Juicio político de los Servidores públicos

Partes: 1, 2, 3, 4

CAPITULO I

ANTECEDENTES DEL JUICIO
POLÍTICO

En el presente capítulo se efectúa un
estudio acerca de los antecedentes históricos del juicio
político que en esencia es un análisis sobre el régimen mexicano
de responsabilidades de los servidores
públicos. Se trata por lo tanto de un tema muy amplio, no
sólo por la extensión de la materia, la
cual en la actualidad, por ejemplo, se suele dividir según
las modalidades de la responsabilidad (política,
administrativa, penal y civil), sino además por el
tiempo al que
debe hacer referencia y que abarca, o puede abarcar, varios
siglos de tradición jurídica. Por otro lado, el
tema no es de fácil acceso, sobre todo porque puede
presentarse como algo disperso, como algo incompleto,
según las etapas históricas que se revisen frente a
la visión unitaria, completa, del sistema en
vigor.

Desde el punto de vista de mi exposición. Debe destacarse que el juicio
de residencia, primero, y luego el juicio de responsabilidad,
forman la parte esencial y el grueso de nuestra
legislación histórica en esta materia. Son los
antecedentes históricos fundamentales. Ahora bien,
problema distinto sería el preguntarse si acaso estos dos
juicios históricos, a su vez y al propio tiempo,
constituyen o no las raíces históricas, por
así decirlo, tanto de las modalidades de responsabilidad
ahora consagradas (política, administrativa, penal y
civil), cuanto de las normas que
regulan hoy día dicha responsabilidad.

En este trabajo se
procura caracterizar los sistemas
históricos en cuanto a fenómenos independientes de
la realidad del momento, por la falta de espacio para analizar el
problema si constituyen o no las raíces del sistema hoy en
vigor, acerca de lo cual, el autor de tesis tiene la
firme convicción de que en efecto el sistema hoy en vigor,
a excepción del mal llamado juicio político, se
entronca y encuentra sus raíces en el juicio de
responsabilidad y éste en el sistema de residencia
colonial. De manera que, habría una secuencia
histórica ininterrumpida.

De aquí, pues, que se haya optado por separar en
este capítulo nada más los intentos de
caracterización general de las responsabilidades de
autoridades y funcionarios, como son las relativas al sistema del
juicio de residencia y al sistema del llamado juicio de
responsabilidad.

El Sistema de Residencia

La residencia, que tiene su origen en el derecho
romano, se consagra en las Siete Partidas y en otros cuerpos
legales españoles, que al extender su vigencia al Nuevo
Mundo descubierto, terminarán arraigándose en lo
que hoy es México, en
donde se aplicará dicho juicio hasta llegada la Independencia.
Y a partir de ésta, en 1824, por citar el texto
constitucional que organiza la vida republicana e independiente
de México, se instaurará el llamado sistema del
juicio de responsabilidad.

Se estaría, por tanto, frente a dos sistemas de
responsabilidades, un poco sucediéndose el uno al otro,
desde una perspectiva histórica; se estaría
también ante dos sistemas que englobarían la idea
de hacer efectiva la responsabilidad de la autoridad y
del funcionario, en sentido amplio; y, desde luego, ante dos
sistemas que, con sus variantes y peculiaridades, han podido
llegar hasta nuestros días, o han podido formar y
acrecentar los acervos doctrinales y legales en un sólo
sistema, con una gran evolución histórica, que
mostraría ciertas variantes acordes con los tiempos;
ciertos avances y ciertos retrocesos, como es natural.

El juicio de residencia, consagrado en las Siete
Partidas y en el Ordenamiento de Alcalá, llegó a
tierras americanas con los propios conquistadores. A
México o a lo que hoy llamamos México llegó
con el propio Hernán Cortes, la primera autoridad que
sufrió la residencia.

Como consecuencia, de las muchas quejas que
habían llegado a España de
la conducta de
Cortes, se ordena a Luis Ponce de León, primo del conde de
Alcaudete, que le viniese a tomar residencia, llevando consigo
las memorias de
las quejas y las instrucciones por donde había de tomar
residencia.

Así que, con viento favorable, pronto alcanzaron
el puerto de la Vera Cruz los navíos (tres o cuatro) de
Ponce de León. Presenta las cartas reales a
Cortés, el cual, "con mucho acato y humildad las
besó e puso sobre su cabeza, y dijo que recibía
gran merced que su majestad le enviase quien le oyese de justicia." No
debe olvidarse, en efecto, que la residencia, en última
instancia, representaba un certificado de buena conducta, de
honorabilidad en el desempeño del correspondiente oficio,
requisito indispensable para ocupar uno nuevo.

De acuerdo con Bernal Díaz del Castillo, Luis
Ponce de León:

Traía consigo otros hidalgos, que fueron el
alguacil mayor Protaño, natural de Córdoba, y a
su hermano y a Salazar de la Pedrada, que venía pro
alcalde de la fortaleza, que murió de dolor de costado,
y a un Licenciado o bachiller que se decía Marcos
Aguilar y a un soldado que se decía Bocanegra, de
Córdoba y a ciertos frailes de Santo Domingo, y por
provincial de ellos un Fray Tomás de Ortíz, del
cual Fraile, se decía que era más desenvuelto
para entender de negocios,
que no para el santo cargo que traía.

Luis Ponce de León, tomó consejo de
estos hidalgos que traía en su compañía; y
con ellos decide ir hasta la capital
azteca.

Cortés, por su parte, salió a recibirlo en
compañía del cabildo de la ciudad "tomando el
Licenciado las varas de la justicia alcalde mayor, y alcaldes
ordinarios, y de la hermandad y alguaciles, y cuando las tuvo en
su poder, se las
volvió a dar, y dijo a Cortés; Señor
capitán, esta gobernación de vuesta merced me manda
su majestad que tome en mí".

Como se ve, Cortés había creado ya los
órganos típicos de gobierno de la
península, según fue práctica corriente y
lógica
de todos los conquistadores. Sobra decirlo, que también se
comenzaron a gobernar por las leyes
castellanas. Así es, cómo Luis Ponce de León
se hace cargo de modo absoluto de todo el territorio conquistado,
sin el menor signo de protesta de Cortés.

Después se mandó pregonar residencia
general contra Cortés y contra los que habían
tenido cargo de justicia y habían sido capitanes. Se trata
de una residencia con todas las características que
señala la pragmática de 9 de junio de
1500.

Muchas fueron las querellas presentadas contra
Cortés, de manera que "en toda la ciudad andaba en
pleitos". Es interesante enumerar algunos de los cargos que le
presentaron, según los relata el
cronista:

– Que no les dio parte de oro.

– Otros que nos les dio indios.

– Otros le demandaban caballos que les mataron en las
guerras.

– Otros demandaban afrentas de personas, que por
mandato de Cortés les habían hecho.

Conviene destacar ante todo, lo de afrentas de sus
personas que es tanto como "vergüenza, deshonor que
resultaba de algún dicho o hecho; deshonra que se sigue de
la imposición de penas por ciertos delitos". Este
extremo que ampara a las personas, como todos los demás
cargos, desde luego, dan la sensación de que en la
residencia se podía interponer absolutamente cualquier
clase de
querella o reclamación.

La residencia de Cortés siguió un curso
bastante accidentado, por la súbita muerte de
Ponce de León. El nombra, en su testamento, a Marcos de
Aguilar como su sucesor en el gobierno de la ciudad; a lo que se
opuso el cabildo porque "era muy viejo y caducaba, y estaba
tullido de bubas y tenía poca autoridad y así lo
mostraba su persona, y no
sabía las cosas de la tierra ni
tenía noticias de
ellas". He aquí el nacimiento de la discordia eterna, o el
argumento certero a favor de la autonomía de aquellos
pueblos, que más tarde, solicitaron los diputados por la
Américas en las Cortes de Cádiz.

Aguilar fallece, en efecto, poco después y
nombra, también en testamento, a Alonso de Estrada como su
sucesor. Nuevamente protestó el cabildo, solicitando se
llamara a Cortés, como co-gobernador, al menos. No
aceptó la idea Alonso de Estada para que no pareciera que
quería por la fuerza
señorear. Se piensa entonces en el alguacil mayor Gonzalo
de Sandoval, a lo que accede Estrada.

Prácticamente la residencia de Cortés se
había suspendido con la muerte de
Ponce de León. Con todo, Estrada decide embarcarse para
dar cuenta personalmente a su majestad del estado,
bastante incierto y confuso, de los asuntos de la Nueva
España. Su majestad lo confirma en su cargo como
único gobernador, y para que administrara justicia,
mandando cortarle la cabeza al mismo Cortés, si encontraba
ciertos los cargos que se le imputaban; y se acuerda igualmente
crear la primera Audiencia Gobernadora.

Su majestad, pues "mandó que luego viniese (para
castigar a Cortés). Un caballero que se decía Don
Pedro de la Cueva, (para castigar a Cortés),
Alcántara, y que a costa de Cortés trujese
trescientos soldados y que si lo hallase culpado le cortase la
cabeza".

Envalentonado Estrada, destierra a Cortés y
ordena residenciar (sería la segunda residencia) a don
Juan Enríquez de Guzmán, capitán de Chiapas,
Cortés por su parte, recibió la orden de destierro
en Cuernavaca, a donde se había ido con Gonzalo de
Sandoval "por quitarse de bullicios y parlerías", pasa por
Coyoacán, con dirección a Tlaxcala, a donde acababa de
llegar para tomar posesión don Julián
Garcés, primer obispo de Tlaxcala, y natural de
Aragón, y quien infructuosamente tratará de
conciliar a Cortés y a Estrada. Y mientras Cortés
se embarcaba para España, llamado por sus amigos, que
habían intercedido ante el rey, llegaba a Nueva
España la primera Audiencia Gobernadora cuyos componentes
eran:

– Presidente: Nuño de Guzmán.

– El oidor Matienzo, Licenciado y natural de Vizcaya, o
cerca de Navarra.

– El oidor Delgadillo, de Granada.

– El oidor Maldonado, de Salamanca.

– Y el Licenciado Parada, "que solía estar en la
Isla de Cuba".

Inmediatamente después de su llegada, "se
mostraron muy justificados en hacer justicia, y traían los
mayores poderes que nunca a la Nueva España después
trujeran ni virreyes ni presidentes". Y una de sus primeras
diligencias fue la de mandar tomar residencia, sería la
tercera en tierras mexicanas, al mismo Estrada, y a Jorge de
Alvarado, en Guatemala.

Dos de los oidores fallecieron pronto de mal de costado,
siendo sustituidos poco después dos de los tres restantes,
por orden del rey a causa de las muchas quejas, probadas, y de
las cartas de prelados y religiosos.

La nueva Audiencia estaba compuesta por un presidente y
cuatro oidores:

– Presidente: Sebastían Ramírez de Villaescusa, Obispo entonces
de Santo Domingo.

– Licenciado Alonso Maldonado de Salamanca.

– Licenciado Zainos, de Toro o de Zamora.

– Licenciado Vasco de Quiroga, de Madrigal, luego Obispo
de Michoacán.

– Y el Licenciado Salmerón, de Madrid.

Ante todo, ordenó la Audiencia la residencia de
sus antecesores: como resulta de la cual, Delgadillo y Matienzo
fueron apresados. Mientras que el presidente Nuño de
Guzmán muy prudentemente se había retirado hacia
Jalisco, con pretexto de pacificar esta provincia.

Al cabo de cuatro años, y después de su
residencia "que dieron muy buena", Salmerón y Zainos, por
su edad, solicitaron regresar a España. A la
península había vuelto también el
presidente, Sebastián Ramírez. En cambio Alonso
de Maldonado "era enviado a Guatemala, Hondura y Nicaragua por
presidente y gobernador", y a Vasco de Quiroga le daban el
obispado de Michoacán. De esta forma premiaban la buena y
acertada actuación de esta Audiencia.

Pues bien, es ahora cuando se nombra como "visorey" a
don Antonio de Mendoza, y a los oidores:

– Doctor Quezada, natural de Ledezma
(Salamanca).

– Licenciado Tejada, de Logroño.

– Y Licenciado "que se decía Loyasa",
natural de Ciudad Real.

Y después que se les hizo grandes recibimientos
en la entrada de aquella ciudad, se pregonó residencia
general contra el presidente y oidores pasados, y todos los
hallaron muy rectos y buenos, y usaron de sus cargos conforme a
la justicia.

De lo anterior, se puede inferir sobre la Real Audiencia
de México las siguientes conclusiones:

Que el trasplante de las instituciones, en general, es completo y
perfecto.
Que éstas se ponen en marcha decididamente,
por las mismas sendas marcadas por el derecho castellano.
La práctica de la residencia espiritual,
sistemática o implacable ; y ofrece los mismos
caracteres que tiene en el derecho peninsular, con una sola
diferencia, y es que prevalece la lógica de aplicar las
facultades de los jueces residentes por encima de la autoridad
del Consejo del Rey.

Que con esta aplicación de las facultades de
los jueces de residencia, o de la Audiencia, se consigue el
necesario y deseado equilibrio
de poderes; a la vez que se conseguía una mayor
autonomía.
Quedan patentes también las funciones
ejecutivas de la Audiencia.
En fin, se aprecia cómo el juicio de
residencia se aplica absolutamente a todas las autoridades:
este hecho, junto con el de la responsabilidad universal o
ilimitada, transforma el juicio de residencia en un
auténtico órgano de protección y amparo de
los particulares frente a la actividad de las autoridades
virreinales; a la vez que servirá al Estado para
finalizar ampliamente la gestión de sus funcionarios, sobre todo
cuando se posibilita la residencia, no sólo al final del
cargo, sino en cualquier momento; y se le refuerza con las
llamadas visitas. Pero como lo primero de que se les
pedirá cuenta a los residenciados es sobre cómo
han guardado las leyes, la residencia en definitiva se
convierte, además, en órgano de control de
la legalidad,
como hoy se diría.

El riesgo que cayera
en desuso, o fuera inobservada la legislación sobre las
residencia, o que se convirtiese en un mero formulismo, es
insuficiente para contrarrestar la trascendencia de
ésta.

Desde España se instó siempre su pronta
observancia, y de alguna manera, se fue perfeccionando al tener
presente el legislador los diversos inconvenientes que su
práctica ponía de manifiesto, según las
peticiones y quejas hechas por las propias autoridades
virreinales.

No es intención presentar un estudio exhaustivo
de la práctica de la residencia hasta el momento de su
independencia; sino solamente resaltar sus caracteres, explicar
su misión y
trascendencia, que nos permita valorar su entronque con el
sistema de responsabilidad posterior.

Ante todo, la residencia se tramita y desarrolla
según la legislación castellana, en un principio;
así se declara expresamente en provisión enviada al
gobernador de Yucatán y Cozumel, el año 1549:
"…que haréis residencia del tiempo que ovieredes servido
al dicho oficio de nuestro Gobernador dellas, y le
sirviéredes y le tuviéredes
como sois obligado, conforme a lo que disponen las leyes de
nuestro reino".

Esto indica que todas las características,
apuntadas en la legislación castellana, sobre la
residencia, son aplicables a los supuestos habidos en tierras de
Indias: así, por ejemplo, en diversas cédulas se
manda que se otorgue, ante todo, la fianza suficiente previa a la
toma de posesión del oficio o cargo, y como requisito
indispensable para usufructarlo, que garantizara dicha
residencia.

El principio de la publicidad del
pregón por villas y lugares, también se
insta: así en Cédula del año 1556,
dirigida a la Audiencia de la Nueva España:

"…de manera que de aquí adelante cuando se
oviere de tomar residencia, a las personas que ha usado y
servido cargos de justicia en esa dicha Nueva España
hiciesedes divulgar y notificar a los individuos naturales
della …Para que puedan pedir justicia de sus agravios y que
tengan para ello entera libertad."

El momento de tomar la residencia fue variado: en
Cédula de 1582, se ordena que todas las sentencias y
pleitos que se suscitaren con motivo de una residencia se
finalicen dentro de los sesenta días a contar de la fecha
de la interposición de la demanda o
querella; en otra de 1594 (Madrid 21 de enero) se ordena que la
residencia debe ejercerse en periodos de cinco años cuando
se trataba de gobernadores y de dos años cuando los
auditados eran corregidores nombrados por el virrey, que
correspondía, por cierto a los periodos que duraba el
encargo público.

En cuanto al principio de la generalidad de la
residencia, o que obligaba absolutamente a todas las autoridades,
pueden verse las siguientes cédulas:

"a) respecto de los oficiales de hacienda, cédula
de 2 de junio de 1559 ;

respecto de los gobernadores y corregidores,
cédula de 9 de septiembre de 1559 en
Valladolid ;
respecto de los alcaldes ordinarios,
regidores y escribanos, cédula de Audiencia de la Nueva
España, Valladolid, 30 de abril de
1556 ;
respecto de los fieles sesmeros, y escribanos, y
otros oficiales del consejo, se remite a la ley XIV,
libro III,
título séptimo, de las Leyes de
recopilación,
respecto de los alcaldes de la hermandad y alcaldes
de mesa, se remite igualmente a la ley II, título
séptimo, libro III, de la
recopilación;
respecto de los alguaciles mayores, cédula de
19 de marzo de 1581,
respecto de los alcaldes y oficiales de las casas de
la moneda, ordenanza de 1563,
de la residencia no escapa, ningún oficial
real, ni el general de la flota de la Nueva España, ni
su Almirante, Ministros y Oficiales, "como se dice en la
Comisión al doctor Arias, juez de la contratación
de Sevilla, de 14 de septiembre de 1591.

Otro principio fundamental de la residencia era su
carácter inquisitivo, oficial. Por lo
visto, en la Nueva España se introdujo la práctica
de abrir residencia solamente cuando "es a pedimento de parte",
contra cuya práctica se expide la cédula de 28 de
junio de 1568 en el Escorial, mandando: "que cada y cuando se
ovieren de proveer los dichos corregimiento y alcaldías
mayores, deis orden que se tome residencia a aquellos, en cuyo
lugar se proveieren y nombraren de nuevo al tiempo que lo fueren,
para que las partes que oveiren querellas ayan y alcancen
justicia."

Pero, ¿qué clase de cargos se
podían formular contra los residenciados? Existe una
instrucción antigua, Madrid 12 de julio de 1530, para
tomar las residencias a las justicias y ministros, en la cual se
dice cómo se debe hacer una residencia, y los puntos
fundamentales de la misma, y la remisión a lo que venimos
exponiendo. Se trata claro está, de una responsabilidad
universal o limitada: de entre cuyos posibles cargos, cabe
resaltar los relativos a "agravios a los naturales della (de la
Nueva España), tratando mal a sus personas, y
llevándoles sus haciendas injustamente."

He aquí otro ejemplo, esta vez en tierras
mexicanas, en donde después de quejarse porque no se daba
el pregón de la residencia de los corregidores, se ordena
la inmediata residencia de todos aquellos que no la hubieren
tenido para desagraviar a los naturales que hubieren sufrido
alguna merma o agravios en sus personas y en su hacienda: el
juicio de residencia, actúa, debe subrayarse como
instrumento idóneo de amparo y protección tanto de
las personas (agravios a la persona); como de las haciendas y
desde luego de los intereses reales.

Algo que también acompañaba a todas las
provisiones y cédulas reales, era la obligación de
remitir constante informes sobre
la marcha de las residencias, con relación incluso
detallada de las diversas causas.

Esta preocupación por recobrar informes obedece
al deseo lógico de cerciorarse de la marcha de los asuntos
de gobierno en ultramar; pero también obedece a la
necesidad, casi obsesión, de vigilar los intereses
hacendísticos del Estado, así como su estabilidad.
Se ordenaba, al respecto, que se tomará bien cuidado de
"las cuentas de los
propios y sisas y repartimientos que se hubieren fechos; y que se
enviara breve relación y sustancial de la renta de los
propios y sisas y repartimientos de los gastos que fueren
fechos; que se cobren las penas que en tiempo del corregirlo no
se cobraron", como se lee en la Instrucción, arriba
citada, de 12 de julio de 1530.

Sin embargo, al lado de que esta preocupación de
tipo económico, queda también abierto el camino
para el amparo contra los agravios a las personas, y los
daños contra las haciendas particulares.

Uno de tales agravios tenía que ser la
prisión arbitraría. En efecto, siguiendo el mandato
de las leyes castellanas, referente a las visitas de
cárceles, los oidores del Perú: licenciados Cepeda
y Alvarez, y doctor Tejeda, se opusieron a la prisión
arbitraria perpetrada por el virrey contra un tal Antonio de
Solar, a quien encontraron en la prisión, sin que hubiera
mediado ningún auto de prisión, ni sentencia
alguna; por lo cual procedieron a ponerlo en libertad,
prestándole su apoyo frente al virrey.

Este agravio del cual se ocupaba la misma justicia
ordinaria, y de oficio, ¿podría ser alegado en el
período de residencia?. Sin duda alguna, aunque
sólo fuera porque, en su tiempo, no se había podido
hacer contra el poder del virrey, pongo por caso; porque se
trataba de las arbitrariedades que más alteraban el orden
público, como lo demuestra el ejemplo citado:

Y duro esta porfía tanto, que se
divulgó por la ciudad, y vino el Arzobispo de los Reyes
(Lima), y con él otras personas de calidad,
suplicando al visorey que suspendiera aquella justicia, y por
tanto, suficiente para convertirse en un cargo grave contra el
virrey (o autoridad en cuestión) a la hora de ser
residenciado.

Esta presente la residencia de manera natural, y
precisamente por ello se le constitucionaliza o se le pone al
servicio del
naciente Estado constitucional, en que se transformó
España y sus colonias con la Constitución de 1812, y en el que
México igualmente se transformó con sus
constituciones peculiares de 1814 y 1824. A continuación
se describe cómo se constitucionaliza.

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ANTECEDENTES DEL JUICIO POLÍTICO

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