Problemática e implicaciones jurídicas por la inadecuada aplicación de técnica legislativa en la ley del impuesto sobre la renta

Partes: 1, 2, 3, 4, 5, 6

INTRODUCCIÓN

Las conductas de los hombres que conviven en sociedad son
reguladas en su mayoría por reglas de conducta, es
decir por leyes, una
nación
que se ocupa en mejorar la calidad de sus
leyes es una nación
que avanza en muchos aspectos.

En México,
existe la dificultad en entender, interpretar y aplicar
correctamente la mayoría de las disposiciones que
contienen las leyes fiscales, pues muchos profesionistas como los
abogados y contadores, al estudiar alguna ley para consultar el
tratamiento de un acto o situación de la que es objeto esa
ley, lejos de obtener una interpretación o entendimiento fácil
y claro para la correcta aplicación de la
disposición, sucede lo contrario; incluso, en muchas
ocasiones surgen confusiones con las propias autoridades
fiscales, ya que, cuando se les consulta en sus diversas
dependencias sobre cierta situación jurídica,
emiten a los contribuyentes respuestas y criterios diferentes
para esa misma consulta; También es palpable que, en las
diversas legislaciones y no únicamente en la fiscal, han
sido superadas por el avance tecnológico y por
consecuencia, por las nuevas formas de delinquir, quedando
atrás en el legislar dichas situaciones.

Por lo mencionado, ¿Cómo enfrenta el
legislador el problema de la inadecuada aplicación de la
técnica legislativa en las normas
tributarias, el avance de la tecnología, y como
evita quedar superado en el intento de legislar frente a una
sociedad que se ve confundida en la interpretación de las
normas y además, invadida por nuevas formas de comunicación y nuevos estándares
internacionales en materia de
tecnológica?

Las investigaciones
centradas en las actividades del Congreso Federal Mexicano, son
escasas, y lo han hecho mas en relación con el resultado
final de dichas actividades (estudiar normas y disposiciones que
se dictan), que sobre la forma en que se realizan. Por lo que los
estudios de técnica legislativa, han estado
prácticamente alejados del interés de
la doctrina nacional; olvidándose que, de la construcción de los textos legales se ocupa
precisamente la técnica legislativa, y el creador de la
norma es quien las integra en su texto.

Luego entonces, interpretar una norma jurídica
significa esclarecer su verdadero sentido y alcance, sin embargo,
para estar en condiciones de ello, es necesario que el mismo
texto legal que se construya sea entendible, que radica en que se
exprese en un lenguaje
sencillo, sin tecnicismos, teniendo coherencia en sus
párrafos e ideas, etc., tomando en cuenta al destinatario
final de la norma.

El desinterés en estudiar sobre las funciones del
Congreso mexicano, se da y se ha dado en el entorno
político, y también en el área de estudios
estrictamente jurídicos. Lo anterior, complica la seguridad
jurídica de los contribuyentes y trastoca las finanzas del
gobierno, ya que
los ciudadanos que contribuyen vía impuestos y
contribuciones al gasto publico, se les dificulta el cumplimiento
de contribuir, al no ser claras y concisas las normas que lo
obligan, afectando así, a la recaudación de
contribuciones.

En consecuencia, el gobierno no recauda oportuna y
correctamente los ingresos por
contribuciones presupuestadas en la ley de ingresos, e inicia la
labor de recuperación de adeudos por omisiones y
diferencias detectadas, a través del envío de
requerimientos y los procedimientos
administrativos de ejecución, lo que provoca a que se
generen contrataciones de mas personal para
lanzar auditorias
masivas sobre las empresas, lo que
representa una gran suma de dinero
invertido en esas diligencias.

Por su parte, los contribuyentes hacen valer sus
medios de
defensa a través de recursos y
amparos, desencadenándose entonces una ola de litigios
entre autoridad
fiscal y contribuyentes, en donde los resultados de dichos
litigios en su mayoría son ganados por los últimos,
según cifras y datos que maneja
la prensa nacional y
la propia S.H.C.P. quedando para la autoridad solo gastos, perdida
de tiempo y sin
los recursos que pretendía, en tanto que el contribuyente,
también queda con secuelas de desgaste físico y
mental, y con el temor de que la autoridad lo estará
vigilando y acosando mas de cerca, aunado al desembolso
económico por el costo de los
abogados.

Y por otro lado, en referencia al avance
tecnológico, la informática y los sistemas
computacionales, son actualmente indispensables en todos los
procesos
existentes en el comportamiento
humano, educativo, social y económico; y que las
computadoras
así como el Internet, son un invento que
no contando con más de 50 años, han ingresado a
nuestras vidas en todos los campos, cada vez con mejores
aplicaciones lógicas y mejoras en soporte físico;
este suceso, ha ocasionado desfase en la interrelación con
las leyes que nos rigen.

Muchos países a la vanguardia de
las nuevas
tecnologías, han avanzado en un proceso hasta
llegar al liderazgo en
materia tecnológica y en el uso de nuevas
tecnologías en favor del desarrollo de
la sociedad en general, México no ha sido la
excepción, sin embargo, no se han adecuado totalmente los
marcos regulatorios a la realidad tecnológica
existente.

El avance de la tecnología afrenta, ávida
de nuevos escenarios y plantea nuevos desafíos; el derecho
no es ajeno a ello. De hecho en México existen
desafíos en la técnica de crear y hacer leyes, ya
que la mayoría de estas no consideran adecuadamente la
realidad social, cultural, jurídica y económica que
vivimos. Por lo que, existe desconocimiento de los avances en
tecnologías de la información y los efectos mediatos e
inmediatos, surgen nuevas formas de criminalidad y presión
del legislador por emitir iniciativas legislativas que resuelvan
problemas
inmediatos derivados del avance tecnológico, nuevas formas
de comercio e
intermediación con asistencia de las tecnologías de
la información, legislación ambigua y confusa que
favorece a sectores con fines de lucro, quebrantando la
relación Gobierno – Ciudadano, falta de asistencia
de investigación jurídica especializada
a favor de un ejercicio legislativo responsable.

La problemática mencionada, y la naturaleza
misma del ser humano, de querer siempre conocer y aprender
más, me inducen a llevar a cabo esta investigación.
Aunado al querer formar parte de la evolución de nuestra sociedad hacia esa
meta de construir una ciudad basada en el
conocimiento; ya que en una ciudad así, requiere que
cada hombre y cada
mujer tengan la
mejor preparación en todos los órdenes de la vida;
y este seria mi granito de arena.

La realización de este trabajo se
enfoca en el estudio de la técnica legislativa y su
inadecuada aplicación en la Ley del Impuesto sobre la
Renta, en donde se determinara la problemática y las
implicaciones jurídicas; Pues es frecuente que al
consultar esta ley surgen en muchos de sus párrafos las
dudas y malas interpretaciones; por lo que tales situaciones sin
duda llaman la atención.

En México, la investigación de la
técnica legislativa no es abundante, a diferencia de
países como Argentina, Brasil, Italia, España y
Venezuela,
entre otros, donde la han estudiado a fondo varios autores, por
lo que gran parte de las fuentes de
información bibliográficas y documentales que
se emplean provienen de esos países; por ello, la
investigación propuesta puede considerarse conveniente y
acertada. Si no se realiza el estudio adecuado de esta figura,
existe el riesgo de cometer
violaciones a los principios
jurídicos de las contribuciones y por consecuencia a las
garantías
individuales de los contribuyentes.

Este estudio es útil para los profesionistas
dedicados a la materia fiscal, principalmente contadores
públicos y abogados, que continuamente son los encargados
de interpretar y aplicar las leyes en sus actividades
profesionales.

Esta investigación se limita a estudiar la
técnica legislativa en la ley del impuesto sobre la renta;
con ello, se busca proporcionar el conocimiento
de esta figura para distinguirla en las normas tributarias,
conocer sus alcances, limitaciones, efectos y considerarla como
elemento para crear y elaborar adecuadamente las leyes fiscales,
para conocer su verdadero sentido y que a través de un
buen producto
interpretativo, finalmente alcancen su debida eficacia y por
consiguiente, a través de las contribuciones, se realicen
y se alcancen los objetivos de
progreso y bienestar que necesita obtener el
país.

Siendo la técnica legislativa figura recurrente
del legislador fiscal, para solucionar problemas de redacción de las disposiciones a la
realidad, que en ocasiones pueden imponer obligaciones a
los particulares, representa un problema; por lo que es necesario
estudiarla e investigarla a profundidad para señalar su
alcance en el derecho fiscal
así como sus efectos en la interpretación de las
leyes fiscales.

El objeto de estudio es, determinar los problemas,
implicaciones jurídicas y consecuencias legales de la
carencia de técnica legislativa en la LISR y sus efectos
en el análisis e
interpretación.

Los objetivos particulares de la investigación
son los siguientes:

(a) Analizar el concepto de
técnica legislativa; (b) Revisar la relación de la
técnica legislativa aplicada en la elaboración de
las leyes fiscales con los principios jurídicos que rigen
la materia fiscal establecidos en el artículo 31,
fracción IV de la Constitución Mexicana; (c) Determinar si la
técnica legislativa aplicada adecuadamente en las leyes
fiscales es solución contra la evasión y
elusión fiscal; (d) Justificar el uso de la técnica
legislativa en la legislación fiscal mexicana; (e)
Determinar los efectos que tiene la aplicación de
técnica legislativa en el análisis e
interpretación de las leyes fiscales.

El enfoque de este estudio es cualitativo, porque se
investiga una figura del Derecho (técnica legislativa),
con el objetivo de
determinar los efectos que tienen al analizar e interpretar leyes
fiscales, lo que involucra la recolección, análisis
e interpretación de datos cualitativos, propios de
disciplinas humanísticas y sociales como el Derecho,
descartando un enfoque cuantitativo propio de las ciencias
exactas, en virtud de que no se utilizarán datos y
análisis estadísticos ni mediciones
numéricas.En principio, el alcance de este estudio es de
tipo exploratorio, porque en México son pocas las
investigaciones realizadas a la técnica legislativa,
particularmente las investigaciones en México casi no
existen, al menos fue lo percibido en la recopilación de
libros y
fuentes
bibliográficas, porque las más destacadas y
directamente coherentes con los temas de la investigación
surgen del extranjero.

Posteriormente, el estudio es de carácter correlacional porque una vez
analizado el concepto de técnica legislativa se relaciona
con el análisis e interpretación de las leyes
fiscales, para señalar los efectos que tienen en dichos
procedimientos.El estudio señala los
efectos que pueden tener la técnica legislativa en el
análisis e interpretación de leyes fiscales, por lo
que no se establece propiamente una hipótesis o una teoría
concretamente.

Se utiliza el método
deductivo, porque se parte de apuntes y premisas generales como,
los conceptos de técnica legislativa en lo general, para
llegar al campo del derecho
tributario, en particular.

Se estudia también el análisis y la
síntesis del concepto, es decir, se
descompone en todos sus elementos para examinar las
características que lo integran para que lleven a
determinar sus efectos en el análisis e
interpretación de las leyes fiscales.

Primeramente, se define el concepto de técnica
legislativa. Para ello, se parte de sus raíces
etimológicas y antecedentes, y de los datos que ofrecen
los diccionarios
comunes, para conocer que es en general.

Una vez definido el concepto en lo general, se ubica su
definición en el campo de la ciencia del
Derecho, iniciando con las opiniones y definiciones que brinda la
doctrina y continuando con las contenidas en los diccionarios
especializados.

CAPITULO 1

ANÁLISIS DE LA TÉCNICA
LEGISLATIVA

La importancia del contenido de éste
capítulo se da, en virtud de que se analiza la función
que desempeña la técnica legislativa en el campo
del Derecho en general y tributario en particular, partiendo de
su precisión conceptual, iniciando con la técnica
legislativa en lo general hasta llegar a su concepto legal, y el
análisis de los elementos concurrentes para que se
verifique la existencia la técnica legislativa en los
ordenamientos legales.

Raíz etimológica y
concepto.

El vocablo "técnica" proviene del latín
technĭcus y este del griego tékne, relativo a las
aplicaciones, procedimientos y recursos de que se sirven las
ciencias y las artes, es decir, pericia o habilidad para usar de
esos procedimientos y recursos. De lo anterior, se observa que de
sus propias raíces, técnica significa, la habilidad
y conocimientos especiales de una ciencia o
arte que posee
una persona para
ejecutar cualquier cosa o para conseguir algo.

En cuanto a la palabra "Legislativa", proviene de
"legis", es decir, referido a la ley. Significa el derecho o
potestad de hacer leyes (de legislar), relativo a las normas en
sentido amplio, a las leyes en conjunto.

En terminos similares, y aludiendo a la referencia
etimológica, García Maynes dice que "Una
técnica, es una aplicación adecuada de medios para
el logro de propósitos artísticos. Pero como la
adecuación a que se alude supone el conocimiento de la
eficacia de los procedimientos empleados y tal conocimiento es de
orden científico, toda técnica genuina debe
hallarse iluminada por las luces de la ciencia". También
agrega, "si aplicamos la noción al caso especial del
derecho, podremos decir que la técnica consiste en el
adecuado manejo de los medios que permiten alcanzar los objetivos
que aquel persigue."

Analizando el principal componente etimológico de
la técnica, María Moliner comenta que,
técnica "Es una sucesión de actos que dependen unos
de otros para conseguir un fin". Aunque para Miguel Ángel
Camposeco Cadena, técnica es un conjunto de actos, de
ejercicios de derechos que tiene por
objeto obtener un resultado final que se denomina ley.

Miguel A. López Olvera, define Técnica
como el "conjunto de procedimientos y recursos de que se sirve
una ciencia o arte " y él termino " Legislativo " hace
referencia a las normas en sentido amplio a las leyes en
conjunto, sin embargo, al conjuntar los términos
"técnica y legislativa ", ya nos refiere a un concepto
jurídico a que precisamente Aníbal Vacunan Valdez
hace referencia, y nos dice " simplemente la técnica
legislativa es el conjunto de reglas a que se debe ajustar la
conducta funcional del legislador para una idónea
elaboración, formulación e interpretación
general de las leyes".

Las raíces etimológicas dan una idea
precisa de todo lo que representa la técnica legislativa,
sin embargo, en aras de analizar su significado, el Diccionario de
la Real Academia Española, nos define Técnica, como
el conjunto de procedimientos y recursos de que se sirve una
ciencia o arte. Legislativa, hace referencia a las normas en
sentido amplio, a las leyes en conjunto. Al conjuntar los
términos técnica-legislativa, se refiere a un
concepto jurídico.

En conclusión, la técnica legislativa es
una figura que implica el arte, oficio, pericia, recursos y
habilidades para la idónea creación,
elaboración, formulación e interpretación
general de normas o leyes en conjunto.

1.2. Antecedentes de la técnica
legislativa.

Los antecedentes de la técnica legislativa los
encontramos durante los siglos XVII y XVIII, dentro de las
escuelas afines al positivismo
jurídico actual. Murhard, pensador de esta corriente,
afirmaba que el fin fundamental del Estado era la seguridad
jurídica; para alcanzarla sostenía que era
necesario un dato que hiciera derivar al resto de la estructura del
derecho.

La lógica
deductiva construyó el sistema de
derecho; a través de sus brazos alcanzó los
principios, las primeras conclusiones y los supuestos más
alejados destinados a regular los casos concretos. A finales del
siglo XVIII, en la época de la revolución
francesa y americana, la concepción totalizadora
pasó del campo de las ideas al de las realizaciones
concretas, tanto en el derecho
público como en el privado.

La máxima expresión del espíritu
moderno fue el constitucionalismo, en donde la
Constitución, sería la primera norma positiva del
sistema, es decir, la norma fundamental o suprema. La
Constitución es la primera norma positiva de
reconocimiento porque establece los procesos y órganos de
creación de las normas inferiores, así como los
contenidos prohibitivos, permisivos o potestativos de las normas
inferiores.

En el ámbito del derecho privado la consecuencia
más inmediata de las ideas modernas fueron los
códigos civiles. Todo buen racionalista sintió la
firme convicción de redactar leyes perfectas, definitivas,
eternas, válidas para toda la humanidad y con mayor
concreción del sistema jurídico. Un ejemplo lo
tenemos en 1843 cuando se estableció la Comisión
General de Codificación, que en su decreto de
creación y su preámbulo se señaló
como objetivo "dotar a la nación de Códigos claros,
precisos, completos y acomodados a los modernos conocimientos".
Tanto creció esta presunción que los últimos
racionalistas nos regalaron ciertos códigos voluminosos,
indigestos, abstractos, que estaban condenados de antemano a una
eficacia inversamente proporcional a su molde.

Dentro de la corriente codificadora se adoptó el
término "técnica legislativa" en el siglo XIX, en
la obra colectiva de Geny titulada Le Code Civil,
específicamente en el trabajo
denominado La tecnique legislative dans la codification civile
moderne. Es a principios del siglo XX que la técnica
legislativa alcanzó, con la Escuela
Histórica del Derecho, un papel preponderante en la
creación normativa, porque aportó una gran claridad
y precisión a raíz de abstracciones sumamente
desarrolladas y un lenguaje de gran pureza.

En la segunda mitad del siglo XX, a raíz de los
excesos de la Segunda Guerra
Mundial, se puso énfasis en rubros que limitaban el
actuar de las decisiones gubernamentales. Así surgen con
gran auge temas como la vigilancia legal de la actuación
de las autoridades (ombudsman), la revisión de la cuenta
pública por órganos independientes (Tribunal de
Cuentas), la
tutela de la
constitucionalidad de los actos y las leyes (Tribunal
Constitucional) y el tema de las reglas para legislar
(técnica legislativa).

La explosión legislativa, que ya se sufría
a inicios de la modernidad, se
agravó en la segunda mitad del siglo XX. De esta manera
surgió la necesidad de canalizar esfuerzos en el
ámbito legislativo, para evitar las redundancias,
contradicciones, lagunas y oscuridades en el sistema
jurídico. Incluso en países europeos se
constituyeron instituciones
y trabajos que tenían por objeto el estudio de los
elementos necesarios para legislar.

Recientemente, en otros países se han creado
normas o directrices que prescriben la forma de crear leyes. En
México, el interés sobre esta materia es
relativamente reciente, si consideramos el momento en que se
genera el término con Geny en el siglo XIX y lo ocurrido
durante el siglo XX. Y aún considerando que la primera
obra que trata sobre la técnica legislativa data de 1979,
y es hasta finales de la década de los años ochenta
que se aborda con mayor decisión, dicho tema. En los
años noventa, el interés se manifiesta en cursos de
la licenciatura y de postgrado.

De hecho, en la actualidad se han estado publicando
algunas obras sobre técnica legislativa que la abordan
superficialmente y/o confunden con el Derecho Legislativo; es
decir, con el proceso legislativo o con el Derecho Parlamentario.
Lo más grave es que los órganos que producen normas
jurídicas no las conocen y no hacen uso de ellas; de
ahí la necesidad de promover su estudio y
difusión.

1.3. La Técnica Legislativa en el
Derecho.

Una vez explorados brevemente los orígenes de la
técnica legislativa, es necesario abordarla desde el lenguaje
jurídico, iniciando con la definición de la palabra
que brinda la doctrina jurídica, para complementarla con
las propias de los diccionarios específicos de la ciencia
del Derecho.

Lo anterior a fin de analizar aspectos relevantes
relacionados con la técnica legislativa en el derecho y
comprender su utilidad
práctica que representa en la resolución de
problemas prácticos, que pueden afectar la vida de los
contribuyentes.

1.3.1. Concepto de técnica legislativa
según la doctrina.

Las definiciones de técnica legislativa que
otorga la doctrina permiten clarificar el concepto y tener una
mejor idea de su inclusión en el mundo jurídico.
Sainz Moreno es uno de los más notables tratadistas del
tema, define a la técnica legislativa, como el arte de
redactar los preceptos jurídicos de forma bien
estructurada, que cumpla con el principio de seguridad
jurídica y los principios generales de derecho.

Con respecto a la definición del concepto de
"técnica legislativa"; en opinión de Coderch, la
técnica legislativa "persigue mejorar y homogeneizar la
calidad de las leyes y otras disposiciones jurídicas en
dos aspectos fundamentales: su composición o estructura
formal y su redacción o lenguaje."

Para Camposeco Cadena, "es el conjunto de principios
jurídicos, postulados constitucionales, conocimientos de
la legislación vigente, experiencias parlamentarias, a
todo lo cual deben sumarse los usos, prácticas, costumbres
y precedentes del derecho reglamentario que las asambleas han
acordado a lo largo de su historia como poder
legisferante, productor de derecho positivo
y vigente."

Bulygin indica que, la técnica legislativa se
ocupa de la construcción formal y de la redacción
de las normas, para lo cuál el legislador deberá
considerar, entre otras cosas, todos los principios de orden
jurídico, constitucional, las costumbres, los usos, etc. y
las características, experiencias, entre otras, así
como los precedentes del Derecho en orden de crear las normas
jurídicas.

Carbonell ofrece la definición siguiente, la
técnica legislativa "constituye el conjunto de recursos y
procedimientos para elaborar un proyecto de norma
jurídica, bajo los siguientes pasos: primero, la
justificación o exposición
de motivos de la norma y, segundo, la redacción del
contenido material de manera clara, sencilla y accesible a los
sujetos a los que está destinada", siendo el instrumento
de creación normativa.

Otra definición, postula Atienza, dice que la
técnica legislativa "es la elaboración de leyes, en
tanto objetos de la cultura, como
conjunto de palabras, frases, cláusulas, que con
lógica y orden integran capítulos, títulos y
artículos que servirán para regular algún
sector específico de la vida social", dicho en otras
palabras, "es el conjunto de reglas para hacer bien una
ley."

Para Aníbal Bascuñan Valdez,
Técnica legislativa es el conjunto de reglas a que se debe
ajustar la conducta funcional del legislador para una
idónea elaboración, formulación e
interpretación general de las leyes.

También Arteaga Nava, define que, la
técnica legislativa es el arte de construir un
ordenamiento jurídico bien estructurado en sus principios
e integrado por normas correctamente formuladas. Su objeto es el
de mejorar la calidad de las leyes.

Todas las definiciones doctrinales anteriores, otorgan
una idea clara de lo que es la técnica legislativa en el
mundo jurídico. Sin embargo, Aguiló Regla
señala, que la técnica legislativa es un
instrumento para la creación normativa, y para la
inserción armónica de nuevos ordenamientos y que
toma en cuenta el ámbito de validez territorial o
espacial, temporal y material, refiriéndose a la primera,
como la distribución de competencias,
según la forma de Estado que se adopte; federal, unitaria,
regional o confederada. Y en el ámbito temporal, abarca la
entrada en vigor, la modificación, la abrogación o
derogación de una norma; y por ultimo, Material, donde es
necesario que se considere el objeto de la norma. Para aclarar
este supuesto, se puede señalar que la materia puede ser
fiscal, penal, civil mercantil, electoral, entre
otras.

Es importante destacar que, la técnica
legislativa puede o no coincidir con la parte de los valores de
la teoría jurídica, porque pueden darse en el uso
del método y reglas para legislar intereses que no
atiendan necesariamente a la justicia ni a
la equidad, pero
que sean claras, concretas, sencillas y accesibles al
conocimiento de la población y cumplan con los requisitos de
reconocimiento del sistema legal al que pertenecen.

Por lo anterior, la técnica legislativa no es
sólo un instrumento del Poder
Legislativo, también puede ser útil para que el
Poder
Ejecutivo y el propio Poder Judicial
creen adecuadamente normas jurídicas.

En conclusión, puede decirse que la
técnica legislativa es el conjunto de pasos para elaborar
las leyes, en sentido general, se ocupa en primer lugar de la
creación y construcción de las normas, enfatizando
la buena, clara, sencilla y entendible redacción,
así como su buena estructuración e integración, debiendo siempre cuidar el
orden, la lógica y el respeto
irrestricto de los principios de seguridad jurídica y los
principios generales de Derecho, iniciando con las
justificaciones o exposición de motivos de las normas
jurídicas; sin dejar a un lado la inserción
armónica de nuevos ordenamientos que toman en cuenta los
ámbitos de validez territorial, temporal y
material.

1.3.2. Concepto de técnica legislativa
según los Diccionarios Jurídicos.

Otro punto para definir el concepto jurídico de
la técnica legislativa, sin duda alguna lo representan los
diccionarios especializados en la materia jurídica; en
dicho orden de ideas, el Diccionario Instructivo de las Ciencias
Sociales, nos dice que, " La técnica legislativa tiene
por misión
establecer los principios relativos a la expresa
elaboración de los códigos y leyes, desde su
preparación y confección hasta su sanción
por los poderes correspondientes".

Por su parte, el Diccionario de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM, ofrece la siguiente
definición, el vocablo "técnica" proviene del
griego técnica, relativo al arte, conjunto de
procedimientos y recursos de que se sirve una ciencia o arte.
"Legislativa", del derecho o potestad de hacer leyes, relativo a
las normas en sentido amplio, a las leyes en conjunto.

El Diccionario Critico de las Ciencias Sociales, divide
en " interna" y " externa", La técnica legislativa interna
es el conjunto de aspectos de técnica legislativa que se
refieren al texto del documento normativo, sin tomar en cuenta
qué autoridad lo sanciona ni por medio de qué
procedimientos. La externa es el conjunto de los aspectos de la
técnica legislativa que se refieren a la creación
de las normas jurídicas, incluyendo especialmente la
autoridad que las sanciona y los procedimientos utilizados tanto
políticos como técnicos; no se toma en cuenta el
texto del documento normativo".

En consulta en línea en el Diccionario
Jurídico Español,
(http://neoforum.iespana.es)
se encuentra la definición de la técnica
legislativa y describe que, La técnica legislativa o de
formulación del derecho, es la que se refiere a la
actividad del legislador en la elaboración de las normas
jurídicas. Entre otros, comprende los siguientes
problemas:

1) Lenguaje y estilo de la ley. En cuanto al modo de
redacción, las leyes solían ser antes redactadas en
estilo persuasivo, tratando de inducir a los obligados,
explicando además la ratio legis,
etcétera.

Hoy día, en cambio, se
redactan en estilo sencillo, conciso y con la fuerza
expresiva de un mandato u orden, sin dar ninguna clase de
explicaciones.

2) Distribución de las leyes en distintos
códigos y distribución de las normas dentro de los
códigos y leyes. Este problema, igual que el anterior,
tiene mucha importancia, pues nadie negara que una adecuada
distribución de materias, permita, en primer
término, una correcta redacción, evitando
repeticiones inútiles y, lo que es peor, posibles
contradicciones; además facilita grandemente su
conocimiento y aplicación.

3) Sistemas de legislación. Hay dos
procedimientos básicos: el de la codificación y el
de la simple incorporación o abierto, siendo una
cuestión de técnica legislativa resolver la
conveniencia de uno u otro en los distintos casos.

De las definiciones brindadas por los Diccionarios
citados, se aprecia que la técnica legislativa, ha de
ocuparse del conjunto de directrices que deben seguirse para
construir la estructura y contenido del ordenamiento
jurídico. Es decir, es la actividad encaminada a construir
un ordenamiento jurídico bien estructurado en sus
principios e integrado por normas correctamente
formuladas.

1.3.3. La técnica legislativa en el acto
legislativo.

A través de las siguientes líneas que se
abordaran sobre Técnica Legislativa en los actos
legislativos, se pretende dar una aproximación que nos
brinde una visión lo más integral posible, acerca
de esta materia de trascendental importancia para el proceso de
fortalecimiento del Poder Legislativo del Estado.

Para la elaboración de un proyecto legislativo,
Manuel Atienza especialista en Técnica Legislativa,
refiere como elementos preliminares indispensables:

1. La valoración de la realidad social,
económica, cultural y política a que
habrá de dirigirse.

Esto supone que tal realidad, desde el punto de vista
económico, político, cultural y social, debe ser
perfectamente conocida y tomada en cuenta por el encargado de la
redacción del proyecto de iniciativa de ley o
decreto.

2. El análisis sobre la constitucionalidad de la
ley y su correspondencia en el marco normativo
vigente.

Este estudio de congruencia sobre la constitucionalidad
de la ley vigente y del contenido en el proyecto, es un punto de
apoyo valioso, pues permite prever y corregir, a través de
las reformas o de una nueva ley, las posibles lagunas o
deficiencias de la legislación materia de revisión.
En este sentido se ha afirmado que una ley, un decreto, una
resolución, al establecer reglas de conducta, imponen
obligaciones o reconocen derechos que reflejan la decisión
política del órgano estatal con potestad
legislativa, que ha considerado las posibles soluciones a
una cuestión dada y ha optado por alguna de
ellas.

Por ello, la decisión política
atañe exclusivamente al Legislador en el ámbito de
la denominada política legislativa, mientras que el
diseño
de un texto escrito que capte la voluntad de aquel, compete al
ámbito de la Técnica Legislativa.

Para ello, una investigación integral de lo actos
legislativos debe comprender, al menos, un estudio de su vigencia
jurídica, legitimidad, eficacia, conveniencia y valor o
mérito intrínseco. Respecto de cada uno de ellos se
dice:

A) Vigencia. Estudiar la vigencia de los actos
legislativos, supone verificar en un lugar y tiempo determinados
qué normas legislativas tienen existencia.

B) Legitimidad. El análisis de la
legitimidad debe considerar hasta qué punto los actos
legislativos de que se trate concuerden con aquellas normas a que
deben subordinarse, dentro del ordenamiento jurídico
positivo que conforma –como tal– un sistema normativo
pleno y jerarquizado, que permite determinar si los actos
legislativos sometidos a examen son válidos o
inválidos.

C) Eficacia. En este caso, el estudio de los
actos legislativos debe tender a evidenciar dentro de qué
grado las normas jurídicas contenidas en los actos
legislativos se cumplen realmente.

D) Conveniencia. Dado que mediante la
sanción y aplicación de los actos legislativos se
pretende lograr ciertos cometidos estatales, el estudio de la
conveniencia de aquellos permitirá determinar si son
adecuados para la obtención de tales cometidos; es decir,
si son instrumentos capaces de producir los efectos previstos,
independientemente de que fueren eficaces o no.

E) Valor. La consideración del valor o
mérito de los actos legislativos deberá tender a
estimar si los objetivos o cometidos perseguidos al sancionarlos,
son ventajosos, oportunos y se adecuan a los fines
estatales.

Otra idea apunta Luis Raigosa, proponiendo el siguiente
esquema metodológico que sugiere la Técnica
Legislativa:

I. Racionalidad lingüística:

La claridad puede entenderse desde dos ángulos:
el emisor y el receptor. Desde el punto de vista del receptor,
una de las acepciones del termino claridad, es la
distinción con que, por medio de la inteligencia,
percibimos las ideas. De ahí se puede desprender que, de
acuerdo con la aptitud del auditorio a quien se dirige cierta
información, ésta se asimila.

Lo anterior deja una gran carga al sujeto pasivo
–receptor-, porque no se considera la calidad de la forma
del mensaje a cargo del emisor.

Desde el ámbito del emisor, la claridad depende
de tres aspectos: estilísticos, ortográficos y
léxico-semánticos.

A) Aspectos Estilísticos. Tradicionalmente
se han considerado como tales: la claridad, precisión,
propiedad,
concisión. En la práctica debe utilizarse la
brevedad de los enunciados y construcciones gramaticales, sin
tecnicismos, en el entendido de que la unión de palabras
es correcta, por lo que hace a la brevedad de los enunciados; la
oración extensa se construye con mayores dificultades que
la oración breve; además, en caso de requerir
reformarse, es más sencillo tratándose de frases
cortas. Por ello, es necesario entender a la brevedad de la frase
como la
organización lógica del pensamiento,
con objeto de ordenar y separar las ideas.

En el uso de las palabras se debe preferir el
sinónimo más breve, evitar los adverbios terminados
con el sufijo (-mente), las locuciones prepositivas adverbiales y
expletivas, pues no son convenientes para la brevedad de los
enunciados; por eso las construcciones gramaticales deben ir sin
tecnicismos.

En cuanto a los verbos, debe hacerse uso de la voz
activa, las formas personales, los verbos simples, el tiempo
presenten cuanto sea posible y el modo indicativo, que son las
formas más naturales; además, es necesario
alejarse, hasta donde sea posible de la nominalización y
las formas no personales del verbo: infinitivos, gerundios, y
participios.

B) Aspectos Ortográficos. Estos son: el
uso de mayúsculas, las abreviaturas, las siglas, el
guión, el paréntesis, las comillas, el uso de
palabras pertenecientes a otras lenguas, la escritura de
cantidades y los signos de
puntuación.

El empleo de las
mayúsculas ha proliferado con fines enfáticos; su
uso está justificado cuando se emplea en nombres propios,
toponimias, denominaciones orgánicas o de instituciones
superiores, o términos anfibológicos y que
estén llamados a un simbolismo integrador, y la
numeración romana.

Las abreviaturas no son aconsejables en los textos
legales, excepto tratándose de las siglas, puesto que
éstas alivian el estilo pesado de escritos que han de
reproducir una locución extensa. Antes de usarse por
primera vez, ha de explicarse por medio de la locución
completa a que corresponde la sigla, entre paréntesis o
comas, con la expresión en adelante y sin el punto
indicador de la abreviatura a continuación de cada una de
las letras que la forman.

Los paréntesis se pueden usar para introducir un
dato breve, el guión corto debe usarse para separar los
formantes compuestos, excepto cuando se trate de gentilicios de
los pueblos o territorios que forman una entidad
geográfica en la que se han fundido los caracteres de
ambos pueblos; y el guión largo, para encerrar
explicaciones a otro nivel del discurso. Las
comillas se utilizan para citar literalmente textos, frases o
vocablos, expresados en alguna otra fuente. Las voces de otras
lenguas, reproducidas en su forma natural se manejan en cursiva.
La escritura de cantidades ha de hacerse en letras y no en
números, salvo que se trate de las leyes de ingresos o
presupuestos
de egresos. La coma es el signo a través del cual respira
la frase; por lo que para saber dónde es necesario
anotarla, es recomendable releer el texto en voz alta.

C) Aspectos léxico-semánticos. Se
debe preferir el uso del lenguaje común, como género y
como especie; en el léxico jurídico, la preferencia
es para el latinismo culto, neologismos y tecnicismos, aunque no
sean jurídicos. Por ello se debe pugnar cuando menos, por
un equilibrio
entre el léxico común y el léxico
técnico; del primero depende la riqueza del segundo. Sin
incurrir en la vulgaridad, se debe conectar el buen decir, llano
y paladino, con el nivel común de la lengua.

El uso de neologismos se presenta cuando se crea una voz
nueva o se dota de un nuevo significado a una voz ya existente.
Para que su uso esté justificado deben satisfacerse los
siguientes requisitos:

1. Porque no existe otra voz en el idioma, que pueda
significar la misma idea.

2. Incapacidad para derivar otras palabras, y

3. Respaldo social.

El uso de definiciones puede despejar dudas sobre el
significado de términos legales, sobre todo a la luz de la
terminología de otras áreas del conocimiento. Al
significado común se le determina para precisar,
restringir o ampliar sentidos usuales, y abreviar o simplificar
la ley; es decir, por razones prácticas que redunden en
expresiones mediante las definiciones de conceptos o
términos que se emplearán de manera frecuente
dentro de una ley. Existen tres situaciones que no deben
definirse:

1. No hay que definir lo obvio;

2. No se debe construir definiciones banales o
inútiles; y

3. No hay que definir una expresión que solo vaya
a usarse una vez.

II. Racionalidad
jurídico-formal:

Cada una de las normas que forman parte del sistema
jurídico, deben tener cabida de manera armónica en
el conjunto de normas del cual formarán parte; para ello,
la primera regla que debe determinar la inserción
armónica de una norma, es respecto de su
constitucionalidad; es decir, que no vaya en contra de la
Constitución. Para este tipo de normas es necesario
destacar el principio que establece que la norma superior
desplaza a la inferior; de este modo, para que una norma sea
reconocida, debe guardar relación con la norma
superior.

Una segunda regla es la facultad o atribución del
poder público para legislar en ciertas materias.
Además del reconocimiento formal de la norma, ésta
debe tener el reconocimiento social y contar con la suma de las
relaciones existentes de poder que rigen a un país o a un
estado; en otras palabras, a la Constitución real del
país o estado.

III. Racionalidad pragmática.

Es la adecuación y obediencia a lo prescrito por
la Ley.

IV. Racionalidad teleológica.

Es la que se describe por el alcance de la ley dentro de
los fines sociales perseguidos, y

V. Racionalidad ética.

Es la fundamentación de los valores dentro
de la ley, que son susceptibles de justificación moral.

Estas tres últimas reglas no dependen de reglas
determinantes, sino al contrario, su dependencia se circunscribe
a las valoraciones y juicios de quien lleva a cabo la actividad
de la Técnica Legislativa.

El técnico legislativo o proyectista de una ley,
debe crear un texto normativo que refleje con precisión,
claridad y simplicidad la voluntad política que se le
transmite. Debe atender a las cuestiones técnicas
que nacen de la redacción, estructura y la lógica
interna de sus normas; pero además, debe analizar la
constitucionalidad de la propuesta y su correspondencia con el
ordenamiento jurídico vigente. Del técnico
legislativo se exigen las siguientes
características:

1. Habilidad intelectual para interpretar y extraer lo
sustancial del conocimiento experto y para discernir entre varias
soluciones;

2. Capacidad de investigación;

3. Capacidad de selección
y de procesamiento adecuado de la información;

4. Capacidad de trabajo y modestia, para someter su
trabajo a constantes revisiones;

5. Capacidad para trabajar en equipo, compartir la
información y consensuar respuestas, y

6. Respeto a los límites
que le impone el propio ámbito de desarrollo de su tarea;
es decir, la toma de
decisiones corresponde al Legislador, no al técnico
legislativo. El técnico y el legislador deben trabajar en
una estrecha relación de confianza mutua.

La técnica legislativa es, pues, una parte del
Derecho Parlamentario, que tiene como objeto de estudio el
conocimiento de los pasos que se adoptan para la
elaboración y adecuada redacción de las leyes en
general y de las disposiciones normativas particulares,
así como para sus reformas o enmiendas. Esto, por tratarse
de un saber específico sistematizado, está
encuadrado en lo que algunos autores denominan Teoría de
la Legislación.

La acción
legislativa desarrollada por los congresos o parlamentos, debe
ajustarse a reglas o normas técnicas en general; pero por
lo que atañe al proceso de creación de las normas,
su propósito al legislar, debe ser el de interpretar la
realidad para normarla, elaborando leyes eficaces que garanticen
su vigencia. De ahí que, como expresara Murhard, la
vigencia requiere el acatamiento de determinadas reglas
técnicas en las etapas de preparación y
emisión de la voluntad legislativa, su aplicabilidad y
tener presentes normas técnicas referidas a la
publicación de los actos legislativos y, tanto la eficacia
como la conveniencia, el cumplimiento de ciertos preceptos
técnicos, referidos principalmente a su contenido y a su
norma.

Por otro lado, Aníbal Bascuñan dice que en
el caso de la acción legislativa, las reglas o normas
técnicas específicas a que ella debe ajustarse,
constituyen la denominada Técnica Legislativa.
Ésta, independientemente de la legitimidad e incluso del
valor intrínseco de los actos legislativos, procura
esencialmente, que éstos resulten o configuren una
realidad idónea; es decir, lleguen a tener vigencia o
existencia y, siendo aplicables, resulten eficaces y
convenientes.

En virtud de lo anterior, puede dividirse a la
Técnica Legislativa en externa e interna, comprendiendo la
primera las reglas referidas a la preparación,
emisión y publicación de los actos legislativos, y
la segunda las vinculadas al contenido y a la forma de tales
actos.

La interna se distingue en técnica material y
técnica formal. En la material debe precisarse, en primer
lugar, su noción, y en segundo lugar, los requisitos que
en atención a sus reglas deben cumplimentar los actos
legislativos. Su noción, en estas reglas, no se vincula
con la legitimidad jurídica que los actos legislativos
deben tener, ni con la exigencia de que sean justos por tender al
bien común, siendo estos los aspectos que el legislador,
de manera ninguna, puede dejar de tomar en cuenta.

En cuanto a sus requisitos y en atención a su
necesaria eficacia y conveniencia, todos los actos legislativos
deben cumplimentar una serie de requisitos técnicos, que
tienden básicamente a asegurar su integralidad,
irreductibilidad, coherencia, correspondencia y realismo;
deben observar además, según su clase y contenido,
otros requisitos específicos. Así por ejemplo, en
los constitucionales, la rigidez fundamental y plasticidad
–sin perjuicio de otros– son exigencias impuestas por
sus particulares características; por consiguiente, no
siempre serán propias de otras clases de actos
legislativos, los cuales a su vez presentarán otros
requisitos.

Integridad de los actos legislativos. Al
expresarse que éstos deben ser integrales, se
quiere significar que éstos deben ser completos; o sea,
que en relación con los objetivos perseguidos, la clase de
acto de que se trate y la naturaleza de su contenido tengan todas
las normas pertinentes.

Un acto legislativo que no es integral –es decir,
que no agote sus posibilidades normativas– evidentemente
será un dispositivo deficiente, por adolecer de lagunas
técnicas que requerirán el dictado de otros actos
legislativos (modificatorios o complementarios), tendientes a
superarlas. Sin perjuicio de otros aspectos, deberá
tenerse en especial cuenta la posibilidad y conveniencia de que
determinados actos legislativos sean perfeccionados por otros de
carácter accesorio.

Fundamentalmente, es una cuestión de prudencia o
razonabilidad legislativa el determinar en cada caso el
ámbito de vigencia material del acto legislativo,
evitándose incurrir en un universalismo de imposible
concreción, como en un particularismo que, atendiendo
generalmente a situaciones de coyuntura o aspectos
minúsculos de la realidad, generen una agregación
de disposiciones legislativas que puedan afectar la organicidad
que todo ordenamiento jurídico debe tener.

Irreductibilidad del acto legislativo. Sin
perjuicio de que éstos sean integrales, éstos deben
ser irreductibles o irreducibles, por no expresar más que
lo pertinente, y se desconocerá este requisito en los
casos de excesos legislativos que establezcan más normas
de las requeridas. Los aspectos legislativos que, además
de ser integrales fueran irreductibles, al contemplar todo lo
necesario, tendrán un ajustado contenido que facilite su
interpretación y, por ende, su cumplimiento

Coherencia del acto legislativo. La necesaria
unidad del pensamiento que debe expresar todo acto legislativo no
requiere justificación, pues se resuelve poco menos que en
la evidencia misma. Ésta puede verse afectada por
incoherencias normativas producidas por contradicciones y por
inarmonías. Las incoherencias de los actos legislativos
que conspiran contra su precisión y claridad, son fuentes
inevitables de inseguridad y
de arbitrariedad; por lo tanto, aparte de conspirar contra su
eficacia, puede posibilitar su cumplimiento en sentido distinto
al querido, produciendo efectos no deseados y otorgándoles
carácter de inconvenientes.

Correspondencia del acto legislativo. La
correspondencia legislativa, en tanto ésta fuere
subordinada, se vinculará con su legitimidad, en cuanto no
tuviere ese carácter o –fuera de coordinación– se relacionará
como exigencia solo de Técnica Legislativa, con su
conveniencia.

Realismo del acto legislativo. Se ha expresado
que los actos legislativos pueden calificarse como convenientes,
cuando se verifique que producen los resultados o efectos en la
realidad social, perseguidos por su sanción. Esto supone
que tal realidad, desde el punto de vista político,
cultural, económico etc., deberá ser perfectamente
conocida y tomada en cuenta por el Legislador. Lo contrario
implicaría la absurda pretensión de querer influir
en algo que no se conoce y que responde a ciertos requerimientos
y factores para reaccionar, generando situaciones no previstas y
capaces de comprometer el logro de los objetivos perseguidos por
la legislación dictada.

El dictado de disposiciones legales a ciegas, como fruto
de actitudes
meramente impulsivas o basadas en la creencia de que tienen una
virtualidad mágica, no serán más que
expresiones de arbitrariedad e irresponsabilidad legislativa, que
solo importarán –en la mayoría de los
casos– experiencias frustrantes, atentatorias incluso,
contra la dignidad de la
legislación como instrumento de ordenamiento
social.

La técnica legislativa formal. En primer
lugar debe precisarse su noción, para poder analizarla; y
en segundo término, los requisitos que los actos
legislativos deben observar conforme a sus reglas.

Noción. Como su nombre lo indica, las
reglas técnico-legislativas formales están
referidas a los requisitos que deben tener los actos legislativos
en sus aspectos formales; pero –lo mismo que en el caso de
las reglas técnico-legislativas materiales– solamente en la medida en que
tales aspectos pudieren incidir en su eficacia y
conveniencia.

Requisitos. Pese a lo que podría creerse
en contrario, la eficacia y la conveniencia de los actos
legislativos depende en gran medida de que se satisfagan una
serie de exigencias técnicas, tanto en su vocabulario o
terminología, como en su sintaxis, estructura y
estilo.

Requisitos de vocabulario. En lo referente a las
palabras, términos o vocablos a utilizar en la
formulación de los actos legislativos, lo primero que debe
tenerse presente es que solo será correcto consignar
aquellos que fueron propios del idioma, expresados conforme a las
reglas ortográficas de la gramática correspondiente. La
utilización de vocablos de otras lenguas no es admisible,
aun cuando no existieren términos con igual
significación en el idioma nacional.

Por otra parte, no debe recurrirse al uso de
sinónimos cuando se trate de palabras que expresen
conceptos fundamentales, pues ellos pueden no ser interpretados
estrictamente como tales, sino como vocablos con
significación en mayor o menor grado diferente,
afectándose consecuentemente la claridad del texto. Las
repeticiones lexicológicas en los cuerpos legales, aunque
aparentemente atenten contra su valor literario, en la medida en
que respondan a la preocupación de preservar su claridad,
constituirán una exigencia impuesta por la particular
naturaleza de su contenido.

Respecto de la utilización de una
terminología técnica, se considera que ella es
necesaria, pero sólo en tanto y en cuanto –mediante
el uso de vocablos propios, tanto de la ciencia del Derecho como
del lenguaje común, pero con un significado especial en el
ámbito jurídico– se otorgue mayor
precisión al contenido de los actos legislativos. Lo
más importante en materia de vocabulario es cuidar que los
términos utilizados tengan en el texto legislativo un
sentido unívoco, cuando fueren esenciales para comprender
lo que por esto se quiere expresar. Lo esencial es que en cada
acto legislativo los vocablos utilizados aparezcan como precisos;
es decir, que no puedan generar ningún tipo de duda sobre
la significación que se les ha otorgado.

Requisitos de sintaxis. En la redacción de
los actos legislativos, el enlace o coordinación de las
palabras con el fin de componer oraciones o frases, debe
efectuarse respetándose estrictamente las reglas
gramaticales sobre sintaxis o fraseología. Por otra parte,
la utilización de los signos de
puntuación corresponde que sea realizada conforme a las
reglas ortográficas pertinentes. Las frases u oraciones
deben ser compuestas de tal manera, que los conceptos y juicios
por ellas expresados tengan la máxima claridad y fuerza de
expresión, aun cuando esto pudiera afectar su brillo o
atractivo literario y con el vocabulario adecuado a la claridad y
comprensibilidad de los actos legislativos y, consecuentemente, a
una puntuación correcta.

Requisitos de estructura. El contenido de los
actos legislativos debe consignarse ordenadamente, lo cual
supone, desde el punto de vista de su estructura, la
conformación de un cuerpo adecuadamente articulado y
sistemático.

El articulado de los actos legislativos. El
ordenamiento de las disposiciones legislativas mediante un
articulado, se ha efectuado prácticamente, desde la
aparición misma de los actos legislativos escritos; es
decir, de dividir el contenido de los cuerpos legales de manera
tal, que la mención de sus diversas normas pueda
efectuarse sin que sea indispensable, en cada caso, citar
textualmente lo que éstas expresan.

A los fines de individualizar los distintos
artículos, en la actualidad se ha impuesto, en general, el
uso de números enteros naturales. A las letras sólo
se suele recurrir para señalar divisiones en los
artículos. Los números subindicadores,
únicamente suelen ser utilizados (enseguida de los
enteros) para individualizar artículos, incisos o
apartados intercalados entre los originarios, en virtud de
modificaciones.

En lo que respecta al uso de letras para individualizar
partes de los artículos (incisos o apartados) se considera
recomendable, pues la utilización de números tiende
a generar confusiones con los que se consignan para
individualizar los artículos. Puede advertirse, por otra
parte, que en ciertos casos se opta por la utilización de
números ordinales, y en otros por los cardinales, teniendo
por finalidad la numeración sólo para
individualizar los artículos y no para establecer entre
ellos un orden de sucesión.

En ciertos actos legislativos se ha ensayado la
utilización de una numeración codificada, que
responde al sistema de clasificación decimal universal,
generalmente con la intención de facilitar la introducción de futuras modificaciones
(especialmente ampliatorias) en su articulado.

En lo que respecta al contenido de cada artículo,
en principio, lo recomendable es que no comprenda más que
una norma. Los artículos integrados con dos o más
normas, aparte de dificultar su cita, pueden –por su
compleja estructura– complicar innecesariamente su
comprensión.

Por último cabe consignar que, en lo relativo a
la numeración individualizante de los artículos,
como en lo referente a su contenido, tratándose de actos
accesorios, es sumamente conveniente el criterio a veces
adoptado, de adecuarlos estrictamente al de los actos
legislativos principales.

Sistemática de los actos legislativos. Las
normas jurídicas contenidas en estos actos deben
constituir una estructura internamente organizada y coordinada
por una unidad o cuerpo resultante de un plan
conceptualmente fundamental; es decir, de un sistema que tienda a
distinguir al menos, las partes fundamentales en que
dividirá su contenido, aunque esto luego no se traduzca
–en todos los casos– en una formulación con
títulos, capítulos, secciones, etc.; lo importante
es poder visualizar globalmente y desde el principio, lo que
deberá consignarse, con qué alcance y en qué
lugar del texto.

Requisitos de estilo. Dada su finalidad
esencialmente preceptiva, habrán de expresarse mediante un
estilo sobrio y conciso, claro y preciso, y no deben agregarse
razonamientos persuasivos, fundamentaciones, motivaciones, o
aclaraciones, con fines meramente teóricos o docentes.

Las motivaciones, razonamientos o aclaraciones, deben
consignarse fuera del texto legislativo o como los considerandos,
notas u observaciones, cualquiera que fuere su clase.

Los artículos. El cuerpo de
artículos que conforman las iniciativas de ley,
normalmente se divide en dos: los de carácter permanente y
los transitorios.

Comúnmente, el texto de una ley o código,
dependiendo de su mayor o menor extensión, se divide
–en orden decreciente– en: libros, títulos,
capítulos, secciones, artículos, apartados,
párrafos, fracciones, incisos y subincisos.

El orden de la división antes citada, no siempre
ha sido el utilizado. El Fuero Juzgo, por ejemplo, se divide en
libros, éstos en títulos, y éstos a su vez
en leyes.

La división por libros se justifica cuando se
trata de códigos o leyes de gran extensión; por lo
que generalmente es suficiente la división por
títulos y capítulos.

Los artículos a su vez, según su
extensión, se pueden subdividir en párrafos,
fracciones, incisos y subincisos.

Las divisiones del texto legal deben se numeradas en su
orden, a excepción de los párrafos, respecto de los
cuales no se acostumbra, sin perjuicio de que se subdividan en
fracciones, incisos y subincisos, en cuyo caso éstos son
los que se numeran.

Los artículos se numeran en orden progresivo;
esto es, en forma continua desde el primero hasta el
último, sin volver a iniciar la numeración en cada
capítulo; es decir, números ordinales del l.º
al 9.º, y cardinales del 10 en adelante.

Es recomendable utilizar letras mayúsculas para
los apartados, números romanos para las fracciones, y
letras minúsculas o números arábigos con
medio paréntesis sin punto, con viñetas, o el
simple número y punto, para los incisos.

Al término de cada fracción o inciso debe
usarse punto y coma, excepto en el último, en que se pone
punto.

Para efectos de contar los párrafos, hay que
tener presente que las fracciones y los incisos de un
artículo forman un solo párrafo.

En los decretos de reformas, el método de
división más frecuente, utilizado en los
últimos tiempos, consiste en incluir en un solo
artículo las reformas, las adiciones y las derogaciones.
En la actualidad, todavía se ponen las reformas en un
artículo, las adiciones en otro y las derogaciones en
otro.

Aunque no hay reglas al respecto, cuando se trata de
proyectos
complejos y sobre todo cuando un mismo artículo es
simultáneamente objeto de reformas, adiciones y
derogaciones, lo aconsejable es incluir éstas en un solo
artículo, ya que así se facilita su
comprensión.

Redacción. La redacción de las
leyes debe ser clara, sobria y gramaticalmente correcta, siendo
necesario observar las reglas de ortografía y sintaxis, y siempre redactadas
en español.

La ortografía nos enseña a escribir
correctamente las palabras y los demás signos de la
escritura; la sintaxis se refiere a la coordinación y
unión de las palabras para formar las oraciones y expresar
conceptos.

En cuanto a la puntuación, se deben observar
también sus reglas, para distinguir el valor
prosódico de las palabras y el sentido de las oraciones.
Al mismo tiempo, el uso de los signos de puntuación
permite acortar las frases, lo que facilita su inteligibilidad.
Hay que utilizar la coma, el punto y coma y el punto, tantas
veces como sea aconsejable para una mayor claridad del texto, sin
olvidar que una misma oración puede tener un significado
muy distinto, por el simple cambio de su
puntuación.

En las leyes debe evitarse el empleo de palabras entre
paréntesis y de notas en pie de página, Así
como no se deben emplear siglas o sinónimos ni
abreviaturas.

Otra aportación nos da Mouchet, con respecto a la
técnica legislativa en el acto legislativo, estableciendo
que durante el proceso de producción de leyes se implica
invariablemente una serie de interacciones que tienen lugar entre
los autores de normas, los destinatarios o las personas a quienes
la ley está dirigida, el sistema jurídico o el
conjunto normativo del que forma parte la nueva ley, los fines,
objetivos o metas que se persiguen en la elaboración de
las leyes y los valores que justifican dichos fines. Para ello,
se ha distinguido en tres fases o etapas: prelegislativa,
legislativa y postlegislativa.

Por ello, debe definirse antes el proceso de
producción de las leyes, como el proceso que regula el
cambio institucional que permita establecer procesos de planeación
legislativa acorde con la dinámica de reformas del Estado.

Etapa Prelegislativa. Es la que se traduce en un
proceso previo para el establecimiento de prioridades en la
agenda legislativa y de análisis sobre la necesidad de
diseñar instituciones formales, modificar las existentes,
o dotar a aquellas instituciones informales, del carácter
de formales.

Esta etapa representa, dentro del proceso de
creación legislativa, el momento propio para dotar a la
norma jurídica de legitimidad y legitimación y, a su vez, para abonar el
terreno que haga factible su eficacia. Asimismo, abarca
cuestiones relacionadas con la identificación de las
necesidades de creación, reformas o adiciones a las
instituciones formales. Los procesos que prevalecen son los de
consulta y negociación entre los diversos actores
involucrados públicos o privados, con lo cual se pretende
generar un acuerdo acerca de los fines dotados de sustento
político.

También en esa etapa se persiguen además
dos resultados: uno, la construcción de los argumentos y
razones político-jurídicas y
socio-económicas que justifican las instituciones
formales; y dos, la formulación de los fines y valores que
den legitimidad empírica y normativa.

Etapa Legislativa. Es la que, en la actividad
relevante, tiene que ver sustancialmente con la
elaboración formal de la ley; lo que implica cuestiones
lógicas y de técnica legislativa, para asegurar la
corrección jurídico-formal y
lingüística del cuerpo normativo. El objetivo es la
construcción de instituciones jurídicas congruentes
y consistentes internamente, y con el sistema jurídico al
que se integran.

En esta etapa cobra especial relevancia el almacenamiento y
recuperación de la información relacionada con los
antecedentes de la materia y con las disposiciones normativas
vigentes. En esta etapa de diseño institucional, se
distinguen dos fases: una primera de investigación y
descripción de los insumos del trabajo
legislativo, y una segunda denominada de creación y
justificación institucional.

Para la fase de investigación y
descripción, se prevé lo siguiente:

• Compartir y describir los antecedentes en la
materia a regular;

• Analizar la coherencia, es decir, qué
incentivos y
reglas formales existen en las diferentes esferas
–constitucional, federal y local–, relacionadas con
el nuevo arreglo legislativo;

• Análisis comparado interno e
interestatal;

• Monitoreo de la opinión de las organizaciones
públicas y privadas; es decir, la formulación de
encuestas e
instrumentos de recolección de la opinión de
personas individuales o morales, y de los funcionarios
especializados y encargados de la ejecución
institucional;

• Motivar y fundamentar legalmente; y

• Previsión de supuestos conflictivos en su
redacción.

Para la fase de creación y justificación
se prevé:

• La redacción del texto legislativo que se
crea o se modifica. Esta comprende la estructura formal
técnico-jurídica en sus aspectos de lenguaje legal,
y los aspectos formales de la Técnica
Legislativa;

• Adecuar el texto legal al proceso
electrónico de datos, con la finalidad de generar
mecanismos informatizados de memoria
institucional;

• Diseñar los procesos para garantizar la
ejecución de la norma, con atención en las
garantías de audiencia y legalidad;

• Analizar sus alcances, extensión y nivel
de detalles, las afectaciones preexistentes, sus efectos
concretos sobre los ciudadanos, organizaciones o grupos y administración
pública, tanto federal como estatal;

• Realizar un análisis costo-beneficio de la
institución;

• Llevar a cabo el cabildeo y estrategias para
amarrar políticamente la norma;

• Elaborar los documentos
introductorios, preámbulo y exposición de motivos,
de la disposición normativa; e

• Iniciar el proceso legislativo formal.

Etapa Postlegislativa. Ésta comprende el
seguimiento y la evaluación
de la adecuación de las normas al sistema jurídico,
la observancia de las finalidades incorporadas al texto legal,
así como el cumplimiento de los objetivos para los cuales
fueron elaboradas.

En el sistema jurídico mexicano, la estructura de
una iniciativa de ley consta de dos partes genéricas: la
exposición de motivos y el contenido normativo. La primera
es la argumentación que hace el autor de la iniciativa de
ley, de las causas que motivan la proposición de la misma,
señalando la forma en que se pretende resolver el
problema. El contenido normativo es el conjunto de disposiciones
preceptivas que reglamentan el objeto de la iniciativa de
Ley.

Generalmente las iniciativas de nuevas leyes o de
reformas a las existentes, no están respaldadas en
estudios especializados que justifiquen la necesidad y
oportunidad de dichas legislaciones, el impacto social y los
costos
económicos que su vigencia acarrearía, su
congruencia con el orden jurídico vigente, tanto en el
plano constitucional como en el legal, y la clarificación
de los objetivos que se persiguen con la iniciativa, entre otros
aspectos importantísimos.

Los procesos se enfocan fundamentalmente a diagnosticar
las consecuencias de la norma y a determinar el nivel de eficacia
práctica y efectividad de la misma. Para ello
debe:

• Dar publicación y publicidad a la
institución;

• Analizar el impacto de la institución
sobre aquellos aspectos directamente considerados y la
posibilidad de efectos no previstos;

• Monitorear la norma; e

• Iniciar el proceso de rediseño y
modificación de la legislación.

En el proceso de creación de la Ley, Alejandro
Vergara distingue dos aspectos, a saber: el técnico y el
político.

Para ello, es evidente que la iniciativa, la
discusión, la aprobación y la publicación de
una norma jurídica, tienen un carácter
político y uno técnico. Habrá que reconocer
que, en ocasiones, no es sencillo distinguir entre lo
político y lo técnico; por ejemplo, la claridad con
la que se redacta una norma que es de carácter
técnico; sin embargo, aprobar una norma con
redacción obscura, con el propósito de no hacerla
aplicable, implica que lo técnico sea a la vez
político.

Respecto a la distinción entre lo político
y lo técnico, se puede señalar lo siguiente, lo
estrictamente político es lo que contiene las posiciones
ideológicas de los partidos
políticos y grupos de interés. Lo
técnico se refiere a las características formales
que debe tener un texto normativo, como son: el uso del lenguaje,
su estructura lógica, brevedad, claridad y la
inserción armónica dentro del sistema
jurídico; es decir, de su cumplimiento con las reglas de
reconocimiento, constitucionalidad y de legalidad.

La creación de una Ley, requiere el acatamiento
de determinadas reglas técnicas en las etapas de
preparación y emisión de la voluntad legislativa;
la aplicabilidad, que es tener presentes normas técnicas
referidas a la necesaria publicación de los actos
legislativos, tanto en la eficacia como en la conveniencia, y el
cumplimiento de ciertos preceptos técnicos referidos
principalmente a su contenido y forma.

En el marco de la técnica legislativa, en el
proceso de elaboración de un texto legislativo, especial
esmero exige la redacción de sus fundamentos, compendios
de una introducción, un cuerpo central integrado por la
mención de sus antecedentes, de su motivación
política
social, su viabilidad técnica, su adecuación
jurídica y el análisis del dispositivo encaminado a
asegurar la producción de un acto legislativo oportuno y
conveniente, que resulte de la aplicación efectiva y
refleje la realidad social, económica, cultural o
política que se pretenda describir.

Por todo ello, el texto legislativo debe gozar de las
siguientes características: Integridad, Irreductividad,
Coherencia y Correspondencia.

A) Integridad es el acto legislativo completo, que
contienen todas las normas pertinentes, que no presenten lagunas
técnicas que requieran de otros actos
legislativos.

B) Irreductividad es que no ha de expresar más de
lo necesario, evitando las reiteraciones y excesos
legislativos.

C) Coherencia es que no debe presentar contradicciones o
inarmonías o soluciones diferentes para iguales
supuestos.

D) Correspondencia se entiende como el acto legislativo
que debe tomar en cuenta otras normas vigentes. Ésta no
debe ignorar el resto del ordenamiento jurídico,
expresándose con claridad las derogaciones y la correcta
inserción de la nueva norma.

Es así que, valorado el impacto de la
técnica legislativa en el diseño de un proyecto de
ley, es necesario el estudio de la lógica interna de las
normas, en el análisis preliminar de su posible viabilidad
y operatividad; los eventuales costos sociales, gubernamentales,
políticos, jurídicos y económicos que puedan
derivarse de la puesta en vigencia de las normas, incluyendo la
revisión cuidadosa de las complejas conexiones dentro del
sistema jurídico.

En este orden de ideas, todo proyecto legislativo debe
estar debidamente sustentado y planificado, de tal suerte que,
cuando el titular del derecho de iniciativa tenga una idea
traducida en una proposición
lingüístico-jurídica, debe reconocer la
necesidad de preparar los documentos de control de las
actividades, determinación de objetivos, precisión
de metas, su ubicación en el tiempo y su organización integral, siendo el insumo de
mayor importancia en esta serie de actividades, la
búsqueda, obtención, captura, organización,
clasificación y desechamiento de toda clase de
información actualizada.

Analizando la técnica legislativa en los actos
legislativos, se observa que la tarea del legislador no es nada
fácil. En relación al lenguaje, Sperb de Paola
advierte algunas deficiencias en el mismo como es su vaguedad,
porque no es rigurosamente delimitado al expresar los
fenómenos en palabras, existiendo áreas de claridad
y de oscuridad; también es ambiguo, porque muchas palabras
tienen más de un significado, dependiendo de la
interpretación contextual para saber cuál
está siendo utilizado al caso concreto.
Aunado a ello, si el legislador no siempre usa la mejor
técnica, se advierten serios problemas para el
intérprete, que en sinnúmero de ocasiones es
obligado a utilizar un lenguaje de segundo grado.

La ficción, en el presente caso, es especialmente
sensible a dichos problemas. El legislador debe construir
conceptos legales partiendo de las realidades naturales, que en
ocasiones implican un falseamiento de la realidad, una vez
constatada la no correspondencia entre la realidad
jurídica y la natural, se produce la ficción; al
construir la norma, el legislador tiene absoluta libertad (con
algunas restricciones) para moldear los institutos y conceptos
jurídicos, por lo que puede incluir las ficciones en las
normas legales para cumplir determinadas funciones.

Concluyendo, se puede afirmar que la Técnica
Legislativa, independientemente de la legitimidad e incluso del
valor o mérito intrínseco de los actos
legislativos, procura esencialmente que éstos resulten o
configuren una realidad idónea; es decir, que lleguen a
tener vigencia o existencia y siendo aplicables, resulten
eficaces y convenientes.

Destacando también que, la técnica
legislativa tiene dos ámbitos principales: uno
político, que se refiere a la discusión,
aprobación y publicación de la norma, porque
contiene las posiciones ideológicas de los partidos
políticos y grupos de interés, que es lo que
constituye el proceso legislativo en sí, el otro
ámbito es el técnico, que se refiere a las
características formales que contiene el texto legal,
entre otros, el uso del lenguaje, su estructura lógica,
brevedad, claridad y la inserción armónica dentro
del sistema jurídico.

Ligado a lo anterior, sobresalen los aspectos sobre los
cuáles opera la técnica legislativa:

a) El estudio de la estructura y texto de la propia
norma; b) El análisis de su adecuada inserción en
un orden jurídico; c) La previsión de las
consecuencias derivadas de las
relaciones que se guardan con otros sistemas jurídicos
existentes dentro del orden jurídico general; d) La
observancia de los principios básicos del sistema
constitucional que fundan la validez del orden jurídico
del cuál se integrará la norma, sea norma nueva o
reconstruida; e) Exploración de los posibles resultados
derivados de la aplicación de las reglas que sustentan la
validez de los procedimientos de las asambleas y órganos
facultados para emitir actos normativos del Gobierno y f)
Introducción de la evaluación económica de
la creación, modificación, supresión total o
parcial de las normas, con relación a los sujetos
protegidos o tutelados por ésta, comprendiendo todos los
derechos indispensables para la seguridad e integridad
colectivas.

De todos los aspectos que debe comprender la
técnica legislativa, puede deducirse lo difícil que
resulta la tarea de crear las leyes, porque no sólo deben
construirse adecuadamente, en los términos mencionados en
las definiciones, sino también debe atenderse para guardar
la legalidad constitucional a todos los principios
jurídicos, así como prever los posibles efectos que
se derivarán de la inserción de la norma en el
orden jurídico, tanto sociales como
económicos.

1.3.4. La función de la
técnica legislativa en el Derecho en general y en el
Derecho Tributario.

La técnica legislativa cumple en el Derecho
funciones que van más allá de la
construcción de las normas jurídicas a que se
refirió en apartados anteriores. Las relativas al Derecho
Tributario sólo serán enunciadas para analizar las
justificaciones para su utilización; primero se
señalan las funciones en el Derecho en general para
concluir con las propias al derecho tributario en lo
particular.

En el Derecho en general, Sperb de Paola alude a
Martín Oviedo para expresar que "la técnica
legislativa reduce la complejidad sustancial para construir la
norma, por lo que más que útiles, son necesarias y
a veces, imprescindibles", por lo que su adecuada
aplicación en la elaboración de la norma, ayuda a
los elementos sustanciales del Derecho para facilitar la
aplicación e interpretación de las normas
jurídicas.

G. Zagrebelsky concuerda con tal función, que en
su opinión se traduce en facilitar la abstracción
de los hechos a la norma, por lo que la técnica
legislativa utiliza principios para mejor "regular" el hecho de
la norma, por lo necesario de la precisión que sin su
empleo, se volvería imposible, por la propia naturaleza de
las realidades sociales.

La norma jurídica recoge apenas los elementos
tenidos como esenciales por el legislador de las realidades
sociales reguladas, por lo que el empleo de ficciones coadyuvan
para facilitar el proceso de abstracción, siendo un
elemento extremadamente útil para conferir una mayor
precisión jurídica a la propia norma, ya que en
algunos casos, sin su empleo, los efectos de la norma
difícilmente podrían ocurrir por la en ocasiones
tortuosa comprobación y caracterización de los
hechos que se abarcan en la norma.

Asimismo, Pérez de Ayala agrega a la
precisión jurídica que se alcanza con la
técnica legislativa, la de facilitar el "proceso de
transformación conceptual" a la que se somete la realidad
pre-jurídica en su paso a convertirse en norma
jurídica.

Otra de las funciones de la técnica legislativa
en el Derecho es la facilitada por Llano Cifuentes a
través de Ihering, que es la relativa a facilitar la
adopción y
aplicación de nuevas reglas del Derecho más o menos
ásperas, porque deja la doctrina tradicional intacta en su
forma antigua, pero no se disminuye la plena eficacia de la forma
nueva, además de facilitar el progreso del Derecho. El
mismo Llano a su vez señala que la técnica
legislativa simplifica la redacción de las normas
comunes.

Pallares refiere a Geny y agrega a la función de
introducción de nuevas reglas de Derecho sin alterar las
existentes, "una función dogmática de la
técnica legislativa, en el sentido de que ha servido para
poner las soluciones jurídicas que se apoyan en ellas, con
el sistema de Derecho positivo considerado como un conjunto
cerrado".

Bonilla San Martín aparece en el Diccionario
Jurídico Mexicano para añadir otras dos funciones
que la técnica legislativa desempeña en el Derecho.
La primera se refiere a la de facilitar la interpretación
de las consecuencias jurídicas a los hechos
jurídicos de difícil entendimiento, mientras que la
segunda es la de legitimar situaciones que no serían tan
aceptadas fácilmente por el sentir público en
ausencia de alguna ficción, como la vieja ficción
de representación política en el caso de que el
pueblo decidiera cambiar la forma de gobierno, de acuerdo con
algunos artículos de la Constitución
mexicana.

En un plano más de derecho tributario, Sperb de
Paola establece que la función fundamental de la
técnica legislativa, es la de auxiliar en la
búsqueda de riqueza del contribuyente. Tal auxilio se
torna necesario, por la apreciable cantidad de contribuyentes
dispuestos a, mediante el uso de los más imaginativos y
creativos artificios, burlar las leyes fiscales y para cohibir
tal conducta, sin el instrumental técnico en
cuestión, sería mucho más
difícil.

Otras de las funciones de la técnica legislativa
en el derecho tributario son las que se refieren al aumento y
eficacia en la recaudación tributaria, a la
aceleración de la gestión
y liquidación tributaria, combate al fraude y
evasión tributarios, que por su importancia, se dedica un
apartado especial, por lo que no se abordan en el
presente.

En síntesis, las funciones de la técnica
legislativa en el Derecho en general, se resumen a la
adecuación de la realidad a la norma para alcanzar un
mayor grado de precisión jurídica, y algo muy
importante, también conduce a facilitar la
aplicación del Derecho y por lo tanto, lograr su plena
eficacia; igualmente, la introducción de nuevas reglas a
los ordenamientos o sistemas legales cerrados, sin alterar las ya
existentes, y por último, facilitar la redacción de
las normas.

Hasta aquí, se concluye que la técnica
legislativa son conjuntos de
principios y normas creados para el legislador, que al redactar y
crear correctamente las leyes están surtan sus efectos o
consecuencias jurídicas de un hecho a otro; la
técnica legislativa tiene múltiples funciones en el
Derecho, entre las que se destacan la de facilitar la
aplicación e interpretación de las normas
jurídicas, a través de los elementos esenciales del
Derecho; y las funciones recaudatorias de contribuciones y como
herramientas
de combate contra las conductas ilícitas de los
contribuyentes.

Partes: 1, 2, 3, 4, 5, 6

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