Participación Ciudadana y TICs en el ámbito municipal: el caso
Consensus en Cataluña
- La participación
ciudadana y el ámbito local - Modernización
electrónica de la administración
municipal
- Consensus, ciutadans en
xarxa - La participación
ciudadana apoyada en nuevas
tecnologías - Mirada al futuro:
¿Consensus más allá de
Cataluña?
ABSTRACT
En este artículo se analizan las primeras fases
de construcción e implantación de
Consensus (http://www.e-consensus.org), una herramienta de
participación ciudadana basada en la
utilización de las Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TICs) y orientada al ámbito
municipal catalán. Construido entre 2001 y 2004 por un
consorcio de instituciones
y ayuntamientos de Cataluña, y actualmente puesto a
disposición de todos los consistorios catalanes, el
proyecto
Consensus no sólo ilustra algunas de las
problemáticas y potencialidades asociadas a la
construcción de este tipo de sistemas
compartidos, sino que muestra a su vez
elementos clave de la participación ciudadana municipal.
Nuestro análisis del desarrollo
funcional, histórico e institucional del proyecto, pone de
manifiesto el momento de expansión y maduración por
el que atraviesa la participación ciudadana, al tiempo que
muestra las ventajas que la utilización de sistemas
compartidos aporta en los entornos municipales: reducción
de costes, mejores y más variadas funcionalidades,
facilidad de mantenimiento,
mejora conjunta del sistema,
así como el establecimiento de redes de aprendizaje.
Finalmente, el estudio pone de manifiesto el efecto positivo que
la introducción de prácticas de
participación ciudadana puede tener sobre el
funcionamiento general del ayuntamiento, así como el
estímulo que éstas pueden ejercitar sobre los
procesos de
modernización y transformación de las
administraciones locales.
1. Introducción y
marco teórico
El objetivo de
este artículo es permitir al lector, a partir del
análisis de la experiencia "Consensus, ciutadanos en
xarxa", profundizar en el estudio de las políticas
de participación ciudadana en el ámbito municipal y
las ventajas que la utilización de las TICs aporta a su
promoción.
La participación
ciudadana y el ámbito local
Los gobiernos municipales viven en la actualidad un
momento de crisis
caracterizado por la ampliación de su marco de influencia
y la transformación de sus dinámicas internas. Unos
cambios que están afectando internamente a la
organización administrativa de los ayuntamientos y
externamente a los distintos agentes con los que estos se
relacionan diariamente: los ciudadanos y las instituciones
gubernamentales.
Brugué y Gomà (1998) apuntan a dos
factores como causas de este proceso de
atribución de nuevas responsabilidades a los gobiernos
locales: por un lado, la incapacidad de los Estados para atender
a los cambios exigidos por la
globalización y por otro, la diversificación de
las demandas sociales de la ciudadanía.
Detrás de los procesos de descentralización administrativa a los que
lleva este nuevo protagonismo otorgado a los gobiernos locales
subyace también la voluntad de volver a relegitimizar unos
estados-nación
que se encuentran actualmente en crisis. Esta transmisión
de poder permite
a las administraciones centrales concentrarse en el ámbito
de los flujos globales de poder, riqueza y comunicación, mientras ceden a los
gobiernos locales la gestión
de la cotidianidad política y
económica de las personas (Castells y Ollé 2004:
pp. 22). Se configura con ello lo que Castells (2000) denomina
Estado-red, en el que las relaciones entre la
constelación de actores involucrados en la gobernanza, a
través de sus distintos niveles jerárquicos, se
organizan según una estructura de
red. Esta
reconfiguración del papel de los gobiernos locales hace
necesario un cambio en tres
direcciones: una renovación de las unidades
administrativas municipales que permita alcanzar una mayor
eficiencia en
la prestación de servicios al
ciudadano, la reconfiguración de sus conexiones tanto con
los niveles políticos superiores como con otros gobiernos
locales y la profundización en la democracia
representativa mediante nuevas fórmulas de
participación ciudadana (Castells y Ollé 2004: pp.
22-23).
A este respecto, Font et al. (2000) justifican la
creciente necesidad de las administraciones de apoyarse en la
participación ciudadana con el desequilibrio que existe
entre una realidad socio-política que evoluciona
rápidamente y unos mecanismos representativos
democráticos que apenas han sido renovados desde su
implantación. Brugué et al. (2003: pp. 29)
señalan además cómo en las últimas
décadas se ha desarrollado una ciudadanía
más activa, mejor educada, menos sumisa y más
exigente con las instancias político-administrativas, que
"si bien mantiene su apoyo a la democracia, respeta cada vez
menos a la autoridad"
(Inglehart 1999).
Los gobiernos locales son las instancias administrativas
con las que más frecuentemente interactúan los
ciudadanos (Clayton Thomas 2004: pp. 76-79), y ocupan un lugar
privilegiado en las relaciones con éstos por su capacidad
para incidir y resolver sus problemas
cotidianos. Paralelamente, las instituciones municipales se
enfrentan a una situación de capacidad administrativa
limitada, de escasez de
recursos y de
problemas de legitimidad. Ante esta situación, Goss (2001)
argumenta que se hacen necesarias las modificaciones no
sólo en las estructuras
administrativas de los gobiernos locales, sino cambios
también en la mentalidad de los ciudadanos y de las mismas
administraciones, de forma que se extienda el sentimiento de lo
que ella denomina "contribución al proyecto común".
El ciudadano ha de poder verse como elemento activo y creador de
valor
público, por medio de su participación en los
asuntos públicos.
Con este objetivo, las formas tradicionales de
participación ciudadana, basadas en la interacción con el sector vecinal y
asociativo municipal, están siendo modificadas a favor de
otras prácticas más basadas en lo individual y
mixto (Ziegenfuss 2000). Así, están surgiendo
nuevas herramientas y
experiencias de participación que van siendo puestas en
práctica en todo el mundo (Anttiroiko 2004: pp. 40-43;
Rodríguez Álvarez 2002: pp. 22-23). La
acumulación de experiencias va mostrando cómo,
frente a la supuesta falta de motivación
y ausencia de deseo de participación por parte de los
ciudadanos, la mayoría de las personas que intervinieron
en procesos participativos expresan comúnmente altos
niveles de satisfacción y el deseo de tomar parte
más a menudo en este tipo de experiencias (Slaton y Arthur
2004: pp. 128).
Modernización
electrónica de la
administración municipal
Son muchas las expectativas depositadas desde los
círculos políticos y académicos en los
beneficios que la introducción de las TICs traerá a
la gestión de las administraciones públicas. En un
artículo publicado por la revista The
Economist (2000), se afirma que "las transformaciones causadas
por la diseminación de Internet en el sector
público son consideradas el comienzo de una profunda
revolución
de la gobernanza y de la administración
pública en general". De manera similar, un informe
más reciente de la OECD (2003), publicado bajo el
título "The e-government imperative", afirma que el
gobierno
electrónico lleva a una mayor eficiencia, mejora los
servicios gubernamentales, ayuda a alcanzar objetivos
políticos específicos, puede constituir una
importante contribución para la reforma administrativa y
contribuye a acrecentar la confianza entre los gobiernos y los
ciudadanos.
Sin embargo, parece que tanto la modernización
administrativa como la introducción de las TICs no son
procesos determinados por los avances
tecnológicos, sino el resultado de una co-evolución entre la tecnología y el
entramado institucional. En esta línea, Anttiroiko (2004:
pp. 38-40) señala que si bien las TICs tienen potencial
para reestructurar el gobierno, fortalecer la democracia y crear
una relación más estrecha entre las
administraciones públicas y los ciudadanos, es necesaria
una cierta madurez general del entorno organizativo y social para
poder aplicar plenamente las TICs a la gobernanza
pública.
Presionados para que presten sus servicios con mayor
eficiencia, algunos gobiernos municipales buscan mejorar la
prestación de servicios públicos a los ciudadanos
por medio de la introducción de NTIC, con el fin de
provocar, indirectamente, una transformación y
modernización internas. A pesar de ello, esta
transformación interna no tiene necesariamente por
qué producirse, como demuestra el estudio llevado a cabo
por Aibar y Urgell (2004: pp. 366, 371) sobre el portal
inter-administrativo catalán, en el que queda de
manifiesto la precariedad del vínculo existente entre las
innovaciones tecnológicas y los cambios en las estructuras
de la Administración. Causa de ello es la
distancia cultural actual entre el contexto de diseño
de los servicios (personal
técnico de los ayuntamientos, consultores, etc.) y el
contexto real de implementación de estos (personal
administrativo, funcionarios, etc.), que lleva a que los nuevos
procesos apoyados en las NTIC y los procedimientos
tradicionales sean difícilmente integrables.
En la misma línea investigativa, Wong y Welch
(2004) comprueban, a través del estudio empírico de
las webs gubernamentales de catorce países, que el
supuesto efecto positivo de las iniciativas de gobierno
electrónico sobre la accountability (transparencia
y rendimiento de cuentas) depende
en un alto grado del estilo burocrático pre-existente en
la organización.
En cuanto a las áreas en las que se están
aplicando las nuevas
tecnologías, diversos estudios de benchmarking
y análisis de webs administrativas, tanto en el
ámbito catalán (Salvador et al. 2004: pp. 26), como
en el europeo (Trechsel et al. 2003: pp. 24) y el mundial (Holzer
y Kim 2004: pp. 35; Rohleder y Jupp 2003) muestran cómo el
área de participación, y en general cuanto tiene
que ver con la democracia electrónica, es una de las menos
desarrolladas por las instituciones públicas. Las
webs de las administraciones favorecen la provisión
de información y los trámites administrativos con
los ciudadanos, más que la realización de
consultas, la promoción de foros de discusión o
incluso el establecimiento de direcciones de correo
electrónico fiables desde donde el ciudadano pueda
comunicar sus opiniones y preocupaciones.
Los gobiernos municipales, precisamente por ser los
primeros intermediarios de los ciudadanos en su contacto con la
administración pública, ocupan una
posición privilegiada en esa tendencia actual a ofrecer
servicios a los ciudadanos mediante TICs. Rosén (2001: pp.
3) señala además que las webs municipales
constituyen actualmente una de las principales fuentes que
consultan los ciudadanos para obtener todo tipo de
información local, que son más visitadas que las de
cualquier otra administración pública y que
inspiran un mayor grado de confianza en el ciudadano. Sin
embargo, los ayuntamientos, más que cualquier otra
administración, enfrentan el problema de falta de recursos
y de personal cualificado que les permitan abordar los procesos
de reforma y modernización que los ciudadanos están
demandando.
Cabe mencionar que la literatura existente sobre
el área de promoción de la democracia y la
Participación Ciudadana mediante TICs resulta
decepcionante, especialmente la referida al ámbito local
(Canals y Martí
2003: pp. 23-25). Aunque se han publicado multitud de estudios,
son escasos aquellos que logran ofrecer una aproximación
comprensiva, multidisciplinar y metodológicamente
interesante que analice el impacto de las TICs sobre la esfera
política pública (Wilhelm 2000). Abundan
comparativas genéricas de webs gubernamentales,
recopilaciones de casos y best practices, encuestas a
los ciudadanos sobre sus usos de Internet… pero en la
mayoría de los casos adolecen de la necesaria profundidad
y de una conveniente conexión entre teoría
y práctica (1) .
Faltan por ello todavía investigaciones,
tanto cualitativas como cuantitativas, que permitan medir y
valorar los resultados de estrategias
gubernamentales concretas, basadas en TICs y diseñadas
para alcanzar metas democráticas específicas. No
existen actualmente estudios comparativos con la profundidad y
minuciosidad suficiente como para hacer contribuciones
significativas a la concepción y desarrollo de proyectos de
democracia electrónica (Clift 2004: pp. 6). No obstante,
en algunos ámbitos van alcanzándose mayores grados
de concreción y madurez. Tal es el caso del ranking
comparativo de todas las grandes ciudades alemanas, centrado
específicamente en la participación
electrónica, que ha sido publicado recientemente por
Bräuer (2004) o del estudio sobre el papel que las TICs
están desempeñando para el fortalecimiento de la
participación ciudadana en Méjico (Kossick
2004).
En este contexto es, precisamente, donde se encuadra la
pertinencia de la presente investigación y del estudio de la
experiencia Consensus. Consensus es una plataforma
de Participación Ciudadana a través de Internet, de
carácter intermunicipal -esto es,
compartida por una red de ayuntamientos-, que fue desarrollada en
Cataluña a lo largo de los últimos años,
mediante la cooperación de un conjunto de instituciones
procedentes de ámbitos muy diferentes: un socio
tecnológico -el Institut Català de
Tecnología (ICT)-, una entidad con amplio conocimiento y
experiencia en temas de Participación Ciudadana -la
Fundació Jaume Bofill-, el consorcio de ayuntamientos
catalanes Localret -con gran capacidad para coordinar a los
municipios- y un grupo de doce
ayuntamientos de tamaño medio (entre 14.000 y 208.000
habitantes (2) ).
No es casualidad que el proyecto se iniciase en
Cataluña. La municipalidad de la región catalana,
en comparación con el marco estatal, presenta un alto
grado de desarrollo tanto en la variedad y extensión de
sus experiencias de participación ciudadana, como en las
cotas de penetración de las TICs (Brugué et al.
2003: pp. 34-35; Subirats et al. 2001). La propia sociedad
catalana se caracteriza por poseer niveles altos de sociabilidad
y de densidad
asociativa (Castells et al. 2002: pp. 415-426). Por su parte, los
ayuntamientos de esta Comunidad
Autónoma presentan mayores niveles de colaboración
y asociacionismo intermunicipal que en otras regiones
españolas, y la calidad de sus
webs municipales está entre las más
valoradas de España
(3) .
El objetivo del proyecto Consensus era crear una
herramienta versátil, que apoyase los procesos de
participación realizados en los municipios y les diera una
contrapartida virtual, facilitando la comunicación entre
los ayuntamientos y los ciudadanos. Se deseaba mostrar que la
participación ciudadana deliberativa y de calidad puede
ser realizada de manera eficiente, apoyándose en
Internet.
Para ello, al tiempo que se construía la
herramienta y se realizaban las pruebas
piloto, fue estableciéndose una comunidad de aprendizaje e
intercambio de experiencias que ha permitido a los ayuntamientos
integrantes profundizar en su conocimiento de las posibilidades
de la participación ciudadana. La "Comunidad Consensus",
integrada por las instituciones promotoras y por todos los
ayuntamientos que utilizan Consensus, se plantea continuar
creciendo y establecerse como un foro de reflexión y
práctica que permita mejorar los procesos participativos
de los ayuntamientos y continúe perfeccionando la
herramienta, adaptándola a nuevos requisitos de
carácter tanto funcional como
tecnológico.
Tanto por las funcionalidades de la propia herramienta,
como por su singular proceso de diseño y
construcción que dio nacimiento a la Comunidad antes
mencionada, el estudio del "caso Consensus" se presenta como una
oportunidad para avanzar en el
conocimiento teórico-práctico de las relaciones
entre TICs y participación ciudadana. Pudiendo contribuir
tal vez este conocimiento al éxito
de futuras iniciativas que se desarrollen en este
campo.
La investigación se basó principalmente en
la realización de entrevistas a
miembros de las instituciones y los ayuntamientos participantes
en Consensus que, en su conjunto, fueron definiendo ante
el investigador una imagen del
proyecto, de su proceso de maduración, su momento actual y
sus potenciales futuros.
A partir de las conversaciones con los responsables
municipales, sobre sus problemas, sus experiencias, planes e
impresiones… fue también perfilándose una
imagen del actual momento crítico de eclosión que
la participación ciudadana atraviesa en el ámbito
municipal catalán. De estas dos realidades que los
informantes esbozaron durante las entrevistas es reflejo este
estudio.
El punto de partida de este estudio es de naturaleza
descriptiva: la experiencia Consensus en el contexto
actual de la participación ciudadana municipal en
Cataluña. Nos preguntamos: ¿qué lugar ocupa
Consensus en el desarrollo de la participación ciudadana
en los ayuntamientos catalanes?
A partir de esta primera pregunta surgieron otras
hipótesis más concretas a las que
hemos intentado dar respuesta:
¿Se ajustan los sistemas de carácter
intermunicipal, en que una instancia central es compartida por
distintos ayuntamientos, a la realidad municipal?
¿Cuáles son, en su caso, las ventajas más
importantes que aportan a los municipios?
¿Repercute positivamente la introducción
de prácticas de participación ciudadana y su
promoción mediante TICs en el funcionamiento del
ayuntamiento en general?, ¿cuál es el efecto que la
Participación Ciudadana tiene sobre las otras áreas
del ayuntamiento?
Para dar respuesta a estas preguntas y contribuir con
ello al desarrollo del estudio de la participación
ciudadana, se elaboró una base metodológica que se
adaptara a las exigencias de la investigación.
El diseño metodológico que se
aplicó a este estudio se basó fundamentalmente en
la realización de entrevistas semi-estructuradas en
profundidad a miembros de los ayuntamientos e instituciones que
integran Consensus. Para garantizar una comprensión
profunda del caso, se recurrió además a una
metodología cualitativa combinada de
cuestionarios cerrados y consulta documental.
Pertinencia de las
entrevistas semi-estructuradas
En este trabajo, se ha
elegido el estudio de caso como aproximación
metodológica, un método de
investigación cualitativo adecuado para los
análisis explorativos (Rommes 2002) como el de esta
investigación: el análisis de las iniciativas de
participación desarrolladas en Internet por parte de los
ayuntamientos integrantes del proyecto Consensus en
Cataluña.
Uno de los factores determinantes a la hora de optar por
la entrevista en
profundidad como método de investigación, fue la
constatación de que nuestros informantes -en su
mayoría técnicos y políticos municipales-
disponían de poco tiempo para atendernos, lo que
hacía del uso de otras técnicas
cualitativas algo casi imposible. La entrevista
en profundidad es el método de investigación
cualitativo preferible en aquellos casos, como el nuestro, en los
que existe una limitación de tiempo de
investigación (Taylor y Bodgan
1984).
En esta investigación nos hemos centrado en
Cataluña y el proyecto Consensus, y más
concretamente en las experiencias e impresiones de algunos de los
responsables de las instituciones que lo integran. A partir de
sus testimonios, de carácter claramente subjetivo, nos
hemos podido acercar a la realidad del proyecto Consensus,
para esbozar posteriormente cuál es la situación de
la participación ciudadana en los municipios catalanes.
Las generalizaciones que puedan hacerse a partir de nuestros
resultados, así como posibles investigaciones futuras para
completarlos, han sido perfiladas en las conclusiones
finales.
Informantes y recogida de
datos
En la fase preparatoria de la investigación, se
efectuó una revisión de la literatura existente que
nos permitiera situar el caso Consensus en el marco de los
más importantes enfoques teóricos relacionados con
su ámbito. La literatura considerada incluía tanto
artículos, estudios y monografías, como el
análisis de otros proyectos similares, y cubría
principalmente las áreas temáticas de
participación ciudadana, democracia electrónica,
utilización de TICs en la administración municipal
y modernización de las administraciones. En cuanto al
ámbito geográfico, primamos las fuentes referidas
al entorno más cercano al proyecto: primeramente
Cataluña, luego España y ya en menor grado el marco
europeo y mundial. Adicionalmente, se analizó documentación diversa sobre el sistema
Consensus, así como las evaluaciones de alguno de
sus proyectos piloto (4) .
Posteriormente, y sobre esta base teórica,
elaboramos un cuestionario
electrónico dirigido a los cargos técnicos y
políticos de las áreas de participación
ciudadana de los ayuntamientos, así como a los
representantes de las instituciones impulsoras: Institut
Català de Tecnologia (ICT), Localret y la Fundació
Jaume Bofill.
Se contactó por vía telefónica a
los ayuntamientos, preguntando por los responsables del
área de participación y del proyecto
Consensus -no siempre supieron orientarnos. Tras un primer
contacto escrito en que se explicaban los objetivos y
metodología del proyecto, y una posterior
comunicación telefónica en que se solicitaban los
datos de los
informantes, se les hizo llegar por correo electrónico el
enlace a la web del proyecto
(http://www.eparticipacion.org), desde donde se
podía contestar el cuestionario.
El cuestionario evaluaba las impresiones del informante
sobre temas de participación ciudadana y de
utilización de TICs, al tiempo que daba cuenta, en su
caso, de las prácticas existentes en su
ayuntamiento.
El objetivo de este cuestionario era poder seleccionar
de entre los ayuntamientos los más relevantes para una
segunda fase de entrevistas personales, así como ayudar a
definir el guión para éstas. Por ello, cada
pregunta del cuestionario permitía introducir comentarios
abiertos.
En ningún caso se pretendía que las
respuestas al cuestionario tuvieran significación estadística, pues se contaba con que el
índice de respuesta sería modesto: finalmente, 14
personas pertenecientes a 8 de las 14 instituciones que fueron
contactadas lo respondieron.
Entre el 12 y el 22 de julio de 2004, se llevaron a cabo
las mencionadas entrevistas personales, en las dependencias de
las propias instituciones y ayuntamientos: Fundació Jaume
Bofill, Localret, ICT y los ayuntamientos de Cardedeu,
Mataró, Sant Feliu de Llobregat, Vic y Manresa. Se
consideró que las diferencias de tamaño,
localización, formaciones políticas en el equipo de
gobierno y proyectos pilotos realizados en Consensus por
estos ayuntamientos, así como la distinta responsabilidad técnico-política que
los informantes ofrecían una variedad suficiente para
proporcionar diferentes perspectivas al estudio. En total, se
llevaron a cabo 16 entrevistas: 4 miembros de las instituciones
impulsoras, 3 concejales/as responsables del área de
participación ciudadana, 3 jefes/as del área de
participación, 4 técnicos de participación y
2 técnicos del área de comunicación y
web.
Las entrevistas fueron de tipo semi-estructurado; fueron
conducidas por el investigador siguiendo un guión
básico, manteniéndose abiertas a los temas que los
entrevistados incorporaban por su propia iniciativa. Al comienzo
de cada entrevista se expusieron brevemente los objetivos del
estudio, se señaló el carácter confidencial
de las entrevistas y se solicitó permiso para grabarlas.
En todos los casos no hubo inconveniente por parte de los
informantes.
Las entrevistas fueron posteriormente transcritas y se
llevó a cabo una labor de análisis, agrupando los
componentes conceptuales más relevantes para el presente
estudio.
En este apartado damos cuenta de los resultados
más importantes de la investigación, a lo largo de
dos secciones principales: una dedicada a la propia experiencia
"Consensus, ciutadans en xarxa" y otra sobre la
participación electrónica en general. Al final del
epígrafe y de forma breve, se reflexiona sobre la
viabilidad de extender el proyecto Consensus más
allá del ámbito de Cataluña.
La primera sección comprende el relato del
proceso de creación de Consensus, la
evolución institucional acontecida en el marco del
proyecto, la descripción del sistema que engloba un
inventario de
las funcionalidades que la herramienta ofrece a los
ayuntamientos, el uso que éstos hacen y planean hacer de
ella y cómo la valoran ahora que concluyó la
primera fase de revisión y mejora–, una
caracterización de la "Comunidad Consensus" -red de
intercambio de experiencias integrada por las instituciones
promotoras y por todos los ayuntamientos que utilizan
Consensus– y finalmente, algunas conjeturas sobre la
posibilidad de extender el uso de Consensus más
allá de las fronteras de Cataluña.
El segundo epígrafe gira en torno a la
participación electrónica e incluye las
ideas más importantes sobre las que nuestros informantes
reflexionaron durante las entrevistas. Se parte de una
descripción del estado actual
de la participación ciudadana, para posteriormente abordar
las problemáticas asociadas tanto a la
participación como a la participación
electrónica.
Como consecuencia de la vocación divulgativa con
la que nace este artículo, algunas de las ideas expuestas
en esta sección podrían tal vez parecer demasiado
elementales y de poca relevancia al lector. Sin embargo, nuestra
experiencia de campo nos ha mostrado que los ayuntamientos se
encuentran en estadios de evolución distintos en lo que se
refiere a su entendimiento de la participación ciudadana y
al nivel de profesionalización con que la practican, y
hemos creído importante que nadie quedara excluido de la
comprensión de nuestro estudio.
A lo largo de todo este apartado dedicado al
análisis de los resultados hemos cedido la palabra a los
informantes, dejando que ellos, los protagonistas que idearon,
construyeron e hicieron que Consensus madurara hasta ser
hoy una realidad que da sus primeros pasos, hablen. Y que con sus
palabras transmitan el testigo de esta experiencia al lector. Por
cuestión de confidencialidad y de respeto al
anonimato se han omitido los nombres de los entrevistados.
Sólo en los casos en los que se consideró
necesario, se hace referencia al cargo y el tipo de
organización del informante.
Historia de la iniciativa
El proyecto Consensus surge en el año 2000
con el objetivo de ofrecer a los ayuntamientos una herramienta de
participación ciudadana a través de Internet que
facilitase y promoviera la transmisión de
información entre responsables municipales-ciudadanos y
estimulase la realización de consultas y experiencias de
participación ciudadana. En este contexto y para la
consecución de los anteriores objetivos, se
proporcionaría la necesaria orientación
metodológica para la organización de procesos
participativos que permitiera implantar y utilizar exitosamente
la herramienta en cualquier municipio.
Los impulsores del proyecto fueron tres instituciones
catalanas, de naturaleza y carácter dispares:
El Institut Català de Tecnologia (ICT):
fundación privada creada en 1986 con el objetivo de
facilitar la adaptación de las empresas al
cambio tecnológico, mediante I+D, asesoramiento,
formación e información. En el momento del
nacimiento de Consensus habían realizado ya un
proyecto en el ámbito municipal y deseaban profundizar su
experiencia en este área. Sobre ellos recayó el
peso del liderazgo
tecnológico: se ocuparon de una parte importante del
diseño de la herramienta, así como de su
construcción y administración.
Localret: consorcio de ayuntamientos catalanes,
que promueve el desarrollo de las TICs en las administraciones
locales desde 1997. Localret impulsa, desde un enfoque
participativo, la realización de planes
estratégicos de posicionamiento
de los ayuntamientos frente a las Nuevas Tecnologías. Uno
de sus mayores intereses gira en torno a la
"estandardización de procedimientos y aplicativos entre
los ayuntamientos". En Consensus, asumió el
papel de coordinador e intermediario con los
ayuntamientos.
La Fundació Jaume Bofill: fundación
cultural privada creada en 1969, entre cuyos objetivos se cuenta
la estimulación de los valores de
la democracia y la participación entre los ciudadanos. La
Fundación tiene un gran conocimiento y reconocida
experiencia en el desarrollo de programas de
innovación metodológica y
tecnológica para la participación ciudadana. Tras
la experiencia previa del proyecto democracia.web de
promoción de la participación en el parlamento
catalán, la Fundación deseaba desarrollar una
herramienta similar para el ámbito municipal.
El proyecto inicial, financiado por el programa PROFIT
(5) del Ministerio de Industria,
preveía un año para el diseño de la
herramienta y otro para la realización de una prueba
piloto. La herramienta se instalaría posteriormente en los
servidores de
cada uno de los ayuntamientos que deseasen utilizarla.
Pero poco después de ser iniciado el proyecto, se
comprobó que su desarrollo requería una
financiación mayor, por lo que se decidió dar
entrada a un grupo de diez ayuntamientos (6) que
además de aportar fondos, contribuirían al
desarrollo de la herramienta, al realizar cada uno de ellos una
prueba piloto (7) .
La intervención de los ayuntamientos desde la
fase de diseño tuvo una importancia vital para la
evolución de Consensus al provocar:
Revisión más profunda de la
herramienta: las múltiples pruebas piloto
desarrolladas, así como la gran cantidad de
técnicos que la utilizaron, proporcionaron una cantidad de
feed-back mucho mayor, que permitió "detectar
muchísimos problemas, sobre todo de usabilidad y
diseño". Gracias a su intervención en el
diseño, Consensus puede considerarse como una
herramienta "pensada desde abajo por los técnicos
municipales".
Conveniencia de hosting centralizado: esto es,
que una instalación central del sistema sea utilizada por
todos los ayuntamientos. Ya durante las fases de prueba, en que
se aplicaban cambios y mejoras frecuentes al sistema, se vio que
resultaba conveniente tener un solo sistema accesible para todos
los consistorios. Se comprobó asimismo que este modelo era el
que más se ajustaría a la realidad municipal:
había, por ejemplo, ayuntamientos en que "los
técnicos informáticos no querían llevar el
proyecto, pues lo consideraban algo externo" y
"había ayuntamientos que no tenían la
infraestructura necesaria para instalar el sistema. Ni personal,
ni servidor…
ni nada".
Surgimiento de redes de aprendizaje dentro de
los ayuntamientos: Las pruebas piloto mostraron que "los
técnicos de participación e Internet no se llevan
bien. No creen en ello ni saben muy bien cómo usarlo".
"Las pruebas que mejor resultaron fueron aquellas en que
técnicos de participación y web trabajaron
juntos". Por medio del trabajo en Consensus, se
favoreció que se adquiriese en los ayuntamientos una
"mentalidad de Internet".
Surgimiento de redes de aprendizaje entre los
ayuntamientos: "Mucho más interesante que el
‘producto’ ha sido el proceso. Las relaciones
que se han montado, las sinergias que se han montado en todos los
ayuntamientos, entre los técnicos […] la
maduración que hemos hecho todos del tema de la
participación electrónica". Este proceso, que
"fue creando entre los técnicos de los ayuntamientos
complicidades", cristalizaría en la decisión de
crear la Comunidad Consensus, para institucionalizar el aprendizaje y
el intercambio de experiencias.
Los problemas que se enfrentaron antes y durante el
desarrollo de las pruebas piloto creemos que son ilustradoras de
las dificultades que enfrentan la mayoría de los proyectos
de gobierno electrónico. Los más destacados
fueron:
Retrasos importantes en la entrega de la primera
versión del sistema. A pesar de que este tipo de
retrasos son habituales en la mayoría de los proyectos
relacionados con las Nuevas Tecnologías, en este caso
afectaron al desarrollo de algunas de las pruebas piloto.
Éstas estaban vinculadas a procesos presenciales y
debían respetar su calendario, por lo que sólo
pudieron utilizar parcialmente la herramienta.
Problemas de usabilidad y diseño de la primera
versión de Consensus: "En la primera fase, el
planteamiento era muy desde el punto de vista técnico. No
estaba pensado para que lo utilizara un ciudadano de a pie, sino
una persona muy
habituada a Internet y a un lenguaje muy
técnico". El diseño, aunque se había
realizado conjuntamente, había sido liderado
principalmente por el ICT, una institución marcadamente
tecnológica con apenas experiencia en los procesos
municipales. Esto explicaría el distanciamiento que se dio
entre el contexto de diseño y el de utilización
(Aibar y Urgell 2004) en esta primera fase.
Tensiones causadas por diferencias de opiniones y
cultura
organizativa entre las instituciones participantes: Lo que la
Fundació y Localret veían como "deficiencias" que
debían subsanarse, para el ICT eran "mejoras" que no
habían sido especificadas y se escapaban del diseño
inicial. La forma de abordar proyectos en organizaciones
más ‘técnicas’ suele diferir de la de
los ‘entes públicos’, lo que obligó a
los integrantes del proyecto a superar las tensiones iniciales y
a aprender a trabajar conjuntamente en el marco de Consensus:
tras un momento de crisis, se produjo finalmente el ajuste entre
las tres instituciones promotoras: "desde entonces […]
hemos podido hacer un trabajo de colaboración. […]
Todo muy fluido y muy bien".
Tras la finalización de las pruebas piloto, era
para todos evidente la necesidad de realizar mejoras en la
herramienta antes de que pudiera ser plenamente operacional. Por
ello, durante el año 2003 y los primeros meses de 2004, y
gracias a la financiación recibida de la Generalitat de
Catalunya, se desarrolló Consensus II, una
nueva versión del sistema que además de subsanar
las deficiencias incluía algunas nuevas
funcionalidades.
El proceso de diseño de esta segunda fase se
benefició de todos los avances aportados por el
aprendizaje institucional previo. Los ayuntamientos tuvieron un
papel más activo, y se contó además con los
servicios de una empresa
especializada en diseño.
Como resultado se obtuvo un sistema mucho más
maduro. "Las primeras sesiones que hicimos
enseñándoles Consensus II… se les
veía otra cara… ¡daban hasta aplausos!".
"Ahora los fallos, las cosas que podrías mejorar, son ya
cosas muy pequeñas".
El 21 de julio de 2004 se realizó un acto de
presentación en el Palau de la Generalitat,
iniciándose con ello la fase de expansión a todos
los municipios catalanes. Después de tres años y
medio de intenso trabajo, la herramienta Consensus era una
realidad.
Características funcionales de
Consensus
Consensus es una herramienta para la información,
consulta y participación ciudadana a través de
Internet, que puede ser utilizada por los ayuntamientos de
Cataluña como apoyo a sus procesos presenciales de
participación.
Las características generales más
importantes del sistema son:
Flexible: puede integrarse con facilidad en las
webs de los ayuntamientos. Las distintas funcionalidades pueden
activarse selectivamente, en función de
las necesidades de los ayuntamientos y el aspecto visual es
configurable para que se ajuste al diseño corporativo del
municipio.
Versátil: como pusieron de manifiesto las
pruebas piloto, Consensus puede utilizarse para apoyar
procesos participativos muy distintos. Diferentes grados de
visibilidad y de moderación externa en los espacios,
posibilitan procesos de distinta naturaleza: desde los más
complejos con sus propios subprocesos internos hasta la
posibilidad de crear espacios de trabajo únicamente
visibles para participantes acreditados. Esto permite, por
ejemplo, que una asociación de un municipio tenga su
propio espacio en Consensus, para la discusión y
trabajo interno de sus miembros.
Participación de calidad: puesto que el
acceso a Internet está limitado y la participación
electrónica, a día de hoy, no puede considerarse
representativa, Consensus busca promover la
participación reflexiva, informada y de calidad, que
permita mejorar la toma de
decisiones. Para ello, facilita que informaciones de
naturaleza diversa sean puestas en común por todos los
participantes.
Eficiente: la gestión del espacio de un
ayuntamiento en Consensus es muy sencilla y puede ser
llevada a cabo por cualquier persona, aun careciendo de
conocimientos informáticos. Puesto que únicamente
existe una instancia central, administrada por el ICT, los
ayuntamientos no necesitan preocuparse por los aspectos
más técnicos. Para el ciudadano, la
utilización de Consensus es intuitiva y
amigable.
Descentralizado: Consensus permite que
haya distintos animadores -personas encargadas de
gestionar los procesos de participación- que se encarguen
de los diferentes procesos de un ayuntamiento, haciendo posible
la transferencia de la responsabilidad sobre ellos.
Transparente: aun cuando gran parte de las
áreas de Consensus cuentan con moderadores, lo que
permite rechazar aquellos mensajes que no respetan el código
ético -y, por ejemplo, contienen insultos- o que no son
relevantes -por ejemplo, la propuesta de un enlace a una web que
no tiene que ver con el proceso-, el animador debe siempre
especificar la razón por la que el mensaje fue rechazado.
Todos los mensajes rechazados son accesibles para los usuarios en
un espacio creado con este fin.
En lo que se refiere a las funcionalidades ofrecidas por
Consensus, se podría decir que estas son de dos
tipos. Unas generales, que se relacionan con aspectos
genéricos de los ayuntamientos y que tienen un
carácter permanente, y otras más
específicas, las incluidas en los denominados "espacios
complejos" -espacios virtuales de consulta y participación
sobre un tema específico- que generalmente tienen una
duración determinada.
Las funcionalidades que Consensus ofrece son de
dos tipos. Unas generales, que se relacionan con aspectos
genéricos de los ayuntamientos y que tienen un
carácter permanente, y las incluidas en los denominados
"espacios complejos", que son espacios virtuales de consulta y
participación sobre un tema específico, que
generalmente tienen una duración determinada.
Las funcionalidades generales, que pueden
activarse o desactivarse en función de las necesidades de
los ayuntamientos, incluyen:
Cartas al consistorio: permite enviar preguntas,
comentarios, demandas o sugerencias al ayuntamiento. El mensaje
es dirigido al concejal o concejala correspondiente, quedando
tanto el requerimiento como la respuesta accesible en la
web.
Cuestionarios generales: permite recoger la
opinión o punto de vista de los ciudadanos en
relación a temas generales del ayuntamiento.
Agenda de plenos: permite consultar las fechas,
los puntos del orden del día y leer las actas de los
plenos del ayuntamiento.
Recogida de firmas: permite al ciudadano iniciar
o adherirse a una recogida de firmas, para modificar un punto del
orden del día de un pleno o para cualquier otro tema de
interés
municipal.
Avisos: Consensus permite al ciudadano
registrarse para recibir noticias
relacionadas con el ayuntamiento o con los procesos concretos en
que el ciudadano esté interesado.
Las funcionalidades que pueden incluirse en los
"espacios complejos" son:
Foros: Espacio para el debate en un
proceso de consulta. Pueden ser moderados – en los que el
animador valida los mensajes antes de que sean publicados – o no
moderados.
Documentos: documentos de
todo tipo relacionados con el proceso participativo. Pueden ser
"documentos de trabajo", a los que los ciudadanos pueden aportar
sus comentarios, o simplemente "documentos informativos".
Adicionalmente, los ciudadanos pueden proponer la
inclusión de otros documentos que consideren
relevantes.
Enlaces: enlaces a páginas relacionadas
con el proceso participativo. Los ciudadanos pueden proponer la
inclusión de otros enlaces que consideren
relevantes.
Cuestionarios: permiten recoger la opinión
de los participantes en el proceso de consulta.
Grupos de trabajo: para un proceso participativo
que abarque distintas áreas, pueden definirse distintos
sub-espacios para cada una de dichas áreas. Estos
sub-espacios disponen de todas las funcionalidades de un "espacio
complejo".
Valoración de Consensus desde los
ayuntamientos
La valoración que hacen nuestros informantes de
Consensus es en general positiva.
Todos coinciden en señalar que "es sólo
una herramienta más con que apoyar la
participación" y que "ha de tenerse claro que
participación y tecnología es
participación". Las TICs no son la solución a
todos los problemas de la participación, ni pueden
sustituir a los procesos presenciales. "La ciudadanía a
la que Consensus permite alcanzar tiene un perfil
socio-económico determinado, que es una porción muy
pequeña del resto de ciudadanos. Además de
Consensus, tienen que potenciarse otras herramientas". Muchos
coinciden en ver Consensus como una herramienta de futuro
más que de presente. Un futuro para el que, en cualquier
caso, hay que prepararse, porque "el carro de las Nuevas
Tecnologías no lo puedes dejar pasar. Tenemos que estar
igualmente, porque el futuro es este".
Entre tanto, muchos de los ayuntamientos están
promoviendo la creación de puntos de acceso público
a Internet en bibliotecas,
escuelas, centros juveniles y otras dependencias municipales,
desde los que poder acceder a Consensus: "uno de los
elementos no es ya disponer de la herramienta sino que los
ciudadanos tengan acceso a las tecnologías que permitan
utilizarla". En estos puntos de acceso se publicita e informa
sobre Consensus. También se proyecta que, a partir
de ahora, Consensus "se utilice en los cursos de
informática que pueda hacer el ayuntamiento
a través de diferentes servicios".
Otra de las motivaciones para utilizar Consensus
es poder llegar a ciudadanos que actualmente no participan.
"Consensus puede ser muy útil para llegar al ciudadano
que no está vinculado a ninguna asociación. Y
también al ciudadano asociado que no está en
primera línea". También puede permitir que
"los colectivos de 28 a 45 años, que son el colectivo
desaparecido en la participación… y mucho
más las mujeres que los hombres, porque es un momento de
explosión profesional y familiar (…) dispongan de
un espacio donde poder visualizar su compromiso" (8) .
En muchos casos puede funcionar también como una
vía de iniciación en la participación:
"el ciudadano al cual todavía no hemos llegado por la
vía directa, pues quizás sí que puede
empezar a dar los primeros pasos en participación a
través de Consensus".
Consensus permite, además cubrir "la necesidad
de hacer público y accesible lo que pasa en las
actividades de participación. Si no, lo que pasa en los
consejos no les llega a nadie, ¡ni a la gente de las
propias asociaciones que participan! Poner en Internet es cada
vez más una necesidad".
Para los responsables municipales Consensus es
una herramienta muy versátil, que puede cubrir necesidades
muy diversas. Aunque las estrategias para su utilización
varían mucho de un consistorio a otro, algunos
ayuntamientos planean "utilizarlo en todos los campos. Tiene
que ser siempre una herramienta de apoyo, pero queremos que se
tenga en cuenta en todos los procesos participativos". "Nuestra
intención es que toda la participación real…
potenciarla, multiplicarla, a través de Consensus… y
también [utilizarlo] como un archivo de todo
lo que se haya hecho, de seguimiento. Porque el problema es…
[en] la participación, se hace una cosa y
después… ¿dónde quedan los
documentos?, ¿dónde quedan las actas¿…
¿cómo se puede hacer una evaluación
con eso?".
En definitiva, como resumía una técnico de
participación: "a ver, Consensus lo que te permite es:
puedes utilizar diferentes herramientas de participación,
pero tú tienes un folio en blanco. Es decir, tú
ahí de información pones la que a ti te convenga y
después utilizas las herramientas en función de lo
que tú pretendes. Y por tanto, en eso es muy útil
para todo".
En cuanto a la utilización efectiva de
Consensus, los responsables de los ayuntamientos cuyas
pruebas mejor funcionaron señalan primeramente la
importancia de la difusión. "Tienes que motivar a la gente
para que vaya a Consensus". ¿Cómo? Las
propuestas son múltiples: incluir banners
atractivos en las webs municipales, repartir información
sobre los procesos que se abren en las listas de distribución, hacer promoción en los
cibercafés y puntos de acceso, poner monitores que
ayuden al ciudadano a navegar en Consensus,
promoción de los procesos en la prensa, radio y televisión
locales, distribuir información sobre los
resultados…
Por otro lado, subrayan también lo importante que
es el trabajo del
dinamizador: "los procesos online funcionan si tienes quien
los dinamiza. […] No sólo que cuelgue la
información, sino que sea capaz de incentivar el debate
público". Es asimismo vital el compromiso de respuesta
por parte del ayuntamiento, el "retorno de la
participación a aquella persona que se ha implicado"
en forma de una respuesta a sus preguntas o comentarios. Para que
esto funcione, en muchos casos, se requiere el esfuerzo y
compromiso de la totalidad de las áreas del ayuntamiento,
pues frecuentemente el dinamizador no dispone de las respuestas y
son las áreas quienes deben proporcionárselas. En
algunos procesos clave, se estableció un compromiso "de
que en 48 horas los distintos servicios [del ayuntamiento] que
estaban implicados en la respuesta a una consulta ciudadana
tenían que enviar una respuesta para que se colgara en
Consensus. De manera que en dos días aquella persona
tenía que tener una respuesta en Consensus y además
enviada a su correo electrónico particular". Si el
ciudadano no recibe respuesta, o en general si las iniciativas de
participación no se hacen correctamente, es fácil
"frustrar al ciudadano" y que pierda la
motivación para participar en iniciativas
futuras.
Existe comúnmente el temor a que este tipo de
compromisos de respuesta genere una sobrecarga de trabajo, pero
al menos en las experiencias realizadas hasta ahora, esta
sobrecarga "nunca fue excesiva".
En relación a la calidad de las intervenciones,
por cuanto se pudo ver en las experiencias piloto, es
generalmente buena: "muchas de las alegaciones [que se
recibieron a través de Consensus] se incorporaron al
programa de actuación".
En un contexto como el actual, en el que "los
ayuntamientos, sean del tamaño que sean, se dan cuenta que
no se puede trabajar individualmente, sino que se tiene que
intentar trabajar cuanto más posible en red"
Consensus ha posibilitado "poner en marcha una
herramienta que si la ponía en marcha sólo un
ayuntamiento, tenía un coste altísimo".
Así, a través de la optimización de recursos
y la utilización de sistemas compartidos, se ha conseguido
algo que era un imposible a priori: disponer de "una
herramienta muy potente con un coste bajo para el
ayuntamiento".
Pero Consensus no sólo ha supuesto una mejora
para las arcas municipales; los meses a lo largo de los cuales
instituciones y ayuntamientos han trabajado conjuntamente en la
mejora de la herramienta, reuniéndose e intercambiando
experiencias, han ido creando "un conocimiento que es
importantísimo que se mantenga". Con este fin de
mantener vivo este foro de reflexión sobre la
Participación Ciudadana, nace la "Comunidad
Consensus", como "una comunidad de interés, de
conocimiento, que permita compartir experiencias, ver
cuáles son las buenas prácticas dentro de los
ayuntamientos que funcionan en Consensus, y buscar buenas
prácticas, artículos [y] ejemplos fuera, para poder
acompañar metodológicamente las experiencias".
Esta comunidad es una garantía de perpetuación de
Consensus también en el futuro, de poder darle
continuidad: "tenemos una herramienta con doce ayuntamientos
activos y con
voluntad de permanecer en el tiempo, no de abandonar. Aquella
primera idea de lo instalamos y se terminó, no prospera
[…] el futuro se plantea con la creación de la Comunidad
Consensus, que es una idea de mantener esta relación".
Mientras que con la extensión del uso de Consensus
se intenta "socializar la aplicación, con la comunidad
[queremos] socializar el conocimiento que hemos adquirido durante
estos dos años".
Los ayuntamientos descubren en la Comunidad un espacio
donde compartir experiencias y encontrar apoyo: "si no
hubiéramos estado en Consensus yo no conocería las
experiencias de otros ayuntamientos (…) y las herramientas que
han utilizado seguramente las podemos utilizar nosotros. El poder
entrar en su página y decir: ‘¡ostras!, pues
mira, estos están haciendo estos procesos y esto es
interesante, mira el forum les ha funcionado, o esto lo han
planteado así y no ha funcionado, pues podemos plantearlo
de otra manera…’, el compartir las experiencias yo creo
que es importantísimo".
Unas experiencias que desembocan, muchas veces, en un
debate más profundo: "ya que conoces las experiencias,
profundizas en cómo trabajar la participación. O
sea, la participación es una cosa que está muy de
moda y todo el
mundo habla, pero hay muchas perspectivas y hay muchas posiciones
alrededor. Todos los ayuntamientos estamos un poco en un
ensayo-error entorno a la participación". Existen,
no obstante, otros foros que los técnicos de
participación ya utilizan para informarse sobre
experiencias de participación, como el Observatorio
Internacional de la Democracia Participativa (9) ,
donde "se recogen experiencias para el ámbito de la
participación a nivel mundial,
prácticamente".
La Comunidad Consensus, precisamente por
circunscribirse a un ámbito geográfico más
pequeño, permite a sus miembros beneficiarse de las
ventajas de la presencialidad. Reforzada por los vínculos
que genera la cercanía entre unos consistorios con
necesidades similares, podría en el futuro tener un efecto
mucho mayor en la promoción de la Participación
Ciudadana y la difusión de prácticas relacionadas
con ella.
La participación
ciudadana apoyada en nuevas tecnologías
La participación ciudadana, especialmente en
Cataluña, atraviesa un momento insólito de
eclosión, que recuerda al boom que se produjo
algunos años atrás con el área de medio
ambiente.
"En Cataluña, en esta legislatura la
participación es la estrella. Todo el mundo quiere crear
cosas y quiere crear cosas". "Hace unos años, de
regidores de participación había muy pocos, ahora
hay más… y los ayuntamientos ya lo ven como una
obligación: ‘¡tengo que introducir temas de
participación en mi agenda
política!’".
Para poder explicar esta tendencia creciente, debemos
prestar atención a una serie de fenómenos
sobre los que ya hablamos en la introducción: la Globalización, los cambios en la sociedad y
en la ciudadanía, la crisis de legitimidad de la
democracia participativa… así como la
aparición de nuevas herramientas, metodologías y
experiencias para la participación como Consensus,
que están desembocando en que la participación se
perciba cada vez más como algo eficiente y
efectivo.
Todo parece indicar que "no es una moda que vaya a
pasar sino que va a ir a más (…) hay una voluntad
de profundizar la democracia, y no creo que pueda ir para
atrás". Se hacen necesarios muchos cambios, "tanto
por parte del ciudadano como de los políticos", y va a
hacer falta mucho tiempo para que este proceso pueda madurar.
"Faltan años que nos darán madurez y formas de
funcionar y [entonces] se verá realmente la importancia de
la participación ciudadana".
Tomando todo lo anterior en cuenta, en este apartado
reflexionaremos junto con nuestros informantes, sobre el estado
actual de la participación ciudadana, para posteriormente
abordar las problemáticas asociadas tanto a la
participación en general como más
específicamente a la participación
electrónica.
Panorama actual de la
participación
Hemos de partir de la aceptación de que hay
muchas visiones y enfoques diferentes sobre lo que es la
participación. Parece generalizada la idea de que la
participación ciudadana es importante y que debe impregnar
todas las relaciones entre los consistorios y los ciudadanos. A
pesar de ello, se observan grandes diferencias en las
estrategias, en cómo se utiliza y cómo se planea
desarrollarla. "(…) qué significa
participación conceptualmente. Y aquí cada uno
entiende una cosa. Habitualmente cada uno entiende lo que
más le interesa". Pudimos observar que en casi todos
los ayuntamientos existe la impresión de que su forma de
enfocar la participación es correcta, a pesar de que en
algunos casos los conflictos que
había habido con la ciudadanía mostraban que
existían problemas que solucionar. Existe una cierta
inseguridad en
la mayoría de los cargos políticos municipales en
relación a la participación, y es frecuente que, en
los casos en los que los procesos participativos no producen los
efectos deseados, se trate de zanjar el problema aludiendo a
razones técnicas: "en situaciones tan complicadas tiene
que prevalecer el criterio técnico".
Pero, ¿qué es la participación
ciudadana para los responsables municipales?
"Participación ciudadana es trabajar conjuntamente. El
trabajo conjunto de la administración local y los
ciudadanos". O como expresó una concejala de
participación: "Cuantas más garantías
tengamos de que las decisiones políticas han tenido
espacios donde hemos podido enriquecerlas en matices, en ser
más conscientes de los efectos y en saber visualizar el
acuerdo y también el desacuerdo… mejor". Esto es
precisamente lo que se pretende conseguir con la
participación.
Existe también una discusión alrededor de
cuestiones como cuál debe ser el alcance de la
participación, sobre si los resultados de los procesos
participativos han de ser vinculantes o no, o sobre cuál
es su justificación última, es decir, si puede
entenderse la participación como una forma de profundizar
el modelo de democracia representativa o si señala el
advenimiento de un nuevo modelo de "democracia participativa". En
esta última cuestión los representantes municipales
mostraban bastante acuerdo en sus opiniones. Si bien es claro que
los resultados de un proceso participativo han de ser tenidos
siempre en cuenta, al final "nuestra obligación como
gobierno (…) es recoger las diferentes visiones que hay de
un determinado tema, que no quiere decir que después todas
sean válidas o que el gobierno esté dispuesto a
desarrollarlas todas. El gobierno tiene una obligación con
las personas que depositaron su apoyo en su equipo y su programa,
y hay elementos que no pueden ir en contra de las líneas
programáticas del equipo de gobierno". Al fin y al
cabo, "el máximo reflejo de participación que
hoy por hoy tenemos son los procesos electorales". Ha de
tenerse en cuenta que cualquier proceso participativo, por
extenso que se plantee, está aquejado de una falta de
representatividad "porque no participa ni gente sin estudios,
ni gente mayor, ni [in]migrantes, ni mujeres…" y que
actualmente es relativamente sencillo manipular los procesos
participativos o hacerlos inoperantes. Parece, por tanto, que en
este momento la participación ha de funcionar como un
complemento a las estructuras de gobierno representativo, con el
fin de hacerlo funcionar mejor. "Este país no tiene un
problema de agotamiento del sistema democrático, tenemos
un problema de juventud de la
democracia (…). Lo que nos tendría que preocupar
(…) es que este sistema [pueda] agrandarse y solidificarse
bien…" desarrollando sus potenciales hacia una mayor
información y participación del
ciudadano.
Hay que tener presente que "la participación
no forma parte de nuestro bagaje formativo ni de nuestra cultura,
por lo tanto se tienen que producir procesos de aprendizaje".
Entretanto, "hay que hacer apuestas decididas pero
prudentes". La tarea principal que abordan las áreas
de participación ciudadana en los municipios es el
favorecer que se desarrollen esos procesos de aprendizaje de las
instituciones, los ciudadanos y los políticos.
De cara al ciudadano, esto supone principalmente
"trabajar mucho sobre todo el aspecto pedagógico y
educativo, para que el ciudadano reclame la participación"
( 10) , así como reformar las instituciones
existentes de participación -consejos de ciudad, consejos
territoriales, etc.- para que funcionen de una manera más
efectiva.
Se han observado tres enfoques básicos para
abordar la participación ciudadana:
Participación como hasta ahora. No
introduciendo cambios a la participación, tal y como se ha
realizado tradicionalmente hasta ahora: centrada en asociaciones
y movimientos vecinales y abordando sólo los temas en los
que éstas requieren que su opinión sea tenida en
cuenta.
Participación como acciones.
Creando áreas de "participación y relaciones
ciudadanas" que estén al servicio del
resto de áreas municipales. Disponen del conocimiento y
las herramientas necesarias para incluir elementos de
participación en los planes y actuaciones de las
áreas, y lideran en su caso proyectos especiales de
carácter participativo.
Participación como elemento de cultura. La
participación se considera como un "valor que impregna a
todo el ayuntamiento", "a todo el resto de regidurías".
Esto requiere "una adecuación en la estructura de la
organización" para que prime "la transversalidad, la
orientación al ciudadano, la calidad, la
profesionalización", como promueven los programas de
modernización municipales. Según este modelo, no se
trata de formar "técnicos de participación", sino
de formar a la totalidad de los técnicos del ayuntamiento
en participación, y que tomen consciencia de que
"independientemente del área o puesto donde
estén, están al servicio de la ciudad y de los
ciudadanos". Desde el área de participación "no
hemos de liderar todos los procesos de
participación… sino más bien hacer un
proceso, que es este rol de cambio de cultura, de incentivar, de
propiciar, de acompañar…" "por medio de la
generación y apertura de espacios para que la gente se
encuentre y vea que es posible trabajar de otra forma, que vaya
contaminando sus hábitos, sus espacios".
Hay áreas que son más receptivas y
áreas que son más reacias a abrirse a la
participación. "Para superar esas resistencias
debe haber liderazgo político y técnico".
Liderazgo político que señale claramente
cuál es la dirección que se quiere seguir, y liderazgo
técnico que muestre que esa dirección es
practicable y calme los temores ante lo desconocido que puedan
existir.
Hasta en áreas tradicionalmente celosas de su
autonomía -como pueda ser la de urbanismo-, una vez que
han tenido sus primeras experiencias de participación,
desaparece parte del miedo y se interiorizan las nuevas formas de
trabajar para acabar disfrutando de la participación:
"ahora, ellos mismos, los urbanistas, son conscientes de que
es agradable trabajar de esta manera". "Les ha costado una
legislatura… pero al final lo han entendido".
Es importante resaltar, por último, la
importancia que tiene para todos los responsables de
participación el "retorno de la participación"
así como los efectos que este pueda tener en la
modernización de las administraciones
municipales.
Con retorno o devolución de la
participación nos referimos a todo aquello que permita
tomar consciencia al ciudadano que ha participado de que su
esfuerzo valió la pena y que su trabajo se ha tenido en
cuenta. Que las propuestas, las conclusiones y las directrices
que salieron del proceso participativo son consideradas por el
ayuntamiento y se convierten, en el grado en que sea posible, en
realidad. Resulta muy fácil frustrar al ciudadano si se le
proporcionan malas experiencias y no se produce un adecuado
retorno. "Así ‘quemamos’ al ciudadano que
participa y no volverá a querer
participar".
Para nuestro estudio resulta muy importante la
constatación que hicimos de que, hasta en los casos en que
los ayuntamientos desean tener en cuenta los resultados de los
procesos participativos y retornar al ciudadano la
información "de qué es aquello que decidimos,
qué se ha hecho, qué no, cuánto ha gastado,
en qué términos…", les resulta, con
frecuencia, tremendamente difícil hacerlo.
Una de las razones es que la organización de la
administración municipal, así como sus formas de
contabilidad y
sus prácticas de gestión no permiten siquiera
obtener este tipo de informaciones. "La Administración
Pública tiene unas leyes que
determinan un tipo de contabilidad pública; eso implica
una determinada lectura del
presupuesto en
base a un código orgánico, económico y
funcional", que permite seguir los presupuestos
en base a ‘partidas’, pero no explicarlo en
términos políticos, en base a programas, a
áreas o a territorios.
Esta imposibilidad de realizar, tanto internamente entre
las áreas como externamente con los ciudadanos, una
discusión presupuestaria mucho más política,
que permita debatir al nivel de líneas
estratégicas, hace que especialmente en las áreas
de participación se vean claro que "o la
administración se moderniza (…) o es muy
difícil [que podamos] funcionar como nos
tocaría". Hace falta "reagrupar y reorganizar el
trabajo de un modo distinto, que nos permita tener una
visión más global de la ciudad (…): trabajar
priorizando la coordinación a la jerarquía, la
transversalidad a la autoridad, la flexibilidad ante la
rigidez".
Para lograr este cambio se necesita principalmente
"voluntad política y capacidad de desarrollarla",
que luego se manifestará, por lo que hemos observado en
nuestra muestra de ayuntamientos, en muchos frentes:
primeramente, en la promoción de los procesos de
aprendizaje internos que mencionamos previamente, pero
también en la creación de nuevos sistemas de
información, nuevos modelos de
presupuestación, en la organización de programas y
comisiones transversales, etc.
"Cuando sepamos hacer este tipo de lectura,
también será más fácil salir a la
calle y poder decirle al ciudadano cómo podría
hacer las cosas de otra manera". "No es que hagamos nada
distinto, pero sí que lo vamos a ver distinto. Nos va a
ayudar a valorar de forma distinta qué queremos hacer,
qué queremos priorizar, etc.". "En el momento en que
podamos trabajar la información de esta forma, la podremos
transmitir a la ciudadanía de una forma clara". "Hasta
ahora era imposible".
De hecho, hemos observado que las áreas de
participación ciudadana en muchos casos ocupan papeles
determinantes en estos programas de modernización y cambio
en la organización interna. Razones para ello son que el
área de participación es la que tradicionalmente
está más acostumbrada a trabajar de manera
transversal, y también esa necesidad que el área
tiene de que cambien las cosas, para poder llevar a cabo la
"devolución de la participación".
Obstáculos a la participación
electrónica municipal
Parece que para generar políticas de
participación ciudadana y de participación
electrónica que sean efectivas, no basta con desarrollar
marcos teóricos o tener buenas intenciones. Con
frecuencia, a la hora de intentar poner en práctica sus
proyectos, los técnicos y responsables municipales se
encuentran con una realidad limitada en la que la falta de
cultura electrónica, las maneras de hacer política
o la mentalidad de las gentes se convierten en obstáculos
que dificultan su desarrollo. Por ello, en el futuro
próximo, tan necesario como profundizar en las
políticas participativas será también el
generar contextos tecnológicos, políticos y
culturales que las hagan posibles.
a) Brecha digital
Uno de los primeros obstáculos con los que se
encuentran las iniciativas de participación
electrónica, es el panorama desolador en el que se
encuentra el desarrollo de la Sociedad de la Información
en España. Administraciones municipales en las que la
penetración del uso de equipos informáticos es
doblada por sus análogas europeas, asociaciones de vecinos
en las que la conexión a Internet se sigue considerando un
gasto superfluo y una población en la que apenas el 35,2% de los
ciudadanos visita la Red regularmente, dibujan un futuro
difícil para el desarrollo de la participación
electrónica.
Según un estudio que compara la
penetración de TICs en las administraciones municipales de
Cataluña y otras regiones europeas, entre las que se
encuentra el "Land" (Estado) alemán de
Baden-Württemberg, el 100% del personal del gobierno local y
regional alemán utiliza el PC, frente al 59% de los
catalanes. En lo que al uso de Internet se refiere, los datos no
son mucho más optimistas: mientras en
Baden-Württemberg el 97,4% del personal administrativo
utiliza regularmente el correo electrónico y el 66,6%
regularmente Internet, las cifras bajan hasta un 49,4% en el uso
del correo y un 51,5% en el de Internet para Cataluña
(Observatori de la Societat de la Informació
2003).
Este retraso en la utilización de TIC tiene su
reflejo también en la ciudadanía: sólo uno
de cada tres hogares catalanes están conectados a Internet
(34,6%) mientras que el 65,8% de la población navega poco
o nada por la "red de redes". Dentro de ese tercio de
población asidua a Internet, el perfil del usuario medio
es un hombre (43,3%
del total de los hombres frente a un 27,6% del de mujeres utiliza
Internet semanalmente), entre 25 y 34 años (55,5%), con
estudios universitarios (73,9%) y un alto poder adquisitivo
(81,4%) que por su edad, está centrado en su vida familiar
y en el desarrollo de su carrera profesional y tiene,
habitualmente, poco tiempo para la participación ciudadana
presencial (11 ) .
En lo que a los puntos de acceso gratuitos se refiere, a
finales de 2003 existían 5267 en toda Cataluña, lo
que supone un 0.81 ordenador por cada 1000 habitantes
(Regional-IST 2004).
b)Falta de cultura participativa
Como señalamos anteriormente, "la
participación no forma parte de nuestro bagaje formativo
ni de nuestra cultura". Con una democracia que es
todavía joven, y una gran franja poblacional que
creció bajo un régimen de dictadura y en
unas condiciones socio-económicas que nada tienen que ver
con las actuales, el ejercicio de la ciudadanía es un
proceso que comienza a ser aprendido en España. Esta falta
de cultura participativa es una de las principales preocupaciones
de los responsables municipales, que identifican al menos tres
áreas críticas donde se manifiesta especialmente:
en la ciudadanía, en las administraciones y en las
asociaciones.
Ciudadanía
En cuanto a la ciudadanía, se observa que
"tenemos una cultura política desconfiada, poco
participativa, que se siente lejos de la administración y
los políticos, agravada por una cada vez mayor de
distancia, por X motivos, que hace que sea difícil que la
gente participe". Se siente al "ayuntamiento como
enemigo", y por tanto apenas existe la confianza y
complicidad entre gobernantes y ciudadanos, fundamentales para
que la participación funcione.
De hecho, la mayoría de los ciudadanos que acuden
a las elecciones piensan: "yo ya he cumplido con mi
obligación, que ha sido emitir el voto, y ahora ellos pues
que decidan". Para el pequeño porcentaje de ciudadanos
que estaría dispuesto a movilizarse, "participar les
supone un esfuerzo importante". Trabajo, actividades,
familia,
desplazamientos, horarios… hacen difícil que se
pueda atender a las actividades presenciales de
participación.
Actualmente es un porcentaje muy pequeño de la
población el que participa, y "es casi siempre la misma
gente". "Hay verdaderos profesionales de asistencia a
reuniones. (…) Pueden ir a una de Nuevas
Tecnologías y luego te lo encuentras en una de montar una
fiesta infantil".
Para que un ciudadano participe ha de percibir
principalmente que el tema le es importante y cercano, que su
esfuerzo va a merecer la pena y que es compatible con sus
compromisos. En todos estos aspectos, las áreas de
participación pueden todavía mejorar: "tenemos
que tener capacidad para hacer una participación que sea
diversa, más flexible, con menos compromiso para el
ciudadano… pero a la vez más eficaz. Yo creo que
esto es posible, pero hemos de dedicarle tiempo".
Administraciones
En relación a las administraciones, hay un alto
porcentaje de "alcaldes y ediles a los que, por una
cuestión generacional, la participación les queda
muy lejos". Consideran que "han sido escogidos para
gobernar" y "no están extremadamente dispuestos a
ceder poder". Como señala un concejal de
participación: "los propios partidos políticos
son también sistemas cerrados, anquilosados, alejados de
la cotidianeidad del día a día [ciudadano]",
que por tanto no han sabido ni podido integrar todavía la
participación ciudadana en su filosofía.
Entre los políticos que se aproximan a la
participación, las actitudes con
respecto a ella son variadas. "Hay quienes se apuntan al carro
de la participación porque esto está de moda" y
porque participación es una palabra que necesita aparecer
en todos los programas políticos. "Entonces… se
abren canales pero sin trabajar los valores, sin
trabajar la cultura…", sin una estrategia clara
que permita profundizar en la participación ciudadana,
dándole continuidad en el futuro.
"Hay una parte mínima de la clase
política que cree que hay algo que falla aquí, y
que una vía de solución de esta cosa que falla es a
través de participación". Pero aunque
"tienen la convicción de que hay que avanzar en este
camino… la dificultad está en el cómo",
máxime cuando la formación en cultura de diálogo y
participativa es una de las asignaturas pendientes de los cuadros
técnicos y políticos.
Frecuentemente se acusa a los funcionarios de su
resistencia al
cambio y su reticencia a la hora de compartir información.
En muchos casos parece que no es que falte voluntad, sino que
carecen de los conocimientos, recursos y herramientas, y del
necesario liderazgo político y técnico para abordar
los cambios.
Asociaciones
Finalmente, resulta también muy importante
destacar la falta de cultura participativa de las asociaciones.
Esto acarrea actualmente multitud de problemas en el
ámbito municipal, al haberse desarrollado tradicionalmente
la participación ciudadana a través de ellas, y
más concretamente a través del movimiento
vecinal.
En algunos municipios las asociaciones de vecinos se
constituyen en un auténtico "lobby de
poder, un contrapunto de poder al ayuntamiento", que disponen
de sus vínculos y acuerdos con los propios partidos
políticos.
Puesto que las nuevas tendencias y herramientas de
participación ciudadana -que tratan de acercarse al
ciudadano independientemente de si está asociado o no-
suponen la pérdida de este "monopolio" con
respecto a la participación, no son del agrado de las
asociaciones.
Las asociaciones preferirían que ciertos temas se
negociasen sólo con ellas, ya que se consideran como las
entidades que realmente "representan" a los ciudadanos.
Según ellas, los ciudadanos individuales que participan no
están representando a nadie y su voz no debería
tener el mismo peso que la de las asociaciones
vecinales.
Desde los ayuntamientos se cuestiona si ellas mismas son
a su vez representativas, ya que la experiencia muestra
cómo en su funcionamiento interno no hay excesiva
participación. El movimiento vecinal se caracteriza por su
endogamia y por su poca capacidad de renovación. En
ocasiones, es la misma gente la que lleva 25 años
presidiendo sus juntas. Son asociaciones que "no han sido
capaces de adaptarse a la nueva situación", que
"son representativas de aquellas personas, diez, doce personas
que están vinculadas a la junta y a la asociación,
que siempre son las mismas y que tienen un determinado perfil,
distinto del perfil social del resto de la población del
barrio". "Si ellos quisieran ser representativos,
deberían informar, al menos a todos sus socios, de todo lo
que hacen y eso no sucede. Tampoco hacen la función de
transmitir al barrio la información que reciben desde el
ayuntamiento, sino que se la quedan para ellos".
En definitiva, debido a esta falta generalizada de
cultura participativa "se tienen que producir procesos de
aprendizaje. Para la gente que hasta ahora no ha participado,
para la gente joven, debería incorporarse en el sistema
educativo; para la gente que ya no está en el sistema
educativo, tiene que haber procesos de aprendizaje, tiene que
haber procesos de aprendizaje internos en la organización
ayuntamiento-administración pública, tanto
técnico como político y tiene que haber procesos de
aprendizaje también en la
ciudadanía".
c) Alta dependencia de la participación
respecto a los procesos políticos
Existe una alta dependencia de la participación
con respecto a los procesos políticos, que muchas veces se
convierten en el epicentro de enfrentamientos y luchas que
terminan afectando a todos los ámbitos de la ciudad.
Porque la participación nace de la voluntad
política, de una actitud
integradora y de la vocación de acercar las decisiones
municipales al ciudadano, cualquier conflicto que
bloquee el funcionamiento normal de la política local
afectará especialmente a la participación, que se
nutre del consenso, del diálogo y del intercambio de
opiniones.
Como hemos visto a lo largo de este artículo, los
ayuntamientos y las asociaciones conciben, frecuentemente, la
participación de forma diferente. Así, son
todavía demasiados los casos en los que las tensiones
políticas terminan convirtiendo la participación en
un arma política para derrumbar a los otros partidos,
hacer populismo o tener
una fuente de votos fácil. "A veces la
participación puede ser entendida como una segunda vuelta
de las elecciones y aquellos que no han conseguido
representación busquen la participación como el
elemento donde hacerle el pulso al gobierno o como el espacio
desde el cual conseguir cosas que a través del
ámbito de la democracia representativa no han
conseguido".
También ante los cambios de gobierno se resiente
la participación: "en los momentos electorales, si hay
procesos que no están consolidados, si estamos iniciando
cosas nuevas, si los grupos
políticos meten presión -y
los grupos políticos tienen gente suya en cada barrio como
para reventarte una reunión-si se hace eso, se pone todo
en crisis".
Parece evidente que sólo cuando las
políticas de participación ciudadana se desarrollen
en un contexto de confianza entre todos los grupos, se avance
hacia la madurez en los gobiernos y se asuma que la
participación es una obligación que todos los
gobiernos municipales, independientemente de su color
político, deben respetar, se estarán dando los
primeros pasos hacia una profundización democrática
real y una integración efectiva del ciudadano en las
decisiones municipales.
Mirada al futuro:
¿Consensus más allá de
Cataluña?
A pesar de su corta vida, la noticia del éxito de
Consensus no ha tardado en extenderse más allá de
las fronteras de Cataluña y municipios y entidades de
otras Comunidades Autónomas han manifestado ya su
interés en que se adapte la herramienta para sus
territorios: ¿podría operar Consensus más
allá de Cataluña? En una primera
aproximación, parece que, en el corto plazo, son muchos
los obstáculos que dificultan la extensión de
Consensus fuera del ámbito catalán.
Como hemos visto a lo largo del artículo,
Consensus es un proyecto complejo en el que además de una
herramienta basada en Internet existe toda una red de instituciones y
dinámicas que la complementan y hacen posible su
funcionamiento. Esta complejidad lleva a que para su
aplicación en otras comunidades, sea necesario algo
más que la simple extensión del ámbito de
acción:
"Yo creo que la comunidad consensus va a ser siempre una
comunidad centrada en Cataluña. Otra cosa es que se pueda
buscar una utilización de consensus en otro contexto, pero
no será nunca una ampliación del proyecto consensus
en Cataluña, (…) [será] otra
cosa".
La gestión de un hipotético Consensus
ampliado también crea dudas entre los promotores: "ha
habido alguna petición fuera del ámbito
geográfico, pero claro, ya nos encontramos con que los
agentes son otros, quizás ya el modelo de hosting no es el
mismo, tienes que implantar la herramienta, tienes que tener en
cuenta el mantenimiento…". Adicionalmente,
sería necesario cambiar la aplicación para utilizar
múltiples idiomas, ya que actualmente está
sólo preparada para el catalán. Tendrían que
resolverse también nuevos problemas: ¿se
centralizaría todo Consensus en un mismo servidor central
en Cataluña o se crearían servidores en otras
comunidades a pesar de que ello dificultaría el
mantenimiento?, ¿y cómo se decidiría
entonces qué funcionalidades se añaden en las
siguientes versiones?
Tanto el ICT, como la Fundació Jaume Bofill y
Localret, concentran en la actualidad sus esfuerzos para que
Consensus se asiente en Cataluña, dejando la
posibilidad de extender su uso fuera para el futuro:
"preferimos hacer pasos pequeños pero consolidarlos
(…) [nuestros] clientes
actuales, ¿quiénes son? Por lo pronto, los
ayuntamientos [catalanes]. Vamos a hacer una plataforma de
acuerdo con ellos. (…) [Si después] ellos
están de acuerdo, pues hablamos con otros
ayuntamientos."
Todas estas cuestiones alejan la posibilidad de una
ampliación de Consensus en un futuro próximo:
"de momento, en la fase que se inicia ahora de socialización, que se ha denominado
así, el objetivo es extenderlo a Cataluña",
aunque los promotores no cierran la puerta a esta posibilidad:
"creo que somos todos lo suficientemente abiertos (…) porque
ya digo, aquí hay un conocimiento interesante" y la
Comunidad Consensus lo quiere compartir con el
mundo.
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