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Consideraciones históricas entorno a la figura del ministerio público (página 2)




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CAPÍTULO 3

EL
MINISTERIO PÚBLICO EN EL PROCESO PENAL
DOMINICANO

En los últimos años América
Latina se ha visto envuelta en un proceso de reforma del
sistema de
enjuiciamiento criminal del que la República Dominicana
también ha formado parte cambiando de un sistema
inquisitivo a uno acusatorio. Así, el 27 de septiembre
año 2002 se publicó en la República
Dominicana la ley 76-02, o
Código
de Procedimiento
Penal, que comenzó a aplicarse dos años mas
tarde.

Producto de esta reforma, el Ministerio Público
ha adquirido un rol de relevante importancia ya que ahora forma
una parte activa de toda la fase preliminar pues es quien
comienza la investigación y sostiene la
acusación ante los tribunales. Para esto se ha hecho
necesaria una reconfiguración de toda la
institución del Ministerio Público de acuerdo al
rol y funciones
requeridas en el nuevo proceso.

Como consecuencia de esta reforma el Ministerio
Público ha sido el eje que ha conllevado una mayor
transformación en su estructura lo
que ha conllevado grandes discusiones entre los doctrinarios pues
ha convertido en un ente completamente activo del proceso,
sobretodo a lo que la fase preliminar se refiere.

Una de las mayores discusiones que ha traído como
consecuencia esta transformación ha sido el tema de la
autonomía de la institución, es por esto que hemos
considerado necesario dedicar un capítulo para describir y
examinar detalladamente sus funciones en el proceso penal
dominicano.

3.1. EL MINISTERIO PÚBLICO COMO RECEPTOR DE LA
QUERELLA Y LA DENUNCIA

El sistema penal acusatorio se caracteriza por la
división del proceso en etapas o fases siendo la primera
de estas la fase de investigación o previa del proceso
penal que se inicia con la investigación a cargo del
Ministerio Público como lo que a su vez, arranca con la
puesta en movimiento de
la acción
pública a través de la interposición de la
denuncia o la querella y termina cuando el Ministerio
Público pone a disposición del tribunal los
elementos que permitan esclarecer realmente el delito que se ha
cometido, se determine la responsabilidad de quienes participaron en
él, y en su momento se apliquen las sanciones que
corresponden de acuerdo con la naturaleza de
ese delito, y al grado de responsabilidad o participación
que hubieran tenido en el, los inicialmente presuntos
responsables.

Luego de interpuesta la querella o la denuncia el
Ministerio Público se cerciorará de que se hayan
cumplido con los requisitos de forma y fondo y que existan los
elementos de prueba necesarios para verificar la ocurrencia del
hecho imputado y dar inicio a la investigación, aunque si
esta ha sido iniciada este pasará a ser parte del
proceso.

Esta decisión del Ministerio Público no es
absoluta pues se le otorga la posibilidad, tanto al querellante
como al imputado de acudir ante el juez para que este decida
sobre la procedencia o no de disposición del Ministerio
Público en lo correspondiente a la admisibilidad o no de
la querella pudiendo igualmente recurrirse en
apelación.

Como se puede examinar, este proceso de
interposición de la querella rompe con lo establecido por
años en el antiguo sistema ya que ahora los jueces solo se
dedican a juzgar las pruebas que se
lleven ante ellos y se le cede la labor de investigación
al Ministerio Público y los órganos auxiliares, de
manera que los jueces no tienen un conocimiento
previo del caso que se trate lo que le permite tener una
visión imparcial de los hechos y no prejuzgarlos con
anterioridad, garantizando la neutralidad del proceso.

3.2. EL MINISTERIO PÚBLICO COMO DIRIGENTE DE
LA POLICÍA JUDICIAL Y ENCARGADO DE LA INVESTIGACIÓN
DE LOS HECHOS PUNIBLES

La labor fundamental del Ministerio Público en el
nuevo proceso penal queda plasmada en el artículo 88 el
cual señala que: "El Ministerio Público dirige
la investigación y práctica u ordena practicar las
diligencias pertinentes y útiles para determinar la
ocurrencia del hecho punible y su responsable".

El mismo código hace referencia a lo que el
Estatuto del Ministerio Público confirmó
posteriormente en lo referente a los principios de
unidad y jerarquía, señalando que es único e
indivisible y que cuando uno de sus funcionarios actúa en
un procedimiento lo hace representándolo
íntegramente. De aquí podemos interpretar que es
uno solo que esta actuando desde el inicio de la
averiguación previa hasta la culminación del
proceso y continua luego de este como garante de que no exista un
quebrantamiento de la sanción que se hubiere impuesto. En
general, cada una de las actuaciones que trata el código
Procesal Penal narra los principios establecidos en el Estatuto
del Ministerio Público por lo que hay una secuencia entre
una ley y otra.

En lo referente al desarrollo de
la investigación se le da libertad al
Ministerio Público como dirigente de la misma de tomar de
decisiones y de la política a seguir en
cada caso, para esto se le ha otorgado el poder exigir
la informaciones que necesite ya sea de cualquier particular como
de cualquier funcionario. Esto le permitirá tener un mayor
control de las
averiguaciones que surgieren y es una garantía para una
mayor recolección
de datos que puedan a aportar soluciones.

Entre las medidas que puede tomar, se le permite que en
los casos de anticipo de prueba pueda requerir la
intervención del Juez verbalmente quien realizará
el acto sin la presencia de las citaciones que en situaciones
normales deben realizarse, aunque luego tiene que
hacérselo conocer a las partes, pero será él
quien se encargue de guardar los actos donde se registren estas
pruebas.

También tiene a su cargo a la policía
judicial quien por iniciativa propia, o por orden del Ministerio
Público debe investigar los hechos punibles de la
acción pública, impedir que se lleven a cabo,
completen o extiendan sus efectos, individualizar a los autores y
cómplices, reunir los elementos de prueba útiles
para determinar la verdad sobre la ocurrencia de los hechos y
ejercer las demás tareas que le asignan su ley
orgánica y el código de procedimiento
penal.

En este nuevo proceso la Policía Judicial tiene
un rol estelar en lo que a la fase de investigación se
refiere ya que en principio es a través de ella que los
conflictos
jurídicos ingresan al sistema de justicia
penal.

Con esto se busca dar una nueva cara a la Policía
y convertirlo en parte integral de un sistema regulado, distinto
y puesto al servicio de la
ciudadanía para investigar, enjuiciar,
juzgar e impartir justicia penal.

Existe una línea muy estrecha que distingue al
Ministerio Público y la Policía Judicial, son 2
instituciones
distintas con funciones diferentes pues el Ministerio
Público es quien dirige la investigación y la
Policía Judicial es quien la realiza.

Esta situación no le quita independencia
a la policía al momento de poder iniciar una
investigación y realizar las diligencias preliminares, ya
que los artículos 91 y 234 se otorgan la facultad de poder
realizarlas ya sea por indicativa propia sin necesidad de tener
una orden fiscal aunque
tiene la obligación de dárselo a conocer a este sin
demora en lapso entre las 24 y 72 horas.

En los casos de arrestos de personas debe ponerlo a la
orden del Ministerio Público sin ningún tipo de
demora para que este proceda a ponerlo en libertad o requiera del
Juez una orden de coerción en las próximas 24 horas
desde el momento del arresto. Si este procedimiento no se lleva a
cabalidad puede significar sanciones disciplinarias contra quien
las ejecute, a diligencia y pedimento del Ministerio
Público.

En los casos que prevé el Código en su
artículo 281, el Ministerio Público puede proceder
a archivar el caso con la única condición de que de
un dictamen motivado con lo que puede poner, en algunos casos,
fin a la acción penal.

Luego que concluye la fase de investigación el
Ministerio Público tiene tres opciones: o hacer la
acusación pidiendo la apertura a juicio, o pedir un
procedimiento abreviado, o la suspensión condicional del
procedimiento.

Posterior a que haga la acusación cumpliendo con
los requisitos exigidos por el Código de Procedimiento
Penal, se la notificará la acusación a la victima o
al querellante para que este manifieste si desea presentar
acusación o se adhiere simplemente a la hecha por el
Ministerio Público. Concluyendo de esta forma lo que se
llama la fase de investigación.

3.3. EL MINISTERIO PÚBLICO EN LA AUDIENCIA
PRELIMINAR

Se hace pertinente, iniciar ofreciendo una
definición de audiencia preliminar, pues bien, este es el
paso siguiente a la presentación formal de la
acusación y consiste en reunir a ambas partes para ir
donde un Juez que examinará todas las pruebas recogidas
durante la fase de la investigación para que el determine
si existe la evidencia suficiente para proceder con el
caso.

Este ha sido uno de los puntos claves de la reforma
procesal penal, pues anteriormente esta fase del proceso se
llevaba de manera secreta, escrita y no contradictoria. El
fiscal, en este sentido, llevaba una actitud pasiva
a diferencia del sistema acusatorio que tenemos hoy en
día.

Actualmente este proceso se inicia luego de la formal
acusación del Ministerio Público con lo cual la
secretaria del tribunal notifica a las partes e informa al
Ministerio Público que debe poner a disposición de
las partes las pruebas recogidas hasta el momento para que estos
puedan examinarlos y a la vez se fija fecha para la audiencia que
no será entre 10 y 20 días posterior a este
auto.

La audiencia se rige por los requisitos de la regla de
juicio, siempre y cuando se adapten a la sencillez de una
audiencia preliminar. La labor del Ministerio Público es
presentar y fundamentar las pruebas que conseguido hasta el
momento con el objetivo de
conseguir el auto de apertura a juicio.

Hay que tener en cuenta que estas audiencias por lo
general son medianamente breves porque solo se discute la
suficiencia de pruebas para la apertura a juicio de fondo. Y el
auto que emite el juez en estos casos solo se refiere a dar a
lugar al juicio de fondo o a rechazarlo.

3.4. EL MINISTERIO PÚBLICO EN LA AUDIENCIA DE
FONDO

La norma que rige las actuaciones del Ministerio
Público en el nuevo proceso penal se distingue del
anterior, pues en la actualidad su rol principal es el de
detentar formalmente la acción publica, y en el proceso
posterior a esto su papel seguirá siendo
secundario.

Luego de que pasare le etapa de la instrucción y
la audiencia preliminar en que se decida que si ha lugar a juicio
se pasa al proceso de fondo, que como el mismo código
menciona será oral, publico, contradictorio y
continuo.

Es en esta etapa donde el Ministerio Público
tendrá la oportunidad de demostrar al tribunal la solides
de su investigación, y es cuando verdaderamente se denota
en él el peso persecutorio del Estado.

En el transcurso de la audiencia y previo al debate, el
Ministerio Público es quien debe ofrecer cada prueba con
los requisitos propios de cada tipo, pudiendo aportar los
testigos nuevos. Al igual que puede pedir medidas instructoras
especificas que sean procedentes o conveniente tomarlas en cuenta
en ese momento.

En lo que al debate se refiere es obligatoria la
presencia del Ministerio Público, aunque es preciso saber
que quien dirige el debate y tiene la dirección del juicio es el Presidente del
Tribunal. Sin influir esto en que el Ministerio Público
participe en los interrogatorios.

Un punto de gran importancia a tener en cuenta es que el
Ministerio Público siempre podrá ampliar la
acusación contra el acusado, esto si en el desarrollo de
los debates se descubriesen hechos nuevos. Lo que es esencial ya
que los jueces no pueden fallar en virtud de un hecho no
planteado en la acusación pues su fallo seria extrapetita
lo que sabemos le esta legalmente prohibido.

Para finalizar los debates el Fiscal debe realizar su
alegato para que posteriormente el tribunal dicte sentencia. De
esta forma, podemos resumir la labor del Ministerio
Público dentro de esta etapa del proceso diciendo que es
quien formula la acusación, aporta las pruebas y realiza
el alegato final.

3.5. EL MINISTERIO PÚBLICO EN LA FASE FINAL
DEL PROCESO

El Ministerio Público tiene la facultad para
presentar todo tipo de recursos ya sean
a favor o en contra del imputado, ya que en este sentido se
entiende que el no es parte del proceso sino un órgano
imparcial y garante del estado de
derecho.

El Ministerio Público puede apelar los autos de
sobreseimiento
dictados por los jueces de la instrucción, los autos
interlocutorios y las resoluciones expresamente apelables o que
causen un gravamen irreparable.

El recurso de casación es el que procede de
manera general en los casos en que haya inobservancia o
errónea aplicación de la ley sustantiva contra
sentencias definitivas. En su puesto de Procurador General de la
República forma parte integral de este tribunal. Y puede
manifestar su actuación tanto a través de
dictámenes escritos como orales.

CAPÍTULO 4

LA
AUTONOMÍA DEL MINISTERIO PÚBLICO

Para el Diccionario
Jurídico L. M. Valleta, Autonomía es la
facultad de poder darse leyes a si mismo.
Característica de la persona
jurídica pública política. Facultad
inherente a algunos entes públicos de organizarse
jurídicamente, de darse derecho propio, el cual no solo es
reconocido como tal por el Estado sino
que además, es adoptado por este para integrar su propio
sistema jurídico y declararlo obligatorio como sus propios
reglamentos y leyes.

En palabras de Tirza Rivera-Cira "la justicia es
independiente cuando no tiene vinculaciones indebidas con el
poder político y no ésta sometido a presiones de
carácter externo o procedente de la
superioridad jerárquica. La justicia es independiente
cuando goza de total autonomía en la toma de
decisiones. Independencia también implica la
existencia de mecanismos que permitan controlar la corrupción
o las arbitrariedades cometidas por los administradores de
justicia, así como investigar y sancionar a los
culpables".

En este sentido, hablamos a la Independencia del
Ministerio Público como institución, tanto en el
ejercicio de sus funciones como en su nombramiento. Este punto ha
sido de gran controversia por gran parte de la doctrina, lo que
nos ha llevado al análisis preciso y detallado del
mismo.

4.1. NECESIDAD DE LA AUTONOMIA DEL MINISTERIO
PÚBLICO

El Ministerio Público tiene una función de
vital importancia para toda sociedad ya
que es el representante de la Nación
y encargado de hacer ejecutar las leyes.

Claude Cozar señala que el Ministerio
Público tiene el cargo de custodio de la ley y
actúa con ella como limite, al igual que el Juez, su
exclusiva orientación hacia el valor
jurídico tienen por consecuencia que posean la misma
independencia que le corresponde a los jueces.

El Ministerio Público es una parte importante del
proceso, y de él depende de que haya una buena administración de justicia, porque tiene en
sus manos la mayor cuota de responsabilidad en poner en
ejecución la acción pública.

El Ministerio Público, considerado de la manera
mas simple como el cuerpo de magistrados con asiento en los
tribunales y que representa a la sociedad, constituye un
organismo tan importante e indispensable en el funcionamiento del
sistema judicial que si no cuenta con una base institucional
sólida e independiente, seria difícil hablar de una
buena, sana y eficiente administración de justicia.

Con las características antes descritas esta
institución es uno de los ejes que soportan la justicia
nacional, por lo que es necesario que cuente con un sistema
organizativo estable, que garantice el no quebrantamiento de la
misma. Para esto se necesita que cuente con autonomía
propia, que implique una independencia organizacional,
administrativa y presupuestaria.

En la referida autonomía hay mencionar la
necesidad de salarios dignos
para los miembros de la institución y un seguro medico que
garantice su salud y los riesgos a los
que se exponen en el desempeño de sus funciones.

Una dependencia económica y funcional del
Ministerio Público hacia el Poder
Ejecutivo significa un impedimento para que este pueda
realizar una acción fiscalizadora sobre las acciones del
Ejecutivo y un impedimento para emprender acciones en contra de
actos de abuso de poder o corrupción cometidos por funcionarios
públicos.

En adición a esto, Rosalía Sosa
señala que el Ministerio Público debe contar con un
presupuesto para
que sus investigaciones y
ejecución de la política criminal no tengan
dependencia externa, de no ser así, seria dependiente de
otro que verdaderamente decide.

Una de las cuestiones que ha obstaculizado por
años la labor del Ministerio Público en la sociedad
ha sido la falta de estabilidad en el cargo. Lo que conlleva que
cada vez que se nombra un nuevo fiscal se producen sustituciones
entre los abogados ayudantes y el resto del personal, al
igual que sucede cuando hay un cambio de
poder en el Gobierno.Se
necesita una continuidad en los trabajos de la institución
de manera que un cambio en el dirigente de la misma no afecte los
trabajos hechos por la anterior administración.

Es vital, evitar la manipulación de este
órgano, y su integración o vinculación
partidista, como representante de la nación
debe ser un órgano neutro, que debe de tener una
sistematización y continuidad de trabajo en
todo momento y no verse afectada como institución cada vez
de que haya en el un cambio de jefe superior, y a su vez que sus
actuaciones no se vean manipuladas por las decisiones de sus
superiores como en el caso del Presidente de la República
u cualquier otro poder que tenga en sus manos su
nombramiento.

Se hace necesaria su independencia funcional,
institucional y su propia autonomía presupuestaria que le
permitan desarrollarse libre y eficientemente de acuerdo a los
principios que siguen su actividad. Pero esto no funciona solo
hay que crear reglamentos que garanticen el encarrilamiento de
normas que lo
rigen y que hagan mas facilitador su ejecución y
cumplimiento.

4.2. TEORIAS SOBRE LA DEPENDENCIA DEL MINISTERIO
PÚBLICO

La doctrina tratando de buscar una solución a la
ubicación institucional del Ministerio Público ha
desarrollado una serie de teorías
y opiniones en búsqueda de una respuesta que garantice la
imparcialidad, neutralidad y correctos funcionamiento de esta
compleja institución. Por este motivo hemos decidido
analizar detalladamente cada una de ellas con el fin de tratar de
dar respuesta a nuestra inquietud.

4.2.1. DEPENDENCIA INSTITUCIONAL DEL PODER
JUDICIAL

Esta teoría
ha sido creada y fundamentada en la necesidad de hallar una forma
de organización que nos pernita dar al
Ministerio Público la mayor independencia posible. De
manera que se le puedan otorgar la mayor cantidad de atribuciones
dentro de la investigación preliminar y que se creen
mayores condiciones de imparcialidad.

Quienes apoyan esta teoría señalan que los
objetivos que
se buscan quedarían satisfechos si se le da al Ministerio
Público el encuadramiento político que le debe
corresponder al encargado de la persecución penal en el
Poder Judicial de
todo Estado de Derecho para darle un serio respaldo legal y
control de los demás poderes Estatales.

El problema de esta afirmación se puede explicar
señalando que el hecho de que el Ministerio Público
dependa del Poder Judicial no lo hace menos dependiente sino que
hay un cambio de dependencia de un poder a otro. Su
opinión se vería atada a otros
preceptos.

También hay que tener en cuenta las palabras del
Dr. Maximiliano Rusconi cuando explica que la dependencia no
garantiza por si la imparcialidad del Ministerio Público,
si no se crean los mecanismos concretos en el ejercicio de la
actividad de investigación que procuren una tarea
persecutoria eficiente y esencialmente ágil. En
definitiva, parece que dependencia del Poder Judicial del
Ministerio Público no basta para garantizar los principios
de independencia, imparcialidad y legalidad a
los que se debe ver atado.

Además de que el proceso penal no se vería
beneficiado si el órgano encargado de la
investigación de los hechos y de la ejecución
penal y el poder judicial se ven dependientes de un mismo
poder pues en otro sentido nada mas estaríamos dando otro
nombre al proceso con un mismo fondo y sentido ya que no
habría autonomía en sus funciones. Aunque cabe
señalar que podría quitarle en enfoque
político que tradicionalmente se le ha dado al Ministerio
Público.

Entre los países que han dado cabida a la
teoría de selección
del Ministerio Público por el Poder Judicial se encuentran
Costa Rica,
Paraguay y
Colombia estando
los dos últimos afiliados al Poder Judicial pero con
autonomía funcional.

En el caso Costarricense el Ministerio Público
depende del Consejo Superior del Poder Judicial, aunque solo en
lo administrativo, pues en lo relativo a lo
técnico-profesional posee independencia institucional. El
encargado de dirigir la
organización es el Fiscal General quien es nombrado
por la Corte Plena. Esta organización del Ministerio
Público dependiente de la rama antes señalada es
producto de
las reformas procesales penales que se han implementado en los
últimos años en América
Latina entre los que se incluye costa Rica desde el año
1998.

Según la informes del
Centro de Estudios Jurídicos de las Américas
(CEJA), los resultados inmediatos e impactos a mediano y largo
plazo de este cambio profundo en el tratamiento de los conflictos
penales han sido disímiles, no existiendo en muchos casos
evaluaciones exhaustivas y periódicas.

Si bien no es alcance de este Reporte el profundizar en
este aspecto, es necesario señalar la necesidad de que
dichas evaluaciones sean una práctica usual para medir el
efecto que estas reformas han tenido o podrían tener. Un
avance en esta materia lo
constituye el proyecto de
"Seguimiento de las Reformas Procesales Penales", que CEJA ha
llevado adelante desde 2001, y que a la fecha ha generado
reportes evaluativos del tema en 10 países de las
Américas.

4.2.2. DEPENDENCIA INSTITUCIONAL DEL PODER
EJECUTIVO

Esta es la posición que tradicionalmente ha
prevalecido en la mayoría de los países incluyendo
al muestro y responde a la búsqueda de criterios de
coherencia institucional, unidad, indivisibilidad del
órgano y estructura jerárquica.

Los que defienden esta teoría dicen que es la
única forma de contar con un Ministerio Público
dentro de proceso penal con la permeabilidad necesaria para ser
un instrumento útil en la implementación de
políticas sociales de cuyo contenido forma
parte la persecución penal.

Contra los que favorecen esta teoría e encuentran
los que exponen que las atribuciones conferida a los miembros de
esta institución debe ser mínimo pues su
dependencia de del Poder Ejecutivo que es quien nombra y remueve
a sus integrantes les impedirá una imparcialidad e
independencia equilibrada.

Además que esto no favorecerá al imputado
en lo que se refiere a la disposición de recursos y en el
intento de igualar la posición procesal. También
podría darse el caso de que el Ministerio Público
podría transformarse en un ciego implementador de las
políticas persecutorias del Poder Ejecutivo.

Aparte de la República Dominicana los
únicos países de América Latina que
continúan con el sistema de dependencia y elección
del Ministerio Público por el Poder Ejecutivo se
encuentran Uruguay y
México.

En el caso de México aun se conserva el modelo
procesal penal inquisitivo motivo por el que todavía no se
han presentado cambios en torno a la figura
del Ministerio Público pero en la actualidad existe un
proyecto de reforma que fue presentado a consideración del
Congreso para expedir un Nuevo Código de Procedimientos
Penales.

En el eje orgánico se plantea dotar de
autonomía constitucional al Ministerio Público, y
en el ámbito federal, la creación de la
Fiscalía General de la Federación, como un
organismo independiente de los poderes federales, presidida por
un Fiscal General nombrado por el Ejecutivo Federal y ratificado
por el Senado, con la característica de ser inamovible,
por cinco años y con posibilidad de reelección por
un periodo similar.

4.2.3. DEPENDENCIA DEL PODER
LEGISLATIVO

Es la posición que ha tenido menos acogida y
consiste en que el Ministerio Publico es designado por el
Congreso y ante el es quien responde.

Quienes lo favorecen lo plantean desde dos vertientes
distintas ya que por un lado se dice que la intervención
del poder
legislativo tiene la característica de que puede
legitimarse por si misma y por otro lado permite a la
ciudadanía el acceso al desarrollo de programas de
persecución penal.

Algunos puntos de vista contrarios sostienen que no es
correcto involucrar a un órgano que cumple sus funciones
dentro del poder judicial en la lucha política, que
además esto trae la imposibilidad del establecimiento de
criterio unitario y coherente de persecución
penal.

Entre las naciones que han optado por este modelo se
encuentra Honduras, en el que el Procurador General de la
República es nombrado por el Congreso Nacional de la
República por un periodo de 5 años y no puede ser
reelegido para un periodo subsiguiente, aunque su dependencia
según la ley es solo relativa al nombramiento pues en lo
demás es considerado un órgano independiente o
extrapoder. Esta institución es prácticamente nueva
en Honduras donde antes no existía un Ministerio
Público.

El Ministerio Público surgió producto de
la reforma procesal penal que ha arropado a la mayoría de
los países de América. Actualmente Honduras ha
presentado un avance en la lucha anticorrupción
habiéndose sometido ya a más de 100 jueces al igual
que varios funcionarios públicos por casos de
corrupción.

4.2.4. INDEPENDIENTE O COMO ORGANO
EXTRAPODER.

En este plano se habla de una institución que no
dependa de ninguno de los tres
Poderes del Estado. Se concibe con autonomía
suficiente en el ejercicio de sus funciones como para
considerarlo un cuarto poder.

Esta teoría no es más que una
manifestación de la teoría de los órganos
extrapoderes que son creados al margen de la Constitución. La que se basa en el
agrupamiento de órganos que no encajan en la
división de poderes de Montesquieu y
por lo tanto se decide colocarlos al margen de ellos con total
independencia funcional.

Aunque el sistema de frenos y contrapesos que establece
nuestra Constitución para salvaguardar y evitar la
aparición de otros poderes va en contra de esta
teoría.

Por lo que al parecer se hace prácticamente
imposible crear un cuarto poder del estado sin violar el texto
Constitucional o sin una previa reforma a la misma.

4.3 Principios que deben regir la Autonomía
del Ministerio Público y su implementación en el
Estatuto del Ministerio Público

La autonomía del Ministerio Público no se
rige por si sola sino que se basa en un sistema de principios
bien estructurados que marcan la actuación de esta
institución.

4.3.1 Autonomía Presupuestaria

Para lograr la autonomía referida es necesario
cumplir en primer lugar con una autonomía de gestión
administrativa, financiera y disciplinaria que le permita la
formulación de su propio presupuesto y la
administración del mismo, de manera que sea un
órgano de manejo independientemente funcional en el que
rijan sus propias formas de gestión disciplinaria a los
miembros de la institución cuando cometan faltas que
atenten su labor.

En este sentido, los redactores del Estatuto del
Ministerio Público tomaron esto en cuenta y previeron un
sistema disciplinario que se ocupa de la observancia de la
Constitución, Las Leyes, Reglamentos, Instrucciones y
demás normas vigentes y las sanciones en caso de
violación a las mismas.

En el se establece una categoría de sanciones,
según las faltas cometidas que van desde la
amonestación oral hasta la destitución, al igual
que regula específicamente las faltas disciplinarias en
que puede incurrir.

Otro punto importante es que cada vez que uno de los
miembros del Ministerio Público sea sometido al consejo
disciplinario será anexado por escrito a su expediente.
Dentro del sistema, también se prevé el
procedimiento mediante el cual actuará el Consejo
Disciplinario que según establece el mismo Estatuto es el
encargado de accionar en estos casos, al igual que la
composición del mismo.

Siguiendo con lo anterior, la gestión
administrativa y financiera al igual que la formulación de
su propio presupuesto también fue prevista en el Estatuto.
El articulo 39 y 40 del Estatuto instituyen que el Ministerio
Público formara parte del presupuesto de ingresos y
gastos
públicos y podrá administrar este con total
autonomía. Aunque el tema lo trata de manera poco concisa
y sin hacer mucho énfasis en el mismo. Por este motivo se
tuvo la necesidad de publicar la ley 194-04 que le otorga
autonomía presupuestaria a la
institución.

4.3.2 Regulación y Promoción de la carrera
fiscal

Como segundo principio se encuentra la regulación
del ingreso y promoción a la carrera fiscal por medio de
un concurso de aspirantes sin intervención del Poder
Ejecutivo. En este sentido se Ha creado por medio del Estatuto
del Ministerio Público, la Escuela Nacional
del Ministerio Público, con el fin de capacitar a los
miembros de la institución y darle la formación de
los aspirantes a ingresar a la carrera.

El Estatuto del Ministerio Público promueve y
contempla que los miembros de la Institución son
necesariamente de carrera e ingresan a la misma mediante un
sistema de concurso de manera que los aspirantes con mejores
condiciones sean los que ingresen a la misma, siendo este un
sistema de depuración que permite mantener en cierta
manera los controles de miembros bien capacitados con las
aptitudes necesarias para formar parte de la
institución.

4.3.2.1 Escuela Nacional del Ministerio
Público

La Escuela Nacional del Ministerio Público es la
institución encargada de capacitar a los miembros del
Ministerio Público y dirigir la carrera del Ministerio
Público. Esta entidad tiene su origen en el Estatuto del
Ministerio Público y se encuentra adscrita a la
Procuraduría General de la República.

Entre sus objetivos se encuentran el institucionalizar
un Plan Único
Nacional de Formación para los funcionarios y empleados de
la institución, que permita su realización en forma
integral, sistemática y progresiva y al que se
acogerán las instituciones nacionales e internacionales
que apoyen los esfuerzos de desarrollo del Ministerio
Público.
Actualmente, la Escuela Nacional del Ministerio Público
trabaja en programas de formación de para los miembros de
la institución para lo que se ha dotado de un cuerpo
docente integrado tanto por juristas y profesionales nacionales
como extranjeros.

A pesar de que el estatuto del Ministerio Público
marca las
bases para el funcionamiento de la institución, ha sido
necesario crear un reglamento que le permitiera trabajar como
ente dedicado a la formación del Ministerio Público
y que marque detalladamente el procedimiento a seguir desde antes
de ingresar a la carrera hasta la conclusión de la misma,
así se creó la resolución 005-05 que da
origen al reglamento 4-06 para el funcionamiento de la Escuela
Nacional del Ministerio Público y le da los elementos y la
fuerza
necesaria para poder actuar por si misma y cumplir los objetivos
que le asigna el Estatuto.

4.3.3 Procedimiento para la designación y
destitución del Procurador General de la
República

El tercer principio que debe regir la autonomía
del Ministerio Público es la designación del jefe o
director por conjunción de voluntades de los Poderes del
Estado y su designación y destitución por un
procedimiento para la remoción de autoridades
constitucionales, a la manera de los jueces. Esto a pesar de que
el Estatuto del Ministerio Público ha tratado el tema del
nombramiento de los miembros de la institución aun no ha
habido cambio en este entorno pues el nombramiento del jefe
superior del Ministerio Público queda a la libre soberanía del Poder Ejecutivo y que este lo
puede destituir libremente sin ningún procedimiento
previo.

Un sistema de instrucciones que le concede coherencia
institucional y que no significa avasallamiento de las
posibilidades criticas de los funcionarios de inferior
jerarquía, La creación de un sistema que permita la
relación armónica de esta institución con
los tres poderes del estado sin que estos se inmiscuyan en su
funcionalidad y la creación de un control constitucional
sobre las decisiones del Ministerio Publico son los
últimos tres principios que debe abarcar la
autonomía de la institución que tratamos en la
investigación, en este respecto el nuevo sistema contempla
la independencia en las actuaciones de cada uno de los miembros
de la institución. Aunque con relación a los
últimos dos principios ha habido un total silencio en la
legislación.

4.4. AUTONOMIA DEL MINISTERIO PÚBLICO EN EL
ANTEPROYECTO
DEESTATUTO DEL MINISTERIO PÚBLICO
.

El anteproyecto de Estatuto del Ministerio
Público que sirvió como base para la redacción del actual Estatuto del
Ministerio Público, pero difiere de el en algunos aspectos
referentes a la autonomía del Ministerio Público, a
estos puntos específicamente nos referiremos a
continuación.

A distinción del Estatuto, el Anteproyecto hace
una distinción en el procedimiento de nombramiento
dependiendo el cargo que ocuparían. Señala que
todos los Magistrados del Ministerio Público duraran un
periodo de 5 años en el cargo y serán inamovibles
durante los mismo a menos que exista una causa de
destitución y serán nombrados por el Consejo
Nacional del Ministerio Público con un procedimiento
especial para cada uno.

El procedimiento para nombrar tanto a los Procuradores
Generales de Cortes, los Procuradores Fiscales y los
Fiscalizadores es idéntico y se inicia con una
convocatoria hecha por el Procurador General de la
República 90 días antes de la fecha de
expiración del plazo legal del magistrado en funciones a
un concurso público de antecedentes con la debida
difusión, luego de estos los interesados deberán
presentar sus antecedentes ante el Consejo General de
Procuradores para luego ser llamados a una audiencia
pública ante el Consejo donde se dará a conocer la
nomina de candidatos como sus antecedentes y formulárseles
preguntas , posteriormente el Consejo se reunirá en
sección especial, en ella cada miembro votará por
el candidato de su preferencia y se ganara por mayoría
absoluta. Sino hay mayoría absoluta se realizará
una nueva votación entre los miembros que mas votos hayan
obtenidos.

Este procedimiento es un mecanismo de control que
asegura que el candidato elegido a ocupar el puesto de
representante del Ministerio Público para el que se
postula sea el más capacitado.

El otro procedimiento mencionado en el Anteproyecto de
Estatuto es el correspondiente al nombramiento del Procurador
General de la República, que también difiere del
Estatuto actual, ya que si bien el Presidente de la
República es quien lo nombra este lo hará a partir
de una terna de candidatos que le será presentada por el
Consejo Superior del Ministerio Público. Para realizar
esta terna el Procurador General de Corte de mayor tiempo en el
cargo convocara a una terna con 90 días de
anticipación a la facha de expiración legal del
Procurador General de la República en funciones a un
concurso público de antecedentes.

Las personas que reúnan los requisitos para
ocupar el cargo presentar sus antecedentes en la Secretaria del
Consejo Superior del Ministerio Publico. Luego serán
llamados a una audiencia pública en la que se dará
a conocer la nomina de candidatos y sus antecedentes pudiendo
realizárseles preguntas a estos. De aquí el Consejo
Superior del Ministerio Público elaborara la terna de
nombres elaborada en cesión y con el boto de la
mayoría de sus miembros para luego ser llevada al
Presidente de la República que a partir de esta
elegirá al nuevo Dirigente de este órgano que
será inamovible durante el plazo de 5 años. De esta
forma se garantiza que la persona que tome este puesto sea
realmente la mas preparada para tomar el cargo.

En los demás aspectos hay grandes similitudes en
la forma de tratar la autonomía del Ministerio
Público entre el Anteproyecto de Estatuto y el Estatuto
actual.

4.5 Características de la autonomía del
Ministerio Público en el Estatuto del Ministerio
Público

La autonomía del Ministerio Público abarca
varias áreas que van desde su nombramiento,
duración del cargo, elaboración del presupuesto, la
independencia funcional de sus miembros, desligación de
los demás Poderes del Estado entre otros. Todos estos
aspectos reunidos abarcan la autonomía de este
órgano.

Unos de los puntos mas controversiales es el que hace
énfasis en su nombramiento, en este sentido el Estatuto
del Ministerio Público ha contemplado un sistema de
elección de estos Magistrados distinto a lo que
anteriormente se conocía. En la actualidad los integrantes
del Ministerio Público son elegidos por un proceso
uniforme igual para todos pero se establece una excepción
en el caso de Procurador General de la República que el
proceso de su nombramiento es distinto al de los demás
magistrados pertenecientes a la institución.

La norma general queda plasmada en el artículo 24
del Estatuto y dispone que los magistrados del Ministerio
Público serán nombrados por el Presidente de la
República de acuerdo a un listado sometido por el Consejo
Nacional de Procuradores de los optantes evaluados por la Escuela
Nacional del Ministerio Público.

Con relación al órgano superior que dirige
esta institución el articulo 21 del Estatuto del
Ministerio Público le otorga al Presidente de la
República la facultad de nombrar de nombrar libremente al
Procurador general de la República con la única
limitación de que cumpla con los requisitos contemplados
en la Constitución de la República y el
artículo 41 del mismo Estatuto para poder ser Procurador
General de la República.

El artículo 26 del Estatuto señala que el
Consejo Nacional de Procuradores que es quien somete la terna al
presidente de la República con los candidatos para
pertenecer a la institución y a su vez es elegido
libremente por el Presidente de la República que a su vez
forma parte de la directiva de la Escuela Nacional del Ministerio
Público, situaciones que logran que el proceso sea
fácil de malear.

En la misma línea, si bien existe un control que
permita depurar a los aspirantes a formar parte de la
institución, el hecho de que el Poder Ejecutivo conserve
el control en el nombramiento de la máxima autoridad de
la institución del Ministerio Público, en un
sistema que como bien se reviso anteriormente existe una
independencia horizontal pero no vertical de sus miembros indica
que aun se conserva el obligo umbilical que lo ata al Poder
Ejecutivo.

Debe existir un sistema que permita un proceso
público que permita la neutralidad en la elección
de este ente institucional.

Otro punto de importancia a tomar en cuenta es el
proceso para la destitución de cualquiera de los
magistrados pertenecientes a la institución, el Estatuto
en el artículo 95 hace mención de las causas que
dan lugar a destitución de estos a la vez que se establece
el proceso en que se llevara a cabo la destitución y en el
capítulo II trata del consejo disciplinario que es quien
llevara a cabo el proceso de destitución y decidirá
si esta procede o no.

El proceso conlleva dos instancias siendo la primera el
Consejo Departamental Disciplinario que esta presidido por el
Procurador General de Corte del departamento de que se trate y el
segundo grado el Consejo Superior Disciplinario, este a parte de
ser un segundo grado de jurisdicción conoce en
única instancia los casos concernientes al Procurador
General de la República, que a su vez es quien preside
este consejo, y a los Procuradores de Cortes.

También hay que tomar en cuenta el hecho de que
la institución pueda elaborar libremente su presupuesto.
El Estatuto del Ministerio Público ha tomado este punto en
consideración en los artículos 39 y 40
otorgándole libertad presupuesturaria, pero estos
artículos son escasos para hacer efectiva esta
disposición, para esto en el año 2004 se promulgo
la ley 194-04 que dispone que la Procuraduría General de
la República como la Cámara de cuentan poseen
autonomía presupuestaría, haciendo especial
énfasis en el Ministerio Público en el
artículo 3 cuando señala que y del Ministerio
Público será de por lo menos el 4.10% del
presupuesto de la nación, el cual se dividirá de la
manera siguiente al Poder Judicial le corresponde el 65% y a la
Procuraduría General de la República le corresponde
el 35% de ese 4.10% antes mencionado.

Hay que hacer referencia a la duración del cargo
de los Magistrados del Ministerio Público, el Estatuto
consagra la inamovilidad de los magistrados que conforman este
organismo como una cualidad indispensable para el fortalecimiento
de la institución, y la promoción de la carrera del
Ministerio Público esto lo hace mediante un sistema de
ascensos capacitación permanente y la
estructuración de sus diferentes órganos de
expresión, pero para poder ser merecedor de esta
inamovilidad es necesario que demuestre calidad,
seriedad, responsabilidad y rendimiento en la función, lo
cual que se medirá por medio de los mecanismos de evaluación
determinantes para la permanencia en la carrera.

Paradójicamente a esto, el artículo 44 del
Estatuto trata de manera específica la duración del
cargo de los miembros de la institución señalando
que estos serán inamovibles durante el término de
su elección que será igual a la duración del
periodo Presidencial en que fueron designados pudiendo ser
reelectos por un periodo igual.

Y continua diciendo mas adelante que los miembros del
Ministerio Público que hayan sido nombrados entre los
recomendados por la Escuela Nacional del Ministerio
Público permanecerán en sus funciones y solo
cesaran de la misma por las formas que se especifica en el
artículo 45.

Dentro del articulado del Estatuto se les otorga esta
atribución a los miembros del Ministerio Público
como uno de los derechos especiales
inherentes a los miembros de la institución. Indica esto
que la primera parte del articulo descrito anteriormente solo
compete a los miembros de la institución que ocupaban un
cargo antes de la entrada en vigencia del Estatuto y al
Procurador General de la Republica, pues como se analizo
anteriormente el Estatuto imposibilita el nombramiento de los
demás miembros de la institución si no son
recomendados por la Escuela Nacional del Ministerio
Público, queriendo esto decir que el cargo del Procurador
General de la República dura los cuatro años del
periodo presidencial siguiendo vinculado a los cargos
políticos de los que siempre se les ha acusado.

El Estatuto respondiendo a las continuas quejas sobre la
necesidad crear las condiciones básicas de seguro de
salud, un salario digno y
correspondiente al nivel de las funciones que desempeñe, a
recibir el nivel de custodia necesaria para su seguridad, entre
otros beneficios que le otorguen seguridad laboral.

Como se trato en el capítulo anterior para que
todo este sistema de autonomía del Ministerio
Público funcione también se hizo necesaria la
definición de sus atribuciones, la creación de un
sistema de jerarquías dentro de la institución y
fijar el nivel responsabilidades tanto civiles como penales en
que pueden incurrir los miembros de la
institución.

CONCLUSIÓN

La evolución de la institución del
Ministerio Público en la República Dominicana, se
caracteriza por la inestabilidad de la institución
provocada por la falta de una ley especial para el Ministerio
Público conde se consagraran sus funciones y atribuciones
y la falta de reglamentos que hicieran viables las atribuciones
otorgadas por la gran cantidad de leyes dispersas que de manera
volátil lo incluyen dentro de su ordenamiento.

Actualmente, el Ministerio Público se encuentra
en un proceso de institucionalización, por lo que se le ha
dotado de un Estatuto que lo regulariza consintiéndole una
serie de principios que buscan garantizar su estabilidad e
independencia al igual que le otorga responsabilidad en sus
actuaciones buscando con esto su apego a la ley y dotarlo de los
recursos necesarios para su completa autonomía.

La verdadera relevancia del rol del Ministerio
Público se encuentra en la fase preliminar del proceso,
donde es el encargado de dirigir la investigación de los
hechos y presentar la acusación ante los tribunales. Para
esto tiene a su cargo a la policía judicial que opera bajo
su supervisión. En las otras fases del proceso
su rol es mas bien pasivo y solo se ocupa de mantener la
acusación, desligándolo de la decisión final
que tienen los jueces.

La autonomía del Ministerio Público abarca
la elaboración de su propio presupuesto, dotarlo de un
seguro medico como de vida, un procedimiento público tanto
para su nombramiento como para su destitución, las
herramientas
necesarias que le permitan cumplir con las atribuciones que le
confiere el Código de Procedimiento Penal y las
demás leyes.

RECOMENDACIONES

  1. Entendemos que no debe desprenderse definitivamente
    el nombramiento del Ministerio Público del Poder
    Ejecutivo, pero tampoco puede dejarse a su libre nombramiento
    sino que deben de tomarse en cuenta ciertos procedimientos que
    garanticen la transparencia de su nombramiento y la estabilidad
    del cargo de manera que deba seguirse un procedimiento para su
    destitución.
  2. Igualmente, entendemos que el Nombramiento por parte
    del Poder Ejecutivo, solo debe ser una cuestión de
    procedimiento y que a partir de este no tenga ningún
    otro tipo de dependencia de este poder sino que halla una
    separación funcional del mismo sin que tenga que rendir
    cuentas de
    su labor a este órgano, para garantizar su
    autonomía.
  3. Debe dársele un periodo de duración
    constante en el cargo que garantice su estabilidad en la
    institución.
  4. El Estatuto del Ministerio Público no hace
    referencia alguna a que los miembros de la institución
    no deben de ser militantes políticos, lo que es esencial
    al momento de desvincularlo de los intereses
    partidistas.
  5. Debe de establecerse un sistema que permita un
    control constitucional sobre las decisiones del Ministerio
    Público.

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Enviado por:

Ernesto Melo Rodríguez

Universidad Autónoma de Santo Domingo
-UASD-

Partes: 1, 2
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