Alternativa laboral solidaria frente a la pobreza y el desempleo rural colombiano (página 3)

DISTRIBUCIÓN REGIONAL DE CULTIVOS EN
AGROECOSISTEMAS:

Los 4.9 millones de hectáreas cultivadas
están distribuidos en cultivos transitorios y permanentes
destinados al consumo
interno y en cultivos de exportación, como café,
banano y flores. Aproximadamente cuatro millones de
hectáreas se encuentran en las regiones Andina y Caribe,
en tanto que las áreas cultivadas en el resto de regiones
escasamente superan las 900 mil hectáreas. mostramos la
distribución regional de los cultivos, y la
distribución por agroecosistemas.

TABLA 4

TABLA 5

Región Amazónica:

El área cultivada en esta región asciende
a 530 mil hectáreas, equivalentes a 11% del área
cultivada nacional. Aproximadamente la mitad se destina a
cultivos permanentes y la otra, a

transitorios. En los agroecosistemas ubicados en la zona
basal está el total del área sembrada con cultivos
permanentes y 93% de la cultivada con cultivos transitorios. El
7% restante de cultivos transitorios se encuentra en
agroecosistemas andinos localizados al occidente de la
región.

Región Andina:

En la región Andina se cultivan tres millones de
hectáreas, correspondientes a 56% del total del
área cultivada en el país. Los cultivos permanentes
y transitorios ocupan 69% y 31%, respectivamente, del área
regional sembrada. Los cultivos permanentes de esta región
se hallan principalmente en los agroecosistemas por encima de los
1.000 msnm (96%), y los cultivos restantes, en la zona basal e
interandina (4%). La gran mayoría de los cultivos
transitorios está en los valles interandinos (57%) y en
las zonas ubicadas por encima de 1.000 msnm (43%).

Región Caribe:

Se cultivan en esta región 1,08 millones de
hectáreas, equivalentes a 22% de las áreas
cultivadas. De esta área se destinó 56% a cultivos
permanentes y 44% a transitorios. En los agroecosistemas basales
se cultiva el total de transitorios y la mitad de los
permanentes, y en los agroecosistemas andinos, la otra mitad de
los permanentes.

Región De La
Orinoquía:

En la Orinoquía se cultivan 329.000
hectáreas, que se encuentran distribuidas en cultivos
permanentes, 15% y en cultivos transitorios, el 85%. En esta
región el área

en agroecosistemas andinos es menor de 0.12%.

Región Pacífica:

En esta región se encuentra 5% del área
total cultivada, es decir, 37.000 hectáreas dedicadas en
su totalidad a los cultivos permanentes. En esta región el
área cultivada está en el piso basal.

CAPÍTULO IV

DE
LA REFORMA
AGRARIA EN COLOMBIA

Para poder entender
como se ha realizado en Colombia la
inversión e utilización del campo es
necesario hacer una pequeña historia de nuestro
país desde el punto de vista de la explotación de
los recursos
naturales.

En la primigenia del hombre
precolombino estuvo dedicado a los cultivos como actividad
principal, habiéndose producido variaciones y progresos
muy significativos como el paso del cultivo de yuca al de
maíz.
Esto trae consigo una transición de la sociedad
igualitaria tribal a una sociedad jerárquica
señorial, empezaron entonces los cacicazgos, que s
prolongaron hasta la conquista española.

Dentro de la cultura
Chibcha se pueden diferenciar dos grandes culturas: La cultura
Muisca, de las tierras altas de Cundinamarca y Boyacá; y
la cultura Tairona, de la sierra nevada de Santa Marta. La
civilización Muisca constituida por los señores o
cacicazgos de El Zipa de Bogotá, el Zaque de Tunja, el del
Cocuy, el de Duitama y el de Sogamoso, Cada uno con un conjunto
de aldeas bajo su dominio.

En la Sierra Nevada de Santa Martha, se
desarrolló la cultura Tairona, quienes hablaban chibcha,
cultivaban varios productos,
pero el alimento básico era el maíz, también
tenían yuca, fríjol, ahuyama y numerosos árboles
frutales.

Con la llegada de los españoles se presentaron
diferentes fenómenos que caracterizaron la época de
la conquista y de la colonia, el primero de ellos fue el saqueo,
el cual consistió en la recolección de las riquezas
acumuladas por las sociedades
aborígenes, originada por el afán de enriquecerse
pronto. Entonces esta primera etapa se caracteriza por el
desmantelamiento de los templos, el robo de las joyas, el saqueo
de las sepulturas y el pago de rescates. El rescate
consistía en secuestrar y encerrar al indígena
junto con su familia y no los
liberaban hasta tanto no se pagara determinada cantidad de
oro.

Vinieron luego las capitulaciones que consistían
en un procedimiento
mediante el cual el Estado
Español
cedía, a sus vasallos, parte considerable de sus
facultades políticas
y jurisdiccionales sobre los territorios conquistados a cambio de una
participación en los beneficios del
descubrimiento.

Antes de la conquista no existían en nuestro
territorio problemas
respecto a la titulación o propiedad de
la tierra,
pues ésta sobraba y el nativo sólo se preocupaba
porque el terreno fuere fértil, es decir, por su
explotación económica, pero con la llegada de los
españoles arribaron también los problemas y
conflictos con
relación a la tenencia, posesión y propiedad de los
predios agrarios.

La corona entonces, adjudica a los conquistadores y
estos a su vez, podían disponer libremente de los fundos y
entregarlos a terceros. Llama la atención el hecho de que desde esa la
época, ya existía la obligación de explotar
económicamente las tierras adjudicadas, es decir, ya
debía cumplir la propiedad una función
social, como lo reza el artículo 58 de nuestra carta política y es tema
central de ésta investigación.

Entonces con el soberano sistema
jurídico en la colonia, los reyes concedieron privilegios
de tierras a los descubridores, que podían disponer de
ellas mediante donaciones o entrega a otras personas. Con estas
capitulaciones se inicia la colonización en Centro y Sur
América.

Una vez comenzó la colonia había que hacer
repartimientos, que no eran más que la asignación
de indígenas a cada español para que éste
pudiera utilizar el trabajo de
aquellos a cambio de una retribución. El repartimiento es
considerado como la primera forma de explotación del
hombre en América y fue el origen de la
encomienda.

La encomienda, derivada de la costumbre medieval
denominada encomienda o comiso, era un mecanismo mediante el cual
los conquistadores entregaban los indígenas a los
españoles con autorización para exigirles la
prestación gratuita de los servicios
personales, a cambio de que los titulares del privilegio se
obligaran a atender debidamente su
evangelización.

Fue una institución social y económica
característica de la
organización colonial en América, consistente
en un núcleo de indígenas, por lo general un clan o
una tribu, que era obligada como grupo primero
y más tarde per cápita, a pagar, temporalmente a un
español meritorio, un tributo que fijaban los oficiales de
la Corona, como cesión de la cara fiscal debida
al Rey con obligación para el beneficiario, entre otros
deberes de la catequización y el adoctrinamiento de los
indígenas, quienes sin embargo, continuaban bajo la
administración y jurisdicción civil y penal de
la corona.

Primeramente la encomienda fue limitada a periodos que
oscilaban entre ocho meses y tres años, pero con el
tiempo esto le
pareció insuficiente a los españoles y entonces
empezaron a repartirse los indios "de por vida" y con derecho a
sucesión "por una vida más".

La importancia de la encomienda se derivó del
derecho que por ella adquirieron sus titulares a que los
indígenas repartidos se trasladaran, desde sus propias
tierras, a las haciendas de los encomendados, las cultivaran por
determinado número de días a la semana, sin
remuneración, y atendieran a sus servicios
domésticos de las casas. El trabajo de los
indios y no la tierra fue el
objeto propio de la encomienda.

Nació entonces una institución llamada
"Concierto Agrario" por cuya virtud, los indígenas de
resguardo de la comunidad estaban
obligados a proporcionar, para el cultivo y laboreo de las
haciendas, una cuota de trabajadores asalariados, fijado en una
cuarta o quinta parte de la población de cada resguardo. Por eso a la
encomienda siguió el régimen de grandes
haciendas.

Vendría luego la implementación del censo,
que es someter un inmueble a un gravamen a favor de otra persona que
adquiere determinada obligación. La principal es la de
pagar al titular del dominio directo una suma o canon anual con
el producido por el mismo predio, esta figura legal se encuentra
vigente hasta nuestros días pero en la práctica es
desueta.

Hay diferentes clases de censo: el consignativo; el
reservativo, relativo a la reserva, guarda o custodia que se hace
de una cosa; Enfitéutico, cesión de un predio
rústico mediante una renta que se paga al cedente, quien
conserva el dominio del bien.

Se implemento el sistema de capellanías, o
fundaciones que tenían como finalidad la construcción de una iglesia o un
altar, o la celebración de determinados oficios
religiosos. El aporte era patrimonial y además, era de dos
clases: Laica y Colectiva.

Mientras tanto los indígenas no poseían
derecho alguno sobre las propiedades en forma individual, pues no
eran considerados personas, pero la figura de los resguardos
indígenas, fue una forma como la legislación
colonial les reconocía un derecho colectivo de
propiedad

Era sobre una parte de sus dominios ancestrales, con el
fin de defender la población aborigen y para que
ésta no se desvincule de su suelo; en las
adjudicaciones realizadas no quedaban comprendidas estas
propiedades, para lo cual se establece la intervención de
un fiscal que supervise dichas adjudicaciones.

La inmensa mayoría de los manifestantes y de los
ejércitos libertadores, estaban constituidos por
indígenas y campesinos. Luego los gestores de la guerra de la
independencia
fueron las gentes de las zonas rurales desplazadas de los
resguardos, indígenas y esclavos negros.

Por eso podemos afirmar que "en la guerra de la
independencia, el ejército comandado por Simón
Bolívar,
fue un ejército de campesinos; fue de la montaña y
las llanuras de donde salieron los rústicos pobladores y
emprendieron la gran aventura de la libertad"
.

Los intentos para distribuir la tierra en Colombia
vienen desde principio del siglo XIX, cuyo primer intento de
modificar la estructura
agraria tuvo lugar en el año de 1.819, cuando, por
razón de las luchas de la independencia muchos
españoles perdieron sus posesiones. Se realizó
entonces un apreciable movimiento de
la propiedad con resultados favorables para el sector popular de
la población, se confiscaron los fundos de la corona
española, aún los de los criollos leales al
rey.

Las tierras por el hecho por el hecho anterior, pasaron
a poder del Estado, para
ser posteriormente adjudicadas a los miembros de los
ejércitos patriotas. Las adjudicaciones a los
indígenas se realizaban en tierras lejanas a los poblados;
sin embargo, con el tiempo fueron quedando cerca de los grandes
centros de consumo. Una vez culminada la guerra de independencia,
el gobierno
ordenó la titulación individual con resultados
tristes para los supuestos beneficiados, quienes perdieron sus
tierras al venderlas o entregarlas a los prestamistas,
situación que evidentemente contribuyó al
fortalecimiento del proceso de
concentración de la propiedad.

Pero no fue sólo ese el motivo, a saber
confluyeron tres factores principales para catalizar ese proceso:
primero, la Ley 13 de Octubre
de 1.821, que ratificó las antiguas posesiones de la
época colonial; segundo, La división de los
resguardos indígenas; y tercero, la expropiación y
posterior acaparamiento de los bienes de
manos muertas entre 1.861 y 1867.

No obstante que el presidente Rafael Núñez
en 1886, expropió las tierras del clero y de cierta
aristocracia, el primer intento de reformar la estructura de la
propiedad rural en Colombia en forma ordenada y racional,
ocurrió en 1.936 con la ley 200 de ese año y que se
conoce con el nombre de "Ley de Tierras".

Desde luego sin desconocer que el Libertador
Simón Bolívar promulgó la primera Ley de la
Reforma Agraria para la "Gran Colombia" el 3 de Septiembre de
1.817 en los llanos de Apure, Venezuela, que
se llamó Ley de Reparto de Tierras. En esta Ley se
establecía que terminada la guerra de la independencia
serían confiscados y parcelados entre los campesinos son
tierra, los fundos pertenecientes a los españoles y
criollos realistas, para intensificar los cultivos
agrícolas.

En el Congreso de Angostura, realizado el 15 de febrero
de 1.819, antes de formarse la nueva república que se
llamaría "Colombia", Bolívar en su discurso
expresó su preocupación por la agricultura y
señaló los lineamientos de su programa, que
posteriormente fue desarrollado en una serie de decretos dictados
en la Villa del Rosario de Cúcuta, que forman el paquete
denominado "Legislación Agrícola Agraria del
Libertador".

Por lo anterior muchos tratadistas, entre ellos el
profesor
Roberto Yances Prieto, consideran que el origen real de la actual
reforma americana fue el paquete de normas agrarias
proferidas por el Libertador, que fue dictado el 20 de mayo de
1.820.

Los decretos de Bolívar comunicados al
vicepresidente de la provincia de Cundinamarca, General Francisco
de Paula Santander, se resumen en: Primero devolver a los
naturales aborígenes, propietarios legítimos de las
tierras, la que formaban los resguardos; la segunda, abolir todas
las cargas impositivas a las tierras de los criollos y naturales;
El tercero, repartir las tierras entre los resguardos existentes,
las restantes serían arrendadas; y la Cuarta, obligar a
pagar un salario a los
nativos.

El 11 de Octubre de 1.821 en la ciudad de Cúcuta,
se promulgó la Ley de Asignación de Bienes
Baldíos y también durante el gobierno de
Bolívar se expidieron muchas leyes en defensa
de los recursos
naturales.

Sobre la ya mencionada Ley 200 de 1.936, o Ley de
Tierras, diremos que fue el primer intento de la nación
republicana de Colombia de reformar la estructura de la propiedad
rural en Colombia, en forma ordenada y racional.

Nació de la reforma constitucional de 1.936, en
desarrollo del
concepto de
función social de la propiedad y de la explotación
económica de los predios. Esta Ley, marcó la
iniciación de la Reforma Agraria en el país, pues
trató de asegurar la propiedad a favor de los colonos que
trabajaban la tierra y obligó a una mayor y mejor
explotación de la propiedad privada por parte de los
dueños.

Algunos de los aspectos más importantes de esta
ley fueron que estableció una presunción a favor
del poseedor activo, no sólo frente a terceros sino,
también, frente al Estado, para lo cual bastaba que
ejecutara durante cierto tiempo actos positivos de dueño,
como la agricultura y la ocupación con ganado. Es decir,
estableció la propiedad privada a favor de quienes
ocupaban la tierra y hacían uso económico de ella.
Facilitó a los agricultores que de buena fe ocupaban y
cultivaban la tierra de propiedad privada, la adquisición
de títulos legítimos de las mismas en un lapso de
cinco años a través de la figura de la
Prescripción Adquisitiva del Domino.

Se consignó que los ocupantes de tierras
podían ser obligados por el legítimo dueño a
desocupar por la fuerza,
sí el propietario actuaba dentro de los ciento veinte
días siguientes de la ocupación.

Decretó la extinción o pérdida del
derecho de propiedad, en caso de permanecer abandonados o
inexplorados los predios por más de diez años. Creo
jueces de Tierra, encargados de conocer de conocer privativamente
en primera instancia de las demandas que se promovieran en
ejercicio de las acciones que
consagraba la ley 200. Estos jueces fueron suprimidos por la Ley
4ª de 1.943.

En lo referente a los terrenos baldíos urbanos
dijo esta ley, que para acreditar propiedad privada sobre la
respectiva extensión territorial deberían
presentarse los títulos inscritos otorgados con
anterioridad a esta ley, en que consten tradiciones de dominio
por un lapso de 20 años. Igualmente destaca que salvo el
artículo 7º del a Ley 200, los demás no se
aplican a los baldíos urbanos.

Esta misma Ley definió la mejora, indicando que
es mejora en predio rural toda obra o labor producida por el
esfuerzo humano que tenga un valor
económico, considerada en sí misma y en
relación con el terreno en donde se ha realizado. Dispuso,
además, que el juez de tierras debería pronunciarse
aún de oficio sobre el pago de las mejoras.

A raíz de la promulgación de la Ley 200 de
1.936, los hacendados crearon dificultades sobre el arrendamiento
de tierras, iniciando lanzamientos; por esta razón se
sancionó la Ley 100 de 1.944, la cual dio origen a la
seguridad de los
contratos de
arrendamiento y aparcería, estableciendo que a falta de
permiso explícito, el arrendatario no tenía derecho
a sembrar cultivos permanentes en su parcela. Únicamente
se permitirían cultivos de cosecha anual y el
incumplimiento de esta disposición era causal de
expulsión del arrendatario.

La ley 100 de 1.944, declaró de conveniencia
pública el incremento del cultivo de la tierra y de la
producción agraria por los sistemas de
arrendamiento y aparcería. Esta ley vino a constituir un
retroceso con respecto a la Ley 200 de 1.936, porque aumenta a
quince años el período máximo de
inexploración de la tierra para perder el dominio sobre el
bien (Art.10).

Según el artículo 24 de la misma ley, para
la adjudicación de una parcela, debe constituirse patrimonio de
la misma.

Dispuso que en los casos en que se deban pagar mejoras,
no pueda realizarse el lanzamiento sin que tal pago se haya
efectuado previamente.

En el año 49, una misión del
Banco Mundial
recomendó ejercer presión
sobre los terratenientes para que cultivaran la tierra y propuso
los impuestos como
sistema de incentivos.
Posteriormente el Decreto 290 de 1.957, buscó
también por este medio, el incremento de la
producción agraria.

A mediados del 1.960 se constituyó el
comité agrario, con representación de los partidos
políticos, la iglesia, las fuerzas armadas, las
organizaciones
rurales campesinas y otros estamentos. Este comité
discutió y actualizó un anteproyecto de
ley sobre Reforma Agraria que se convirtió en la Ley 135
de 1.961, sancionada el 13 de Diciembre de 1.961 y que fue
posteriormente modificada por la Ley 1ª de 1.968, la 4ª
de 1.973 y la ley 30 de 1.988.

Esta norma, además de fijar pautas sobre
política agraria colombiana, creó el Instituto
Colombiano de la Reforma Agraria "INCORA", como su organismo
ejecutor. Esta norma fue derogada por la Ley 160 de
1.994.

La ley 1ª de 1.968 introdujo modificaciones
sustanciales sobre predios explotados por arrendatarios,
aparceros o similares. Además de establecer normas para
compra o expropiación de tierras a fin de poder dotar de
ellas a los campesinos que las están trabajando. Dispuso
que en los juicios ejecutivos o de venta que se siga
contra el propietario de una Unidad Agrícola Familiar, el
INCORA tendría derecho a que se le adjudique, al precio que
señale el avalúo pericial.

Ordenó que quien deseare tener una Unidad
Agrícola Familiar (UAF) deberá sujetarse a las
reglamentaciones sobre el uso de aguas, caminos y servidumbres de
transito que establezca el INCORA, para la zona correspondiente.
Todo acto que implique enajenación o arrendamiento del inmueble
(UAF) debe someterse previamente a la aprobación del
INCORA.

La ley 4ª de 1.973 introduce modificaciones a la
Legislación Agraria, estableciendo que las labores del
instituto, tanto en la colonización como en parcelaciones,
estarán destinadas a constituir empresas
comunitarias, unido al de la Unidad Agrícola Familiar,
como finalidad del Instituto en sus programas de
Adquisición de Tierras. Modifica la Ley 200 del 36,
acortando el tiempo de 10 a 3 años para que el INCORA
pueda decretar la extinción del dominio sobre los predios
que hayan permanecido inexplorados por más de ese
tiempo.

Igualmente, reviste de facultades extraordinarias al
Gobierno para dictar un estatuto sobre Procedimiento Judicial
Abreviado para el saneamiento del dominio de la propiedad rural,
el Decreto 508 de 1.974).

Además esta Ley amplía las causales para
expropiar tierras adecuadamente explotadas, es el caso de
restauración de resguardos indígenas, para
programas de dotación de tierras en regiones con
considerable número de campesinos carentes de ellas y para
la fundación de Núcleos y aldeas rurales y ensanche
del perímetro urbano en poblaciones de menos de 25.000
habitantes. Aumentó a 15 años el plazo para el pago
de tierras inadecuadamente explotadas, con un aumento del 8% de
interés
sobre estas tierras.

Creó los Fondos de Bienestar Veredal, con
recursos que ordenaba la ley. Modificó lo referente a la
presunción de tierras de propiedad privada, indicando que
no son baldíos, sino de propiedad privada, los fundos
poseídos por particulares y señaló que dicha
posesión consiste: "….en la explotación
económica del suelo por medio de hechos positivos propios
del dueño, como las plantaciones o sementeras, la
ocupación con ganados y otros de igual
significación económica. El cercamiento y la
construcción de edificios no constituyen, por sí
solos, prueba de explotación económica, pero
sí pueden considerarse como elementos complementarios de
ella….".

La Ley 30 de 1.988 reformó la Ley 135 de 1.961,
la 1ª de 1.968 y la Ley 4ª de 1.973. Creó las
zonas de Reforma Agraria y por eso, en vigencia de esta ley
sólo se podían adquirir predios que estuvieran
ubicados en estas zonas. Efectivamente se dispuso que para el
cumplimiento de los fines y la ejecución de los programas
de adquisición de tierras se deben adoptar programas y
determinar cuáles son las zonas de Reforma Agraria. Por
eso la Junta directiva del INCORA debía determinar
anualmente las zonas en donde se adelantarán los programas
de Reforma Agraria debía publicarse en dos diarios de
amplía circulación nacional, dentro de los treinta
días siguientes a la fecha de su
aprobación.

Se reformó el régimen de las Unidades
Agrícolas Familiares. Creó el criterio de promedio
nacional de una UAF, estableciéndola en 22
hectáreas. Definió la Unidad Agrícola
Familiar como la explotación agraria de un fundo que
dependa directa y principalmente de la vinculación de la
fuerza de trabajo de una misma familia compuesta por el jefe de
hogar y su cónyuge, compañero o compañera,
según sea el caso, o por parientes hasta el segundo grado
de grado de consanguinidad y primero civil, sin perjuicio del
empleo
ocasional de mano de obra extraña al núcleo
familiar.

Reformó el procedimiento para la
explotación de fundos. Esta norma dispuso que el juez
competente para adelantar el trámite de la
expropiación para fines de la Reforma Agraria fuera el
Tribunal Administrativo del lugar de ubicación del
traslado de la demanda. Dice
que la impugnación a la legalidad de a
Resolución expropiatoria se haría como incidente en
el mismo proceso de expropiación y dentro del
término señalado del traslado de la
demanda.

Creó el Fondo Nacional de Adecuación de
Tierras y Distritos de Riego. Reformó el régimen de
la empresa
comunitaria, definiéndola como la forma asociativa por la
cual un número plural de personas que reúnan las
condiciones para ser beneficiadas de los programas de Reforma
Agraria, estipula aportar su trabajo, industria,
servicio u
otros bienes en común, con el fin de desarrollar la
explotación económica de predios rurales, la
transformación, comercialización, mercadeo de
productos agropecuarios o prestación de
servicios.

En cuanto a la reforma agraria el profesor Héctor
Castañeda, ha identificado cinco períodos, a partir
de 1.961, así: Primero, Periodo de Demostración de
1.961 a 1.966, Donde nace el INCORA, quien con un esfuerzo de
organización y eficiencia
técnica, procuró mostrar ritmo acelerado para
lograr el desarrollo campesino y
garantizar así el apoyo de la opinión
pública. En esta etapa se promovió un plan de investigaciones
de áreas regables y se diseñaron algunos distritos
de riego y drenaje. Se logró la financiación
interna y externa para estas y otras obras que se iniciaban. Se
adjudicaron 47.000 predios baldíos y se distribuyeron
préstamos a 12.000 familias campesinas, por un valor de
aproximadamente $249.0000, una suma astronómica para la
época. Se abrieron numerosas vías de comunicación y se adquirieron, por
diferentes modalidades 74.468 hectáreas de tierra para
ser, posteriormente adjudicadas.

El segundo periodo se denomina periodo de
masificación, el cual comprende el periodo de 1.967 a
1.968, en este, la Ley 1ª de 1.968 estableció la
incorporación de las tierras explotadas por arrendatarios
y aparceros a un programa de Reforma Agraria. Durante este
periodo, se agilizaron los trámites jurídicos y se
promovió la organización masiva de los campesinos,
bajo el estímulo de participar en la administración y manejo de los asuntos
agropecuarios. Estas y otras medidas fundamentales del Gobierno,
presionaron hacia la agilización del proceso de
redistribución de las tierras.

El tercer periodo, se denomina de radicalización,
pues su característica principal es el debate sobre
la oportunidad, alcance o naturaleza de
la reforma agraria. Los políticos, los propietarios, la
iglesia, el ejército, la universidad y los
campesinos organizados, entran en la polémica conformando
dos corrientes: una antirreformista y otra radical. El Gobierno
media, organizando un comité evaluador de la Reforma
Agraria, cuyas recomendaciones dieron origen a un proyecto de
reorganización de la acción
reformadora.

La cuarta etapa, se considera como la nueva ley agraria
(Ley 30 de 1.988). Esta norma duró en vigencia desde
finales del 88, hasta su derogación en agosto de 1.994,
por la ley 160, siendo un fracaso, no como consecuencia de la
misma ley, sino por falta del interés político de
los gobiernos de la época para buscar su adecuada
aplicación y por ende tampoco hubo recursos para su
desarrollo.

La última etapa que contempla el maestro
Castañeda, es "la de Creación del Sistema Nacional
de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino con la Ley 160 de
agosto de 1.994. Este periodo se inicia desde la
promulgación de la norma antes citada y se desarrolla a
través de los decretos 2663, 2664, 2665 y 2626 de 1.994 y
sólo hasta este momento estamos empezando a darle su
aplicación por lo que es bueno esperar sus
resultados".

CAPÍTULO V

ATENCIÓN DEL ESTADO FRENTE AL POBRE Y
FRENTE AL DESPLAZADO

Para poder entender el desarrollo de la respuesta
estatal a este flagelo, es necesario conocer que el
desplazamiento forzado no es un fenómeno reciente en la
historia de Colombia y que está ligado con el
recrudecimiento del conflicto
armado a partir de los años ochenta, la mala
distribución de la tierra, la expulsión de la
población de sus sitios de origen y la reinserción,
acciones creadas por grupos de
derecha, por paramilitares, quienes tienen mayor influencia en el
problema del desplazamiento forzoso, seguidos por las guerrillas
de las FARC, ELN, EPL
y en menor proporción los agentes del estado.

Sólo a partir de los años noventa las
organizaciones no gubernamentales (ONG) y los
organismos internacionales en defensa de los derechos humanos
y la iglesia católica, muestran un mayor interés
por este problema; denunciando al desplazamiento como una de los
hecho que más viola los derechos humanos de la
población civil. Y es aquí que el Estado
colombiano, siendo el garantizador y protector de los derechos
fundamentales y civiles de sus coasociados, se ve en la
obligación de incluir entre sus prioridades el dar
soluciones al
problema del desplazamiento.

Desde todo punto de vista el desplazamiento viola no
sólo los derechos fundamentales de los coasociados, como
lo son el derecho a la vida, entendiéndola también
como la violación a las condiciones que hacen una vida
digna, la integridad física y moral, la
vivienda, la educación, la
salud, entre
muchos más; si no, también, conlleva a una
descomposición socio cultural y económica, y el
desarraigo de los territorios ancestrales. Los precarios
resultados de las últimas tres administraciones para
atender las causas del desplazamiento, ponen en entredicho el
papel de un Estado intervencionista que ha sido incapaz de
garantizar a sus ciudadanos los derechos fundamentales que
consagra nuestra constitución política, teniendo en
cuenta que es una problemática que no sólo genera
desarraigo socio cultural, sino también incremento de los
índices de pobreza y
descomposición social.

Es claro que al Estado le han faltado recursos y
voluntad para atender a la población desplazada, teniendo
en cuenta que los programas de este tipo exigen la
movilización de grandes recursos y la creación y
fortalecimiento de instituciones
encargadas de administrarlos eficientemente, al igual que la
creación de políticas publicas que estén
conectadas con estas instituciones. Razón por la cual cabe
realizar un análisis de la reglamentación y la
conformación de instituciones, durante los dos
últimos gobiernos.

Desde 1.984 el gobierno creó el Plan Nacional de
Rehabilitación, PNR, que responde al diagnostico, de una
manera no muy imprecisa pero sí insuficiente, aduciendo
que la aparición de grupos armados y su
consolidación en algunas regiones de la geografía nacional,
entre otras cosas, del abandono y falta de presencia del Estado
en zonas de desplazamiento forzoso. En este sentido el PNR, fue
diseñado como un programa que pretende,
básicamente, desarrollarse en aquellos municipios con
presencia de grupos armados, y su jurisdicción se hace con
lo que pudiera denominarse: "el mapa de zonas rojas" y en la
medida en que la década de los ochenta los grupos armados
fueron extendiendo su presencia, el PNR lo hizo en la misma
dirección hasta llegar a cubrir todo el
territorio nacional en el gobierno Gaviria, sin alcanzar a
resguardar a la población vulnerable. En el Gobierno de
Ernesto Samper, el PNR es reemplazado por La Red de Solidaridad
Social, que tenía inicialmente el mismo objetivo del
PNR, pero de tipo asistencialista; y es durante el Gobierno de
Andrés Pastrana, que su objetivo es reducido
exclusivamente a la atención de la población
desplazada por la violencia o
por fenómenos naturales, como fue el caso del pueblo de
Bahía Cupíca en el Darién chocoano que fue
arrasado por un tsunami. Fue la Red de Solidaridad Social en
conjunto con la Pontificia Universidad Javeriana, quienes
reconstruyeron aquel pueblo.

En el gobierno de Ernesto Samper, se crea la primera
política integral para el tratamiento del desplazamiento
de la violencia en Colombia. En 1.994, el ejecutivo nacional
diseñó una política de atención a los
desplazados que posteriormente fue introducida por el legislativo
en la Ley 387 de agosto de 1.997, junto con la creación en
este mismo año de la Consejería Presidencial para
los desplazados (Decreto 1165 del 28 de abril de 1.997).
También se creó la Unidad Especial para los
Derechos Humanos del Ministerio del Interior.

Con la ejecución de esta política, el
gobierno emprende las primeras acciones para la atención
al desplazado, mostrando deficiencias en el sistema en cuanto a
la competencia de
funciones de
las entidades estatales encargadas del tema de desplazados, como
el caso del Consejo Nacional para la Atención Integral de
la Población Desplazada por la Violencia, sobre todo en
las limitaciones de las funciones que el ente ejercía al
ser básicamente consultivas, de fijación de
políticas y consecución de recursos.

Tampoco era clara la política entre la
Consejería Presidencial para los Desplazados y la Unidad
Administrativa Especial para los Derecho Humanos en el Ministerio
del Interior de Justicia y del
Derecho; pues la primera cumplía una especie de papel como
cabeza ejecutiva del sistema, y por lo tanto su función
era la de complementar las funciones de la segunda, creando
confusión entre las tareas que debían ejecutar
estas dos entidades. Estas políticas en la
práctica, reflejan una estructura administrativa
desconectada de la realidad, donde lo que importa es crear cargos
para los amigos, que no se logra acomodar al objetivo de
atención a desplazados, y que en primera instancia el
gobierno de Samper pretendió alcanzar.

Con el objetivo de descentralizar el manejo del sistema,
se crearon los consejos departamentales, distritales y
municipales para la atención de la población
desplazada, los cuales en la práctica presentan varios
inconvenientes; como es el caso de aquellas regiones donde la
confrontación armada es más aguda, teniendo en
cuenta que resulta difícil la reunión de sus
miembros, en el sentido en que la seguridad de éstos puede
verse amenazada, e incluso podría presentarse que los
miembros del comité se encontraran vinculados con los
actores que producen los desplazamientos.

Pero en el gobierno de Uribe, estos concejos se
fortalecieron y se han realizados en todos los departamentos del
país, sin embargo, se ha ampliado el espectro de estos
consejos que ya no son sólo sobre seguridad sino que han
servido también para ser un puente directo de la
población en general con el Presidente de la
República, quien los ha precedido, y para que este haga
política tendiente a obtener su
reelección.

En cuanto a la disponibilidad de recursos para la
atención del fenómeno, se crea el Fondo Nacional
para la Atención Integral de la Población
Desplazada, con recursos coordinados por la Consejería
Presidencial para los Desplazados, "el origen de los recursos del
fondo contienen un mecanismo fundamental introducido por la Ley
333 de 1.996, donde el 50% de los rendimientos financieros que
producen los bienes sometidos a extinción de dominio por
origen ilícito, mientras permanezcan bajo la administración provisional del Fondo
Nacional de Atención Integral para la Población
Desplazada, están dirigidos a la financiación de
programas de apoyo a los desplazados por la violencia".
Adicionalmente los recursos provienen de una partida que entrega
el Estado y otro tanto de Organizaciones Internacionales. Sin
embargo, continúan siendo insuficientes frente al
incremento del problema.

Se debe reconocer que el Estado presenta deficiencias en
el sistema de
información porque las características del
fenómeno hace que no sea fácil registrarlo en su
totalidad, por factores que van desde la impunidad, la
amenaza o el miedo de la población afectada, a la cual no
le interesa dar a conocer su situación, como tampoco su
identidad, o
simplemente por desconocimiento de la atención que el
Estado ofrece. Motivo por el cual se presentan diferencias de
cifras entre las distintas entidades dedicadas al estudio del
fenómeno del desplazamiento: "Mientras la Conferencia
Episcopal Colombiana estima que en el periodo comprendido entre
enero de 1.998 y septiembre de 2.000 cerca de 47 mil personas se
encontraron en situación de desplazamiento, en ocho
jurisdicciones eclesiásticas del país, la Consultoría para los Derecho Humanos y el
Desplazamiento, CODHES, estimó en más de dos
millones el número de personas desplazadas durante el
periodo 1.995-2.000. Entre Tanto el CONPES 3057 de 1.999,
estimó que, entre septiembre de 1.995 y noviembre de
1.999, 400 mil personas se vieron obligadas a desplazarse por
hechos vinculados al conflicto armado" y por otro lado, el
Registro
Nacional de Población Desplazada de la Red de Solidaridad
Social Reportó, que entre septiembre de 1.995 y diciembre
de 2.000, 42.854 hogares fueron registrado como desplazados.
Diferencias que reconocen abiertamente las entidades
estatales.

Los mecanismos teóricos y prácticos que
tienen tanto los entes encargados del Estado, como las
organizaciones privadas u organizaciones no gubernamentales para
dar trato al problema, provienen de diferentes ópticas,
que impiden a su vez que los desplazados reciban la ayuda que el
Estado está dispuesto a brindar. Consciente de esta
problemática, el Estado ha realizado esfuerzos por lograr
un mejor sistema de información. A partir de 1.999 la Red de
Solidaridad Social, es la entidad encargada del coordinar el
Sistema Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada (SNAIPD). La Red realiza la
estimación de acuerdo a la cantidad de personas que se
identifican como desplazados, consignando la información
en un formato único de Registro (SUR), el sistema cuenta
con una ficha base en la cual se consignan los principales
datos del
desplazado, así como las causas que provocaron el
desplazamiento y los presuntos autores del mismo, el desplazado
debe dirigirse ante el Ministerio Público o ante un
despacho judicial para rendir declaración sobre los hechos
que ocasionaron el desplazamiento. La política del
gobierno presenta problemas que hacen que la atención a
desplazados continué siendo ineficaz y precaria. Las
restricciones en la financiación de programas, por la
dependencia de recursos externos, ausencia de fuentes
permanentes de financiación, entre otros problemas
presupuéstales como institucionales, han impedido el
desarrollo de una política progresiva y continua, pues por
falta de un esquema definido para la atención de
desplazados, esta política se ha convertido en un proceso
dependiente de la administración de turno. Se mantiene la
característica general del Estado colombiano de no
desarrollar políticas de estado sino planes de
gobierno.

CAPÍTULO VI

PROYECTOS DE DESARROLLO EN
VIGENCIA

El Estado Colombiano nos ha provisto siempre de confusas
estadísticas que ciegan a los colombianos
sobre la realidad de un tema específico, este es el caso
del agro, se dan estadísticas contrarias a fin de
favorecer las políticas de los gobiernos de
turno.

El análisis de las tendencias del sector agrario
colombiano, a menudo se ensombrece con pronósticos de corto plazo, o refleja el
estudio de cultivos individuales, en donde, los usos alternativos
de tierra, están determinados por factores de mercado (Precios,
Importaciones,
disponibilidad de crédito, etc.), que muestran bruscas
fluctuaciones, seguidas por diagnósticos desalentadores.
Generalmente se afirma, que el sector agrícola está
en retroceso. Sin embargo, el estudio de especies, de
estadísticas por periodos prolongados índica,
exactamente, lo contrario.

El crecimiento del sector agrícola y ganadero
durante las últimas cuatro décadas (3,5% promedio
anual) que fue menor que el crecimiento total que el del PIB (4,7%), no
obstante, esta es la segunda fuente de crecimiento global de la
economía
(17,7% del crecimiento del PIB total frente al 22,7% de la
industria). Esto es posible, dice el DANE, debido al proceso
acelerado de modernización de la economía y al
aumento de la productividad de
los pequeños agricultores. Entre 1,955 y 1.985, el
área cultivada con medios
modernos casi se triplicó, elevándose de 11,9% a
41% del total cultivado.

En el largo plazo, las dos magnitudes principales del
sector son la producción total y la relación entre
el número de habitantes que vive en las áreas
rurales y la población urbana; es decir, la
relación entre productores y consumidores.

En 1,975, cuando la población total de Colombia,
alcanzaba 24 millones, el PIB que se originaba en el sector
agrícola ascendió a $93 mil millones de pesos a
precios corrientes. En esa época el 36% de la
población vivía en zonas rurales. 15 años
más tarde, la producción agrícola total
llegaba a 152 mil millones de pesos a precios de 1,975, un
aumento del 63% en términos reales. La población
rural se mantuvo prácticamente estable, en tanto que el
número de consumidores urbanos aumentó en
más de cuatro millones. Esta evidencia comprueba el
dinamismo vigoroso del sector agrícola colombiano como un
todo.

En términos de porcentajes, el sector
agrícola y ganadero, generó 55% del PIB y
empleó 70% de la población en 1.925. Hacia finales
de la decana de los años 80, su participación,
descendió al 22% del PIB y el 35% de la fuerza laboral. Esta
caída en el porcentaje del producto total
aportado por el sector agrícola generalmente se interpreta
como un signo de depresión.
No obstante, en la realidad se está produciendo mucho
más, hoy día con menos mano de obra. Aunque
todavía hay importaciones de productos agrícolas,
el volumen es
relativamente menor, lo que puede atribuirse a una ausencia de
ventajas comparativas para ciertos cultivos como el trigo y el
maíz.

Durante este periodo, los cambios radicales en la
estructura productiva del país coincidieron con la
introducción de una serie de
políticas intervensionistas del Estado basadas en las
ideas proteccionistas prevalecientes. Generalmente se
creía que la mejor forma para acelerar el índice de
desarrollo
económico era el apoyo a la industria naciente la
protección a un sector agrícola, sin ventajas
comparativas evidentes. Como consecuencia de esta línea de
pensamiento y
debido a la presión de los grupos de interés y al
consenso político entre los partidos tradicionales, se
apoyaron políticas que trataban de mejorar la oferta interna
aumentando la producción nacional, y, en consecuencia,
facilitar la obtención del equilibrio en
la balanza
comercial.

Para el gobierno la recuperación del crecimiento
económico es un factor fundamental para la
solución de los problemas de empleo y pobreza, para
garantizar la viabilidad de las reformas emprendidas en la
década pasada y para avanzar hacia una sociedad más
equitativa. La recuperación del crecimiento necesita un
ambiente
macroeconómico y social más estable y seguro. Sin
seguridad en el campo y en las vías de
comunicación, sin certidumbre sobre las reglas de juego y sin
convicción sobre la viabilidad financiera de la Nación,
será muy difícil retomar la senda del crecimiento
económico. Por ello, para el Estado se requiere, ante
todo, recuperar la seguridad física, restaurar la
seguridad jurídica y ajustar las finanzas del
Estado.

Pero esto no es suficiente. La reactivación
económica en el corto plazo necesita esfuerzos focalizados
y la recuperación del crecimiento en el mediano plazo
exige ajustes regulatorios en los sectores de infraestructura y
servicios
públicos, inversiones en
capital humano
y ciencia y
tecnología, y una política comercial coherente
que conduzca a la inserción ordenada de la economía
nacional en la economía mundial.

El Gobierno planeó centrar la recuperación
económica en el sector de la vivienda y la
construcción. Para ello ha diseñado una estrategia
comprensiva que incluye un impulso denodado a la vivienda de
interés social y un paquete de estímulos tendientes
a reactivar el crédito hipotecario y, por esta vía,
la construcción de vivienda para estratos medios y
altos.

Estas medidas, aunadas a la presencia de una tasa de
cambio competitiva, una tasa de
interés excepcionalmente baja y la entrada en vigencia
de las preferencias comerciales para los países andinos,
contribuirían a jalonar el crecimiento económico en
el corto plazo.

Para hacer sostenible el crecimiento en el largo plazo,
el Gobierno planeó llevar a cabo una serie de cambios
normativos, regulatorios e institucionales orientados a propiciar
la participación privada en los sectores de
infraestructura, minería y
servicios públicos. Estos cambios no sólo
atraerían mayores inversiones (nacionales y extranjeras),
sino que permitirían superar los rezagos en
infraestructura estratégica que, hoy en día,
constituyen un obstáculo para el crecimiento
económico.

Así mismo, el Gobierno sentó algunas
bases, buenas y malas, para una inserción ordenada de la
economía nacional en la economía
mundial y da impulso a la formación de capital humano
en todos los niveles. Dadas las restricciones fiscales, el
énfasis de la política de crecimiento descansa en
medio estimular la participación privada en sectores
estratégicos, aumentando el impacto de las inversiones
públicas y eliminando trabas burocráticas, como lo
hace la Ley 962 de 2005 y otros impedimentos a la iniciativa
privada.

Mencionaremos algunos de los puntos neurálgicos
del Plan de Desarrollo, del gobierno actual, (2002 a 2006),
denominado "hacia un Estado comunitario", para el efecto
desconoceremos, para el presente estudio, el Plan de Seguridad
Democrática, y lo centraremos en el impulso del
crecimiento económico sostenible y la generación de
empleo.

IMPULSO A LA VIVIENDA Y A LA
CONSTRUCCIÓN:

En las actuales circunstancias, la política de
vivienda y construcción es un elemento clave para la
reactivación económica. La construcción no
sólo tiene la capacidad de jalonar otros sectores de la
economía, sino que contribuye a la generación de
empleo productivo, que no es más sino aquel que genere una
remuneración que le permita al trabajador tener una vida
digna.

En vista de lo anterior, el Gobierno pretende poner en
marcha una estrategia integral para el sector de la
construcción que incluye un impulso decidido a la vivienda
de interés social, la implementación de un seguro
de inflación para créditos hipotecarios, que hasta la fecha
ha sido inoperante y su única función es aumentar
el valor de la cuota, y un plan de titularización de
cartera hipotecaria, que se esta logrando con el Leasing.
De esta manera el Gobierno ofrecería programas de impulso
a la vivienda y a la construcción por grupos poblacionales
vulnerables. Para aquellos de menores ingresos, se
otorgarían 50.000 subsidios familiares de vivienda (SFV)
entre diciembre de 2002 y julio de 2003, lo cual se
realizó parcialmente.

Para los hogares de estrato medio, se crearía,
con la legislación complementaria de la Ley 546 de 2.000,
un mecanismo de protección contra la inflación en
créditos en Unidades de Valor Real (UVR), lo cual no se ha
cumplido por parte del gobierno, sin embargo la Corte
Constitucional, a través de sentencias, y las propias
entidades bancarias, le han salido al paso al gobierno y han
creado nuevas formas de crédito de vivienda, calculados en
pesos o escalonados. Sí uno hace el mero ejercicio
matemático podrá ver los beneficios de las opciones
y deja sin importancia la intervención del ejecutivo. Y
para los hogares de estrato alto, se dará continuidad al
beneficio tributario de las cuentas
AFC.

El objetivo de esta política es devolver la
confianza de los agentes económicos con el fin
último de valorizar los activos
inmobiliarios. Dado que la vivienda constituye el principal
activo de las familias colombianas -el acervo de vivienda urbana
se estima en $203,8 billones- su valorización
tendría, para el gobierno, un efecto positivo en el
balance de los hogares, lo que aumentaría las
garantías para acceder a créditos, e
incentivaría el consumo y el crecimiento de la
economía, pero la realidad se aparta de este presupuesto ya
que una mayor valorización se refleja directamente en el
pago de impuestos y en la improbabilidad de cambio o compra de
vivienda.

El ejecutivo piensa que para dar cumplimiento efectivo a
lo anterior deben seguirse unos pasos bien demarcados, los cuales
mencionaremos así:

IMPULSO A LA EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN
DE HIDROCARBUROS
Y MINERÍA:

Durante el periodo 1997-2001, la participación de
los sectores de hidrocarburos y minería en el PIB se
mantuvo entre 4% y 5%. En el mismo periodo, las exportaciones de
petróleo y carbón y sus derivados
representaron más de 30% del valor de las exportaciones
totales del país. En los próximos años el
peso específico de estos sectores podría disminuir
por una serie de factores, entre los que se destacan: a) la
reducción en las reservas y la disminución en la
exploración de hidrocarburos; b) las distorsiones en los
precios de los derivados de petróleo y
sus sustitutos; c) las limitaciones en la oferta de gas licuado de
petróleo; d) el estancamiento en el desarrollo de la
actividad minera, y e) los ataques contra la infraestructura de
transporte.

La disminución gradual de las reservas de los
campos en producción amenaza la autosuficiencia petrolera
del país. Estas pasaron de 2.577 a 1.840 millones de
barriles entre 1997 y 2001. La producción nacional es
suficiente para abastecer el consumo interno de combustibles
sólo hasta el año 2005.

Escenario de producción de crudo
Gráfico 5

Propiedad de la producción de
crudo Gráfico 6

La ausencia de nuevos hallazgos se explica por la
disminución de la actividad exploratoria, que pasó
de 73 pozos en 1988 a 14 en el año 2001 (Gráfico
5). Existen múltiples causas que han motivado este
descenso, entre las que se destacan la pérdida de competitividad
del esquema contractual y fiscal imperante, los ataques
permanentes a la infraestructura de transporte y a la actividad
exploratoria misma y la inestabilidad del marco legal.

Exploración de crudo Gráfico
7

La posibilidad de perder la condición de
país exportador de petróleo es paradójica
teniendo en cuenta que el potencial estimado de reservas de
hidrocarburos es de 47.000 millones de barriles. Para continuar
como exportador, el país tendrá que encontrar
nuevas reservas antes de mediados del año 2004, puesto que
el proceso para su desarrollo y comercialización puede
tomar entre cuatro y seis años.

La situación opuesta ocurre con relación a
la oferta de gas natural,
donde las reservas probadas permitirían abastecer la
demanda por 30 años. Sin embargo, la
comercialización está limitada por la falta de
incentivos de precio derivados de la regulación actual y
la concentración de la producción. Este problema
limita las posibilidades de masificación del gas como
solución económica a fuentes de
energía.

De otro lado, el sector minero ha visto limitada su
expansión como resultado del lento avance en el
conocimiento del subsuelo y de la ineficiencia para tramitar
y contratar nuevas concesiones mineras.

El sector registra una enorme ilegalidad propiciada por
la ausencia de concesiones, lo que a su vez, ha llevado a una
relativa debilidad en los procesos de
fiscalización y control, recaudo
de regalías, promoción de prospectos mineros, y a un
bajo nivel de la atracción de inversión
privada.

INFRAESTRUCTURA ESTRATÉGICA EN
TRANSPORTE:

El ejecutivo, equivocadamente, piensa que el gran
problema de la producción, almacenamiento,
distribución y costos de los
derivados del
petróleo, puede solucionarse fortaleciendo la
infraestructura de transporte masivo urbano, por eso tocaremos
someramente el tema, pero no lo profundizaremos por ser
más un movimiento político a una política de
Estado.

El sector transporte representa un 5,5% del PIB y tiene
un gran valor estratégico ya que vincula actividades
productivas, comerciales y sociales. Los principales objetivos
gubernamentales son: a) disminuir la participación de los
costos del transporte en el precio final de las
mercancías; b) integrar las zonas aisladas con los centros
de consumo y distribución para mejorar los niveles de
productividad, potenciar la explotación agrícola y
mejorar el nivel de vida en las regiones; c) implementar
mecanismos auto sostenibles de administración regional y
transferir la infraestructura de la red de transporte de
interés departamental y municipal; y d) disminuir los
índices de accidentalidad, así como los eventos de
piratería, secuestros y demás
delitos
cometidos en las vías.

Para el logro de estos objetivos el Gobierno puso en
marcha una estrategia que incluye inversiones, cambios
institucionales y modificaciones a la regulación
existente. Con ella se espera, en última instancia, el
fortalecimiento institucional y la consolidación de los
esquemas de participación privada.

Pese a las buenas intenciones, el ejecutivo ha olvidado
en su Plan Nacional de Desarrollo el fortalecimiento del agro,
omitió la creación de la agro industria, se olvido
del sector privado y no tocó lo concerniente a impuestos,
factores que son pilar fundamental para el desarrollo de un
pueblo con las características del colombiano.

Así las cosas, se observa con mediana claridad
que existe un vacío en los planes del gobierno, olvido que
debe subsanarse a la brevedad posible, fomentando la
creación de empresas, que se desarrollen en el seno de la
comunidad, bajo el presupuesto de colaboración y trabajo
compartido, fomentando el auto empleo y mejorando los sistemas de
producción a fin de hacerlos viables y
autosostenibles.

CAPÍTULO VII

COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO

La humanidad busca de manera permanente la
superación cualitativa de las formas de organizar y
distribuir el trabajo y se esfuerza por lograr mejores, justas y
más dignas relaciones de trabajo.

En la actualidad, los seres humanos realizan sus
actividades laborales bajo tres modalidades básicas: a) de
manera independiente, quedando en este caso determinados por sus
propias capacidades y auto-regulación; b) en forma
dependiente asalariada, bajo la continuada subordinación a
un empleador que se limita a reconocerle una remuneración
producto de negociaciones individuales o colectivas; o c) bajo
una tercera forma, la del trabajo asociado, donde el trabajo y la
gestión
se realizan conjuntamente, sin las limitaciones propias del
trabajo individual ni exclusivamente bajo las reglas del trabajo
asalariado dependiente.

Daremos un mayor alcance a la noción de trabajo
solidario o comunitario, donde se trabaja por todos y para todos,
evolucionando en el concepto de economía solidaria y
distribuyéndose en diferentes tipos de los cuales
sólo observaremos dos, los que se vinculan directamente
con la extinción de los extremos procésales en una
litis laboral, trabajador y empleador, siendo estas la cooperativa de
trabajo asociado y la empresa
asociativa de trabajo.

El sistema cooperativo surgió
simultáneamente con una profunda transformación de
los contextos europeos durante el Siglo XVIII. La revolución
francesa buscaba un cambio en la estructura social de aquella
época y tuvo una fuerte influencia en diversos
países como Gran Bretaña. De hecho "los primeros
movimientos cooperativos datan de 1799 en los talleres
establecidos por el escocés Robert Owen (1771 –
1858), quien impulsó el trabajo colectivo que combinaba
las actividades laborales y un ambiente familiar de los
trabajadores fuera de los talleres" . Tomando a Flores Crespo,
él comenta que posterior a este periodo, las cooperativas
empezaron a formular sus principios desde
la visión del francés Felipe Buchez. La
elección de representantes, la inclusión de nuevos
miembros y los métodos
para el reparto de utilidades son los principales postulados que
regirían al esquema cooperativo en el futuro.

El desempeño del esquema cooperativo y la
influencia que el entorno cultural ejerce sobre las cooperativas
y viceversa se puede observar mediante análisis a nivel
local y por tipo de empresa; los exámenes de nivel macro
pueden dejar de lado los factores culturales que en su esencia
son significativos para el desarrollo de una
economía.

Con el capitalismo
industrial en el siglo XIX, se propició el surgimiento del
modelo
cooperativo, como se enunció anteriormente. Igualmente, en
Europa y en Norte
América, fueron designadas con el vocablo economía
social las cooperativas y las asociaciones mutualistas; en
épocas resientes, las prácticas desarrolladas para
asegurar servicios personales, que aún responden a las
nuevas necesidades relacionadas con la transformación de
las economías y del estado de bienestar, son calificadas
más bien de economía solidaria o de nueva
economía social.

En América
Latina las prácticas de economía solidaria se
inscriben primero en una lógica
de subsistencia, así como de la economía del
trabajo, que contrasta con la economía del capital, que
pone de relieve los
esfuerzos individuales o colectivos de creación de
actividades que generan ingresos o que contribuyen a bajar el
coste de los bienes y los servicios prácticos, tales como
en alimentos,
vivienda, etc.

La Economía Social es un concepto que,
según los expertos de la Unión
Europea, es a la vez antiguo y nuevo ya que se encuentra
citado en Francia hace
más de un siglo "para definir las tentativas de
agrupación de las antiguas sociedades
cooperativas de producción y consumo, así como
las sociedades de crédito agrario y de crédito
mutuo urbano". Este término, olvidado desde principios del
siglo pasado, fue recuperado hace solo unos quince años.
Entre sus posibles definiciones, el profesor Barea Tejeiro ha
elegido ésta: la Economía Social es "un tercer
sector intermedio entre el sector público administrativo y
el sector privado capitalista". La expresión
Economía Solidaria es seguramente la más acertada
porque toda la economía es social y la invocación a
la solidaridad añade un elemento de apoyo mutuo, de cierto
altruismo, de menor interés egoísta, que es el
matiz que siempre ha predominado en el cooperativismo.

En sentido amplio las organizaciones de la
economía solidaria son todas aquellas que han sido creadas
para la solidaridad y el apoyo entre personas o grupos de
personas frente a necesidades básicas habituales y frente
a necesidades o calamidades imprevistas; o aquellas conformadas
específicamente como grupos cooperativos, asociativos de
trabajo, comunitarios y otros. Uno de los principios
filosófico-político que las orienta es la ausencia
de ánimo de lucro individual, de ganancias individuales
como resultado de la actividad emprendida. Pero
simultáneamente deben ser organizaciones de carácter social, con espíritu de
servicio, de ayuda mutua, de cooperación.

Ahora bien, de acuerdo con los estudiosos el
término "economía social" es utilizado para
señalar aquel sector de la economía mundial que
comprende las empresas cooperativas, las mutualidades y las
asociaciones que cumplen alguna actividad económica.
Existen distintos enfoques sobre lo que se entiende por
"economía social" y hasta algunos dicen que resulta
redundante dado que toda economía en sentido estricto es
social. Sin embargo, resulta relevante el pronunciamiento del
Primer Congreso Español de la Economía Social
celebrado en Madrid en
diciembre de 1993, cuando la caracteriza como "toda actividad
económica, basada en la asociación de personas en
entidades de tipo democrático y participativo, con
primacía de las aportaciones personales y de trabajo sobre
el capital".

Las cooperativas y las mutualidades más duraderas
se encuentran además en el seno de un movimiento social, o
son llevadas por éste, cuya identidad social o cultural es
o era muy fuerte. Por ejemplo, los Kibutz, las Cajas Raiffeisen,
las Cooperativas Vascas de Mondragón, las mutualidades
Belgas, el movimiento cooperativo Desjardin, el movimiento
cooperativo agrario cubano, el movimiento cooperativo de vivienda
en Uruguay, el
modelo de cooperativas abiertas de ahorro y
crédito del Instituto Movilizador de Fondos de Argentina,
la cooperativa agroindustrial Colanta en Colombia y otras
experiencias exitosas.

Si se pretende fomentar la economía social y
establecer el papel propio de cada agente, es importante tener
siempre en cuenta estas dos condiciones. No se trata de plantear
que lo cooperativo o asociativo son la "panacea" para todos los
males, pero si se puede afirmar que estas empresas constituyen
una poderosa herramienta de cambio en un mundo en
transición.

No es casualidad que en la vieja y docta Europa, cuna de
la economía social en el mundo, se esté viviendo un
proceso que podemos calificar de "verdadero retorno a las
fuentes", donde se revalorizan los esfuerzos de desarrollo de las
experiencias comprendidas en este sector de la
economía.

Y no es casualidad por lo dicho antes en cuanto a que
las mutuales, cooperativas o experiencias asociativas son "hijas
de la necesidad" y los tiempos que vivimos convocan a la
búsqueda de alternativas productivas, financieras y de
servicios que resalta de algún modo la importancia de
aquellos instrumentos y su idoneidad para coadyuvar a resolver
los problemas concretos de la gente. Y no es casualidad,
también, por el grado de "cohesión social" que
exigen estas soluciones y que se ve reflejado en el proceso
creciente de afirmación de la identidad cooperativa, a
través del mundo. No es, tampoco, casualidad el
crecimiento acelerado de la economía social en otros
continentes como Asia,
África y nuestra América que aún se debaten
en la afirmación democrática y en la
obtención de niveles de desarrollo compatibles con la
dignidad
humana.

En la historia de Colombia y específicamente en
el caso de nuestros pobladores observamos que en las comunidades
indígenas manejaban el trabajo comunitario.

El cooperativismo en Colombia nació a comienzos
del siglo XX con la transformación de una sociedad
agrícola en una semi–industrializada. En los
años 30, del mismo siglo, con el comienzo de las primeras
industrias y el
apoyo al cooperativismo se profirió la primera Ley
cooperativa, la cual permitió formalmente dar el primer
paso a las cooperativas en Colombia.

Durante el gobierno de Enrique Olaya Herrera se
logró formalmente, el nacimiento del movimiento
cooperativo en Colombia. La historia legislativa cooperativa
colombiana se ha dividido en tres grandes etapas de conformidad
con la vigencia de las diferentes normatividades que han regulado
la materia, a
saber: a) Ley 134 de 1931, b) Decreto-Ley 1598 de 1963 y c) Ley
79 de 1988.

De acuerdo con las investigaciones realizadas por la
Universidad Javeriana en colaboración con UNISANGIL, se
establece la siguiente génesis de las organizaciones del
sector cooperativo empezando por la Ley 134 de 1931, aparecieron
las primeras sociedades cooperativas en el país, sin mucha
fuerza social ni exigencias doctrinarias dada la ignorancia total
que existía sobre la materia. En el año de 1933
nacieron con vida legal las primeras cooperativas entre las
cuales aparecen las siguientes: 1) Cooperativa de Empleados de
Bogotá (hoy Cooperativa Ciudad Jardín), autorizada
por Resolución Ejecutiva N° 0032 del 26 de mayo de
1933 del Ministerio de Industrias y registrada por escritura
pública N° 1134 del 26 de mayo del mismo año;
2) Cooperativa de Buses de Santa Fe Ltda., aprobada por
Resolución del 27 de mayo de 1933 y suspendida por
Resolución del 10 de abril de 1934; 3) Cooperativa
Cundinamarquesa de Miel y Panela, que tenía por objeto la
explotación de estos productos con destino a las Rentas
Departamentales; 4) Cooperativa de Consumo de Empleados y Obreros
de la Fábrica de Cementos Diamante, autorizada por
Resolución Ejecutiva del 22 de octubre de 1933.

La estadística cooperativa colombiana del
año 1933 señala el funcionamiento de cuatro
cooperativas con 1087 socios y un capital de $46.392.51
pesos.

Una de las primeras cooperativas que existió en
el país fue la Cooperativa Bananera de Magdalena, fundada
el 14 de febrero de 1933, con participación de ciudadanos
colombianos, holandeses, estadounidenses, belgas y
españoles, y con el patrocinio de la Caja Agraria, el
Ministerio de Industrias y la Superintendencia de Cooperativas.
Esta cooperativa vino a solucionar las necesidades de compra de
insumos, capital de
trabajo, recursos de subsistencia y asistencia en general a
los dueños de las tierras donde se cultivaba el banano.
Dicha cooperativa existió hasta el año 1945 cuando
la Segunda Guerra
Mundial hizo imposible el transporte del banano, lo que
conllevó a que entrara en inactividad,
transformándose luego en la Cooperativa Agrícola
del Magdalena dedicada al cultivo de productos agrícolas
como el maní y el arroz, transformación que una vez
terminada la guerra llevó al fracaso definitivo de
ésta, por el pasivo ocasionado por las perdidas
presentadas debido al desconocimiento en el manejo de estos
productos.

La Cooperativa Algodonera de la Costa Atlántica,
fundada en 1935 y aprobada por Resolución 81 del 8 de
noviembre del mismo año, llegó a ser una de las
más importantes cooperativas del país. Su radio de
acción cubría toda la Costa Atlántica, es
decir los departamentos de Atlántico, Bolívar y
Magdalena de ese entonces. Circunstancias de carácter
administrativo y dificultades y conflictos internos afectaron su
estabilidad llevándola a su disolución en el
año de 1962. Es de resaltar que las primeras cooperativas
se orientaron al ahorro y crédito de tipo cerrado,
surgiendo luego otras de carácter multiactivo, que en su
mayoría establecían secciones de ahorro y
crédito.

Se puede observar que la evolución del sector cooperativo en
Colombia fue lenta en sus comienzos. Entre los años 1930 a
1960, el desconocimiento de las bondades del modelo cooperativo
en la población, a pesar de los esfuerzos del Estado y la
Iglesia Católica, hizo que su apropiación fuera
tardía. Al comienzo el crecimiento en número de
cooperativas y de asociados fue pequeño especialmente
hasta el año 1960. Entre los años 1960 a 1965 el
número de entidades cooperativas se multiplicó por
cuatro, manteniéndose en esa tónica a lo largo de
la segunda mitad del siglo XX y en lo que va el siglo
XXI.

El desarrollo histórico de las formas asociativas
solidarias en Colombia, como se expresó antes, se da de
acuerdo con la aparición de las primeras industrias, es
decir durante los años treinta. En referencia al marco
normativo, este de dividió en tres grandes etapas de
conformidad con la vigencia de las diferentes normatividades que
han regulado la materia, a saber: a) Ley 134 de 1931, b)
Decreto-Ley 1598 de 1963 y c) Ley 79 de 1988, sin embargo en
ninguna de estas legislaciones, se empleó por el
legislador el término "Economía
Solidaria".

Al expedirse la nueva Constitución
Política de 1991, tampoco se hizo uso de dicha
expresión, pero en algunos artículos el
constituyente se refirió, por ejemplo, a las
"organizaciones solidarias" (artículo 60) o a las "formas
asociativas y solidarias de propiedad" (artículo 58 inciso
3°).

Es conveniente aclarar que desde antes de la llegada de
los españoles a América, con nuestros primeros
pobladores, existía la propiedad colectiva de la tierra,
el trabajo colectivo, entre otros, pero no se puede decir del
surgimiento del cooperativismo, pues, los indígenas no
tenían la noción de la propiedad
privada.

Dentro de las modalidades de empresas de la
economía solidaria se encuentran principalmente las
cooperativas, de las cuales a su vez salen subcategorías
por su destinación, es decir su objeto, y otras por su
forma de constitución.

De aquellas últimas se desprenden dos grupos, las
que se conforman con aportes de capital y otras con aporte de
trabajo. En las de aporte exclusivo de trabajo humano, conocidas
como cooperativas de trabajo asociado, los asociados cooperativos
son quienes desarrollan el objeto social de la cooperativa, y
entre ellos se distribuirán las ganancias que esta
produzca por el desarrollo de aquel objeto.

Dentro de las empresas solidarias de trabajo asociado,
el organizado por intermedio de las cooperativas es el que
más desarrollo e importancia alcanza, actualmente, a nivel
mundial y se encuentra estructurado en base a los principios,
valores y
métodos de operación que tienen las cooperativas a
nivel universal y que están consagrados en la
Declaración sobre Identidad Cooperativa, acordados en el
marco de la Alianza Cooperativa Internacional (ACI), e incluidos
en la Recomendación 193/2002 de la OIT sobre la
Promoción de las Cooperativas.

Las cooperativas de trabajo asociado tienen el
compromiso de regirse por la Declaración sobre Identidad
Cooperativa antes indicada. Además, se hace necesario
definir en el ámbito mundial unos caracteres
básicos y reglas de funcionamiento interno que resultan
exclusivos y propios de este tipo de cooperativas, teniendo en
cuenta que estas tienen fines y propósitos
específicos que son diferentes de los de las cooperativas
de otras categorías. Esta definición
permitirá una coherencia e identidad universal del
cooperativismo de trabajo asociado, estimulará su
desarrollo y producirá un reconocimiento mundial de la
función social y económica que realiza en la
generación de trabajo digno y sustentable, evitando
también que se presenten desviaciones o indebidas
utilizaciones.

A pesar de esto aún es necesario un
pronunciamiento universal sobre la importancia del cooperativismo
de trabajo asociado, la promoción de las cooperativas de
trabajo asociado y sus relaciones con las cooperativas de otras
categorías así como con el Estado, las
organizaciones internacionales, el mundo empresarial y los
sindicatos.
Este es necesario para garantizar el desarrollo y la
promoción de las cooperativas de trabajo asociado,
así como el pleno reconocimiento de su rol como actores en
la solución de los problemas de desempleo y de
exclusión
social, y proponentes de una de las formas más
avanzadas, justas y dignas de relaciones de trabajo, de
generación y distribución de riqueza, y de
democratización de la propiedad y de la
economía.

Esta tarea ha quedado en manos de algunos estamentos y
organizaciones que aún no han concretado preceptos y
conceptos sobre este tipo de cooperativas.

Un ejemplo de ello es CICOPA, (Organización
Internacional de Cooperativas de Producción Industrial,
Artesanal y de Servicios). CICOPA es una organización
sectorial de la Alianza Cooperativa Internacional (ICA), que
también integra cooperativas de artesanos individuales y
otras formas empresariales cooperativas que atienden a los
conceptos centrales de trabajo y producción, que han
efectuado declaraciones que dejan vacíos
conceptuales.

Para tratar de aclarar, entonces, un poco diremos que a
partir de la definición de cooperativa, de sus valores y
sus principios contenidos en la Declaración de Identidad
Cooperativa (Manchester, 1995), refrendada por la
recomendación 193 del 2002 de la OIT sobre la
Promoción de las Cooperativas, donde se dice que una
cooperativa es una "asociación autónoma de personas
que se han unido de forma voluntaria para satisfacer sus
necesidades y aspiraciones económicas, sociales y
culturales en común mediante una empresa de
propiedad conjunta y de gestión democrática",
definiremos cooperativa asociativa de trabajo como una empresa de
la Economía Solidaria, que vincula el trabajo personal de sus
asociados y sus aportes económicos, para la
producción de bienes, ejecución de obras y
prestación de servicios en forma autogestionaria. Se rige
por los principios, los valores y
las reglas de la Economía Solidaria, y maneja sus propios
regímenes en el aspecto laboral.

La Cooperativa de Trabajo Asociado, en desarrollo de un
acuerdo cooperativo, integra voluntariamente a sus asociados con
el objetivo principal de generar fuentes de trabajo, mediante la
prestación de diferentes servicios que contribuyan al
mejoramiento de la calidad de
vida de sus asociados, acogiendo en su integridad la
filosofía y principios que inspiran al cooperativismo en
general, y al cooperativismo de trabajo asociado, en particular.
Es decir, es "una asociación autónoma de
trabajadores que se han asociado de forma voluntaria para
satisfacer necesidades y aspiraciones económicas, sociales
y culturales comunes, mediante una empresa de gestión
democrática donde el aporte de cada de uno de los socios
es exclusivamente en trabajo destinado al desarrollo del objeto
social de la cooperativa, siendo regida por los principios
generales del cooperativismo".

Los principios cooperativos son: "adhesión
voluntaria y abierta; gestión democrática por parte
de los socios; participación económica de los
socios; autonomía e independencia; educación,
formación e información; cooperación entre
cooperativas, e interés por la comunidad". Los valores
cooperativos son: "autoayuda, responsabilidad personal, democracia,
igualdad,
equidad y
solidaridad, y una ética
fundada en la honestidad,
transparencia, responsabilidad
social e interés por los demás". Además
nos dice CICOPA que las cooperativas de trabajo asociado acogen
los siguientes caracteres básicos: 1) Tienen como objetivo
crear y mantener puestos de trabajo sustentables, generando
riqueza, para mejorar la calidad de vida
de los socios trabajadores, dignificar el trabajo humano,
permitir la autogestión democrática de los
trabajadores y promover el desarrollo
comunitario y local; 2) La adhesión libre y voluntaria
de sus socios, para aportar su trabajo personal y recursos
económicos, está condicionada a la existencia de
puestos de trabajo; 3) Por regla general, el trabajo
estará cargo de sus socios. Implica que la mayoría
de los trabajadores de una empresa cooperativa de trabajo
asociado son socios trabajadores y viceversa; 4) La
relación del socio trabajador con su cooperativa debe ser
considerada como distinta a la del trabajo asalariado dependiente
convencional y a la del trabajo individual autónomo; 5) Su
regulación interna se concreta formalmente por medio de
regímenes concertados democráticamente y aceptados
por los socios trabajadores; 6) Deben ser autónomas e
independientes, ante el Estado y terceros, en sus relaciones de
trabajo y de gestión, y en la disposición y manejo
de los medios de producción.

Y además, según el mismo organismo, se
declaró que debían cumplir las siguientes reglas de
funcionamiento interno: 1) Compensar equitativamente el trabajo
de sus socios, tomando en consideración: la
función, la responsabilidad, la complejidad y la
especialidad exigidas para los cargos, la productividad y la
capacidad económica de la empresa, procurando reducir la
diferencia entre las mayores y las menores compensaciones; 2)
Contribuir al incremento patrimonial y al adecuado crecimiento de
las reservas y fondos indivisibles; 3) Dotar los puestos de
trabajo de aspectos físicos y técnicos para lograr
un adecuado desempeño y buen clima
organizacional; 4) Proteger a los socios trabajadores con
adecuados sistemas de previsión, seguridad
social, salud
ocupacional y respetar las normas de protección en
vigor en las áreas de la maternidad, del cuidado de los
niños y
de los menores trabajadores; 5) Practicar la democracia en las
instancias decisorias de la organización y en todas las
etapas del proceso
administrativo; 6) Asegurar la educación,
formación y capacitación permanente de los socios e
información a los mismos, para garantizar el conocimiento
profesional y el desarrollo del modelo cooperativo de trabajo
asociado, y para impulsar la innovación y la buena gestión, entre
otras.

La cooperativa organiza directamente las actividades de
Trabajo Asociado de sus asociados, con autonomía
administrativa, asumiendo los riesgos en su
realización. Igualmente, conserva su autonomía
administrativa cuando se contrate con terceros la
ejecución de los diferentes trabajos de acuerdo al objeto
social de la Cooperativa.

Frente a estas Cooperativas el control concurrente fue
otorgado por mandato legal a La Superintendencia de
Economía Solidaria, la Inspección y vigilancia
sobre todas las actividades de la Cooperativa de Trabajo
Asociado; y al Ministerio de la Protección Social, la
inspección y vigilancia, igualmente, sobre actividad de
trabajo asociado (El Ministerio atiende reclamaciones sobre
obligaciones
en virtud del trabajo y podrá actuar como
conciliador).

En esta clase de
cooperativas, los aportantes de capital son al mismo tiempo
trabajadores y gestores de la empresa. El trabajo en las
cooperativas estará a cargo de los asociados. Sólo
como excepción podrán vincular trabajadores no
asociados y se aplica el CST. en cuanto a trabajadores
ocasionales o accidentales, deben, obligatoriamente ser distintas
a las actividades normales y permanentes del objeto social de la
cooperativa. O pueden contratarse por incremento transitorio de
las actividades de la cooperativa o reemplazo temporal de
asociados suspendidos. O cuando se requiera personal
técnico que no exista entre asociados y que no desee
vincularse.

En general el sistema cooperativo asociativo de trabajo,
es una primera fuente de creación de trabajo, pues se
desarrolla con el fin principal de satisfacer las necesidades de
los asociados, entendemos en forma extensiva, que se refiere a la
satisfacción de la necesidad de producir un ingreso
económico, a través del trabajo propio para
satisfacer todas las demás necesidades económicas
del asociado; sin embargo, ha servido esta figura para ocultar en
un oscuro trasfondo empresas y sociedades capitalistas,
antidemocráticas, a lo que algunos congresistas han dado
importancia y presentaron el llamado "Proyecto de Ley 125 de
2.005", proyecto que ha pasado desapercibido frente a leyes (al
parecer más importantes) como la Ley de Reelección
presidencial y la de garantías electorales. Sin la
aprobación del proyecto de Ley 125 que busca
principalmente llenar vacíos normativos y desarrollar
jurídicamente la figura.

Además busca eliminar indebidos usos que afectan
negativamente a los trabajadores asociados; y diferenciar el
trabajo asalariado dependiente del independiente del
autogestionario, autónomo y del autogobierno de las
Cooperativas de Trabajo Asociado, se seguirá usando la
figura estudiada como escudo a quienes ocultan relaciones
laborales, casi esclavistas, evitando cargas fiscales y para
fiscales, ocultando en su trasfondo empresas de servicio temporal
o prestamistas que viven del anatocismo ocultándolo como
una ayuda para estudiar en una universidad del mismo sector
cooperativo.