La integración fronteriza un camino latinoamericano hacia el desarrollo (página 2)

EL
CAMINO DE LA INTEGRACIÓN

Los Estados Nación
en este nuevo contexto de apertura externa han tomado el camino
de la integración, la misma que debe ser
entendida como un proceso, un
camino, más que como un fin. Debe distinguírsele de
la homogeneización (hacer que todos pertenezcan al mismo
género,
posean iguales cualidades) y la uniformización (hacer que
tengan la misma forma); la integración respeta la
especificidad y la diferencia, buscando lograr un sentido de
comunidad.

Este proceso deliberado y consciente busca la
superación de la ruptura y separatividad en un conjunto.
Este proceso puede realizarse en grados variables y
con fórmulas diferentes, pero no se da por mera
casualidad, sino que requiere del esfuerzo y compromiso de los
actores en pos de su consecución, quienes han de coincidir
al menos en los objetivos y
los medios. La
integración implica un grado casi total de compromiso de
las partes hacia los procesos e
instituciones
acordadas para la conformación de un espacio territorial
definido donde regirán casi exclusivamente las
regulaciones diseñadas conjuntamente.

La integración es un fenómeno que
involucra una multiplicidad de áreas, dimensiones y
relaciones, tanto de orden interno como externo, por eso, un
esquema de integración no puede ser creado por decreto, si
no que debe ser construido por un proceso que involucre todos los
segmentos de la sociedad y que
cuente con un férreo compromiso político de los
gobiernos y de los sectores gobernantes, locales y empresariales;
solo así podemos asegurarnos su continuidad e impulso, ya
que el proceso responderá a los intereses locales y
nacionales, y no solo al juego
político de los gobiernos de turno. Se requiere una
"democratización de la integración", es necesario
devolverle la integración a la sociedad, sea cual sea la
forma que adopte nacional o regional, ya que es la sociedad el
verdadero agente y sujeto de la integración y el desarrollo.

Para la coordinación entre la participación
de la sociedad civil y
los intereses locales e intereses nacionales de un Estado y de
estos con los de otros Estados se requiere una de estructura
institucional: porque toda integración implica una
transferencia de ciertas competencias a
una nueva entidad. Dichas instituciones no son un fin en si,
solamente son un medio. Así como se habla de una
infraestructura física y
económica para la realización de la
integración así también se necesita una
infraestructura institucional, algunos especialistas prefieren
llamarla más propiamente Sistema
Institucional y Jurídico.

Estos mecanismos institucionales no debilitan la
soberanía de los Estados pues la
transferencia de competencias es un acto soberano que realizan
todos los Estados dentro de su estructura, la novedad es que en
este caso la competencia es
transferida a un ente institucional bi o multinacional; que no
necesariamente debe ubicarse sobre los Estados, sino
básicamente entre los Estados, como un ente coordinador y
catalizador de la integración.

BUSCANDO NUEVOS ESPACIOS PARA LA
INTEGRACIÓN

Por su parte los gobiernos regionales también
pretenden desenvolverse en el contexto externo de la
globalización, ingresando a la competencia
internacional por el capital, la
tecnología
y los mercados;
competencia que era caracterizada por ser interestatal y
últimamente transnacional. Por lo que se abre una nuevo
canal de las relaciones
internacionales uno con carácter transgubernamental, es decir,
más allá de los gobiernos, cuando los Estados no
actúan como entes coherentes y únicos; porque parte
de ellos empiezan a tener iniciativa propia y conductas no
necesariamente coherentes con las estrategias del
gobierno
nacional, esto sucede cuando el gobierno nacional carece de una
estrategia
descentralizadora que satisfaga los requerimientos y las
necesidades de los gobiernos locales.

Las "superregiones" europeas son un ejemplo, por un lado
tienen un alto grado económico e impulsan la
integración entre Estados y la ampliación de
mercados conforme a los intereses de las transnacionales; por
otro muestran una alta cohesión socio cultural así
como privilegian la autonomía a un nivel regional conforme
a los intereses locales.

Los "triángulos o círculos" de
crecimiento del sudeste asiático también se vienen
conformando en zonas económicas transnacionales que se
extienden en áreas bien definidas y geográficamente
próximas cubriendo dos o más países donde se
explotan las diferencias en cuanto a las posibilidades de cada
uno a fin de promover el comercio
exterior y las inversiones.

En estos dos ejemplos es importante observar que los
territorios se organizan aprovechando su interdependencia, su
complementariedad económica, el compromiso y la
coordinación política, el
desarrollo de infraestructura y la proximidad geográfica;
combinando sus potencialidades sobre las viejas líneas
fronterizas, las mismas que hoy en día son reconocidas
como un plano artificial que se demarca como una línea
finita sobre el suelo o el mar,
pero que se extiende hacia el subsuelo y el espacio aéreo,
y que convencionalmente delimita los territorios de Estados
adyacentes, dichos planos son los límites
políticos y por lo tanto se debe buscar disminuir
cualquier interferencia que pretendan generar en otras
dimensiones no políticas
como la económica, la social, la cultural, etc.. Sobre los
espacios fronterizos empiezan a emerger nuevos entes que reclaman
ser considerados sujetos en el nuevo orden mundial, las regiones
transfronterizas.

Otra característica de este fenómeno de la
constitución de nuevos territorios
fronterizos es la vecindad, aquella relación
multidimensional que se da entre los Estados fronterizos a causa
de las interdependencias de hecho que por fuerza de las
cosas se dan entre los territorios contiguos, ahora se presenta
como un elemento catalizador del desarrollo y de la
integración; buscando privilegiar las relaciones de
cooperación sobre las de conflicto. Hoy
en día, los Estados limítrofes convienen en cumplir
en forma conjunta algunos propósitos de interés de
común; pero conservando cada uno su total soberanía
y entera libertad de
acción;
esto es cooperación fronteriza, solo el primer paso del
camino hacia la integración fronteriza, la herramienta de
desarrollo con la que se viene interviniendo las fronteras
latinoamericanas en búsqueda de su desarrollo.

Las nuevas regiones binacionales y multinacionales que
se vienen constituyendo sobre los viejos límites
fronterizos son espacios geográficos que comparten
caracteres ambientales comunes; en el que existe una alta
interdependencia y complementariedad, con fuerzas
económicas que generan interacción, jerarquización e
interdependencia entre los centros de producción y consumo que
existen en su interior y que tienen la capacidad para generar
comercio exterior
y atraer inversiones. Estas regiones requieren de una nueva
concepción de fronteras.

LAS FRONTERAS DEL SIGLO XXI

La nueva idea de frontera que
el desarrollo de economías regionales a través de
fronteras requiere es la de zona de frontera; la frontera es un
espacio geográfico real, de encuentro entre los
territorios y las soberanías de dos o más Estados
en donde mantienen relaciones de vecindad los Estados
limítrofes. La noción de fronteras ha cambiado
debido a que sus funciones
también han cambiado, porque su función
principal la de separadora de soberanías ha recaído
sobre los límites políticos. Produciéndose
una evolución de la frontera muro hacia la
frontera puente.

Hoy las fronteras terrestres ya no son la barrera que
nos separa de los otros, en el mundo nuevo, el aislacionismo no
conseguirá proteger las poblaciones de los desastres del
futuro (financieros, ecológicos, el terrorismo,
etc.) no habrá un escudo lo suficientemente sólido
para aislar a una nación
de los acontecimientos del mundo exterior, no al menos en un
mundo desde la perspectiva de la globalidad. Por eso al final del
milenio pasado con la reformulación del concepto de
frontera se reformaron también los conceptos de defensa y
seguridad,
creando nuevos modelos de
fronteras cada vez más abiertos y más acordes con
un mundo globalizado.

La idea de frontera zona, extiende a la frontera sobre y
a ambos lados de los límites políticos pero no
debemos confundirlas con ellos, debido nos solo a su naturaleza
sino que incluso cumplen funciones distintas; entre las
principales funciones de las fronteras podemos mencionar las de
protección (ante agresión o presión
externa), aproximación (cooperación con los
países vecinos) e irradiación (de cultura e
intereses); las que son distintas de las funciones de los
límites fronterizos: legal (delimitar la competencia
territorial), fiscal
(instrumento de política
económica), control (del
tránsito de bienes y
personas) y militar (seguridad del Estado). Sin embargo, aun hoy
las fronteras pueden ser clasificadas como rígidas –
centrípetas (órgano periférico de seguridad
no propicia para la cooperación ni la integración)
o como flexibles – centrífugas (puerta hacia los vecinos
que favorece la cooperación y la integración).
Obviamente son estas segundas las que generan verdadero
desarrollo y conducen a la integración.

Por lo general en Latinoamérica, las fronteras, debido a su
ubicación excéntrica, aisladas con respecto al
núcleo central o principal de los países, presentan
características de bajo desarrollo y deficiente
aprovechamiento territorial. Debido a que tradicionalmente han
sido vistas geopolíticamente como zonas de seguridad y
defensa y no como zonas de desarrollo y cooperación. Sin
embargo, allí la integración de hecho precede a la
de derecho, pues la naturaleza o las condiciones
económicas y sociales la imponen. Sin embargo el
enfrentamiento de las áreas de jurisdicciones
políticas, administrativas, y económicas diferentes
generan exigencias que deben regularse por normas
jurídicas especiales, adecuadas al lugar y al tiempo. Las
fronteras vienen a ser el ámbito espacial donde
interactúan y se articulan dos sociedades y
economías nacionales contiguas, no tiene un límite
preciso, ya que su extensión o penetración hacia el
interior de cada uno de los países dependerá de su
potencial productivo, comercial y de servicios, y
simultáneamente de su interacción con el resto de
su espacio nacional.

El desarrollo de economías regionales a
través de las fronteras tradicionales: políticas y
económicas es una estrategia relativamente nueva. Los
nuevos territorios organizados sobre las fronteras, suponen un
territorio natural y otro equipado, es decir, uno engendrado por
la naturaleza, un ecosistema con
recursos
naturales y caracteres medio ambientales; y otro que, se
superpone al primero, intervenido por el hombre; con
el equipamiento físico realizado por el hombre, es
decir, integrado físicamente con una adecuada
infraestructura física (carreteras, puentes, puertos,
aeropuertos, sistemas de
telecomunicaciones); este es un requisito muy
importante pero no suficiente para generar desarrollo. A este
nivel generalmente lo que se da es cooperación fronteriza.
Para que estos territorios se organicen requieren dar un paso
más, el de la Integración Fronteriza.

INTEGRACIÓN FRONTERIZA.

Los límites fronterizos entre países,
muchas veces, son disfuncionales, es decir, introducen una
división artificial en regiones geográfica,
culturales y económicas cuyo desarrollo se rezaga por la
ausencia de un tratamiento global de sus problemas y de
sus posibilidades; por eso para superar esa situación de
seperatividad y de falta de desarrollo es que nace la
Integración Fronteriza. Para lo cual se hace necesario
trabajar en una nueva dimensión, la dimensión de la
micro integración.

La Integración Fronteriza es un proceso, como
todo proceso de integración, en virtud del cual las
Estados fronterizos unen acciones y
esfuerzos para elevar el nivel de vida de sus habitantes,
utilizando de manera conjunta sus recursos y
potencialidades.

Este es un proceso coadyuvante a la integración
binacional, subregional y regional que comprende un conjunto de
acciones orgánicas convenidas por dos o más Estados
en sus zonas de fronteras colindantes para facilitar el
aprovechamiento complementario de sus recursos y su
incorporación al desarrollo socioeconómico de cada
uno de ellos sobre la base de la seguridad, el carácter
solidario de las acciones comprendidas y el establecimiento de
regímenes que faciliten la circulación de bienes,
capitales y personas.

Las iniciativas de Integración Fronteriza tienen
como objetivo el
logro de predeterminados resultados funcionales,
económicos, sociales, políticos y ambientales, de
los cuales resultan la disminución de la interferencia
administrativa y económica de la frontera y una
contribución a la reducción o al desmantelamiento
de posibles litigios limítrofes. Se trabaja dentro del
ámbito de la funcionalidad tanto de la infraestructura
física como de las instituciones públicas
responsables del control y regulación de los flujos
bidireccionales.

Corresponde hacer una diferenciación de
desarrollo fronterizo que es lo relativo al establecimiento de
condiciones económicas, sociales, culturales y
político institucionales a partir de las cuales se
promueve el mejoramiento de la calidad de
vida de las poblaciones ubicadas dentro de las zonas de
integración fronteriza delimitadas por los Estados vecinos
y que en cierta forma es el fin de la Integración
Fronteriza.

Son formas de desarrollo fronterizo: los proyectos de
desarrollo; el aprovechamiento de recursos naturales: cuencas,
hidroeléctricas, irrigaciones, explotación de
recursos naturales, los regímenes comerciales; la
implementación de zonas francas, zonas francas
industriales. También es necesario diferenciar la
Integración Fronteriza de la mera cooperación
fronteriza que es el proceso de cooperación que se dan en
zonas fronterizas o en regiones fronterizas por los Estados
vecinos para la realización en forma conjunta algunos
propósitos de interés de común; pero
conservando cada uno su total soberanía y entera libertad
de acción. Entre las formas de cooperación
fronteriza podemos destacar: el control migratorio; los temas de
seguridad, y los temas de servicios de telecomunicaciones,
transporte,
salud y educación.

La Integración Fronteriza no excluye ni a la
cooperación fronteriza ni al desarrollo fronterizo, sino
que los supone y los articula dé manera que no
sólamente se busque el desarrollo de un factor o un
recurso de manera aislada; sino que se intervenga a la frontera
como un territorio total, a través de un mecanismo de
institucional que dote dicho territorios de una organización pro integradora.

Son Mecanismos Institucionales Fronterizo las
instituciones implementadas con el propósito de coordinar,
negociar, promover y ejecutar distintas instancias de la
integración entre dos o más países en
áreas fronterizas. Además, realizan una permanente
evaluación y reevaluación de los
resultados obtenidos. Estos mecanismos adquieren importancia para
establecer las interrelaciones entre los distintos niveles
gubernamentales de un país, entre los países
involucrados y con sus instancias no gubernamentales, y en
especial de carácter local o fronterizo. Como mecanismos
de la Integración Fronteriza se pueden: los grupos de
trabajo, las
comisiones mixtas, las comisiones permanentes, los comités
de frontera, las comisiones de vecindad, y a los parlamentos
regionales fronterizos.

LA INTEGRACIÓN FRONTERIZA EN EL
LATINOAMÉRICA

El desarrollo de los conceptos como el de zona de
frontera, el de la artificialidad del límite de frontera,
la paz cooperativa,
la integración binacional, de polos de desarrollo, de
espacios económicos, entre otros, durante los finales del
40 y la década del 50 proporcionan el sustento inicial
para que el tema del desarrollo y la integración
fronteriza aparezcan como una herramienta hacia el bienestar de
los pueblos localizados en las fronteras.

El tema de la integración fronteriza fue
introducida en el Derecho de la Integración
latinoamericano en la discusión académica por
Felipe Herrera, primero, y luego junto a él, José
Mayorbe, Carlos Sanz de Santa María y Raúl
Prebisch. En 1964 se le intenta aplicar por primera vez con las
conclusiones del estudio realizado por el BID a solicitud de
Colombia y
Venezuela,
para que propusiera los lineamientos de tomas de decisiones
tendientes a consolidar la dinámica integracionista de la frontera
común.

El mismo BID en 1966 en su clásico "Factores para
la Integración Latinoamericana" ya incluye la
"integración de regiones fronterizas" como parte de la
Integración Sectorial en el que traza el principio rector
la de la integración fronteriza, es decir, que este es un
tema que debe ser decidido solo por los países
interesados; pero estos deben contar con la cooperación de
los organismos de integración. Es por ello que su
posterior desarrollo se daría dentro de los temas
bilaterales mas que multilaterales.

A partir de allí y gracias a la expectativa
generada la integración fronteriza, y en particular el
estudio de su metodología e instrumentos fue
difundiéndose rápidamente a instancias de
instituciones como el BID y el INTAL; así se realizan
varios desarrollos conceptuales, empezando a aparecer importantes
autores que en la década del 70 (Greño Velazco,
Vittini Gonzáles, Power Alberti), van preparando el caldo
de cultivo para el gran bum de la integración fronteriza
que se inicia en la década del 80 (Gonzáles Posse,
Iturriza, Valenciano, León Oliveros) y que se viene
consolidando hoy en día. El INTAL aparece detrás de
la mayoría de los proyectos de estudio, auspiciando la
elaboración incluso de bibliografías como la
realizada por María Cecilia Bolognesi Drosdoff en 1991,
para el INTAL. En 1994 y 1995 el INTAL edita dos importantes
trabajos sobre la integración fronteriza en el Grupo Andino y
la Cuenca de la Plata. Las experiencias de integración
fronteriza surgen bajo el apoyo del BID, la OEA y la
CAF.

En la Cuenca del Plata la integración fronteriza
tiene una rápida acogida debido principalmente a las
condiciones geográficas y la interdependencia
económica que ya existía, así el tema del
desarrollo de áreas fronterizas es el tema central de la
II Reunión de juristas de la Cuenca de la Plata, celebrada
en marzo de 1970 en Córdoba, la que sería solamente
el preludio de un fértil desarrollo entre los
académicos del a Cuenca de la Plata, a través de
iniciativas que se institucionalizan con los comités de
frontera que aparecen a finales de los 70 inicios de los 80. Las
experiencias en Centroamérica, la zona andina, y la zona
amazónica también son ricas en casuística y
en desarrollos académicos, al área andina
corresponde un importante aporte institucional como es la
Comisión de Vecindad, los Centros Binacionales de Atención de Frontera (CEBAF), y las Zonas
de Integración Fronteriza (ZIF) que son los ámbitos
territoriales fronterizos adyacentes de los países
miembros de la Comunidad
Andina, en la que se ejecutarán planes, programas y
proyectos para impulsar su desarrollo de manera conjunta,
compartida y coordinada.

MECANISMOS INSTITUCIONALES DE INTEGRACIÓN
FRONTERIZA

Los dos principales mecanismos institucionales de
Integración Fronteriza, son el Comité de Frontera y
la Comisión de Vecindad.

El Comité de Frontera es el mecanismo
institucional fronterizo cuya principal función es
resolver o bien encauzar para su decisión a otros niveles
asuntos de diverso contenido referidos a la relación
fronteriza. La adopción
de temas se realiza bajo criterios de subsidiariedad. Es
presidido por los cónsules de los países
limítrofes y esta integrado por funcionarios
públicos y en ocasiones por representantes privados de la
actividad económico y social de la población fronteriza. Su origen lo podemos
ubicar entre los países de la Cuenca del Río de la
Plata.

La Comisión de Vecindad es la instancia y
el mecanismo de nivel político y representativo
constituido para impulsar, apoyar y coordinar los programas,
proyectos y actividades que generen acercamiento y comunidad de
intereses entre los países fronterizos miembros; prestando
especial atención al desarrollo de las regiones
fronterizas y a la complementación empresarial y
productiva.

La Comisión de Vecindad identifica y promueve los
proyectos e iniciativas que generen una comunidad de intereses,
económica y socialmente significativos para ambos
países, con particular énfasis en el mejoramiento
de la infraestructura, de los servicios y del aprovechamiento de
los recursos compartidos.

La Comisión de Vecindad establece las
orientaciones generales para la cooperación bilateral y la
aplicación del régimen fronterizo. Son un mecanismo
de política bilateral en cuyo seno se da especial
relevancia al tema fronterizo a través de un Comité
Técnico Binacional y a la participación del sector
privado. Su origen lo podemos encontrar entre los países
del Pacto Andino, hoy
Comunidad Andina.

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Bolognesi Drosdoff (editores).

1991 Nuevas Perspectivas de las Fronteras
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Aires: BID/INTAL.

Hugo Che Piu Deza

Bachiller en Derecho de la Facultad de Derecho y
Ciencia
Política de la Universidad
Nacional Mayor de San Marcos de Lima-Perú
(1995-2000)

Miembro del Taller de Derecho
Internacional de dicha Facultad

Egresado del Segundo Programa de
Gobernabilidad y Gerencia
Política (GWU, PUCP y CAF)

Asociación Derecho Ambiente y
Recursos Naturales (DAR)

Lima, 2002.