en
la profundización de los programas de
estabilización monetaria y contención del gasto
público, de modernización y
tecnificación del aparato industrial, de permanencia de la
proscripción del peronismo a la par que resistían
también el discurso y
algunas actitudes
superficialmente progresistas del presidente y algunos
funcionarios de su gestión.
Finalmente, el proyecto de modernización
eficientista necesitó, para imponerse, de la
instauración de regímenes autoritarios dotados de
capacidad represiva para contener los desbordes y protestas
populares generados por el costo social del cambio
estructural.
Sin embargo, a pesar de sus matices y su elevado
nivel de conflictividad social, como consecuencias de esta
política desarrollista, entre 1963 y 1975 se
verificó un largo período expansivo de la
economía y de la industria nacional que nunca más
se repetiría en la Argentina.
Jorge S. Zappino
Lic. En Ciencia
Política (UBA)