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PRECISIONES EN LA NUEVA LEY ORGÁNICA DE MUNICIPALIDADES

La Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades Pub. el 27 de mayo del 2003 en el Diario Oficial El Peruano, que sustituye integralmente el régimen legal de las municipalidades establecido a través de la Ley N° 23853, promulgada el 28 de mayo de 1984 presenta los siguientes aspectos que conviene destacar: el título preliminar, órganos de los gobiernos locales,"atribuciones del concejo municipal y rentas municipales, entre otros. A continuación una breve explicación de los aspectos más importantes de la referida legislación.

En la Ley N° 23853, antecedente inmediato de la norma en comentario, no existía un título preliminar que estableciese lineamientos generales y programáticos que informen sobre la interpretación y aplicación de la norma, y que simbolicen su espíritu y esencia.

A diferencia de la precitada ley, la norma en comentario sí lo prevé y lo hace de la siguiente manera:

Primero, los gobiernos locales definidos como aquellas entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos, promueven el desarrolla local con personería jurídica de derecho público.

Segundo, la autonomía, consagrada en la Constitución vigente, es de índole económica, política y administrativa en los asuntos de su competencia y radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de la administración.

Tercero, origen de las municipalidades en sí. Las comunas provinciales y distritales se originan en la respectiva demarcación territorial, aprobada por el Congreso a propuesta del Poder Ejecutivo. Las comunas de centro poblado son creadas por ordenanza municipal provincial. Además, sus principales autoridades emanan de su voluntad popular.

Cuarto, la finalidad es representar al vecindario, promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales, y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción.

Quinto, Estado democrático, descentralizado y desconcentrado. Estos tres aspectos, según la norma, cimientan la estructura, organización y funciones específicas de los gobiernos locales. En el merco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función. Por consiguiente, el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales.

Sexto, promoción del desarrollo económico local. Los gobiernos locales promueven el crecimiento económico local, con incidencia en las PYME.

Sétimo, relaciones entre los gobiernos nacionales y regionales, y local. Deben ser de coordinación y de cooperación. También se debe evitar la duplicidad y superposición de funciones, ya que debe prevalecer el interés público.

En el título preliminar, además destacan como octavo y noveno aportes respectivamente la aplicación de leyes generales y políticas, así como planes nacionales y la planeación local, como un proceso integral, permanente y participativo, articulando a las municipalidades con sus vecinos.

Décimo, promoción del desarrollo integral. Es un proceso permanente e integral llevado a cabo por los gobiernos locales para viabilizar el crecimiento económico, justicia social y la sostenibilidad ambiental.

El objeto de esta ley consiste en establecer normas sobre la creación, origen, naturaleza, autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias, clasificación y régimen económico de las municipalidades, así como también sobre la relación entre ellas y las demás organizaciones del Estado y las privadas, mecanismos de participación ciudadana y regímenes especiales.

Órganos de gobiernos

Se tiene el concejo municipal, formado por el alcalde y los regidores, que ejerce funciones normativas y fiscalizadoras; la alcaldía, que es el órgano ejecutivo del gobierno local y por ello el alcalde es el representante legal de la municipalidad y su máxima autoridad administrativa; órganos de coordinación, como el consejo de coordinación local provincial, consejo de coordinación local distrital y junta de delegados vecinales.

La administración municipal, además, está integrada por los funcionarios y servidores públicos, empleados y obreros. Su organización corresponde a cada municipio, de acuerdo con sus propias necesidades.

En su calidad de órgano municipal que desempeña funciones normativas y fiscalizadoras, la norma analizada establece con toda minuciosidad una serie de atribuciones. Entre las más importantes figura: aprobar el régimen de organización interior y funcionamiento; aprobar, modificar o derogar las ordenanzas y dejar sin efecto los acuerdos; crear, modificar, suprimir o exonera, de contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos, conforme a ley; y aprobar concesiones y cualquier forma de inversión privada, entre otros aspectos.

Administración

La norma introduce un interesante aporte en materia de administración municipal, al señalar que ésta se sustenta en una estructura gerencial. Dicha situación es perfectamente compatible con el proceso de modernización del Estado. Tal estructura implica que la administración pública municipal se sustente en los siguientes principios; programación, dirección, ejecución, supervisión, control concurrente y control posterior.

Se indica también que la referida estructura se rige por principios de legalidad, economía, transparencia, simplicidad, eficacia, eficiencia, participación y seguridad ciudadana, así como por los contenidos de la Ley N° 27444

Con estos lineamientos, la estructura orgánica administrativa de las municipalidades debe contar con mínimo irreductible, la gerencia municipal, órgano de auditoría interna, procuraduría pública municipal, oficina de asesoría jurídica y oficina de planeamiento y presupuesto. Los demás órganos de línea, apoyo y asesoría se establecen conforme lo determina cada gobierno local.

Ordenamiento Jurídico Municipal

El ordenamiento jurídico municipal está formado por las normas que emiten los órganos de gobierno y administración, de acuerdo con el ordenamiento jurídico nacional. De tal modo, los concejos municipales ejercen sus funciones de gobierno mediante la aprobación de ordenanzas y acuerdos. Los asuntos administrativos concernientes a cu organización interna los resuelven a través de resoluciones de concejo.

El alcalde, a su turno, ejerce las funciones ejecutivas de gobierno señaladas en la presente ley mediante decretos de alcaldía. Por resoluciones de la alcaldía, despacha los asuntos administrativos a su cargo. Por su parte, las gerencias resuelven los aspectos administrativos a su cargo por intermedio de resoluciones y directivas.

Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en las materias de su competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal. Mediante ellas se aprueba la organización interna, regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y materias en que la municipalidad tiene competencia normativa. Así también, crean modifican, suprimen o exoneran arbitrios, tasas, licencias, derechos y contribuciones dentro de los límites establecidos por ley.

Las ordenanzas en materia tributaria expedidas por las municipalidades distritales deben ser ratificadas por las municipalidades provinciales de su circunscripción para su vigencia.

Los acuerdos son decisiones tomadas por el concejo, referidas a asuntos específicos de interés público, vecinal o institucional, que expresan la voluntad del órgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional.

Los decretos de alcaldía establecen normas reglamentarias y de aplicación de las ordenanzas. Sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente administración municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés para el vecindario que no sean de competencia del concejo municipal.

Las resoluciones de alcaldía, de acuerdo con la norma bajo análisis, aprueban y resuelven los asuntos de carácter administrativo.

La capacidad sancionadora de las municipalidades parte de la premisa fundamental de que las normas municipales son de carácter obligatorio. Al ser así, su incumplimiento acarrea como consecuencia jurídica una sanción administrativa.

En este orden de ideas, tal capacidad sancionadora se debe traducir en un ordenado y sistematizado régimen de sanciones administrativas por infracción de sus disposiciones, el cual debe ser aprobado mediante ordenanza estableciendo las escalas de multas en función de la gravedad de la falta, así como la imposición de sanciones no pecuniarias.

La autoridad municipal puede aplicar básicamente las siguientes sanciones: multa, suspensión de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso, retención de productos y mobiliario; retiro de elementos antirreglamentarios; paralización de obras; demolición; internamiento de vehículos; e inmovilización de productos.

La norma precisa que la autoridad municipal no puede aplicar multas sucesivas por la misma infracción, ni por falta de pago de una multa ni por sumas mayores o menores que las previstas en la escala aprobada.

CONCESIONES Y PRESTACIONES

La Ley Orgánica de Municipalidades establece que los servicios públicos locales pueden ser: de gestión directa (prestación a cargo de la propia municipalidad) y de gestión indirecta (prestación a cargo de terceros, conforme a ley). En toda medida destinada a la prestación de servicios deberá asegurarse el equilibrio presupuestario de la municipalidad.

Se fija que los gobiernos locales pueden otorgar concesiones a personas jurídicas, nacionales o extranjeras para la ejecución y explotación de obras de infraestructura o de servicios públicos locales, conforme a ley. Agrega la norma que la concesión puede autorizar el reembolso de la inversión mediante los rendimientos de la obra o el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales generados, según sea el caso.

Las decisiones de concesión de nuevos proyectos, obras y servicios públicos existentes o por crear son adoptadas por acuerdo municipal en sesión de concejo y se definen por mayoría simple. Las comunas pueden celebrar convenios de asesoría y de apoyo para el financiamiento con las instituciones nacionales de promoción a la inversión, conforme a ley.

Con respecto a las contrataciones y adquisiciones locales, éstas se sujetan a la ley de la materia. Debe darse preferencia a las empresas calificadas constituidas en su jurisdicción.

En cuanto a la actividad empresarial municipal, se establece que las empresas municipales son creadas por ley a iniciativa de los gobiernos locales. Dichas empresas adoptan cualquiera de las modalidades previstas por la legislación que regula la actividad empresarial y su objeto es la prestación de servicios públicos municipales.

Es conveniente precisar que el patrimonio municipal está formado por los bienes, rentas y derechos de cada municipalidad, que se administran de forma autónoma.

La norma precisa que son bienes de las municipalidades los siguientes: los bienes muebles e inmuebles de uso público destinados a servicios públicos locales; edificios municipales y sus instalaciones; y, los caudales, acciones, bonos, participaciones sociales, derechos o cualquier otro bien que represente valores cuantificables económicamente; terrenos eriazos, abandonados y ribereños que le transfiera el Gobierno nacional; aportes provenientes de habilitaciones urbanas, etc.

Los actos de disposición se efectúan por acuerdo del concejo municipal, mientras que cualquier transferencia de propiedad o concesión sobre bienes municipales se hace por medio de subasta pública.

Respecto a las rentas municipales, se consideran tales los tributos creados por ley a su favor; contribuciones, tasas, arbitrios, licencias, multas y derechos creados por su concejo municipal, los que constituyen sus ingresos propios; recursos asignados del Fondo de Compensación Municipal; asignaciones y transferencias presupuéstales del gobierno nacional; recursos asignados por concepto de canon y renta de aduana, conforme a ley.

De igual modo, las asignaciones y transferencias específicas establecidas en la Ley Anual de Presupuesto para atender los servicios descentralizados de su jurisdicción; recursos provenientes de sus operaciones de endeudamiento, concertadas con cargo a su patrimonio propio; y con aval o garantía del Estado y la aprobación del MEF cuando se trate de endeudamientos externos, conforme a ley; recursos derivados de la concesión de sus bienes inmuebles y nuevos proyectos, obras o servicios entregados en concesión; el íntegro do los recursos provenientes de la privatización de sus empresas municipales; y otros.

Competencias

Las municipalidades (tomando en cuenta su condición de comuna provincial o distrital) asumen las competencias y ejercen sus funciones específicas en las siguientes materias básicas: organización del espacio físico, uso del suelo, zonificación, catastro urbano y rural, habilitación urbana, saneamiento físico legal de asentamientos humanos, acondicionamiento territorial, renovación urbana, infraestructura urbana o rural básica, vialidad, patrimonio histórico, cultural y paisajístico.

Dentro de esta competencia tenemos: conceder licencias de construcción, remodelación o demolición de inmuebles y declaratorias de fábrica; autorizaciones para la apertura de establecimientos comerciales, industriales y de actividades profesionales de acuerdo con la zonificación; y, otorgar habilitaciones urbanas. Esta última competencia, de acuerdo con esta nueva ley, corresponderá a las municipalidades distritales.

Del alcalde: Atribuciones

Las más importantes atribuciones del alcalde, en su calidad de órgano ejecutivo municipal y máxima autoridad administrativa, son las siguientes:

• Ejecutar acuerdos del concejo municipal

• Promulgar las ordenanzas y disponer su publicación

• Dictar decretos y resoluciones de alcaldía, con sujeción a las leyes y ordenanzas,

• Proponer al concejo municipal la creación, modificación, supresión, o exoneración de contribuciones, tasas, arbitrios, derechos y licencias; y, con acuerdo del concejo municipal, solicitar al Poder Legislativo la creación de los impuestos que considere necesarios.

• Celebrar matrimonios civiles de los vecinos, de acuerdo con las normas del Código Civil.

• Cumplir y hacer cumplir las disposiciones municipales con el auxilio del Serenazgo y la Policía Nacional.

• Delegar sus atribuciones políticas en un regidor hábil y las administrativas en el gerente municipal.

• Celebrar los actos, contratos y convenios necesarios para el ejercicio de sus funciones.

• Presidir las comisiones provinciales de formalización de la propiedad informal.

• Resolver en última instancia administrativa los asuntos de su competencia de acuerdo con el TUPA de la municipalidad.

• Proponer al concejo municipal espacios de concertación y participación vecinal.

Derechos y remuneración

• A percibir una renta mediante una remuneración mensual fijada por acuerdo de concejo.

• Desempeñar su cargo con dedicación exclusiva.

• La remuneración se fija discrecionalmente y debe estar acorde con la real y tangible capacidad económica del gobierno local.

Vacancia y suspensión

• Muerte

• Asunción de otro cargo electivo

• Enfermedad o impedimento físico permanente

• Sentencia judicial emitida en última instancia por delito doloso

• Nepotismo

• Contratar con la municipalidad

Reemplazos:

• Vacancia o ausencia del alcalde: el reemplazo le corresponde al teniente alcalde.

• Vacancia o ausencia del teniente alcalde: el reemplazo le corresponde al regidor hábil que sigue en su propia lista electoral.

• Vacancia o ausencia de los regidores: el reemplazo le corresponde a los suplentes, de acuerdo con la precedencia establecida por su propia lista electoral.

Demás Responsabilidades

• Uso de la propiedad en armonía con el bien común. Corresponde a las municipalidades provinciales y distritales dentro del territorio de su jurisdicción velar por él uso de la propiedad inmueble en armonía con el bien común. Así, se hace alusión a temas relativos a zonificación, obras inmobiliarias, conservación de zonas monumentales, licencia de construcción (que requerirá de un certificado de conformidad expedido por el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios p el Comité de Defensa Civil) y finalmente se regula el tema de las expropiaciones, que acordará el concejo municipal respectivo.

• Derechos de participación y control vecinal. Se dedica título a los derechos de participación y control vecinal. Ello establece que los vecinos de una circunscripción municipal intervienen en forma individual o colectiva en la gestión administrativa y de gobierno municipal a través de mecanismos de participación vecinal y de ejercicio de derechos políticos.

• Conflictos de las municipalidades. Los conflictos de competencia que surjan entre las municipalidades, sean éstas provinciales o distritales, y entre ellas y los gobiernos regionales o con organismos del gobierno nacional con rango constitucional, son resueltos por el Tribunal Constitucional, con arreglo a su ley orgánica. Los demás conflictos son resueltos en la vía judicial.

• Regímenes municipales especiales. De acuerdo con esta norma, los regímenes municipales especiales se aplican en las siguientes comunas, en atención a sus características particulares.

Primero, municipalidades de centros poblados: creadas por ordenanza provincial, no deben estar dentro de área urbana. Sus concejos municipales están integrados por un alcalde y cinco regidores.

Segundo, municipalidades fronterizas: que funcionan en las provincias o distritos limítrofes con un país vecino. Pueden celebrar convenios y protocolos de integración entre sí y son sus similares nacionales.

Tercero, municipios ubicados en zonas rurales: ubicados en capitales de provincias o distritos cuya población urbana no supere el 50% de su población total. Su misión es promover el desarrollo rural sostenible; y, cuarto, la municipalidad metropolitana: tiene su sede en la capital de la República. Ejerce jurisdicción exclusiva sobre la provincia de Lima ( y sus respectivos distritos) en materias municipales y regionales

• Transparencia fiscal y portales electrónicos

Para generar una mayor confianza de la ciudadanía en el accionar del Estado, así como también con el objetivo de alcanzar un manejo eficiente de los recursos públicos, la norma prevé la sujeción de los gobiernos locales a las disposiciones en materia de transparencia y sostenibilidad fiscal.

Disposiciones Complementarias

La norma en comentario aprueba 25 disposiciones complementaras, de las cuales son covenientes resaltar muy brevemente las siguientes:

• Asignación gradual de competencias.

• Tributos municipales «reclamados» por más de una jurisdicción.

• Se reputará válido el pago a la municipalidad a la que corresponda el predio según Registro Públicos.

• Acogimiento sin multas ni otras sanciones a la Ley N° 27157.

• Emergencia administrativa o financiera

• Decretos de urgencia cuando la gestión financiera y presupuestaria de los gobiernos locales comprometa gravemente la estabilidad macroeconómica del país.

• Derogatoria expresa de la Ley N° 23853, Ley Orgánica de Municipalidades.

Reflexión final

La Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, es una norma impulsora del proceso de descentralización que vive el país. Se trata ciertamente de una disposición legal que va de la mano con la modernización del Estado y que prevé innovaciones que correctamente aplicadas por agentes que intervienen en la gestión municipal contribuirán a una mayor eficiencia en la prestación de los servicios locales.

Como aportes fundamentales resultan importantes destacar:

• La reasignación de competencias municipales a la luz del proceso de descentralización antes descrito. Ello busca evitaras! la superposición de dichas competencias, pues genera una evidente inseguridad jurídica.

• La figura de las municipalidades fronterizas y rurales.

• Una regulación más detallada de la participación vecinal.

• Un título preliminar que sienta las bases y propósitos de la norma.

• La obligación de utilizar herramientas de Internet para fines de transparencia en la gestión.

• El dejar en manos de las municipalidades provinciales la regulación de otorgamiento de licencias de construcción, respetando así la autonomía municipal.

RÉGIMEN TRIBUTARIO Y MUNICIPALIDADES

Con la vigencia de la Ley N° 27972, nueva Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), se introducen cambios de materia de tributación que se deben destacar. A continuación un breve comentario de los principales aspectos.

Primero, se remite el sistema tributario de las municipalidades al Código Tributario y leyes especiales. Así, el primer párrafo del artículo 70° de la nueva LOM remite la regulación del sistema tributario municipal al Código Tributario y a la ley especial (esto es, la Ley de Tributación Municipal - Decreto Legislativo N° 776).

A nuestro parecer, esa renuncia a regular el régimen de los tributos municipales es adecuada, toda vez que mediante ley orgánica se legislan temas como la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, y no materia tributaria.

Al respecto, debe tenerse presente que es la Constitución la que establece aquellas materias que deben ser objeto de regulación mediante ley orgánica, y la tributación no es una de ellas.

Segundo, se otorga a los gobiernos locales facultad para celebrar convenios de estabilidad tributaria. Esta disposición está regulada en el último párrafo del artículo 40° de Ja nueva LOM, que permite la estabilización de tributos municipales.

Sobre-particular, debe tenerse en cuenta que la norma no precisa que esa facultad se limite a contribuciones y tasas, sino que, por el contrario, al referirse a "tributos municipales" deja abierta la posibilidad de incluir los impuestos recaudados por las municipalidades en los convenios de estabilidad.

Si bien es cierto, además, que esa función facilita el fomento por los gobiernos locales de la inversión privada en su respectiva circunscripción (mediante la garantía a los inversionista de que el régimen tributario municipal vigente a la fecha de suscripción del convenio no se alterará durante el plazo de éste), esto podría resultar perjudicial si no es correctamente utilizada.

No debe olvidarse que las contribuciones y las tasas son tributos vinculados, cuyo cobro responde a la ejecución de obras públicas, actividades estatales o la prestación de un servicio público, y que su pago permite cubrir los costos de esas obras, actividades o servicios.

En consecuencia, consideramos necesaria una pronta regulación de esa atribución, con el fin de establecer los lineamientos que las casi dos mil municipalidades existentes en el país deben seguir, así como determinar los requisitos a cumplir por los inversionistas, la autoridad competente de su aprobación y el plazo de duración del mismo.

Tercer, ratificación por las municipalidades provinciales de las ordenanzas emitidas por las municipalidades distritales. El artículo 40 de la nueva LOM mantiene como requisito, para la vigencia de las ordenanzas que en materia tributaria expidan las municipalidades distritales, la necesidad de su previa ratificación por la municipalidad provincial respectiva.

Esto nos parece positivo, ya que la práctica demostró las bondades de ese mecanismo de control. El propio Tribunal Constitucional (TC) estableció que esta metodología coadyuva a los objetivos de una política tributaria integral y uniforme acorde con el principio de igualdad que consagra el artículo 74° de la Constitución (sentencia que resuelve el Expediente N° 007-2001-AI/TC, publicada el 1 de febrero de 2003).

Cuarto, suprimen la facultad de las municipalidades provinciales para resolver los recursos administrativos interpuestos contra resoluciones emitidas por las municipalidades distritales.

La norma en comentario no contiene una disposición similar al artículo 96° de la antigua LOM, que disponía que contra las resoluciones emitidas por el alcalde distrital, antes de recurrirse al tribunal fiscal, debía agotarse el recurso jerárquico correspondiente ante el alcalde provincial respectivo.

Esta omisión determina que, en aplicación de las normas generales del Código Tributario, sea el tribunal fiscal quien en adelante deba resolver en segunda y última instancia administrativa las apelaciones presentadas contra las resoluciones emitidas por la municipalidad distrital.

En nuestra opinión, debió mantenerse a las municipalidades provinciales como instancia previa la tribunal fiscal, ya que esta facultad, junto con la ratificación de las ordenanzas distritales, coadyuvaba a uniformar el ejercicio de la potestad tributaria de los gobiernos locales.

Quinto, Se faculta a las municipalidades a suscribir convenios con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT). Además de las facultades que la Ley de Tributación Municipal confiere a los gobiernos locales respecto a la celebración de convenios de colaboración, la nueva LOM prevé en su artículo 70° a facultad de suscribir convenios con la administración tributaria para optimizar la fiscalización y la recaudación de tributos, tasas, arbitrios, licencias y derechos.

Consideramos que esa facultad resulta positiva en la medida en que su ejercicio ayudará (a través de la transmisión de conocimientos de la Sunat a los gobiernos locales) a mejor ejercicio de la, potestad tributaria municipal.

Breve análisis y crítica de la Ley Orgánica de Municipalidades

Ley No 27972

Alcances Generales:

En primer lugar debe tenerse en cuenta que la autógrafa de la Ley No 27972 enviada al Poder Ejecutivo fue regresada al Legislativo con 34 observaciones respecto a una serie de temas tratados en el proyecto, planteando como primera observación: claridad en la formulación de asignación de competencias de las municipalidades, modelos de participación ciudadana, creación de empresas municipales, presupuesto y régimen tributario, entre otros.

La Comisión Dictaminadora del Congreso acogió algunas observaciones, pero su estrategia era continuar con su proyecto original, tanto es así que después de muchos consensos se lograron los votos necesarios para su aprobación por el Pleno del Congreso el 7 de mayo del 2003.

Definición de algunos términos dificultosos en la Ley Orgánica de Municipalidades:

ARTÍCULO V.- ESTADO DEMOCRÁTICO, DESCENTRALIZADO Y DESCONCENTRADO

La estructura, organización y funciones específicas de los gobiernos locales se cimientan en una visión de Estado democrático, unitario, descentralizado y desconcentrado, con la finalidad de lograr el desarrollo sostenible del país.

En el marco del proceso de descentralización y conforme al criterio de subsidiariedad, el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función; por consiguiente el gobierno nacional no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente por los gobiernos regionales, y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que puede ser ejecutado por los gobiernos locales.

Descentralización: Para que una administración pueda decirse que está descentralizada es preciso que sus entes no estén sometidos, en el ejercicio de sus competencias propias, a un control de órganos superiores, pudiendo estar sujetos a un control de la legalidad. Ello significa que, en definitiva, es necesario la existencia de centros administrativos regionales que tengan plena autonomía respecto de la administración central del Estado.

La descentralización puede ser definida como la adjudicación de competencias administrativas a sujetos públicos singulares, pudiendo además formularse las siguientes características:

1. Consiste en una serie de atribuciones y competencias del poder central entre varios responsables que se consideran los más idóneos para el ejercicio y funciones de las mismas. En la descentralización existe un reparto entre los distintos sujetos públicos, del poder estatal, es decir, una transferencia de poderes de decisión desde la Administración Central a otras entidades públicas.

2. El poder, objeto del reparto es de naturaleza administrativa, ello significa que la descentralización únicamente alcanza a competencias administrativas, mas no a poderes constitucionales, legislativos o judiciales.

1. Finalmente, la descentralización supone una personificación de derecho pública distinta de la conformación en su conjunto la Administración del Estado, es decir, la existencia de personas públicas con competencias y funciones propias, distintas de la Administración Central del Estado, Esta es una nota esencial, pues en otro caso toda distribución de competencias quedaría reducida a una simple desconcentración.

Se puede distinguir dos clases de descentralización:

a) Una de carácter institucional, que se cumple a través de entidades de base funcional (como los Organismos Autónomos del Estado), también de entidades de base corporativas (como los Profesionales) y que normalmente representan una descentralización funcional por actividades o cometidos públicos.

2. Otra de carácter territorial, que se articula mediante entidades de Administración Pública Regional (Regionalización) y la de Gobiernos Locales (Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centros Poblados)

Desconcentración: Es una técnica de descongestión y se le reconoce como una variante de la centralización, como una centralización imperfecta o descentralización meramente burocrática, puesto que representa únicamente el reconocimiento de competencias decisorias a entidades no centrales, pero encuadradas en la línea jerárquica de la organización, y por lo tanto, "centralizados" por el poder jerárquico del órgano estatal.

Hay desconcentración cuando la Ley o el Reglamento de Organizaciones y Funciones (ROF) de un órgano o entidad pública (Ej. El Ministerio de Educación) confiere regular y permanentemente atribuciones a órganos dependientes de él mismo (Ej. Direcciones Regionales de Educación, para la administración del servicio educativo en una determinada jurisdicción geográfica). El órgano desconcentrado no tiene personería jurídica independiente, ni mucho menos patrimonio y presupuestos públicos propios y está jerárquicamente subordinado y dependiente de las autoridades superiores del organismo o entidad estatal a la que pertenece.

En definitiva, la desconcentración no significa otra cosa que una técnica de descongestión de los órganos centrales o superiores de una organización, a fin de corregir las disfunciones generadas por una excesiva centralización, permitiendo que determinados asuntos o actividades sean resueltos por entidades regionales o locales más cercanos e inmediatos los problemas y necesidades de los usuarios.

Podemos citar algunas características de la desconcentración:

1. Una administración está desconcentrada cuando en ella existen varias entidades administrativas que, aunque vinculadas entre sí por razón de jerarquía, tienen atribuida, cada una de ellas, competencia de decisión propia. El grado de desconcentración de la administración estará en función de la menor o mayor amplitud de las competencias asignadas a los órganos no centrales, regionales o locales de la estructura administrativa.
2. La finalidad institucional de la desconcentración radica en corregir las disfunciones de la centralización, evitando una excesiva acumulación de competencias en las entidades superiores de la Administración Central. De este modo, las ventajas que pueden atribuírsele son las de descongestión de las entidades del gobierno central, acercamiento de la administración a los usuarios y el favorecimiento de la iniciativa y responsabilidad de los órganos inferiores o intermedios.
3. La desconcentración es un principio que se da en el seno de una misma persona jurídica (distinguiéndose así formalmente de la descentralización)

ARTÍCULO 9.- ATRIBUCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL

Corresponde al concejo municipal:

[…] 9. Crear, modificar, suprimir o exonerar de contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos, conforme a ley. […]

El legislador falta a la dogmática jurídica y al conocimiento adecuado de los Tributos, porque el inciso 9 de este artículo, norma la contribución, tasa, arbitrios, licencias y derechos como si fueran homólogos o semejantes. Lo correcto es que el término genérico tributo comprende, de acuerdo a la Norma II del Título Preliminar del Código Tributario vigente, lo siguiente:

2. Impuestos: Es el tributo cuyo cumplimiento no origina una contraprestación directa a favor del contribuyente por parte del Estado.
3. Contribución: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales.
   2. Arbitrios: Son tasas que se pagan por la prestación o mantenimiento de un servicio público.
   3. Derechos: Son tasas que se paga por la prestación de un servicio administrativos público o el uso o aprovechamiento de bienes públicos.
   4. Licencias: Son tasa que gravan la obtención de autorizaciones específicas para la realización de actividades de provecho particular sujetas a control o fiscalización.
4. Tasa: Es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva por el Estado de un servicio público individualizado por el contribuyente. Las tasas se pueden dividir a su vez en:

LAS NORMAS MUNICIPALES

ARTÍCULO 38.- ORDENAMIENTO JURÍDICO MUNICIPAL

ARTÍCULO 39.- NORMAS MUNICIPALES

ARTÍCULO 40.- ORDENANZAS

ARTÍCULO 41.- ACUERDOS

ARTÍCULO 42.- DECRETOS DE ALCALDÍA

ARTÍCULO 43.- RESOLUCIONES DE ALCALDÍA

ARTÍCULO 44.- PUBLICIDAD DE LAS NORMAS MUNICIPALES

ARTÍCULO 45.- DISPOSICIONES DE INTERÉS PARTICULAR

Debemos tener en cuenta que una norma es una regla de carácter objetiva y positiva. Es un precepto. Así tenemos que:

1. El rango, naturaleza y alcances de las Ordenanzas se encuentra determinado en la Constitución de 1993, otorgándole rango de ley.

   ¿Por qué las Ordenanzas ocupan un escalafón jerárquico superior en nuestro ordenamiento? El rango que ocupan no es por voluntad antojadiza, sino porque, sin olvidar los presupuestos doctrinarios, las Ordenanzas Municipales mantienen un equilibrio con las otras normas de rango legal, y de esta forma cumplen una autorregulación independiente.

   Asimismo las Ordenanzas (ordinance, local law o reglamento, o su equivalente en otros países) que dicta el Municipio revisten la característica propia de ley municipal. Con un fin ilustrativo diremos que el Municipio es la ciudad principal que se gobierna por sus propias leyes. La facultad de Derecho no es exclusivamente del Estado. La tienen también ciertas colectividades jurídicamente organizadas que actúan como Administración Pública y, concretamente, los Municipios.

2. Las Ordenanzas: son normas generales de mayor jerarquía en la estructura orgánica municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa. En la actual Ley Orgánica de Municipalidades, a diferencia de la anterior se crean, modifican, suprimen o exoneran los tributos municipales dentro de los límites establecidos por la ley, a través de Ordenanzas.
3. Los Acuerdos de Concejo son decisiones específicas del concejo sobre cualquier asunto de interés público, vecinal o institucional
4. Decretos de Alcaldía, son normas reglamentarias y de aplicación de las Ordenanzas, sancionan los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente administración municipal y resuelven o regulan asuntos de orden general y de interés para el vecindario, que no sean de competencia del concejo municipal.
5. Resoluciones de alcaldía, son las que aprueban y resuelven los asuntos de carácter administrativos, como nombramientos de servidores públicos municipales previo concurso obligatorio de acuerdo a ley, contratos de personal, sanciones previo proceso administrativo disciplinario de acuerdo a ley y ceses de personal, también de acuerdo a ley.

Los Acuerdos de Concejo antes que normas jurídicas, son más bien actos de gobierno, porque carecen de la racionalidad abstracta y genérica que toda norma contiene, más allá del órgano que las formula.

La Ordenanza Municipal como norma se re remonta a la época colonial, el hecho cierto es que a partir de la vigencia de la Constitución de 1979, este modesto y casi olvidado dispositivo pasó a adquirir mayor significación hasta arribar a lo que la doctrina actual viene en llamar normas con rango de ley.

La prueba de que estamos más allá de una disquisición teórica lo acredita su incorporación al derecho positivo cuando al crearse -merced a lo dispuesto por inciso 1) del artículo 298- la acción de inconstitucionalidad como garantía de control de la constitucionalidad, se determinó que esta procedía contra "las leyes,…, y ordenanzas municipales". Aunque explícitamente no se señale a la Ordenanza Municipal como una norma con rango de ley, resulta fácil inferir tal condición, pues es equiparada a la ley, por lo menos en cuanto al mecanismo de declarar su eventual inconstitucionalidad por la jurisdicción constitucional.

Pero la Carta Magna de 1993 ha dado el paso definitivo al explicar lo que en la anterior Constitución era todavía implícito: Las Ordenanzas Municipales tienen rango de ley, como reza el inciso 4) del artículo 200.

Crítica:

ARTÍCULO 9.- ATRIBUCIONES DEL CONCEJO MUNICIPAL.

Corresponde al concejo municipal:

[…] 22. Autorizar y atender los pedidos de información de los regidores. […]

Hace poco más de un año salió una noticia en los diversos periódicos de Lima, que más de un centenar de alcaldes y regidores llegaron hasta la sede del Tribunal Constitucional para presentar en conjunto una demanda de inconstitucionalidad para el citado inciso.

Las autoridades municipales demandan la inconstitucionalidad de la mencionada norma al considerar que atenta contra el derecho de los regidores, y no solo de ellos sino de todos los peruanos, de acceder a la información de forma rápida y efectiva.

Según señalan, y estamos en total acuerdo, la nueva ley dispone que el concejo municipal en pleno, integrado por 3el alcalde y la totalidad de regidores, autorice a cada regidor cada vez que requiera información para ejecutar una acción fiscalizadora. Ello impedirá a los regidores ejercer su función de manera ágil debido a que están obligados a solicitar la reunión del concejo cada vez que ejerzan su labor fiscalizadora.

Esto se expresa claramente, teniendo en cuenta que las sesiones ordinarias de concejo se producen no más de cuatro veces al mes y las sesiones extraordinarias deben ser convocadas por el alcalde o a solicitud de la tercera parte del número legal de los regidores,

La demanda suscrita por Isaías Vásquez, alcalde de Sullana, fue entregada al Presidente del Tribunal Constitucional, Javier Alva Orlandini. A la reunión asistieron también representantes de los Concejos de Virú, Tarapoto, Huancayo, Acarí y Huánuco.

Respecto al Derecho de Información, es conveniente tener en cuenta lo siguiente:

- De acuerdo al Art. 2 inciso 20 de la Constitución Política del Perú, […] TODA persona tiene derecho a formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a darle interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad.

Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional sólo pueden ejercer individualmente el derecho de petición.

- Debe tenerse en cuenta lo que dispone la Ley No 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la cual tiene la finalidad de promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho fundamental del acceso a la información consagrada en el numeral 5 del Art. 2 de la Constitución Política del Perú.

Para efectos de esta ley debe entenderse por entidades de la Administración Pública a las señaladas en el artículo I del Título Preliminar de la Ley No 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Los Gobiernos Locales están comprendidos en el numeral 5 del mencionado artículo.

Después de analizar estos argumentos es claro que pretender que el Concejo Municipal autorice y atienda los pedidos de información de los regidores para efectos de fiscalización, es una atribución inconstitucional del Concejo Municipal.

Debe tenerse en cuenta, ya para finalizar, que si esta ley otorga a los regidores atribución para declarar la vacancia del cargo de Alcalde, cuando se reúnen en sesión de Concejo; entonces no es correcto que se le ponga trabas al regidor cuando solicita información que le permita desempeñar adecuadamente la función de fiscalización de la gestión municipal.

ARTÍCULO 12.- RÉGIMEN DE DIETAS.

Los regidores desempeñan su cargo a tiempo parcial y tienen derecho del primer trimestre del primer año de gestión. El acuerdo que las fija será publicado obligatoriamente bajo responsabilidad.

El monto de las dietas es fijado discrecionalmente de acuerdo a la real y tangible capacidad económica del gobierno local, previas las constataciones presupuestarias del caso. No pueden otorgarse más de cuatro dietas mensuales a cada regidor. Las dietas se pagan por asistencia efectiva a las sesiones.

El alcalde no tiene derecho. El primer regidor u otro que asuma las funciones ejecutivas del alcalde por suspensión de este, siempre que esta se extienda por un periodo mayor a un mes, tendrá derecho a percibir la remuneración del alcalde suspendido, vía encargatura de cargo, sin derecho a dieta mientras perciba la remuneración del suspendido.

Sobre el monto de dietas, la relación costo – beneficio y la verdad de que los municipios más pobres son los que más gastan en pagar a sus regidores. En el análisis y comentario que hace el Instituto Peruano de Administración Municipal (IPAM), en publicación que aparece en "El Comercio" de fecha 6 de julio del 2003.

Al respecto veamos lo que sostiene sobre estos cuatro emblemáticos problemas:

1. Es hora de revisar las dietas de los regidores y su conformación.

Alrededor de 30 millones de nuevos soles gasta al año la ciudad de Lima para pagar las dietas de 439 regidores, cuyas funciones principales son fiscalizar y legislar.

Sin embargo, por el diseño de las asambleas de concejales - el alcalde las preside y tiene mayoría absoluta - no pueden fiscalizar como deben. En cuanto a legislación, en lo que va del año se ha aprobado alrededor de 470 normas municipales – en su gran mayoría de carácter tributario o de menor trascendencia -, pero se ha gastado casi 15 millones de nuevos soles en pagar a los regidores. Es decir, cada norma ha costado en promedio unos 30 mil soles.

También llama la atención el número elevado de regidores: 439 para fiscalizar 1300 millones de nuevos soles. El Congreso – al que quiere emular el sistema de concejales – tiene 120 miembros y controla el uso de más de 35 mil millones de nuevos soles.

En el aspecto político y democrático, casi la totalidad de los regidores no desarrolla su representatividad frente a sus vecinos. ¿Cuántos conocen a los concejales de su comuna?

Por todas estas consideraciones de eficiencias, eficacia, economía y representatividad democrática, se hace necesario que el Estado y la sociedad civil evalúen el actual sistema de regidores y dicten las pautas para su modificación. Necesita ser modernizado con urgencia.

Para el director del Instituto Peruano de Administración Municipal (IPAM), Marco Tulio Gutiérrez, el cuerpo de regidores no cumple plenamente con los objetivos de fiscalizar y legislar, porque la estructura municipal tiene un defecto de diseño.

No pueden fiscalizar plenamente – asegura – porque, de acuerdo con la Ley Orgánica de Elecciones, la mayoría absoluta (la mitad más uno) del número total de los regidores pertenece al mismo grupo político del alcalde y, desde esa perspectiva, la fiscalización es muy difícil que venga de los propios partidarios. Además, agrega Gutiérrez, no es posible que el fiscalizado – en este caso el alcalde – presida el ente que debe fiscalizarlo.

El director del IPAM explica que la actual estructura de los gobiernos municipales fue diseñada de manera similar a la relación de equilibrio de poderes que existe entre el Ejecutivo y el Legislativo, con la diferencia sustancial de que en este último poder la mayoría simple no está determinada necesariamente por el partido del Presidente.

De esta manera, es muy difícil fiscalizar la labor del alcalde teniendo como fiscalizadores a sus mismos partidarios. Como reza el dicho: "Otorongo no come otorongo"

2. Los municipios más pobres son los que más gastan en pagos a regidores.

Las municipalidades distritales de la Provincia de Lima con mayores necesidades y menos recursos son los que más gastan en pagar a sus regidores. Mientras que en Miraflores, Surco y San Isidro representan entre el 1% y 1,8% del presupuesto, para San Juan de Lurigancho, Rímac, San Bartolo y Carabayllo pueden llegar a superar el 8% del total de sus recursos.

Cuadro comparativo de algunas municipalidades de Lima:

Municipalidad	No Regidores	Costo anual de dietas	Total de recursos gastados el 2002 (en soles)	% del presupuesto destinado a dietas
San Isidro	9	937 440	86 956 055	1,08
Surco	11	1 497 672	81 329 982	1,84
San Bartolo	5	120 000	1 466 269	8,18
Lima (Mtp.	39	4 352 400	434 831 856	1,00
Miraflores	9	669 600	64 871 688	1,03
Carabayllo	11	818 400	12 435 360	6,58

3. Sueldos de algunos alcaldes son una verdadera cachetada a la pobreza.

Aunque cumplen una función ejecutiva, trabajan más de doce horas diarias y son los responsables de las municipalidades, los alcaldes tampoco perciben ingresos congruentes con los fondos de las comunas. Por ejemplo el alcalde Luis Castañeda gana 14 200 nuevos soles, pero maneja un presupuesto de más de 434 millones de soles, mientras que sus colegas de Miraflores, Surco y La Molina ganan más, manejándose recursos menores.

Según la Ley Orgánica de Municipalidades, las dietas de los regidores y los sueldos de los alcaldes deben fijarse en relación con la capacidad económica del gobierno local; es decir, debería existir una proporción entre recursos y egresos

Esta nueva Ley Orgánica dista mucho de ser democrática en la composición y reparto del poder político del partido o grupo al que pertenece el alcalde. Una minoría fiscalizadora no es garantía de correcta administración edil.

ARTÍCULO 70.- SISTEMA TRIBUTARIO MUNICIPAL.

El sistema tributario de las municipalidades, se rige por la ley especial y el Código Tributario en la parte pertinente.

Las municipalidades pueden suscribir convenios con la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), orientados a optimizar la fiscalización y recaudación de sus tributos, tasas, arbitrios, licencias y derechos.

La legislación municipal, en algunos aspectos, se ha visto imperiosamente alejada de los lineamientos que permitan una mejora en el proceso de descentralización y autonomía económica de las municipalidades.

Creemos que en una próxima e inminente Reforma Constitucional al igual que en una verdadera Reforma Tributaria debe permitirse a los gobiernos locales la atribución de crear impuestos locales de acuerdo a los distintos tipos de municipalidades; asimismo, debe otorgárseles participación en la recaudación del Impuesto General de Ventas (IGV), del Impuesto Selectivo al Consumo (ISC) y del Impuesto a la Renta, de manera que se fortalezca la descentralización de la administración tributaria local y no seguir con el centralismo agobiante de Lima que asfixia a los gobiernos locales de provincias, de áreas rurales y de fronteras.

 

Miguel Angel Paz Sime