Responsabilidad de los funcionarios del poder legislativo (página 2)

VI.
CONCEPTO

El desafuero es el procedimiento
mediante el cual, la cámara a la cual pertenece un
legislador, suspende de funciones al
mismo, despojándolo de la inmunidad de arresto (Art. 69 C.
N.) con el fin de que el mismo sea llevado ante la justicia
penal.

Este instituto se impone cuando se presume y
fundadamenta que el representante ha cometido un delito. Con este
procedimiento se le quitan sus privilegios y se lo coloca, como a
cualquier ciudadano, en condiciones de ser juzgado.

V.
RECEPCIÓN CONSTITUCIONAL

En el capitulo tercero, en cuanto a las disposiciones
comunes a ambas Cámaras, el Art. 70 de la Constitución Nacional establece: "Cuando
se forme querella por escrito ante las justicias ordinarias
contra cualquier senador o diputado, examinado el mérito
del sumario en juicio público, podrá cada
Cámara, con los dos tercios de votos, suspender en sus
funciones al acusado, y ponerlo a disposición del juez
competente para su juzgamiento"

Dicho artículo, ex Art. 62, antes la Reforma de
1994, no fue modificado, por la misma, en su
contenido.

NATURALEZA JURÍDICA DEL
DESAFUERO

Estudiaremos este aspecto analizando el caso
"Ricardo Balbín", de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación
(fallos, 217:122), en el cual se llego a conclusiones muy
interesantes en cuanto al tema tratado en este
capítulo.

Según el análisis realizado por el maestro
Néstor Pedro Sagüés, en primer lugar para la
Corte, "el desafuero de los legisladores es una medida de
índole política (no
judicial) que se desenvuelve sobre la base de apreciaciones
políticas, actuando la Cámara como
juez político. En tal quehacer, se circunscribe a
"apreciar la seriedad de la imputación".

Cabe observar que esta politicidad del razonamiento de
la Cámara no se debe entender como evaluación
partidista de los hechos que motivan el pedido de desafuero. De
haber arbitrariedad en el razonamiento de la Cámara, la
decisión sería inconstitucional.

En segundo lugar, el pronunciamiento de desafuero, no es
un prejuzgamiento sobre la inocencia o culpabilidad
del legislador. Se trata solo de una habilitación de la
instancia judicial, para que sea el magistrado del Poder Judicial
quien investigue y decida sobre la posible comisión de un
hecho ilícito.

Si después de haber sido desaforado la justicia
absuelve al legislador, este se incorpora nuevamente a su
Cámara para continuar en funciones. Si es condenado, la
sentencia judicial definitiva importa su separación
definitiva del Congreso.

Una vez desaforado un legislador, éste,
¿Puede ser judicialmente encausado por otros hechos
diferentes a los que provocaron el desafuero?

En realidad este es un tema muy discutido por los
constitucionalistas. Sobre la respuesta, la doctrina esta
dividida, Néstor Pedro Sagüés sostiene que
sí se puede encauzar por hechos distintos a los que
motivaron el desafuero al legislador suspendido, exponiendo como
fundamento que rige el principio de igualdad de
los habitantes ante la ley (Art. 16 de
la Constitución Nacional).

Por otra parte, tenemos la posición que creemos
mas acertada, en la cual se identifica con Bidart Campos
fundándose en el texto del Art.
70 de la C. N. que dispone la evaluación por la
Cámara de un sumario, y de poner al legislador "a
disposición del juez competente para su juzgamiento". Es
por esa razón, que si se lo quisiera procesar por hechos
que obren en un sumario que no sea el considerado por la sala del
Congreso, habría que requerir un nuevo
desafuero.

Teniendo en cuenta las posiciones de la doctrina,
consideramos que hay que atenerse a la letra del Art. 70 C. N. y
respetar la decisión de la Cámara, sobre el
desafuero para determinada causa y no ir en contra de los
derechos del
legislador suspendido, por la causal ya examinada por su
Cámara, a la cual pertenece.

VI.
RESEÑA HISTÓRICA:

a) Historia

Los fueros locales o fueros municipales eran los
estatutos jurídicos que recogían en la Edad Media las
costumbres de cada localidad, además de los privilegios
otorgados por los reyes a las mismas, así como el conjunto
de disposiciones que preservaban la nobleza, el clero y el
vasallaje de una zona.

Era un pacto solemne entre los pobladores y el rey, y
también -por extensión- eran las leyes que
regían determinada comarca o localidad.

En un comienzo las pretensiones de los pobladores era la
de incluir en el pacto derechos de carácter público. El derecho privado
primeramente estuvo casi excluido. Luego fue progresivamente
incorporado a la legislación foral. La razón se
debía a que aquellos derechos que estaban en
discusión no eran éstos, sino los relacionados con
reivindicaciones que los pobladores anhelaban; con su status
jurídico. Para la constitución del referido pacto
era siempre necesaria la firma real, porque por más que se
hubiesen tratado tales reivindicaciones con un noble de rango
inferior, era el rey quien juraba respetar y hacer cumplir esos
derechos reclamados.

Los fueros como Cartas Pueblas
son el conjunto de leyes y libertades entregados a los
repobladores de una villa, es decir, una población sin señorío o cuyo
señorío correspondía al rey. En estas leyes
se detallan las libertades, como la elección de alcalde,
tributos a la
corona, la obligación de prestar auxilio a la mesnada real
con peones y caballeros villanos, y muchas prerrogativas que
hacían al hombre de la
ciudad más libre que el campesino de
régimen feudal (aunque el feudalismo en
España
es mínimo a excepción de Cataluña y en menor
medida, León-Portugal).

A cada fuero le correspondía, aparte de la ciudad
o villa, un alfoz o territorio, que contaba con varias aldeas y
municipios, dependientes de la villa principal. La
población tenía un concejo, que gobernaba, y
representaba a la ciudad en las cortes. El concejo tenía
gran poder sobre el
alfoz y la ciudad, sin embargo, no podía conceder
cartas-puebla, es decir, dar título de villa a cualquier
aldea (eso era potestad real, como la carta-puebla
de Añover de Tajo). Cabe aclarar que una villa es aquella
población con capacidad de hacer justicia (juzgar, detener
y ajusticiar e imponer penas), y se simboliza en las picotas de
piedra (columnas donde se hacía justicia, e. g.
ejecuciones)

b) Origen

Cuando los reinos del norte
de la península Iberica iniciaron la reconquista para
recuperar tierras que estaban en poder de los musulmanes, era
menester que los reyes contasen con el consenso del pueblo; pues
no existía ejército, y había que emprender
una lucha muy denodada contra los árabes. Además
la empresa de
la reconquista no significaba sólo derrotar militarmente a
los árabes, sino repoblar; ocupar zonas de peligro. Es
entonces cuando nace la legislación foral.

La comunidad
llevaría adelante esta gesta si le garantizaban ciertos
privilegios. Estos se obtenían mediante la firma de un
pacto con el monarca. Y cuando mayores eran los peligros mayores
eran tales privilegios que la comunidad reclamaba. En un
principio los mismos eran de tipo fiscal:
concretamente pretendían ser exceptuados de pagar ciertos
impuestos.
Luego, con el tiempo, tales
pactos implicaban una legislación más
compleja.

En la España medieval el fraccionamiento del
poder condujo al fraccionamiento jurídico. Cada ciudad o
villa, o cada comarca, aplicaba su propio derecho
foral.

Los fueros se extendieron por la península
ibérica en los reinos de León, Castilla, Navarra y
Aragón (donde se les denominaba costumbres). Todos
tenían su raíz en el derecho consuetudinario y de
su conjunto, unidos a las normas romanas y
visigodas, dieron lugar a recopilaciones de ámbito
territorial supramunicipal, dando lugar al Fuero de
Aragón, Fuero de León, Fuero general de Navarra,
Fuero Juzgo, Fuero Real y Fuero viejo de Castilla
fundamentalmente.

Aunque los fueros dejaron de otorgarse en el siglo XIII
(debido al menor empuje demográfico), la importancia de
los fueros traspasa el ámbito medieval. Así, las
guerras de las
comunidades de Castilla vieron como se levantaron en un
principio, los comuneros para defender sus derechos forales.
Durante la Guerra de
Sucesión, se suprimieron los fueros en la corona de
Aragón y los últimos fueros (los navarros)
aún siguen vigentes, hasta cierto punto.

VII. DELITO ANTERIOR A LA
ELECCIÓN

Bidart Campos nos dice que: "Si al tiempo de la
elección de un legislador ya esta en curso un proceso penal
por un presunto delito cometido antes, la cámara no
debería incorporarlo porque ella, como juez de la
elección (Art. 64 C. N.), habría de estimar que no
reúne la condición de idoneidad del Art. 16 de
nuestra ley fundamental.

Además, si el legislador ya estuviera privado
de su libertad, la
solución sería la misma.

En cambio, si por
un delito anterior a la elección el legislador
recién es sometido a proceso penal después, debe
aplicarse la inmunidad de arresto y el mecanismo del desafuero"
(Art. 70 C. N.).

¿ES VÁLIDO UN DESAFUERO POR TIEMPO
LIMITADO?

En el caso del senador Angeloz (julio de 1996), la
Cámara alta estableció (a requerimiento de un
juzgado) un desafuero por el termino de sesenta días. La
decisión resulta inconstitucional, ya que el Art. 70
autoriza a las Cámaras a disponer el desafuero a fin de
poner al congresal a disposición de un juez competente
para su juzgamiento, pero no para poner límites a
ese mismo.

Si se decide el desafuero, la fijación de un
término está infiriendo en las atribuciones del
Poder Judicial para tramitar plenamente la causa, y ello importa
una invasión legislativa de las competencias y
también del principio de equilibrio de
poderes.

RENUNCIA A LOS FUEROS PARLAMENTARIOS.

¿Es válida la renuncia a la inmunidad de
proceso penal? Éste caso hipotético, se
daría en la situación de que un legislador quisiese
renunciar, para voluntariamente someterse a ser
procesado.

La Corte Suprema de Justicia en numerosos casos, tiene
expresado que los privilegios parlamentarios tienen por objeto
mantener la independencia
del Poder
Legislativo, no los intereses particulares de los
legisladores.

En la doctrina, el Dr. Sagüés y Ekmekdjian,
sostienen que la inmunidad no es renunciable, desde el momento
que no se da en interés
particular del legislador, sino en vista de elevados objetivos
institucionales.

La Cámara Federal de San Martín, en el
caso "Samid, Manuel" expresó que la inmunidad de proceso
penal no es renunciable.

VIII.
EL DESAFUERO Y EL JUICIO POLÍTICO

El desafuero se asemeja en parte al juicio
político, pero la diferencia mas notable es que el juicio
político implica un "antejuicio" que mientras no concluye
en destitución, impide promover el proceso penal y
significa inmunidad de proceso. En cambio, el desafuero no impide
la iniciación y sustanciación del juicio penal,
sino solo que en él, para que una garantía
constitucional no impida el proceso (inmunidad de arresto), si
hay motivos suficientes examinados por la cámara, se
procede a suspender al legislador para que enfrente, sin esta
inmunidad a la justicia.

IX.
CASO PATTI.

a) Peticiones, Poderes y Reglamento:
Dictámenes por Patti

Se firmaron cuatro dictámenes relacionados a las
impugnaciones realizadas al diputado electo Luís Patti.
Hay un dictamen, del Frente parta la Victoria, acompañado
por el ARI, el socialismo y
otros partidos, por el cual se aconseja aceptar las impugnaciones
e impedir el ingreso de Patti a la Cámara. La U. C. R.
emitió su propio dictamen, por el cual se aconseja
rechazar las impugnaciones. Otros dos dictámenes, uno del
PRO y otro de la diputada Mirta Pérez, también
rechazan las impugnaciones. "De la documentación analizada se desprende que la
candidatura de Luis Abelardo Patti para ser diputado nacional fue
oficializada por la Justicia Electoral y que ésta no la
impugnó, cumpliendo acabadamente con los requisitos
establecidos en el Art. 48 de la Constitución
Nacional.

En el mismo sentido, el Art. 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos
establece el derecho de todo ciudadano a participar directamente
en la conducción de los asuntos públicos; de ser
elegido en comicios que garanticen la libre expresión de
la voluntad de los electores; de acceder a las funciones
públicas de su país; y que la reglamentación
a tales derechos solamente podrá obedecer a razones de
edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental,
o condena por juez competente en proceso penal.

Tampoco fue impugnada la candidatura en la
elección en la que obtuvo su banca y la
Justicia Electoral le expidió el diploma de diputado
electo. Las Cámaras del Congreso Nacional no están
facultadas por la Constitución Nacional a remover a
algunos de sus miembros por la causal de inhabilidad moral
cuando ésta se basara en hechos anteriores al acto
electoral. Lo contrario implicaría arrogarse una
atribución que le corresponde exclusivamente al pueblo,
que "es quien elige a sus representantes", concluye el dictamen
de la UCR. Y señala también: "La Cámara de
Diputados no puede ejercer un poder que no le fue concedido por
la Constitución, al negarse a tomarle juramento a Luis
Patti.

La Cámara debería incorporarlo. Y si,
posteriormente, considerara que existen motivos fundados y
sobrevinientes, podría decidir la exclusión de su
seno (Art. 66 de la Constitución). Por otra parte, a
partir de la sanción de la Ley 25.320 (ver anexo normativo
Nº 1, Ley de Fueros), en caso de ser requerido judicialmente
deberá presentarse a declarar sin que esto sea considerado
medida restrictiva de la libertad y en caso de negarse se
podrá dictar el desafuero a solicitud del tribunal. El
proceso podrá seguir adelante hasta su total
conclusión, pudiendo ser desaforado en caso de dictarse
alguna medida que vulnere la inmunidad de arresto".

Ante este conflicto, las
posiciones mas acertadas en referidas a la normativa
constitucional fue la del diputado Pedro Azcoiti, quien afirmo:
"Resultaría mucho más fácil y
simpático para muchos que nos sumemos a quienes impulsan
la impugnación. Pero las garantías constitucionales
son absolutamente para todos" y además "La candidatura de
Patti fue oficializada ante la Justicia y no fue impugnada.
Ampara a Patti el Art. 23 del Pacto de San José de
Costa
Rica.

La diputada santafesina Alicia Tate reclamó "la
reapertura de las causas" contra Patti por la supuesta
comisión de crímenes de lesa humanidad, pero
solicitó que no se impida su ingreso al Congreso porque
eso implicaría "violar la Constitución".

Otras posiciones, pero en contra, como la del ARI
sostuvieron la impugnación con el fundamento de que
"ningún Estado puede
conceder privilegios e inmunidades a una persona
sospechada de delitos de
lesa humanidad"

Por su parte, Adriana Tomaz sostuvo que la
impugnación al jefe de su partido no estaba "basada en una
norma constitucional, ni legal". "se pretende desconocer la
voluntad popular que quedo expresada en el comicio electoral de
2005, remarco la diputada.

c) Resolución de la Cámara de
Diputados

Finalmente, la Cámara de Diputados aceptó
la impugnación contra el legislador electo Luis Patti por
"inhabilidad moral" por su
presunta responsabilidad en la comisión de
crímenes de lesa humanidad y cerró así la
posibilidad de que el ex sub comisario asuma su banca.

La decisión fue respaldada por 164 diputados, mas
de los dos tercios, de los 226 legisladores presentes en el
recinto, superando claramente el requisito planteado en el
reglamento de la Cámara baja.

X. EL DESAFUERO EN LA PROVINCIA DE
CÓRDOBA

a) Recepción Constitucional

En la Constitución Provincial, antes de la
reforma de 2001, el Art. 95 señalaba: "Cuando se
promueva acción
penal contra un legislador, el tribunal competente practica una
información sumaria que no vulnere la
inmunidad de aquél, y si corresponde solicita el desafuero
a la Cámara a la que pertenece. Ésta examina las
actuaciones en juicio público, y puede suspender al
imputado en sus funciones con el voto de los dos tercios de los
presentes y ponerlo a disposición del tribunal requirente
a sus efectos.

Si la Cámara no resuelve en el término
de los sesenta días siguientes al de la recepción
del sumario, se considera rechazado el pedido. En el caso del
artículo anterior, el plazo es de cinco
días".

b) Procedimiento

La ley Provincial Nº 8.913, introdujo al Código
Procesal Penal de la Provincia de Córdoba los Arts. 14, 15
y 16.

El Art. 14 establece: Desafuero, Juicio
Político y Jurado de Enjuiciamiento. Si se
formulare requerimiento de investigación jurisdiccional contra un
Legislador, Magistrado o Funcionario sujeto a desafuero, a juicio
político, enjuiciamiento o juicio de destitución,
el Tribunal competente practicara la investigación
jurisdiccional y podrá ordenar todas las medidas previstas
en este Código con excepción de las dispuestas en
los artículos 208 y 216, pero no podrá conducir al
imputado por la fuerza
pública, ni detenerlo, ni disponer la elevación de
la causa a juicio, sin solicitar previamente el allanamiento de
su inmunidad ante quien corresponda, acompañando copia de
las actuaciones y expresando las razones que justifiquen tal
solicitud.

Si el Legislador, Magistrado o Funcionario hubiere sido
aprehendido en flagrancia, el tribunal dará cuenta
inmediatamente al órgano competente, con
información sumaria del hecho, a fin de que proceda,
según el caso, a su suspensión o
destitución.

Si se rechazare el desafuero o hubieren transcurrido los
plazos previstos en el articulo 95 de la Constitución
Provincial, sin que la Cámara (recordemos que en nuestra
provincia a partir del año 2001 la constitución
adopta el sistema
unicameral) se hubiese expedido, el Tribunal competente
pondrá inmediatamente en libertad al imputado,
declarará por auto que no se puede proceder y
ordenará el archivo de las
actuaciones. Se procedera de igual modo cuando el imputado fuere
pasible de juicio político, enjuiciamiento o juicio de
destitución y este no hubiere sido destituido.
(según art. 1º, ley 8913)

Querellas contra Legisladores, Magistrados o
Funcionarios: El Art. 15 del C. P. Penal de la Provincia
establece: las querellas por delitos de acción privada
formuladas contra un Legislador, Magistrado o Funcionario, sujeto
a juicio político, enjuiciamiento o juicio de
destitución, tramitarán según lo dispuesto
por el Capítulo IV, del Título II, del Libro Tercero,
pero no se podrá fijar audiencia para el debate sin
solicitar previamente el allanamiento de la inmunidad ante quien
corresponda, acompañando copia de las actuaciones y
expresando las razones que justifiquen tal solicitud. El Tribunal
procederá de acuerdo a las previsiones del articulo
anterior relativas a la inmunidad del imputado.

Si se formulare querella contra un legislador,
relacionada a opiniones, discursos o
votos que hubieran sido pronunciados o emitidos desde el
día de su elección, hasta la finalización de
su mandato, el Tribunal deberá declararla inadmisible
aunque se presentara con posterioridad a la finalización
del referido mandato. (según art. 1º, ley
8913)

Con la reforma de la Constitución de la
Provincia de Córdoba en el año 2001, el desafuero
ha sido prácticamente eliminado ya que los legisladores de
la mencionada provincia no se encuentran investidos de inmunidad
alguna, con la excepción de la inmunidad de
opinión.

Gonzalo Alberto Pérez
Guzmán

Ayudante Alumno Cátedra
C

Derecho Constitucional

Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales

Universidad Nacional de
Córdoba

ANEXO
NORMATIVO Nº I

LEY DE FUEROS

LEY 25.320

Sancionada: 8/IX/2000

Promulgada: 12/IX/2000

Publicación: B.O.: 13/IX/2000

El Senado y Cámara de Diputados de la Nación
Argentina reunidos en Congreso, etc. sancionan con fuerza de
Ley

ARTICULO 1º – Cuando, por parte de juez
nacional, provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se
abra una causa penal en la que se impute la comisión de un
delito a un legislador, funcionario o magistrado sujeto a
desafuero, remoción o juicio político, el tribunal
competente seguirá adelante con el procedimiento judicial
hasta su total conclusión. El llamado a indagatoria no se
considera medida restrictiva de la libertad pero en el caso de
que el legislador, funcionario o magistrado no concurriera a
prestarla el tribunal deberá solicitar su desafuero,
remoción o juicio político. En el caso de dictarse
alguna medida que vulnera la inmunidad de arresto, la misma no se
hará efectiva hasta tanto el legislador, funcionario o
magistrado sujeto a desafuero, remoción o juicio
político no sea separado de su cargo. Sin perjuicio de
ello el proceso podrá seguir adelante hasta su total
conclusión. El tribunal solicitará al órgano
que corresponda el desafuero, remoción o juicio
político, según sea el caso, acompañando al
pedido las copias de las actuaciones labradas expresando las
razones que justifiquen la medida. No será
obstáculo para que el legislador, funcionario o magistrado
a quien se le imputare la comisión de un delito por el que
se está instruyendo causa tenga derecho, aun cuando no
hubiere sido indagado, a presentarse al tribunal, aclarando los
hechos e indicando las pruebas que, a
su juicio, puedan serle útiles. No se podrá ordenar
el allanamiento del domicilio particular o de las oficinas de los
legisladores ni la intercepción de su correspondencia o
comunicaciones
telefónicas sin la autorización de la respectiva
Cámara.

ARTICULO 2º – La solicitud de desafuero
deberá ser girada de manera inmediata a la Comisión
de Asuntos Constitucionales de la Cámara correspondiente,
la que deberá emitir dictamen, en un plazo de 60
días. La Cámara deberá tratar la causa,
dentro de los 180 días de ingresada, aun cuando no exista
dictamen de comisión.

ARTICULO 3º – Si un legislador hubiera sido
detenido en virtud de lo dispuesto por el articulo 69 de la
Constitución Nacional, el tribunal pondrá
inmediatamente en conocimiento
del hecho al cuerpo legislativo correspondiente, quien
decidirá por los dos tercios de los votos, en
sesión que deberá realizarse dentro de los 10
días, si procede el desafuero. En este caso se
actuará conforme al artículo 70 de la
Constitución Nacional. Para el caso de denegar la
Cámara el desafuero, el juez dispondrá la inmediata
libertad del legislador.

ARTICULO 4º – Si fuera denegado el
desafuero, la suspensión o remoción solicitadas, el
tribunal declarará por auto que no puede proceder a la
detención o mantenerla, continuando la causa según
su estado.

En cualquier caso regirá la suspensión del
curso de la prescripción prevista en el artículo 67
del Código Penal.

ARTICULO 5º – En el caso del artículo
68 de la Constitución Nacional, se procederá al
rechazo in limine de cualquier pedido de desafuero.

ARTICULO 6º – Deróganse los
artículos 189, 190 y 191 del Código Procesal Penal
de la Nación (Ley 23.984).

ARTICULO 7º – Comuníquese al Poder
Ejecutivo.

DADA EN LA SALA DE SESIONES DEL CONGRESO ARGENTINO,
EN BUENOS AIRES A LOS OCHO DIAS DEL MES DE SEPTIEMBRE DEL
AÑO DOS MIL.

REGISTRADA BAJO EL Nº 25.320

RAFAEL PASCUAL.- JOSE GENOUD. – Luis Flores Allende.
– Mario L. Pontaquarto.

Decreto 781/2000

Bs. As. , 12/9/2000

POR TANTO:

Téngase por Ley de la Nación Nº
25.320 cúmplase, comuníquese, publíquese,
dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial
y archívese. – ALVAREZ. – Rodolfo H. Terragno. – Ricardo
R. Gil Lavedra. – Federico T. M. Storani.

BIBLIOGRAFÍA

Néstor Pedro Sagüés, Elementos de
derecho
constitucional, tomo Nº1, EDIT. ASTREA, 1999

MOONEY ALFREDO EDUARDO, Derecho
Público Provincial, Pág. 429, Edit. Advocatus,
Córdoba, 2001

BIDART CAMPOS GERMAN, Manual de la
Constitución Reformada, Vol. II, Pág. 86, Edit.
EDIAR, Bs. As., 1998

Constitución Argentina Comentada
Zarini.

LL 59-66

Voto de la diputada Carrió, Orden del día
Nº 56.

Constitución de la Nación
Argentina

Código Procesal Penal de la Provincia de
Córdoba

Ley 25.320 Ley de Fueros

Gonzalo Alberto Pérez
Guzmán

Ayudante Alumno Cátedra C

Derecho Constitucional

Facultad de Derecho y Ciencias Sociales

Universidad Nacional de Córdoba