Propuesta de un modelo referencial para el perfeccionamiento de la guía metodológica de los planes de ordenamiento urbano para un desarrollo local sostenible
- Resumen
- Metodología
empleada - Las debilidades de la guía
actual para la elaboración del plan general de
ordenamiento urbano. - El modelo
propuesto - Aportes al plan urbano de la
localidad Pepito Tey, aprobado en el año 2004 a partir
de esta propuesta. - Conclusiones
- Recomendaciones
- Bibliografía
El territorio local adquiere cada vez mayor protagonismo
en los procesos de
reestructuración productiva, donde las instituciones
sociales y gubernamentales, los dirigentes económicos y
actores sociales en general cobran gran relevancia para hacer
valer su capacidad de intervención. La
participación de los agentes locales en la promoción del desarrollo local es
importante en la búsqueda de alternativas que les permitan
la inserción más favorable a los procesos
globales.
Aunque los avances en el desarrollo local en esa
perspectiva no son aun significativos, indudablemente los
Gobiernos ya hacen suyos los Planes de Ordenamiento Municipales y
Provinciales, los cuales constituyen la etapa inicial para llevar
a cabo un desarrollo
sostenible.
El Modelo Referencial tiene como objetivo,
perfeccionar la Guía Metodológica para la
elaboración de los Planes de Ordenamiento Urbano aplicable
a todo el país; se abordan como antecedentes elementos
teóricos, conceptuales y metodológicos esenciales
del desarrollo local, un diagnóstico con enfoque estratégico;
lo cual permitiría un desarrollo local sostenible;
partiendo de un sistema de
indicadores,
interactuando Ordenamiento – Gestores – Actores y
viceversa como un proceso de
implementación dinámico y de permanente retroalimentación.
De alguna forma, se busca romper con las lógicas
asistencialistas tradicionales, estimulando el ejercicio y auto
reconocimiento de deberes y derechos para sí
mismos y para los habitantes de la comunidad.
También se busca la suma de esfuerzos y el trabajo
conjunto del gobierno local,
los organismos públicos, las organizaciones de
la sociedad civil y
las organizaciones no gubernamentales (ONG’s)
mediante la creación y desarrollo de diversas redes permanentes de
trabajo de
nivel comunal y, en algunos casos, regional.
Las experiencias innovadoras estarán orientadas a
las temáticas de fortalecimiento de organizaciones para la
participación y la gestión
de planes y programas
locales. En la práctica, muchas de las experiencias
traspasan los límites de
esta clasificación analítica, erradicando sus
acciones hacia
otros ámbitos del quehacer de la localidad o promoviendo
el trabajo intersectorial.
La combinación temas – actores,
especialmente en actores, da lugar a ideas y prácticas
innovadoras que se manifiestan en la identificación de una
diversidad de problemáticas y de formas de
abordarlas.
En el actual escenario internacional de incertidumbre,
el que también se refleja en nuestro país, el
Ordenamiento Territorial en sus procesos de transformación
y desarrollo ha tenido que apostar prospectivamente por el futuro
que queremos y podemos construir a mediano plazo, a pesar de no
contar con la perspectiva socioeconómica para cada
territorio a largo plazo.
Estas circunstancias nos imponen la necesidad de crear
sistemas
metodológicos de proposición de gestión y
control acorde a
las exigencias actuales, donde no todo el proceso es medible
cuantitativamente, sino que es necesario incluir mediciones de
desempeño también cualitativamente,
fundamentado sobre bases científicas.
El Instituto de Planificación Física, a partir de
1994, en un intento por desarrollar la actividad de Planeamiento a
partir de las nuevas concepciones consultadas sobre el
planeamiento y resultado del análisis estratégico elaborado en
ese momento sobre la propia actividad (y ante la incertidumbre de
estos tiempos sin una segura economía
planificada), inicia la experimentación en la
conformación de nuevos instrumentos de trabajo a fin de
pasar de un enfoque del planeamiento para el desarrollo
planificado, a un nuevo enfoque para el ordenamiento del
territorio con permanencia en el tiempo, en el
cual, el planeamiento constituye una fase inicial, complementada
con posterioridad con la gestión y el control.
El Ordenamiento Territorial es la disciplina a
partir de la cual se prepara el territorio, a sus lideres y a su
población para formular, gestionar y
controlar las determinaciones sobre los procesos de
transformación y desarrollo por lo que su coordinación y toma de
decisiones además de estar fundamentada
científicamente, debe constituirse en integral y
multidisciplinariamente.
Por todo lo antes expuesto el Ordenamiento Territorial y
Urbano es un instrumento facilitador para la toma de
desiciones del gobierno en diferentes niveles, necesitando de
técnicas viables para medir su
desempeño y así la gestión y el control del
mismo con una instrumentación sólida y
fundamentada, la que constituirá una clave para evaluar
las transformaciones estructurales y funcionales del territorio
en sus recursos
naturales e infraestructurales y en las condiciones y nivel
de vida de su población
Para lograr el cambio se
necesita: Desarrollar un Modelo Referencial para el
perfeccionamiento de la actual Guía Metodológica
del Planeamiento Urbano, base del desarrollo local
sostenible.
La Guía para la Elaboración del Plan General de
Ordenamiento Territorial y el Urbanismo que ahora se presenta fue
elaborada en 1998 por un grupo de
expertos del Instituto de Planificación Física, se
corresponde con esa necesidad y se fundamenta también en
las desiciones estratégicas de municipalizar el
planeamiento y de recuperar el Urbanismo, en los avances del
Proyecto de
Ley del
Ordenamiento Territorial y el Urbanismo, así como en la
definición del ¨Encargo Estatal¨
El objetivo Central de la reformulación de este
instrumento de planeamiento es elevar la capacidad de dirección del gobierno municipal sobre los
procesos de Ordenamiento Territorial y el Urbanismo, lo que lleva
implícito:
- El fortalecimiento y precisión de los
vínculos planeamiento –
gestión, - La creación de capacidades institucionales y
de recursos
humanos para conducir los cambios que genera el propio
Plan, - La flexibilidad para evaluar y asimilar las nuevas
oportunidades que se vayan presentando, - Y el desarrollo de un proceso participativo,
institucional y ciudadano, para la producción de territorios y ciudades
ordenados de manera consciente y responsable.
La guía vigente para la elaboración de un
plan urbano contribuye a través del desarrollo de estos
objetivos, el
Plan de Ordenamiento Territorial y Urbanismo contribuye a las
siguientes finalidades con relación a la sociedad:
- Mejorar el nivel y calidad de
vida de la población en todo el municipio y en cada
uno de sus asentamientos, tanto desde el punto de vista
material como social y cultural. - Impulsar el desarrollo
económico local y fortalecer su integración. - Utilizar adecuadamente y potenciar los recursos
naturales locales y desarrollar la l sostenibilidad
ambiental. - Compatibilizar los objetivos del ordenamiento
territorial y urbanismo con los intereses de la
defensa.
LAS DEBILIDADES DE LA
GUÍA ACTUAL PARA LA ELABORACIÓN DEL PLAN GENERAL DE
ORDENAMIENTO URBANO.
Se han concebido parcialmente, no instrumentados
aun, componentes de:
Determinación de variables que
contribuyan a la evaluación
de escenarios. En el marco de este estudio se han evaluado con
los actores de la localidad variables de proceso; gestión,
solo a nivel municipal; participación, sin
apropiación del instrumento por los actores del plan
estando identificados pero no apropiados del mismo;
evaluación parcial de Ordenamiento sin
diferenciación de indicadores para el control.
No se ha instrumentado:
El actor- gestor en la localidad; la evaluación
de impactos en diferentes etapas; el control con sus indicadores
de seguimiento; el sistema de
información regional urbano como soporte
informático y de indicadores; el enunciado de Proyectos de
Ciencia y
Técnica e investigaciones
que contribuyen a un mejor accionar.
Estas consideraciones que completan el ciclo:
INFORMACIÓN – PLANEAMIENTO – GESTIÓN –
CONTROL son premisa básica para lograr un instrumento
metodológico que contribuya en toda su amplitud e
integralidad con el desarrollo local del territorio en
cuestión; especialmente los asentamientos urbanos que de
una forma u otra se constituyen en centros agentes de actividades
de servicios por
lo regular; administrativas; políticas
y en otras de gestión económica, científica
, turística cultural, entre otras.
Aspectos básicos que deben ser moderados en el
perfeccionamiento metodológico para los escenarios
actuales donde la localidad con sus potencialidades y
restricciones adquiere un protagonismo especial:
- Determinación del Actor – Gestor de la
localidad desde el inicio. - Activa participación ciudadana.
- Definición de variables claves que definen
posibles escenarios y por tanto alternativas de soluciones. - Instrumento de Gestión y Control en la
localidad. - Determinación de Indicadores de
Control. - Evaluación de Impactos en diferentes
etapas. - Sistema de Información local que facilite
además de indicadores de Ordenamiento, lograr
indicadores de Control.
El Modelo parte de la premisa de mantener el procedimiento
actual en las actividades complementarias e interaccionar con el
Consejo de la
Administración Municipal y de reorganizar e
interrelacionar estas en 3 grandes etapas
complementándolas:
I- Etapa preparatoria (Diseño)
II- Etapa de Ordenamiento Urbano (Visión de
Futuro)
III- Etapa de Implementación (Gestión y
Control)
La reorganización de las Etapas nos permiten
agrupar momentos a fines y a su vez ampliar determinaciones o
actividades claves no consideradas con anterioridad.
La I Etapa concibe 4 actividades
básicas:
- El Diagrama
Organizacional: Determinación del entorno de la
localidad, diseño, lanzamiento, equipo de trabajo, Plan
Operativo, Convocatorias y Talleres. Incluye la
determinación del Actor- Gestor representante del
Plan en la Localidad. - Marco de Referencia Metodológico: Subsistemas
Básicos, nuevos conceptos. - Directrices externas e internas: Lineamientos de
Sistema de la Planificación Física Nacional y
Provincial, Políticas, otras. - Diagnóstico Territorial: Diagnósticos
temáticos, interno y externo, procesos de
transformación a jerarquizar en el diagnóstico
territorial y zonas a priorizar.
La II Etapa concibe 2 momentos:
- El avance del Plan, donde hay 3 actividades
básicas.
- Visión de Futuro con evaluación de
alternativa del uso físico- espacial del suelo y
selección de la alternativa. - Determinación de variables, actores claves y
alternativas de Escenarios y seleccionar por el que
apostamos. - Determinación de los Ejes
Estratégicos.
- El Plan de ordenamiento Urbano con 4 actividades
básicas.
- Integración de elementos precedentes
resultantes del Diagnóstico, de la Etapa 0, del Modelo y
Escenario a apostar y de los Ejes
Estratégicos. - Determinación de Ejes Estratégicos
priorizadas. - Plan de Acciones, medidas, regulaciones, inversiones,
según actores. - Resumen ejecutivo a concertación por actores y
aprobación gubernamental.
La III Etapa de la implementación concibe 4
actividades fundamentales.
- La Gestión, no solo desde el Municipio sino
por Actor- Gestor de la Localidad: Apropiado de
Plan con Autoridades, Resto de Actores, enmarcamientos a
entidades, establecimiento de convenios. - El Control: Evaluación del
desempeño con un sistema de Indicadores de Control y su
Sistema de Información. - Los impactos: Evaluar resultados del Plan Urbano en
la etapa inmediata, en el segundo año y hasta el quinto
año. - Instrumentos facilitadores de la gestión, el
control y la Evaluación de Impactos.
Es esta tercera etapa la que se encuentra menos
instrumentada metodológicamente, por lo que atendiendo a
las consideraciones antes señaladas se propone el
siguiente modelo que sirve de instrumento básico para el
desarrollo local sostenible:
APORTES AL PLAN
URBANO DE LA LOCALIDAD PEPITO TEY, APROBADO EN EL AÑO 2004
A PARTIR DE ESTA PROPUESTA.
I Etapa
- Trama Entorno – Asentamiento:
- Actor – Gestor representante del Plan en la
localidad: - Referencias sobre Sistemas de
Control y Evaluación de Impactos. - Definición de espacios, condiciones adversas o
especiales, incompatibilidades de uso en el
Diagnóstico. - Variables de proceso que resultan útiles
salidas para el análisis posterior de variables claves y
los escenarios seleccionados.
II Etapa
- Determinación de variables claves para la
selección del escenario: - Integración de elementos
precedentes.
III Etapa
- La Gestión y el Control
- La Determinación del Actor- Gestor
- La Determinación de los Indicadores de
Control - El Sistema de Información Local
- La Evaluación de Impactos en la Etapa de
Implementación - Los Instrumentos facilitadores de la Gestión,
el Control y la Evaluación de Impactos.
Legalidad y Normas Generales
propuestas para la aplicación del Modelo
Referencial.
El espacio de los Asentamientos Urbanos y sus entornos
tienen una fuerte significación en Cuba, tanto
por las funciones
político- administrativas locales como por constituirse
por lo general en Centros de Servicios Medios de la
localidad; en otros con oferta de
empleos diversos y hasta de actividades de transporte y
recreativas; generalmente como centros de Consejo
Popular.
El Modelo fundamenta la necesidad de perfeccionar la
actual Metodología General de Planeamiento
Municipal y Urbano y hace énfasis en la aplicación
en este tipo de Asentamientos en primera instancia:
Artículo 1: El Modelo tiene la naturaleza de
Diagrama técnico- organizativo para perfeccionar la
guía Metodológica General para la
elaboración de los Planes Municipales y Urbanos, dispuesto
en las disposiciones especiales del Decreto Ley No 21 del Consejo
de Ministros, de 1987 sobre "El Reglamento de la
Planificación Física".
Artículo 2: Finalidad del Modelo: El Modelo tiene
como finalidad de acuerdo con las disposiciones especiales
primera y segunda del Decreto Ley No 21 del Comité
Ejecutivo de Consejo de Ministros: "Reglamento sobre
Planificación Física" de contribuir al
Perfeccionamiento de la actual guía Metodológica
para la elaboración del Plan General Urbano a partir de la
cantidad de estudios elaborados desde 1999 y cuenta con un nivel
medio de implementación y su actualización, excepto
en las cabeceras municipales.
Artículo3: Objetivo General: El Modelo: Es el
perfeccionamiento de la Guía Actual para Procurar un Plan
que contribuya con mayor efectividad al Desarrollo Local
Sostenible de los ámbitos entorno, de cada Centro Urbano
seleccionado, en este caso: Pepito Tey.
Artículo 4: Entornos Urbanos. Los entornos
urbanos en que se apliquen los elementos que se incorporan en el
Modelo, y la actual guía deben estar establecidos y
aprobados por el Consejo de la Administración Municipal de cada Municipio
a propuesta del grupo de expertos de la Dirección
Municipal de Planificación Física y del actor –
gestor de la localidad o en su defecto de no estar aprobado, a
propuesta del Presidente del Consejo Popular
correspondiente.
Artículo 5: Efectos: Las determinaciones de este
Modelo vincularán tanto al Sistema de la
Planificación Física como a las Entidades que
participan en el perfeccionamiento de la guía
actual.
En el Acuerdo No 3435 del Comité Ejecutivo del
Consejo de Ministros de 1999, en su Anexo No 2 sobre funciones y
atribuciones de las Direcciones Administrativas de la Administración Local;
específicamente en las funciones y atribuciones de
Direcciones Municipales se plantea en la No 8 y 9 " La
elaboración de la información necesaria que no se
obtiene de otras instituciones y realizan las investigaciones
necesarias para desarrollar, profundizar y actualizar los
problemas del
Ordenamiento de Espacios Municipales; así como los
enfoques, conceptos, métodos y
técnicas"… por lo que este Modelo tendrá
carácter de Norma, Directrices y
Lineamientos con las siguientes incorporaciones:
- Las Directrices son determinaciones vinculantes en
cuanto a sus fines por lo que se plantean en este
carácter:
- La determinación de la trama entorno-
asentamiento como localidad funcional a estudios aprobado por
el Consejo de la Administración Municipal. - La definición del actor- gestor representante
del Plan de Ordenamiento en primera instancia y de los procesos
de desarrollo local con posterioridad. - La definición de espacios con condiciones
adversas, especiales con incompatibilidades de uso u otras
causas o efectos indeseados. - La evaluación de impactos en sus tres
etapas.
- Las normas son determinaciones de aplicación
directa y vinculantes para los procesos de control y
evaluación de impactos, planteándose en este
carácter:
- La determinación de los Indicadores de
Control. - El sistema de Información Local.
- Los instrumentos facilitadores de la gestión,
el control y evaluación de impactos.
- En este carácter planteamos:
- Referencias en el marco metodológico sobre
sistemas de control y evaluación de
impactos. - Variables de proceso que resultan para el
análisis posterior de Variables Claves y de
Escenarios. - Determinación de Variables Claves para la
selección del Escenario. (Podría trabajarse con
Planificación Estratégica, mientras se capacitan
las técnicas prospectivas) - Integración de elementos precedente del
Diagnóstico y del Avance del Plan para lograr el Plan
Urbano.
Artículo 6: Documentación que aporta el modelo: El
aporta elementos teóricos, evaluativos del Plan Urbano
precedente, la propuesta de diagrama técnico-
organizacional a desempeñar y el documento para su
legalización; así tenemos:
- Capítulo I: Marco
Teórico y Conceptual sobre el Desarrollo y
Desarrollo Local - Capítulo II: Síntesis del Diagnóstico y
Propuestas del Ordenamiento Urbano como etapa inicial del
Desarrollo Local - Capítulo III: El Modelo Referencial
propuesto para el Perfeccionamiento de la Guía
Metodológica de Ordenamiento Municipal y
Urbano. - El documento que somete a legalización el
Modelo y sus normas generales propuestas para su
aplicación.
Artículo 7: Programación de Implementación del
Modelo:
- Aprobación por el Consejo Técnico de la
Dirección Provincial Planificación Física
en Noviembre- Diciembre 2005. - Presentación de tesis de
Maestría de Desarrollo Local "Propuesta de un Modelo
Referencial para el Perfeccionamiento de la Guía
Metodológica del Plan Urbano para un Desarrollo Local
Sostenible. Estudio de Caso". Enero- Febrero 2006. - En el Consejo Técnico Asesor Provincial de
Desarrollo Local. Marzo- Junio 2006. - En el Consejo Científico Multisectorial del
Instituto de Planificación Física- Ministerio de
Economía y Planificación. Julio- Agosto
2006. - Aplicación al Perfeccionamiento
Metodológico por el Sistema de la Planificación
Física a partir de Noviembre 2006, según se
programe en la Planificación Estratégica 2007-
2010. - Elevar por la vía del Consejo de la
Administración Municipal de Cienfuegos el Estudio de
Caso al nivel Provincial y Nacional de los OLPP para que sean
analizados en lo fundamental, las directrices propuestas para
apoyo de la gestión del Desarrollo Local, Noviembre-
Diciembre del 2006.
Artículo 8: Vigencia, revisión y ajustes
del Modelo: El Modelo tendrá vigencia hasta que concluya
el perfeccionamiento del Instrumental Metodológico
Municipal Urbano y adoptará para su propio
perfeccionamiento las sugerencias de los consejos y tribunales
revisores.
- No se consideran modificaciones al Modelo, los
ajustes resultantes de su introducción, desarrollo y
ejecución en el perfeccionamiento
metodológico.
Artículo 9: Gestión y Seguimiento: El
desempeño del Modelo contará con:
- Gestión y Seguimiento por el Consejo
Técnico de la Dirección Provincial
Planificación Física de Cienfuegos con la
movilización del autor del estudio y del grupo de
expertos creado al efecto, según lo legitimado en el
Acuerdo No 3435 del Comité Ejecutivo del Consejo de
Ministros de 1999 en su Anexo No 1,sobre Funciones y
Atribuciones de la Dirección Provincial
Planificación Física en la No 13 y 14:
"Investigaciones,… sobre enfoques, métodos y
técnicas y actividades científico técnicos
para el perfeccionamiento de los instrumentos de Ordenamiento
Territorial y Urbano del nivel Provincial y Municipal"; se
convoque a partir de lo programado en el Artículo
7. - La finalidad del seguimiento por el consejo
Técnico de la Dirección Provincial
Planificación Física será la
coordinación para la realización de las acciones
previstas y sin perjuicio de las competencias
atribuidas a los diferentes Consejos, Tribunal y Grupo de
Expertos Metodológico del Sistema de la
Planificación Física; velar por el cumplimiento
general de las previsiones del Modelo; así como conocer
los convenios y gestiones necesarias para adoptar medidas
pertinentes para su mejor desempeño.
- Para tener éxito
en el desarrollo local hay que lograr una mejora en la calidad de vida
de la población en el espacio local atendiendo a una
mejora en las dimensiones relacionadas con lo económico,
lo social, particularmente con el fortalecimiento de los
actores locales: de su identidad y
cultura, de
su capacidad de gestión del propio desarrollo de los
actores presentes en el territorio, de su capacidad de
relacionamiento asociativo y de su capacidad de imaginar
respuestas a los desafíos planteados por los cambios en
la dinámica de los globales en los que se
reconocen lo ambiental y lo político-
institucional. - EL ciclo: INFORMACIÓN – PLANEAMIENTO –
GESTIÓN – CONTROL- son premisa básica para
lograr un instrumento metodológico que contribuya en
toda su amplitud e integralidad con el desarrollo local del
territorio en cuestión; especialmente los asentamientos
urbanos que de una forma u otra se contribuyen en centros
agentes de actividades de servicios por lo regular;
administrativas; políticas y en otras de gestión
económica, científica, turística cultural,
entre otras. - El Ordenamiento Territorial en el contexto
latinoamericano, constituye un instrumento o estrategia de
desarrollo sostenible, especialmente a partir de acciones que
buscan inducir la mejor ubicación de las actividades
económicas y sociales, infraestructuras y equipamientos,
con relación al aprovechamiento racional de los recursos
naturales; delimitar los fines y usos de la tierra,
de acuerdo con su vocación ecológica y la
demanda que
exista sobre ella; señalar espacios naturales,
históricos, arquitectónicos y culturales sujetos
a régimen especial de protección,
conservación o manejo y orientar la dimensión
espacial de las infraestructuras y equipamientos del
territorio, así como de los procesos de
urbanización, industrialización y desarrollo
rural. - El nuevo Modelo integra y reformula la actual
Guía Metodológica, el cual sirve de instrumento
rector para el nuevo contexto de Gestión y Control
superando sus limitaciones de enfoque e
implementación. - Para un desarrollo local sostenible es necesario
concebir un Actor – Gestor capacitado dentro de la
nomenclatura de
los Consejos Populares para desempeñar la Gestión
y el Control del desarrollo Local.
El planteamiento y fundamentación del actor
– gestor en la localidad, requiere de su estudio en todos
los niveles del Poder Popular
de mantenerse los tamaños de los municipios actuales por
lo que recomendamos:
- Perfeccionar la metodología general del
Planeamiento Municipal y Urbano en función
de un mayor apoyo técnico al desarrollo
local. - Revisar en la ley de los Consejos Populares la
instrumentación técnica base de apoyo al
desarrollo local y su legalidad. - Realizar estudios de caso monitoreando y evaluando
procesos de cambio en el desarrollo local, proyectos y acciones
específicas o gestión de sus autoridades
municipales, creando una cultura de información y
enseñando a la población como utilizarla y
participar de los cambios.
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¿Crecimiento Endógeno o desarrollo
endógeno? Cuadernos del CLAEH, 78 – 79, España.
MODELO REFERENCIAL PARA EL
PERFECCIONAMIENTO DE LA GUIA METODOLOGICA DEL PLANEAMIENTO
MUNICIPAL Y URBANO, INSTRUMENTO BÁSICO PARA EL DESARROLLO
LOCAL SOSTENIBLE.
PROCEDIMIENTO GENERAL DEL
PLAN
Autor:
Lic. Elsa Linares Carmouse.
Centro de Trabajo: Dirección Provincial de
Planificación Física.