Causas, consecuencias y soluciones del Déficit Fiscal en Costa Rica (página 2)

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Origen del
Déficit Fiscal:
Factores principales

Retrospectivamente, el análisis de tendencias de las variables
fiscales a lo largo del decenio de los noventas permite entender
como la acumulación del déficit incide en un
crecimiento sostenido de la deuda interna bonificada, expresiones
ambas del problema fiscal que sufre el país. Los elementos
relevantes de esas tendencias en los ingresos,
gastos,
déficit y deuda interna del Gobierno Central
se destacan a continuación:

Estancamiento de la Carga Tributaria. El
estancamiento de la carga tributaria medida por la razón
de ingresos tributarios con el PIB se mantuvo
en un promedio del 12% a lo largo del período. Sin
embargo, en el año 2001 se manifestó un repunte de
la carga tributaria a un 13% como resultado de la
aprobación de la Ley de
simplificación y Eficiencia
Tributaria (julio 9, 2001), la eliminación de los
certificados de abono tributario que amplió la base del
impuesto sobre la
renta y las mejoras introducidas en la gestión
de cobros de Tributación Directa y que resultó de
las reformas al Código
de Normas y Procedimientos
Tributarios. Esa tendencia se mantuvo en el año
2002.

Un Gasto Gubernamental mayor que la Carga
Tributaria. Las tendencias del gasto gubernamental muestran
que su comportamiento
a lo largo de los años noventa se ubicó en un rango
del 14%-16% del PIB. Dos elementos caracterizaron esta tendencia:
primero, un crecimiento sostenido en el pago de intereses de la
deuda
pública, lo cual se manifestó en un porcentaje
cada vez menor del gasto dedicado a los servicios
públicos propiamente; y segundo, disminuciones en los
niveles de inversión en infraestructura y
equipamientos para servicios
públicos. El gasto como porcentaje del PIB se elevó
a un 17% en el año 2002.

Persistencia del Déficit Fiscal. Con la
excepción del año 1992, el déficit fiscal
del Gobierno Central mostró una tendencia que lo
ubicó siempre sobre un 2% del PIB a lo largo del decenio
de los noventas. Para el año 2001, fue de un 2,7% del PIB,
situación que fue aliviada por decisiones del Poder
Ejecutivo que resultaron de trasladar el pago de un paquete
de transferencias presupuestarias para su ejecución en el
año 2002. Sin embargo, en el año 2002 el
déficit alcanzó la cifra de 3,9% del
PIB.

A un nivel agregado de todo el sector
público (gobierno general y sector descentralizado) el
déficit mostró un comportamiento bastante similar
dado que las pérdidas del Banco Central
fueron compensadas en la mayoría de esos años por
el superávit del sector descentralizado.

Acumulación de la Deuda Interna: el
financiamiento
del déficit fiscal con deuda interna se manifestó
en un aumento sistemático del saldo de la deuda bonificada
a lo largo de los años noventas. El saldo de la deuda
bonificada al 31 de diciembre del año 2001
representó un monto de ¢1.494 billones de colones
corrientes. Las tendencias observadas durante ese decenio
mostró además, un crecimiento extraordinario a
partir del año 1998 cuando el saldo (Ë 663 billones) de fines de l997
saltó a Ë 1.138 billones
para el año siguiente respectivamente. Para el año
2002 la deuda interna representaba un 28.5% del PIB.

Respecto a su vencimiento es importante notar los
esfuerzos hechos para aumentar los plazos de la misma, así
a diciembre de 1991 el 64.15% de la deuda estaba colocada a menos
de 180 días, y el 82.65% a menos de 360 días;
mientras que para diciembre del 2002 esta tendencia ha cambiado
de tal forma que el 60.23% de la deuda se encontraba colocada a
más de 1441 días (casi 4 años) y el 71.51% a
más de 721 días (casi 2 años).

La Deuda Externa. A fines de la
Administración del Presidente Arias Sánchez el
país negoció su deuda externa y
no fue sino hasta el año 1997 que el gobierno decide
utilizar este mecanismos de financiamiento del gasto
público. La Comisión de Deuda Pública
recomendó sustituir deuda interna por deuda externa en
razón de que los intereses externos eran inferiores a los
del mercado interno y
que ello permitiría reducir los pagos por servicio de
deuda.

Con esto la importancia de la deuda externa dentro del
producto
interno bruta ha venido en aumento, así en 1997
representaba el 7.4% del producto, aumentando a 9.8% en el 2000,
10.9% en el 2001 hasta alcanzar a representar un 12.1% a
diciembre del 2002. Además su importancia dentro del total
de la deuda también se ha incrementado: en 1997
representaba el 23.1% del total de la deuda, en el 2001 un 27.0%,
en el 2001 un 28.25%, hasta representar un 29.8% al final del
2002.

Este endeudamiento fue justificado como medio para
evitar un estrujamiento en el mercado financiero
doméstico. Sin embargo, debe tomarse nota que dadas las
condiciones del mercado financiero costarricense se presenta un
sesgo de tipo doméstico, ya que una proporción
importante de las colocaciones en el exterior son compradas por
los mismos costarricenses, así, por ejemplo, según
datos de la
Bolsa de
Valores, a diciembre del 2002 el 54.8% del total de emisiones
costarricenses se encontraba dentro del país
nuevamente.

Tenencia de la Deuda Interna. El
análisis de la deuda interna muestra una
tenencia mayormente concentrada entre los inversionistas privados
(33%) y el sistema bancario
nacional (22%); aún cuando esta última deuda
pertenece a beneficiarios privados en el caso de los bancos estatales
así como de instituciones
como el INS (8%) y la CCSS (20%). El gráfico siguiente
muestra una distribución tipo pastel de la deuda
interna entre los diferentes tenedores en el sector
público y el sector privado.

Se considera que el déficit fiscal ha venido
operando en los últimos años, como un elemento de
restricción del crecimiento
económico, ya que el Gobierno financió
mayoritariamente ese faltante con endeudamiento interno, es decir
ahorros que pudieron haberse canalizado hacia la inversión
privada, aunque, como dijimos anteriormente, esto depende de
diversos factores como la capacidad ociosa, la productividad de
las inversiones
del gobierno y la integración de los mercados de
capitales, entre otras. Además, dichas limitaciones
financieras del gobierno incidieron en una reducción de la
inversión pública. La inversión real y
financiera en conjunto pasaron de crecer 48.14% en 1997 a
decrecer –31.23% en el 2001.

Características del
Déficit Fiscal en Costa
Rica:

El problema del Déficit Fiscal y su incidencia en
la economía
costarricense ha sido foco de atención ciudadana, fuente de
polémica política y aliciente
de investigación económica desde
finales de la década anterior e inicios de ésta.
Para realizar un estado del
arte de las
Finanzas
Públicas en Costa Rica y determinar los elementos
económicos que han influido en la situación actual,
es preciso remitirse a la historia económica
reciente del país. Costa Rica experimenta el primer
crecimiento atípico del Déficit del gobierno
central en 1994, cuando fue superior a un 5% del PIB.
Posteriormente, pasó a fluctuar entre en un 2% y un 4% del
PIB hasta el año 2002, cuando comienza a experimentar una
nueva dinámica de crecimiento.

Este escenario de las Finanzas
Públicas se complementa durante esta época con
programas de
externalización de deuda interna, reformas fiscales
transitorias (entre 1996 al año 2000, aranceles e
impuestos
sobre las ventas
experimentaron aumentos propuestos por las autoridades para
solventar problemas del
déficit) y pago de intereses sobre deuda pública,
los cuales desplazan al gasto social de primordial importancia
para el país.

El problema del Déficit en Costa Rica converge
hacia un gasto de intereses sumamente alto, el cual genera un
efecto de bola de nieve; es decir, se deben contraer créditos para financiar la brecha, lo cual
genera un gasto mayor en intereses. Esto se puede apreciar
fácilmente si se observan las estadísticas fiscales, las cuales ilustran
cómo el Déficit primario (esto es ingresos menos
gastos sin contemplar el rubro de intereses) es negativo
(superávit fiscal), mientras que si se reconocen los
gastos por intereses, la circunstancia deficitaria prevalece. En
los años 2001 y 2002 el superávit primario fue de
57157.3 y 105.3 millones de colones, respectivamente, mientras
que una vez que se reconocieron los intereses, los
superávits se transformaron en déficits de 882271.9
y 1068113.3 millones de colones, los cuales representaron como
porcentaje del PIB un 2.9% y 4.2%, respectivamente.

Otro elemento que incide sobre esta problemática
es la rigidez que presenta el gasto, la cual limita la capacidad
de maniobra al Gobierno Central para planear su presupuesto.

La situación Tributaria comprende elementos
adicionales que inciden sobre el Déficit, tales como una
alta regresividad y la poca participación de impuestos que
en teoría
deberían estar generando el grueso de los ingresos, tales
como renta e impuestos que gravan el consumo
personal

Como se puede observar, el grueso de los ingresos es
captado en las aduanas, mediante
impuestos al comercio exterior
y por el impuesto sobre
las ventas, ambos impuestos indirectos. Adicionalmente, se puede
denotar el aumento que tuvo el rubro otros, el cual
presentó un aumento significativo, éste fue causado
por la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa de
nuevos impuestos que gravan a los casinos y licores, lo cual
generó un aumento importante en los ingresos. El anterior
aumento se realizó con el propósito de paliar el
Déficit del 2002, el cual, como ya se pudo apreciar, fue
superior a su contraparte del año 2001.

En general, el Pacto Fiscal se presenta como un plan a largo
plazo, cuyo objetivo es
sanear las Finanzas Públicas de manera permanente y, por
lo tanto, poner fin al problema crónico que ha significado
el Déficit Fiscal en los últimos años. Para
cumplir con el anterior objetivo y, adicionalmente, buscar
respuestas inmediatas (de corto plazo) para este año, se
acuerda conformar la Comisión Especial Mixta, la cual se
encargará de proporcionar soluciones
estructurales a los problemas de las finanzas públicas,
tomando como parámetro los siguientes criterios: mejora en
la calidad del
gasto, la reactivación económica, la eficiencia y
el fortalecimiento de la administración tributaria dentro de un
marco de mayor justicia y
equidad. Esta
comisión tendrá como objetivo diagnosticar la
situación fiscal actual y proponer proyectos de ley
orientados a solventar las carencias fiscales, dentro de un
contexto social global.

En relación con el gasto, se adopta un compromiso
social para mejorar su calidad; es decir, solucionar la
problemática generada por el efecto bola de nieve y la
rigidez y, a la vez, enfocar esfuerzos en orientar el gasto hacia
aquellas actividades de importancia en la economía. Los
esfuerzos pueden ser observados en dos momentos: primero,
realizar mejoras y racionalización en el gasto como
la
educación, salud, gasto social y
pensiones; y segundo, vislumbrar un impulso a los sectores
productivos, prestando especial atención a las micro y
medianas empresas,
procurando revertir el sector informal de la
economía.
A nivel tributario destaca la modificación del impuesto
sobre la renta para que adopte carácter mundial y no nacional, para evitar
la doble imposición, que excluye el impuesto sobre la
utilidad
obtenida de la venta de una
vivienda, siempre y cuando, ésta sea utilizada para la
adquisición de una nueva vivienda en un período de
tiempo no
superior a los dos años. También es importante
destacar la creación de un impuesto al valor
agregado, que grava el consumo y permite una mayor facilidad
en las deducciones, ya que en su cálculo
pueden ser incorporados, no sólo los gravámenes
directamente relacionados con la producción de un bien (actual sistema de
impuesto de ventas), sino también incorporar impuestos
directos en el cálculo, lo cual permite agilizar el monto
de los tributos
indirectos y, a la vez, llevar un control
más estricto sobre la evasión en la renta.
A manera de conclusión, conviene señalar que los
problemas se han identificado, la situación se ha
diagnosticado y, por lo tanto, el éxito
del pacto fiscal dependerá del compromiso a nivel social,
político y económico en el largo plazo y la
eficacia de
los mecanismos utilizados para solventar esta problemática
del Déficit.

Efectos del
Déficit Fiscal en la sociedad
costarricense:

La sociedad moderna desempeña una función
importantísima. Sin embargo, ella puede opacarse y hasta
anularse, si no se controla cuidadosamente la materia de
impuestos y de gasto público. En nuestro país la
debilidad de las finanzas del Gobierno y del Banco Central
representa hoy quizá el más grande obstáculo
para alcanzar el mayor bienestar económico y social al
que, legítimamente aspiramos los ciudadanos.

El problema fiscal tiene dos aristas vinculadas entre
sí: la primera tiene que ver con la calidad de los
ingresos y de los gastos del sector público; la segunda
con el nivel de uno y otro, que en Costa Rica conforma un
sistemático déficit, pues los ingresos del sector
público son insuficientes para cubrir todos los gastos que
como sociedad hemos encargado al gobierno.

La existencia de un crónico déficit
fiscal, como es el caso de Costa Rica, atenta contra una serie
importante de aspectos macroeconómicos y, por esa
vía, también contra el bienestar colectivo. En
efecto, el déficit fiscal, en una sociedad que como la
costarricense no tiene niveles de ahorro, se
traduce en elevación de la tasa de
interés, en el mercado financiero y la
reducción del crédito
que el sistema bancario puede asignar al sector privado, lo que
promueve la inflación y devaluación. "El impuesto inflacionario"
que así se crea, suele afecta con mayor fuerza a las
familias de ingresos más bajos y, por tanto, se convierte
en uno de los impuestos más inequitativos. La
restricción del crédito al sector privado o la
elevación de su interés,
desalientan la inversión, la creación de empleos y
deteriora los índices de pobreza.

El financiamiento del déficit fiscal del gobierno
ha llevado a un nivel de endeudamiento sumamente elevado y los
intereses de la deuda pública hoy consumen alrededor de
una tercera parte de los ingresos tributarios. De no ejercerse un
adecuado control sobre las finanzas del gobierno, el pago de
intereses sobre una deuda creciente podría, a partir de un
determinado momento, consumir la totalidad de los ingresos del
Estado y técnicamente éste no podría
satisfacer ninguna de las necesidades que la sociedad le ha
encargado.

Se debe aspirar a que el Banco Central no incurra en
pérdidas sostenidas, y que su política
monetaria no tome posiciones permanentes de deuda que lo
lleven a perder, pues ello se convierte en fuente de
inyección de circulante que se traduce en inflación
y en tasas de
interés altas. Cuando, en el manejo de la
política monetaria el Banco Central deba colocar
títulos de deuda, deberá hacerlo con posiciones que
produzcan resultados financieros que se anulen en el
tiempo.

Bajo el escenario actual que ostenta el país la
deuda del Gobierno Central llegaría a final del 2006 a un
56.3% del PIB (comparado con un 39.8% a principios del
2002) y la carga de intereses consumiría más del
62% de los ingresos tributarios.

El sistemático deterioro de las finanzas del
Gobierno Central que tendría lugar de no tomarse
oportunamente acción
correctiva, tendría efectos sensibles en un conjunto
importante de variables macroeconómicas (crecimiento del
PIB, inflación, devaluación, tasa de
interés). El riesgo de caer en
una severa inestabilidad económica, y quizá hasta
social, a muy corto plazo es sumamente alto si no se adoptan
medidas que corrijan el desequilibrio de las finanzas
públicas.

Financiamiento del
Déficit Fiscal

En este análisis se ha argumentado que la
persistencia del déficit fiscal por más de un
decenio ha tenido el efecto de reducir la inversión y por
ende ha restringido el crecimiento de la economía
costarricense. En ese contexto, el déficit fiscal se
asocia a un uso creciente de la deuda interna bonificada lo cual
le ha permitido al Gobierno utilizar recursos tanto
para el consumo como para la inversión sin tener que
recurrir a un uso frecuente de la tributación.

Se considera que el gobierno puede utilizar la deuda
para suavizar la imposición ante cambios transitorios en
el entorno. Esto debido a los diversos costos de tener
que variar las tasas impositivas, además de ser una forma
para distribuir los recursos entre generaciones. Sin embargo, la
capacidad de endeudamiento para un agente económico
incluido el gobierno tiene un límite, a partir del cual el
exceso de deuda afectará sus decisiones

El análisis económico reconoce que la
deuda pública es un instrumento financiero que presenta
ventajas y desventajas cuando es utilizado para hacerle frente al
financiamiento del gasto público. Así, la deuda es
una forma de asignar recursos tanto para el consumo como para la
inversión; además de permitir suavizar la
imposición bajo un enfoque inter.-temporal.

El análisis económico relativo al
comportamiento observado de la deuda pública deja en claro
que el gobierno utilizó de forma intensiva y recurrente la
deuda y en particular la deuda bonificada. A continuación
se presenta un análisis de ese comportamiento:

Se determinó a fines de los noventas que el nuevo
endeudamiento bonificado tenía el propósito de
pagar el servicio de la deuda existente. Las finanzas del
Gobierno Central únicamente generaron superávits
primarios muy pequeños (estimado como la diferencia entre
gastos sin intereses y el financiamiento corriente) que no
permitían liberar ingresos para poder cubrir
la totalidad del servicio de la deuda contratada previamente.
Ello permitió prever un deterioro de la posición
financiera del gobierno para el decenio siguiente.

También fue previsible desde 1996, cuando la
Comisión de Deuda Pública presentó sus
recomendaciones, que la deuda pública como porcentaje del
PIB estaba generando una inercia al crecimiento que hacían
prever no sólo problemas de solvencia financiera sino de
limitaciones que eventualmente obligarían a una
reestructuración del gasto público, el aumento de
los impuestos y a la utilización de deuda externa.
Así, la variable de gasto o impuestos se ve sujeta al pago
de deuda y se limita la libertad del
uso de estas, hasta el punto que han empezado a interferir con
las funciones
normales del gobierno.

Tercero, el endeudamiento bonificado parece estrujar el
mercado financiero doméstico, lo que lleva a menores
niveles de inversión y de consumo privado. Lo anterior en
razón de que los requerimientos financieros que impone el
gobierno a través de su endeudamiento bonificado desplazan
recursos que de otra manera tendrían salida hacia la
inversión privada, dada la relativa pequeñez del
mercado financiero doméstico. Esta situación se
manifiesta en presiones sobre la tasa de interés, las
cuales desestimulan la inversión y el consumo dado un
cierto nivel de ingreso disponible para las familias.

Propuesta de
Solución para el Déficit Fiscal en Costa
Rica:

Deben tenerse presente las características
propias de la problemática fiscal de Costa Rica: por una
parte, la existencia de un significativo déficit fiscal
provocado por el alto pago de intereses sobre deuda interna ya
que el gobierno genera usualmente superávit primario y,
por otra, el propio nivel del endeudamiento público. En
ese contexto, las medidas anunciadas por la Presidencia de la
República pueden clasificarse en cuatro grupos:

i) Reducción de gastos superfluos;

ii) Aumento de ingresos del gobierno central, en
especial por elevación de algunas tasas impositivas de
rubros específicos;

iii) Posposición de la disminución de
algunas tasas impositivas establecidas como de carácter
temporal (de ventas y aranceles a bienes de
consumo final)

iv) Condonación de algunas deudas por parte de
varias instituciones públicas, cambio de
deuda interna por externa y venta de activos de
propiedad del
Estado.

Como puede apreciarse las únicas medidas que se
plantean de tipo "activo", esto es, que contraigan el gasto
actual o generen mayores ingresos, y con resultados en el corto
plazo sobre el déficit, son las dos primeras, puesto que
en el tercer caso consisten en mantener medidas ya vigentes y en
el último se contempla la adopción
de acciones que
requieren un plazo relativamente largo para tener efectos sobre
la magnitud de la deuda y el consiguiente pago de intereses, sea
por su propia naturaleza o
por requerir aprobación legislativa.

Así las cosas, el detalle de los dos primeros
conjuntos de
medidas es el siguiente (al parecer todas requieren sólo
decisión del Poder Ejecutivo):

· Reducción de gastos:

De representación, en publicidad,
viajes,
recepciones, vehículos de uso discrecional y otros
considerados superfluos; en Certificados de Abono Tributario5;
acelerar la concesión de obra pública.

· Nuevos ingresos al Gobierno Central:

Aumentar del impuesto selectivo de consumo sobre los
combustibles; duplicar el número de empresas que conforman
el grupo de
grandes contribuyentes; eliminar el tope de impuesto al ruedo por
vehículos de lujo y el pago de impuestos por parte de
empresas públicas que generen utilidades.

No obstante que aún no se dispone de los detalles
completos de la propuesta, del ritmo de aplicación de las
medidas y de cuantificaciones oficiales sobre los resultados
financieros esperados, se hacen las siguientes consideraciones
sobre el plan anunciado a la luz de los
hallazgos presentados en el aparte anterior, con el
propósito de evaluar en lo posible qué puede
esperarse en cuanto a la contribución del plan de ajuste
al logro de una reducción importante y sostenida de la
razón de deuda a PIB por la vía de las medidas que
afectan los ingresos y los gastos públicos.

1. Analizándolo desde un punto de vista objetivo,
el conjunto de acciones puede calificarse como basadas más
en la generación de mayores ingresos (o en evitar su
caída) que en un significativo recorte de
gastos.

2. Las medidas de contención de gastos son
tímidas, si se considera que no se atacan los rubros
más importantes como son la planilla y las transferencias
a instituciones públicas. Sí pueden ser
importantes, aunque no se conoce en cuánto, los resultados
de la condonación de algunas deudas sobre los pagos de
intereses y los derivados de la concesión de obra
pública si no se afecta de manera significativa la
inversión estatal.

3. Por su parte, aquellas acciones que se basan en el
aumento de los ingresos se concentran en la elevación de
pocos impuestos indirectos a rubros muy específicos. A ese
respecto se debe mencionar lo siguiente:

i) Aun cuando no se conoce la importancia del gravamen a
los combustibles en la generación de ingresos fiscales
totales, no parece viable confiar prácticamente toda la
elevación de la carga tributaria en el incremento de
sólo un impuesto, por la magnitud del aumento requerido
para que la recaudación crezca de manera
significativa.

ii) Por otra parte, debe cuestionarse la viabilidad de
mantener un impuesto elevado sobre un rubro estratégico
como los combustibles por un lapso prolongado, en vista de su
probables consecuencias nocivas en especial en el mediano plazo.
Este gravamen puede catalogarse como "distorsionante" ya que
afecta a un importante bien de consumo, con lo que tiene efectos
sobre el nivel general de precios y el
costo de la vida,
y a una materia prima
básica para la producción de todos los bienes,
afectando con ello los costos y por ende la competitividad
en todos los órdenes de la actividad
productiva.

4. En resumen, puede concluirse que en el plan de ajuste
fiscal anunciado no se cumplen las condiciones que han probado
ser exitosas en las experiencias de países
industrializados.

En razón de ello y aunque es difícil
sopesar la importancia relativa de cada medida en la
solución del problema, podría esperarse que el
país continúe sufriendo alguna recesión de
la actividad económica puesto que no parece viable, a la
luz de los resultados de planes de este tipo en otros
países, que las medidas fiscales lleguen a generar las
expectativas favorables necesarias para contrarrestar aquellos
efectos a través de reducciones importantes en las tasas
de interés y la reactivación de la demanda del
sector privado.

Además, la reducida magnitud del ajuste fiscal y
su concentración por el lado de la generación de
ingresos, hacen temer, también a la luz de aquellas
experiencias, que no se logre una reducción significativa
del déficit y de la deuda con respecto al PIB a menos que
puedan llevarse a la práctica de manera relativamente
rápida las medidas menos "instrumentales" propuestas como
son la condonación de deudas y la venta de activos
públicos.

Por su parte, el menor ritmo de actividad
económica que podría preverse persista durante el
presente año es también un elemento que
atentaría, por una parte, sobre la recaudación
impositiva y, por otra, sobre la disminución de las
razones con respecto al PIB.

En cuanto al entorno económico mundial, no se
visualizan elementos que hagan prever el surgimiento de fuerzas
desfavorables que tiendan a afectar de manera especialmente
adversa los resultados del programa de
ajuste fiscal.

Situación
presentada en otros países:

Durante las últimas décadas, muchos
países han visto incrementados su déficit y su
deuda pública y, en razón de sus consecuencias
negativas, han puesto en práctica medidas para combatir
esos desequilibrios.

En un estudio reciente, el FMI
analizó 62 episodios de ajuste fiscal ejecutados por un
grupo importante de países durante los años
setentas, ochentas y lo que va de los noventas. Aunque
desafortunadamente ese trabajo
contempló sólo naciones industrializadas, la gran
diversidad y los distintos estados de desarrollo de
los países que consideró el estudio así como
la amplitud del periodo analizado pueden imprimirle validez al
ejercicio de inferir los resultados obtenidos al caso
costarricense, en especial por tratarse del ámbito fiscal
en el cual se estima que en general se comparten diferencias
más reducidas entre países que en otros
campos.

Obviamente, en el tanto en que se discrepe con esta
apreciación personal, deben
hacerse mayores salvedades al tomar el estudio como punto de
referencia para nuestro caso.

Los hallazgos más relevantes de aquella
investigación y, en especial los factores que parecen
haber contribuido al éxito de los programas de ajuste
fiscal, fueron los siguientes:

1 La magnitud del esfuerzo fiscal fue un
factor sumamente importante. Compromisos tímidos con el
ajuste mostraron más probabilidades de fracaso que
aquellos más agresivos.

El estudio concluye que ello puede deberse a la
relación no lineal existente entre la política
fiscal y el crecimiento del producto, esto es, que
reducciones pequeñas en los déficit pueden contraer
la demanda agregada
mientras que ajustes importantes pueden reactivar la confianza y,
por consiguiente, el crecimiento económico.
También, en muchos de los casos exitosos, el plan fue
llevado a cabo como parte de un programa de ajustes y de reformas
más amplio que pudo haber mejorado la credibilidad en el
compromiso gubernamental hacia la consolidación
fiscal.

2 La composición del programa de ajuste
fiscal parece haber jugado también un importante papel en
el éxito del plan.

La evidencia denota que en cerca de la mitad de los
casos exitosos la mayor parte de la política se
concentró en la contracción de los gastos (no de
inversión), mientras que tuvieron el mismo resultado
sólo el 17% de aquellos basados especialmente en
elevación de ingresos.

3 Se apreciaron grandes diferencias en el
recorte del gasto en salarios y
transferencias entre los dos tipos de episodios.

En los casos exitosos, la reducción de los
salarios con respecto al PIB fue de alrededor de 0,9 puntos en
tanto que sólo promedió 0,3 en los que fracasaron.
En los primeros, el empleo
público se mantuvo prácticamente constante pero se
incrementó en los segundos.

Adicionalmente, el consumo gubernamental (excluyendo
salarios) fue recortado más acentuadamente en los casos
exitosos al tiempo que se controlaron mejor los pagos por
seguridad
social y las transferencias; sin embargo, éstos fueron
aumentados en términos del PIB en los otros.

4 El análisis sugiere que esfuerzos
significativos de contención fiscal no
causan

necesariamente recesión
económica.

El mensaje que se deriva de este estudio realizado para
países industrializados es que, si las políticas
son creíbles por basarse en una sólida estrategia de
consolidación fiscal focalizada en el recorte de gasto,
pueden esperarse descensos en las tasas de interés, que
pueda mantenerse el crecimiento económico y que la
razón de deuda pública/PIB decline de manera
sostenida.

Este es un resultado de gran relevancia, especialmente
al considerar la dificultad de distinguir entre la
contribución del crecimiento económico al
éxito de los programas fiscales y el efecto de las medidas
de este tipo sobre la expansión de la demanda y del
producto, con motivo de las interacciones entre ambos.

5 Como resultado interesante, se halló
que en el corto plazo las tasas de interés reales
tendieron a declinar en los casos exitosos pero se incrementaron
en los que fracasaron.

Es posible que las mayores medidas fiscales asociadas
con los eventos exitosos
puedan haberse constituido en un factor que restableciera de
manera más rápida la confianza del mercado
financiero y permitiera más flexibilidad en las
condiciones monetarias a las autoridades.

Debe hacerse notar que, en el más largo plazo,
las tasas de interés declinaron en todos los casos pero
posiblemente por diferentes razones: en los casos exitosos, por
el mejoramiento de la confianza financiera cuando las medidas
fueron más vigorosas y, en los que no lo fueron, por el
debilitamiento de la actividad económica.

6 Es difícil reducir las razones de
deuda en medio de una recesión mundial generalizada en
especial si simultáneamente se están incrementando
las tasas de interés, pero se insiste en que la
manera en que se diseñan los ajustes fiscales es
importante aún en presencia de una economía global
en expansión.

Ninguno de los esfuerzos de consolidación fiscal
implementados en el lapso crítico 1980-81 tuvieron
éxito en reducir las razones de deuda pública, en
parte por los motivos coyunturales anotados.

La evidencia apunta a que los esfuerzos realizados en un
ambiente
adverso en cuanto a crecimiento económico y costos
financieros, probablemente fallarán.

Así las cosas, aunque en general no debe
esperarse hasta que hayan condiciones favorables en el
ámbito externo para iniciar un programa dado que si el
déficit fiscal es insostenible es mejor empezar a
corregirlo tan pronto como sea posible, existen de hecho periodos
muy especiales de recesión mundial y de aumentos en las
tasas de interés en los que debería de evitarse
implementarlo.

A pesar de lo expuesto, la experiencia de algunos
países ha demostrado que, aunque las medidas sean
oportunas desde el punto de vista del ciclo económico
mundial, ello no es garantía de éxito. Como se
comentó antes, los episodios en los que la
consolidación fiscal se concentró en recortes de
gasto tuvieron más éxito que aquellos basados en el
incremento de los ingresos. De manera similar,

los casos más exitosos se asocian con fuertes
reducciones de los gastos centrados en disminuciones de las
erogaciones en salarios, de otros gastos de consumo estatal y de
la seguridad
social.

7 Algunos factores que han sido considerados
importantes para predecir el éxito o la falla del ajuste
fiscal no parecieron ser significativos en el estudio del
FMI.

7.1 El ritmo de crecimiento económico
en el año previo al periodo del ajuste no parece estar
directamente relacionado con la bondad de logros de la
política.

Incluso, muchos casos exitosos se iniciaron en lapsos
relativamente recesivos. Una interpretación parece hallarse en el hecho
de que es necesaria alguna "sensación de crisis",
asociada con el crecimiento reducido e incluso negativo, para
convencer a los políticos de tomar decisiones cruciales
como recortar de manera significativa el presupuesto con especial
énfasis en los gastos.

7.2 Los movimientos del tipo de cambio
real no parecieron haber desempeñado un papel importante
en el desempeño favorable de las medidas de
ajuste fiscal.

Entre el lapso previo a la toma de las medidas y los dos
siguientes años de esfuerzos de contracción fiscal,
el tipo de cambio real se apreció ligeramente en los casos
exitosos y se depreció ligeramente en los otros. Ello
sugiere que los casos exitosos no se beneficiaron de un
crecimiento basado en las exportaciones
netas.

8 Finalmente, se registraron casos en los que
ocurrieron reducciones de la razón de deuda a pesar de no
haberse realizado esfuerzos en ese sentido o con medidas
mínimas.

Algunos acaecieron a principios de los años
setenta cuando la inflación se aceleraba
rápidamente generando un alto crecimiento del PIB nominal
y cuando las tasas de interés bajaban, esto es, la
razón decayó por una inflación
sorpresiva.

Sin embargo, dejando de lado esos eventos especiales, el
solo crecimiento rápido del PIB no causó un
descenso apreciable de la razón; en la mayor parte de los
casos fue condición necesaria realizar esfuerzos
explícitos y significativos de ajuste a fin de alcanzar
logros importantes (en el resto de los episodios de este tipo,
las disminuciones fueron el resultado de programas de privatización).

Como conclusiones generales del estudio comentado en
este documento destacan cuatro:

· Una política fiscal restrictiva no
conduce necesariamente a una recesión.

Contracciones fiscales profundas pueden reducir las
tasas de interés y estimular los gastos de
inversión así como generar expectativas de menores
requerimientos de impuestos futuros que tienden a fomentar el
consumo y la inversión y, por ambas vías, apoyar la
demanda agregada y la actividad económica.

· La evidencia indica que tanto la magnitud
del ajuste como su naturaleza parecen ser los determinantes
más importantes en el resultado.

Entre mayor sea la magnitud de las medidas fiscales,
mayores serán las posibilidades de reducir de manera
exitosa la razón de deuda puesto que la haría
parecer más creíble tendiendo a generar mayores
expectativas favorables.

Además, si la consolidación fiscal se
concentra en el lado del gasto, y especialmente en transferencias
estatales y salarios, tiene mayor probabilidad de
éxito que si se basa en incrementos de
impuestos.

· Un ritmo alto de actividad económica
previo a la toma de medidas no asegura el éxito del
programa.

· Existe una relación directa entre la
coyuntura económica mundial y el éxito en la
reducción de la razón de deuda.

BIBLIOGRAFÍA

Dirección de Internet
consultadas

www.bccr.fi.cr/ndie/Documentos/PI-01-1995R.PDF

www.uaca.ac.cr/acta/1998nov/arc.htm

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Libros consultados