INTRODUCCION
Cualquier país que quiera tener o tenga un
proceso de
crecimiento y dinamización de su comercio
exterior, debe buscar, lo antes posible, la adecuación
de las actividades aduaneras a esta nueva realidad.
Son evidentes las profundas modificaciones en la
estructura de
comercio
exterior que han ocurrido en la actualidad; detallamos algunos
ejemplos de esa dinámica:
- la diversificación de las mercaderías
negociadas; - la introducción de modalidades y formas de
transporte,
carga y descarga más rápidas y a veces
independientes de las estructuras
de local disponibles; y - la necesidad de aceleración y
simplificación de esas operaciones y
la reducción de sus costos.
Este panorama demuestra la necesidad de que las aduanas se
capaciten para que, en un plazo muy corto, puedan prestar
servicios
más complejos y de una forma más ágil y por
consiguiente dotarlas de instrumentos, recursos y
administración que condigan con esta
realidad. Se resalta la necesidad de adoptar tecnologías
de información, ya sea para simplificar y
agilizar procedimientos,
ya sea para equipar a las aduanas con
informaciones gerenciales flexibles e inmediatas, capaces de
agilizar el proceso de
toma de
decisiones, fundamental para acelerar el flujo de las
operaciones,
sin pérdida de control.
Hay que atender, también, al hecho de que las
aduanas no ejercen más sus actividades solamente en
puertos, aeropuertos y zonas de frontera, sino también en
otros puntos del territorio nacional, garantizando su presencia
cada vez más próxima a los importadores y
exportadores, acompañando la tendencia internacional para
el transporte
puerta a puerta. Señálese, también, la
creciente utilización de regímenes aduaneros
especiales como instrumento de política
económica y de fomento al comercio.
Pero el problema no se restringe, por lo tanto, a
mejorar la estructura
aduanera vigente, sino, también y principalmente, a
dotarla de condiciones compatibles con las exigencias y
expectativas del futuro.
No parece haber ninguna duda sobre la importancia y
efectividad de la informática como instrumento de
modernización de cualquier organismo social; y la
actividad aduanera no podría, por lo tanto, escapar a esta
regla, ya sea en países donde sus aduanas, por diversos
motivos, pasaron por un período de ostracismo, ya sea
donde fueron mejor estructuradas y eficientes. En ambos casos,
las tecnologías de información actúan como el principal
y más efectivo instrumento para modernización de
estas entidades.
No se puede, por otro lado, olvidar la importancia de
otros factores en este proceso. De esa manera, el
perfeccionamiento de las estructuras
funcionales y reglamentarias de aduanas, la revisión
normativa y el desarrollo de
personal, se
cuentan entre otras medidas de acción modernizadora de
estos organismos.
Otro aspecto significativo es el relacionado con la
efectividad de un proceso de modernización emprendido
mediante la aplicación de tecnologías de
información. Por comprender cambios relevantes en el
funcionamiento y en la estructura de cualquier forma de organización social, a partir, inclusive,
de su concepción, el análisis de este proceso podrá
contribuir positivamente a nuevas discusiones y otras
experiencias del mismo género.
En 1989, el Gobierno
inició un proceso de apertura de la economía venezolana,
para ponerla a tono con la incipiente globalización de la economía mundial. Ese
proceso implicó, entre otras cosas: una profunda reforma
comercial; una simplificación arancelaria;
eliminación de subsidios e incentivos a las
exportaciones;
instauración de régimenes aduaneros especiales;
ingreso de Venezuela al
GATT y
posteriormente a la OMC;
profundización del proceso de integración del Pacto Andino;
conformación del Grupo de los
Tres; establecimiento de acuerdos de libre comercio
con varios países; reestructuración del Ministerio
de Fomento y del Instituto de Comercio Exterior
y, posteriormente, la fusión de
ambos en el Ministerio de Industria y
Comercio; descentralización de puertos y privatización de servicios
portuarios; eliminación del Fondo de Financiamiento
a las Exportaciones; y
creación del Banco de Comercio
Exterior.
Estas modificaciones, algunas de ellas muy profundas,
han traído consigo la relativa modernización de las
estructuras de comercio exterior de las empresas buscando
adaptarse, en un contexto competitivo, a las reglas de juego del
comercio
internacional.
Estas empresas, se han
venido enfrentando a una estructura, las aduanas nacionales, que
ha permanecido al margen de estas modificaciones: las aduanas
nacionales. En esta materia es muy
poco lo que se ha avanzado: se establecieron algunos concursos
para optar a algunos de los cargos; se modificó la
estructura administrativa en el nivel central para adaptarla al
Servicio
Nacional Integrado de Administración Tributaria; se
publicó un Reglamento de la Ley sobre
Regímenes Aduaneros Especiales; y se creó una
Oficina para
la Modernización Aduanera, aunque a la fecha no ha habido
un gran avance en esa modernización.
Actualmente, por interés
fiscal del
Ejecutivo Nacional, vuelve a la mesa de discusión la
modificación de la Ley
Orgánica de Aduanas, sin profundizar en una reforma de
fondo. La AVE está promoviendo un diálogo
sobre este tema, con los actores principales involucrados en este
proceso, en un intento de plantear opciones para ser más
competitivos. Es así como ha organizado el Ciclo de Mesas
Redondas "Aduanas y Competitividad. La Reforma Necesaria".
Los objetivos
generales de esta actividad son:
- Dar a conocer a la opinión
pública y a la comunidad
gerencial, por intermedio de sus actores, cuáles son las
dificultades y disfuncionalidades fundamentales que aquejan a
las aduanas del país. - Intensificar un proceso de concertación
necesario entre los sectores público y privado para
identificar vías de salida para algunos de los graves
problemas
administrativos, que dificultan los procesos de
comercio
internacional y restan competitividad a las empresas
nacionales. - Analizar cuáles son modificaciones legales
necesarias para enfrentar al problema de
raíz. - Sugerir soluciones
prácticas, en algunas áreas, que permitan un
mayor fluidez en las aduanas.
El presente trabajo tiene como finalidad dar a conocer
el Proceso de Modernización de las Aduanas en el pais con
el objeto de facilitar el mercado
internacional de bienes y
servicios, a la vez de abordar el proyecto de
modernización de las aduanas en Venezuela,
otros modelos de
modernización latinoamericanos, normas y procedimientos
operativos propuestos en el proyecto de
modernización.
PROCESOS DE
MODERNIZACION
En las condiciones actuales en que se desenvuelve el
comercio mundial, en el cual cada vez existen menos barreras para
el intercambio de bienes y
servicios, las aduanas juegan un papel
determinante porque pueden ser factor de éxito o
bien de fracaso, al permitir o entrabar el desarrollo
económico que es la base del bienestar colectivo. Para
que Venezuela logre salir adelante y se inserte como un
participante más activo en el comercio mundial,
además de contar con la infraestructura industrial,
comercial y de transporte adecuada a tal fin, es de vital
importancia que cuente con un servicio
aduanero moderno y eficiente que en lugar de constituir una
barrera sea más bien un eslabón en la cadena del
transporte que asegure, dentro del marco legal correspondiente,
la fluidez en el movimiento de
nuestras importaciones y
exportaciones, contribuyendo así a minimizar los costos asociados
con estas operaciones y hacernos más competitivos a la
hora de colocar nuestros bienes y servicios en el
exterior.
Nuestras aduanas no han escapado al profundo proceso de
corrupción
en que se han visto envueltos todos los sectores del país,
convirtiéndose en entrabadoras del comercio, ya que su
ineficiencia castiga severamente a aquellos que actúan
apegados a la legalidad, produciendo retrasos y sobrecostos e
impidiéndoles competir con quienes han hecho del
contrabando una forma de vida. Gracias a la presencia de estos
actores corruptos, tanto del sector
público como del privado, nuestras aduanas prestan un
servicio sumamente eficiente para algunos pocos y muy ineficiente
para la mayoría y han brindado durante mucho tiempo cuantiosas
ganancias particulares a una minoría indeseable, en
detrimento de todos.
Durante los últimos diez años se han
adelantado programas para la
modernización de nuestro sistema aduanero
sin haber obtenido resultados satisfactorios y es que
quizás se ha pretendido automatizar sin estudiar a fondo
cuáles son las causas de la ineficiencia y corrupción
aduanera y cómo combatir los intereses creados en ese
sector. La automatización es parte importante de la
modernización, ya que en un país donde se manejan
volúmenes de exportaciones e importaciones tan
significativos como el nuestro es imposible manejar la
información que las operaciones aduaneras generan sin la
intervención de la informática; pero la modernización
del sistema aduanero
venezolano requiere también de un cambio en la
actitud de las
personas que son, al final, quienes están detrás
del funcionamiento de todas las cosas. Si no logramos cambiar la
mentalidad de los comerciantes y de los funcionarios que
justifican la corrupción como una alternativa más
fluida ante la ineficiencia del sistema actual y no logramos que
la visión de un país competitivo, sano y con
instituciones
a prueba de corrupción, sea compartida por la gran
mayoría, todo esfuerzo de cambio para
mejorar estos procesos
será en vano. Adicionalmente, es preciso modificar la
legislación aduanera vigente, para que el servicio
aduanero logre los niveles de eficiencia y
satisfacción al cliente que se
persiguen. Para sólo mencionar un ejemplo de la
discrecionalidad de los funcionarios, la Ley Orgánica de
Aduanas vigente establece la obligatoriedad de revisión
física de
toda la mercancía que entra o sale del país por
parte de las autoridades aduaneras; esto con los volúmenes
de mercancías que transitan por nuestras aduanas es
físicamente imposible y, de hecho, todos sabemos que
actualmente no ocurre, pero la selección
de cuáles mercancías se revisan y cuáles no
están en manos de los funcionarios, quienes con toda
seguridad no
aplican ningún criterio válido para tomar su
decisión. Los nuevos sistemas
aduaneros que se están aplicando en el mundo se basan en
la revisión física de un
bajísimo porcentaje de las mercancías, en conjunto
con la profunda utilización de las estadísticas que dan a las autoridades un
adecuado conocimiento
de los importadores o exportadores, todo dentro de un marco de
"buena FE" en el cual no faltan las sanciones adecuadas. Se
podría decir que es un matrimonio entre
la aduana y la
comunidad de
negocios.
Otro factor vital para la modernización es la
capacitación y el entrenamiento
continuo a que deben estar sometidos los funcionarios de las
nuevas aduanas, así como la renovación de los
cuadros gerenciales que hasta el momento no ha sido significativa
para enfrentar los cambios que se imponen.
Por último, no podemos esperar que ningún
servicio funcione en forma eficiente si la infraestructura
física disponible para las personas que lo prestan se
encuentra en estado
deplorable, nuestras aduanas funcionan en su mayoría en
edificios que no cuentan con las más mínimas
condiciones que garanticen el bienestar de los que allí
laboran o circulan. Qué contrasentido, el que las aduanas
que como parte de sus funciones
recaudan tanto dinero para el
fisco, no estén dotadas de las instalaciones
adecuadas.
En la actualidad se adelanta un nuevo proceso de
modernización que está focalizado principalmente en
la revisión de los procesos operativos, la reforma de la
Ley de Aduanas y la automatización. Existe un proyecto de
modificación de la ley que espera por la aprobación
del Congreso y existe un sistema computarizado, el Savia (Sistema
Automatizado Venezolano de Información Aduanera), aplicado
en algunas aduanas como prueba piloto. Mientras no se haga
obligatoria su aplicación en las aduanas y mientras el
marco legal existente no se modifique para permitir la
agilización de los procesos por la vía de la
informática, el Savia seguirá en su muy
tímida aplicación.
Todos los sectores involucrados deben comprometerse a
lograr los cambios necesarios, el sector privado ha demostrado su
apoyo a la modernización con su activa
participación en los diferentes intentos que se han
realizado en los últimos 10 años y está
comprometido con este proyecto, que no es exclusivo del Seniat y
al que todos debemos apoyar.
LOS INSTRUMENTOS PARA LA
MODERNIZACION
Un proceso de esa envergadura exige un esfuerzo
significativo de los gobiernos, para viabilizar, entre otras
medidas:
- la reestructuración administrativa de las
organizaciones
aduaneras; - la revisión de la legislación que
sostiene su actuación; - la motivación y perfeccionamiento de su
personal;
y - la informatización de sus procedimientos y de
los instrumentos de apoyo a la acción fiscal.
La importancia prestada a la informatización en
el proceso de modernización de los servicios aduaneros se
debe al hecho de que ella provocará consecuencias
más inmediatas y a largo alcance y reacciones en cadena,
no solamente en el ambiente
interno de las aduanas, sino en todo el universo de
entidades que participan del comercio exterior.
No se pretende con ello, volvemos a insistir, disminuir
la importancia de los demás factores de
modernización. Pero tampoco se puede ignorar que la
informatización provoca consecuencias inmediatas en los
demás factores:
- Exige una mejor estructura de los servicios, en
razón del cercenamiento de soluciones
localizadas y diferentes de aquellas previstas en los sistemas
informatizados. - Establece alteraciones en las estructuras formales de
las organizaciones,
a veces no entendidas o no percibidas por sus gerentes
principales o, aún, imposibles de ser formalizadas a
mediano plazo, en razón de la menor dinamicidad de esos
factores.
- Obliga a una revisión profunda de la
legislación para viabilizar la adopción
de los nuevos procedimientos; y provoca una mejora en las
instalaciones, por la propia exigencia de mejores condiciones
ambientales para los equipos.
OBJETIVOS DE LA
MODERNIZACION
La amplitud y vastedad de los objetivos
-bastante ambiciosos- pretendidos por todos los países con
la automatización, confirman las aseveraciones anteriores
de mayor eficacia,
eficiencia y
efectividad esperadas por los responsables de la
modernización de los servicios aduaneros. Es interesante,
aunque lógica
y plenamente explicada, la coincidencia de los objetivos
pretendidos con la informatización de los servicios
aduaneros en todo el mundo.
Veamos. En casi todos los documentos que
tratan de los sistemas informatizados de las aduanas,
están más o menos explicitados los siguientes
objetivos:
- Extender el control a
todas las actividades aduaneras (entrada de vehículos,
carga, tránsito aduanero, formulación de
declaración para despacho aduanero, valoración
aduanera, pago de tributos,
despacho aduanero propiamente dicho y regímenes
aduaneros especiales). - Simplificar procedimientos, con miras a agilizar los
trámites burocráticos y reducir costos
operacionales de los importadores, exportadores, depositarios,
transportadores y órganos de control. - Facilitar a los usuarios el acceso al sistema para el
otorgamiento de información. - Agilizar el control aduanero, a través de una
selección por parámetros de los despachos que
serán objeto de revisión.
- Dotar a las aduanas y los demás usuarios de
otros instrumentos de apoyo a sus actividades, para, entre
otras cosas, la valoración aduanera de
mercaderías, con el objeto de conseguir una adecuada
aplicación de las tarifas, para orientación y
consulta a la legislación y con fines de entrenamiento. - Mejorar el control de recaudación de impuestos.
- Dotar al gobierno de
estadísticas de comercio exterior casi
instantáneas, además de confiable. - Y poner a disposición, de manera ágil y
flexible, un sistema de informaciones gerenciales y de
acompañamiento de las operaciones.
No podrían ser otros los objetivos, ya plenamente
conocidos por todos los que tratan esta materia. En
realidad, lo que puede interesar a los estudiosos y responsables,
para dirigir otras experiencias similares, son los resultados
alcanzados – semejantes y siempre útiles a las
experiencias individuales de cada país – y la dinámica que se experimentó en el
proceso de modernización.
CARACTERISTICAS DE LOS SISTEMAS
PROYECTADOS
Los sistemas de administración aduanera
están siendo concebidos obedeciendo especificaciones que
posibiliten:
- El establecimiento de procedimientos operacionales;
y - La coordinación de esos procedimientos y del
comercio exterior como un todo.
En el primer conjunto están incluidas todas las
rutinas automatizadas de procesamiento de las exportaciones y de
las importaciones (declaraciones de mercaderías e
informaciones sobre el vehículo transportador y la carga
transportada) y el control, por el gobierno, de esas operaciones.
Este conjunto engloba aún los servicios prestados por las
aduanas, cuando éstas colocan a disposición de sus
usuarios, por ejemplo, tablas de códigos de
mercaderías y tarifas, legislación aduanera,
informaciones sobre acuerdos internacionales y programas de
entrenamiento.
En el grupo
siguiente, están contempladas todas las operaciones de
procesamiento destinadas a suplir a los administradores, tanto a
nivel operacional como a nivel de gerencia
general, de informaciones para evaluación
de la eficiencia de la actividad aduanera y de la efectividad de
determinados institutos o regímenes aduaneros especiales.
Integran este grupo los instrumentos disponibles para apoyar al
gobierno en la
administración y planeamiento de
las medidas económicas relativas a comercio
exterior.
CONSECUENCIAS DE LA MODERNIZACION
DE ADUANAS
Como consecuencia del proceso de modernización,
resultan las manifestaciones del sistema, o sea, las influencias
que los procedimientos derivados ejercerán sobre los
sectores que actúan en comercio exterior, en el sentido de
que adopten medidas individuales de modernización, como
forma de usufructuar mejor los recursos puestos
a disposición y sobrevivir a la competencia. En
el caso de los despachantes de aduana,
posibilitará el mantenimiento
y ampliación de la cartera de clientes al
ofrecer servicios en las condiciones exigidas por la nueva
tecnología.
De esta forma, cuando el gobierno establece, como en el
caso del Brasil, que los
usuarios trasmitan las informaciones necesarias al control
aduanero, directamente de terminales conectados a su sistema, las
empresas conectadas al sector – a partir del momento en que
perciben y comprenden mejor el proceso de modernización en
curso – tendrán que informatizarse y entrenar a sus
empleados en estas nuevas
tecnologías o hacer uso de representantes legales que
les proporcionen esos servicios en mejores condiciones. A
consecuencia de ello, se espera que los usuarios menos
informatizados aprovechen la oportunidad para perfeccionar sus
instrumentos internos de trabajo.
ANALISIS DE RESULTADOS
Este aspecto ha sido objeto de permanentes intercambios
de experiencias entre los diversos países, mediante
programas de visitas y asistencia técnica mutuas e
intercambio de documentos sobre
el tema.
En el caso de los países del Mercado
Común del Sur (MERCOSUR),
están previstas visitas de técnicos especializados
de cada país para acompañar la evolución de los sistemas de los
demás países, con la finalidad de, por un lado,
perfeccionar cada uno de ellos y, por otro, posibilitar el
intercambio de informaciones estadísticas y la integración de procedimientos comunes que
posibiliten una mayor efectividad en la administración
aduanera de esos países como un todo. Sin embargo,
cualquier consideración más concluyente en cuanto a
estos aspectos exige estudios más detallados.
Además, en razón de la importancia del tema, estos
estudios deberían recibir un mayor incentivo de las
entidades internacionales y países interesados,
intensificando el intercambio entre los países.
ANALISIS DEL PROCESO
La situación ideal
Tan importante como conocer los resultados de la
modernización -y conviene repetir que aquí estamos
hablando de los procedimientos e instrumentos adoptados para el
procesamiento y control de los servicios aduaneros es conocer los
diferentes procesos adoptados en la búsqueda de
resultados.
No resta la menor duda de que la eficacia de
cualquier proceso de modernización, por lo tanto, de
cambio, está sujeto a riesgos que
derivan, principalmente, de la reacción de los miembros de
una organización ante ese cambio, por
desconocer, entre otras razones, el proceso y los objetivos a que
se aspira y temer por sus posiciones o la de los grupos que
representan. Es conveniente resaltar, aunque en forma sumaria,
algunos aspectos de este proceso.
Cualquier organismo social, a través de sus
dirigentes, se enfrenta diariamente a problemas y
demandas de innovaciones necesarias para mantener los sistemas
dinámicos y actualizados. De forma contraria, estos
organismos se enfrentan a segmentos -incluso en el propio cuadro
de dirigentes- que no están dispuestos a un esfuerzo de
adaptación a los cambios.
La práctica, sin embargo, ha venido demostrando
que este proceso no puede obedecer, solamente, a una causalidad y
dinámica naturales. Ante las exigencias de la propia
sociedad, no
es posible, o por lo menos conveniente, que el cambio ocurra
solamente como un proceso espontáneo; en determinadas
situaciones este debe ser acelerado, necesitando por lo tanto de
otros estímulos. Y, en la medida que se pretende acelerar
este proceso, aumenta la necesidad de su planeamiento,
como forma de reducir las posibles consecuencias negativas para
los segmentos sociales que participan de ella.
Sin embargo, las estrategias para
la difusión e implantación de cambios, no siempre
son o pueden ser observadas, por lo menos en todos sus aspectos.
Para administrar el proceso, con énfasis en la
efectividad, reduciendo, por lo tanto, las reacciones contrarias
y atenuando las consecuencias de esas reacciones, es
fundamental:
- Divulgar los objetivos a que se aspira así
como las exigencias, requisitos o condiciones requeridas ante
todos los segmentos sociales involucrados. - planear la modificación en el sistema vigente
y divulgar las nuevas formas de trabajo de ella derivadas. - buscar la participación de todos estos
segmentos, aunque parte de ellos sea contraria a la
modernización pretendida.
La realidad del proceso
La adopción
de esas medidas sin duda alguna primordiales debe tener en cuenta
la realidad; y el desafío consistirá, exactamente,
en buscar el equilibrio
entre el ideal y aquello que, de hecho, sea posible
realizar.
El tiempo disponible
para la introducción de nuevas tecnologías es
generalmente corto y, creemos, así debe ser, para evitar
que se cristalicen reacciones negativas al proceso. Por otro
lado, el plazo exiguo puede implicar el establecimiento de
procesos de trabajos incompletos o mal concebidos, desvirtuados
de la realidad, pudiendo ser utilizados como instrumento para
manipulación de reacciones de los segmentos más
rebeldes.
Así, la participación de toda la comunidad
en la conceptualización del nuevo proceso de trabajo, dada
su amplitud, no es posible desde el punto de vista
práctico; de otro modo, simples pedidos para colaborar con
críticas y sugerencias -para descargar la conciencia de los
agentes de modernización- generalmente no surten los
efectos deseados y la mejor forma de participación es a
través de contactos directos y estructurados con los
usuarios. También, se corre el peligro al consultar a toda
la comunidad, de perder las condiciones favorables a empresas de
esta naturaleza.
No se puede, tampoco, solicitar la colaboración
de un segmento en detrimento de otros ya que, como consecuencia,
algunos sectores pueden, por sentirse dejados de lado, tornarse
en focos de resistencia,
exigiendo, tarde o temprano, una actuación directa del
gobierno para involucrarlos definitivamente en el
proceso.
Por todo ello, el plan de
acción es condición básica para conducir el
proceso con menores posibilidades de error.
De igual modo, también la divulgación es
fundamental en la viabilización de nuevas
tecnologías. En primer lugar, ella posibilita el atender,
al menos parcialmente, las necesidades de segmentos que no
pudieron o no fueron llamados a participar de la
definición de los nuevos procesos de trabajo. Sin embargo,
como finalidad principal, ella objetiviza, a través de
aclaraciones sobre la meta deseada,
aumentar el grado de conocimiento
de los interesados y, por consiguiente, reducir las reacciones
que existan en razón de desinformación sobre la
tecnología
a utilizarse.
Un aspecto secundario del problema, aunque digno de ser
destacado, es que existirán sectores que solamente se
adaptarán a los nuevos sistemas a partir de su puesta en
práctica.
ALGUNOS ASPECTOS DE LA EXPERIENCIA
BRASILEÑA: (NANCY)
El reciente trabajo de informatización de la
aduana brasileña ofrece un rico material sobre la forma
cómo se realizó. El cuadro vigente en la
época establecía, en relación al Sistema
Integrado de Comercio Exterior (SISCOMEX):
- La existencia de algunos sectores de gobierno y de la
sociedad
interesados en la modernización de los procedimientos y
del control sobre el comercio exterior. - El establecimiento de un plazo relativamente corto
para el desarrollo e
implantación del proyecto. - La existencia de segmentos de usuarios con niveles de
informatización bastante diferenciados y algunos de
ellos (tal vez la mayoría) poco familiarizados con la
informática. - La imposibilidad de todos los segmentos de
involucrarse en la concepción del sistema, en
razón del tiempo disponible. - La limitación de proceder a las modificaciones
que exigen alteración de textos legales de mayor
jerarquía, en razón del tiempo
disponible. - La existencia de condiciones y de tecnologías
disponibles capaces de posibilitar, no sin mucho esfuerzo, los
objetivos pretendidos. - De altamente positivo, la casi obligación de
aprovechar el momento histórico que favorezca el
emprendimiento y justifique alguna precipitación en el
andar del carruaje.
Así, se partió hacia una actuación
concentrada de algunos funcionarios del gobierno, que fueron los
responsables de la concepción, proyecto,
divulgación e implementación del
sistema.
Se promovió también un amplio programa de
divulgación, resaltando los principales aspectos del
sistema, sin entrar en detalle, una vez que el proyecto estaba
aún en fase de concepción y desarrollo. Los
detalles fueron presentados, más tarde, en el programa de
entrenamiento.
No fue posible escuchar, por lo menos de forma efectiva,
las necesidades de todos los usuarios. Pero, en contrapartida, se
contó con sectores que se vincularon significativamente en
el proceso, durante y después de la implantación
del sistema, posibilitando ecuacionar problemas como los
relativos a comunicación, equipos, instalaciones y
aún operacionales.
Luego de la implantación de las medidas
innovadoras, todo lo que no obedeciera a las condiciones de
efectividad, tuvo que ser tratado frente a frente, por los
técnicos comprometidos:
- La casi totalidad de las críticas y
sugerencias -constatadas como imprescindibles para la
operación del sistema- recién surgieron
después de su implantación y tuvieron que ser
rápidamente atendidas. - Algunas necesidades de segmentos de usuarios
solamente fueron identificadas posteriormente a la
implantación del sistema. - También surgieron dificultades de
operación del sistema por los usuarios, en razón
del desconocimiento de su operatividad y poco trato con los
procesos informatizados.
De cualquier forma no se observó una
reacción negativa generalizada al proyecto. Algunos
segmentos, al contrario, se mostraron sensibilizados a favor del
proceso y participaron en él como colaboradores
espontáneos, tal vez más por la demanda de
sistemas más ágiles y desburocratizados, que por
los cuidados tomados en su implantación.
EXPERIENCIA EN
MODERNIZACIÓN DE ADUANAS EN
PERU
El Gobierno de Perú, en concordancia con la
política
económica y social implementada a partir de mediados de
1990, privilegió a las dos instituciones
básicas de la administración y recaudación
de tributos: la
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria –
SUNAT y Superintendencia Nacional de Aduanas – ADUANAS. El
objetivo
principal fue el fortalecimiento y modernización de ellas
para convertirlas en instrumento del Programa de
Recuperación Económica que se puso en
ejecución.
En el caso de ADUANAS, se propuso convertirla en
Facilitadora del Comercio Internacional y Eficiente Recaudadora
de los tributos que gravan dicho comercio, para lo cual se
implementó un Proyecto de Reforma y Modernización
que removió a esta organización desde sus
cimientos, siendo ello posible por el apoyo político que
el Gobierno brindó.
En el largo camino recorrido, muchos han sido los
esfuerzos realizados por la Aduana de Perú e importante la
colaboración recibida de organismos internacionales como
el Banco
Interamericano de Desarrollo – BID, el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo – PNUD y la
Organización de los Estados Americanos – OEA.
A continuación se presenta una síntesis
de los principales cambios logrados en este Proceso de Reformas y
Modernización de las Aduanas del Perú.
Lima, Perú, Junio de 1996
SITUACIÓN A
1990
La Aduana del Perú se caracterizaba a fines
del año 1990 por: tener una organización inadecuada
y burocrática, poco operativa y servida por un personal
numeroso, con bajo nivel de profesionalización, mal
retribuído y con alto índice de inmoralidad.
Igualmente, existía un disperso número de normas de
diferente rango, así como falta de coherencia y
sistematización en los procedimientos operativos
aduaneros, que propiciaban la existencia de excesivos controles,
en su mayoría ineficaces; a lo que se añadía
la alta discrecionalidad de los funcionarios de ADUANAS en la
aplicación de las normas y procedimientos aduaneros. Todo
ello acompañado de numerosas medidas para-arancelarias,
con gravámenes que oscilaban entre el 10% y 84% sobre el
valor CIF de
las importaciones
.
OBJETIVOS 1991 –
1995
Vista esta realidad se plantearon los siguientes
objetivos:
De nivel global:
Facilitación del Comercio Exterior y aumento
de la Recaudación.
De nivel específico:
- Actualización y mejora del Marco
Legal. - Optimización de la
Organización y Administración de
ADUANAS. - Mejora significativa de la calificación y
remuneraciones del personal
profesional. - Racionalización de los procedimientos
operativos aduaneros. - Desarrollo e implementación de un sistema
informático integral de ADUANAS. - Reducción sustantiva en los tiempos de
atención al
público. - Modernización de las
instalaciones.
LOGROS
La transformación producida en ADUANAS desde
1991 a la fecha se puede apreciar en las siguientes
áreas:
- Normatividad
Se estableció la libertad de
comercio exterior e interior, permitiendo el libre flujo de
mercancías, promoviendo la participación del sector
privado para la prestación más eficiente de los
servicios, eliminando todo tipo de exclusividado monopolio
así como las restricciones al comercio exterior, aplicando
los principios
básicos de la simplificación
administrativa.
Dentro de este contexto, la legislación
específica en materia aduanera incorporó los
principios de
buena fe y presunción de veracidad en los trámites
administrativos de comercio exterior, así como la
racionalización y simplificación de los
procedimientos operativos, la autoliquidación y la
delegación al sector privado de actividades
tradicionalmente desarrolladas por ADUANAS, convirtiéndola
así en un activo agente facilitador del comercio
exterior.
Entre las principales normas aprobadas, bajo la forma
de Decretos Legislativos, Decretos Leyes y Decretos
Supremos, se encuentran las siguientes:
- Ley de Libertad de
Comercio Exterior e Interior
(Decreto Legislativo N° 668, setiembre 91) - Ley General de Aduanas, en conformidad al Convenio
de Kyoto
(Decreto Legislativo N° 722, noviembre 91) - Creación del Sistema de Supervisión de Importaciones
(Decreto Legislativo N° 659, agosto 91) - Nuevo Reglamento de la Ley General de Aduanas
(Decreto Supremo N° 058-92-EF, marzo 92) - Nueva Ley Orgánica de la Superintendencia
Nacional de Aduanas – ADUANAS
(Decreto Ley N° 26020, diciembre 92) - Estatuto de ADUANAS
(Decreto Supremo N° 073-93-EF, abril 93) - Nueva Ley General de Aduanas,que simplifica
articulado e incorpora reformas 91-96
(Decreto Legislativo N° 809, abril 96)
Mediante Decreto Supremo N° 043-91-EF de 14
de marzo de 1991, se declaró en reorganización
a la Superintendencia Nacional de Aduanas, indicándose
que dicho proceso comprendería su
reestructuración orgánica y funcional, la
racionalización y profesionalización del
personal, la simplificación administrativa, así
como la sistematización de todas las actividades y
procedimientos aduaneros.De una organización caótica, donde
se confundían los niveles de autoridad
y autonomía, se superponían y, en algunos
casos, se contraponían funciones y
responsabilidades, aparejada de una irracional y no
jerarquizada distribución de Aduanas al interior del
país; se ha pasado a una organización ordenada y adecuadamente
estructurada con procedimientos
simplificados y automatizados, con funciones claras a nivel
de cada de sus áreas orgánicas, con
autonomía administrativa, económica,
presupuestal, financiera y técnica y con la
asignación del 3% de la recaudación aduanera
para gastos de
operación e inversiones.- Organización
- Procedimientos Operativos
Aduaneros
La simplificación y modernización de
los procedimientos aduaneros se ha materializado a través
de la aprobación de las siguientes principales
disposiciones:
- Nuevo Régimen de despacho automatizado de
Importaciones, que ordena y racionaliza los procedimientos
considerando la automatización de los
mismos. - Sistema de Supervisión de Importaciones, que agiliza
el despacho mediante la inspección de las
mercancías en el puerto de origen, a cargo de empresas
privadas. - Medidas de control y agilización en el
despacho de mercancías de importación procedentes de los
depósitos de aduana. Mercancías sujetas a
facilidades o declaraciones simplificadas. - Nuevos Manuales de
procedimientos automatizados del Manifiesto y de los distintos
regímenes y operaciones aduaneras (exportación, suspensivos, temporales, y
de perfeccionamiento). - Reconocimiento Físico de hasta el 15% del
total de Importaciones y 5% del total de
Exportaciones. - Sistema de Control de Equipajes doble circuito
Verde – Rojo. - Reglamento de Control Aduanero de Equipajes de
Pasajeros provenientes de la Zona de Tratamiento Especial
Comercial de Tacna (ZOTAC). - Reglamentos de Almacenes
Aduaneros y de Contenedores. - Establecimiento de la Declaración Unica de
Importación para el despacho de los regímenes y
operaciones aduaneras de Importación, Importación
Temporal, Depósito, Tránsito, Transbordo,
Reembarque, Admisión Temporal y para el ingreso de
mercancias a Zona Franca Industrial.
- Sistema Automatizado y
Comunicaciones
La automatización de los procedimientos y la
tecnificación de las comunicaciones, constituyen elementos claves en el
proceso de Modernización de Aduanas; que se refleja en las
siguientes principales acciones:
- Desarrollo de un Sistema Integral de Gestión Aduanera (SIGAD), que automatiza
las principales operaciones aduaneras : Despacho de
Importaciones; Despacho de Exportaciones; Regímenes
Temporales y de Perfeccionamiento, así como el Registro y
Control de Manifiestos y de Almacén.
El conjunto de estos módulos o subsistemas se encuentra
en pleno funcionamiento en las 18 Aduanas Operativas del
país.
Es de resaltar que el desarrollo e
implementación de los programas informáticos
básicos se hizo en un año; tiempo similar al
demandado para la adecuación e implementacíon de
otros programas desarrollados por otras aduanas e instituciones
como la UNCTAD.
- Implantación del Teledespacho y
Telemanifiesto, que permite a los agentes de aduanas efectuar
sus despachos usando medios
electrónicos e, igualmente, a las agencias
marítimas y terminales de almacenamiento remitir los manifiestos por el
mismo medio. - Interconexión con Bancos y
Terminales de Almacenamiento (Proyecto ABA). - Sistema de Estadísticas del Comercio
Exterior, que provee información con oportunidad y
cobertura nacional, inclusive a través de medios
electrónicos.
La utilización de sistemas automatizados ha
permitido una mejor atención al usuario, seguridad en el
manejo de la información, mayor y mejor recaudación
y el establecimiento de controles oportunos y adecuados.
Asimismo, ha colocado a la Aduana de Perú en la primera
posición en cuanto a automatización; contando
actualmente con más de 1,400 computadoras y
30 servidores de
base de datos,
distribuidos entre sus 18 Aduanas Operativas en el ámbito
nacional, totalmente interconectadas.
- Fiscalización
Paralelamente a la aplicación de los
principios de buena fe y presunción de veracidad, se han
ido perfeccionando los mecanismos de fiscalización, a
través de las siguientes principales acciones:
- Ejecución de los Planes de Lucha Contra el
Contrabando, conjuntamente con el Sector
Privado. - Reglamento para las empresas verificadoras
(supervisoras de importaciones). - Creación del Sistema de Valoración
de Mercancías – SIVAM. - Supervisión de Agentes de Comercio
Exterior. - Prevención y represión de delitos
aduaneros. - Creación del Sistema Integrado de
Fiscalización Aduanera. - Actualización de Cartilla de Valores
Mínimos Referenciales para Equipaje, Mensaje de Casa y
Obseqios.
- Recaudación
Cabe resaltar, en este campo, las siguientes
principales acciones realizadas:
- Convenios con entidades bancarias para la
recaudación aduanera, que facilitan su pago y
control. - Fraccionamiento de la deuda aduanera, que facilita
igualmente el pago. - Sistematización y automatización del
Registro y
Control de expedientes de Reclamaciones –
Devoluciones. - Efectivo control de las fianzas a nivel
nacional. - Trámite de las cobranzas coactivas mediante
Ejecutores de ADUANAS.
Estas medidas y las de carácter
técnico y orgánico aplicadas se reflejan en el
crecimiento de la Recaudación Aduanera: de 626 millones de
dólares recaudados en 1990 de pasó a una
recaudación de 2,675 millones de dólares en el
año 1995.
- Recursos Humanos
En cuanto a administración de Recursos Humanos, merece
destacar lo siguiente:
- El Estatuto de ADUANAS, aprobado mediante el
indicado D. S. N 073-93-EF, incluyó la definición
de categorías funcionales, requisitos de
titulación exigibles para el ingreso al Sistema de
ADUANAS, y las bases para un Sistema de
Retribuciones. - La realización de un riguroso proceso de
evaluación del personal, a través
de la Universidad
Nacional de Ingeniería, que es una de las
instituciones de estudio más prestigiadas del
país. - La captación de un número
significativo de personal calificado, que ha permitido pasar
del 2% en 1990 a algo más del 70% de personal
profesional en las Aduanas. - El cambio del Régimen Laboral del
Sector Público al Regimen Laboral del
Sector Privado, lo que permitió aumentar sensiblemente
las remuneraciones (Resolución Suprema N
145-93-EF). - La autorización a ADUANAS mediante
Resolución Suprema N 097-94-EF, para efectuar
nombramientos y celebrar nuevos contratos y la
aprobación de políticas remunerativas a través
de la Resolución Suprema N 101-94-EF. - El establecimiento de evaluaciones
periódicas y un programa de rotación del
personal, que permite mejoras permanentes en la productividad.
En forma paralela a la ejecución de
acciones en los campos anteriormente señalados, se
elaboró e implementó el Plan de
Capacitación para el período
1991-1995, que ha permitido formar,desde 1991 a la fecha,
cuatro promociones de especialistas de aduanas, tres de
oficiales de aduanas y una de agentes de aduana. Asimismo, en
este período se han dictado cursos de
actualización para el personal(funcionarios,
técnicos y administrativos).Como reconocimiento a los cambios logrados en la
Aduana de Perú se le eligió como Sede de la
Escuela
Andina de Capacitación Aduanera (EACA),constituida por
los países miembros del Acuerdo de Cartagena. En
razón de ello, la EACA ha venido organizando
seminarios internacionales sobre fiscalización,
nomenclatura,
valoración y automatización aduanera, a la que
han asistido no sólo países
andinos.- Capacitación
Los locales y demás infraestructura con
que contaba ADUANAS a fines de 1990 eran antiguos,
antifuncionales y ruinosos, siendo muchos de ellos alquilados
o prestados.Esta situación a la fecha ha cambiado
ostensiblemente. En 1991 se adquirió un nuevo y
espacioso local para la Sede Central en el Callao y, en estos
años, se han construido nuevos locales para las
Aduanas Marítima y Aérea del Callao, así
como nuevos puestos de control carretero, siendo de destacar
los "Tomasiri" en Tacna y "Carpitas" en Tumbes, ubicados en
las fronteras sur y norte del país respectivamente.
Simultäneamente se mejoraron y adquirieron nuevos
locales para gran parte de las Aduanas de
provincias. - Infraestructura
- Adjudicaciones y Remates
En ejercicio de la facultad que permite disponer de
las mercancías en situación de abandono o comiso,
desde 1992 a la fecha se han realizado 4,562 adjudicaciones, por
un valor
aproximado de 10 millones de dólares a instituciones
asistenciales, educativas y religiosas sin fines de lucro,
además de entidades del Estado,
asentamientos humanos, entre otras, de las cuales aproximadamente
el 50% han sido otorgadas a centros educativos.
Asimismo se han realizado en este período 37
remates por un valor aproximado de cinco millones de
dólares.
11. Cooperación Técnica
Internacional
El proceso de cambios descrito contó desde un
primer momento, con el apoyo de instituciones como el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), el Programa de las Naciones
Americanos (OEA), quienes
respaldaran decididamente este proceso a través de
convenios de cooperación técnica que
comprendían las áreas de organización,
administración, normatividad, informatización y
capacitación.
CONCLUSIONES
De las aseveraciones sostenidas en este documento,
pueden extraerse las siguientes conclusiones:
- Que la tecnología de la información,
aunque no sea la única, constituye el principal
instrumento de modernización de aduanas, por su
efectividad. - Que es importante la adopción de diversas
medidas adicionales en cualquier proceso de cambio y, por lo
tanto, también al tratarse de la introducción de
tecnología de
información. - Que cuanto mejor planeadas, administradas y
más vastas las acciones, mejores los resultados
alcanzados, aunque esta conclusión sea
obvia. - La nueva normatividad aduanera, los sistemas
automatizados implementados, la racionalidad de los
procedimientos operativos y los cambios en la
organización, en la administración y de personal
realizados, posibilitan actualmente la atención a la
mayoría del público y el consiguiente despacho de
sus mercancías en el mismo día; todo ello
acompañado de un sensible crecimiento de los niveles de
recaudación, lo que nos permite concluir que se han
cumplido satisfactoriamente los dos objetivos básicos
del Proceso de Modernización de ADUANAS.
Otra constatación importante a partir del gran
cambio experimentado por las Aduanas del Perú, es que
sí es posible realizar efectivas transformaciones en las
instituciones públicas de nuestro país;
reconociendo para ello como factor clave y fundamental el
decidido apoyo del Gobierno.
Conclusión importante resulta también,
el reconocer la necesidad de consolidar plenamente el cambio
logrado, continuando y profundizando para ello algunas reformas
pero, sobre todo, consiguiendo que la "calidad de
servicio" se convierta en un objetivo
permanente de la Institución.
EL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DE
LAS ADUANAS DE MEXICO
(NANCY)
En los últimos cinco años, la
operación aduanera de México se
ha venido modernizando significativamente con la
implementación de diversas medidas, entre las que destacan
la simplificación de trámites a la puesta en marcha
del reconocimiento aleatorio, el pago anticipado en bancos, la
creación de manuales de
operación para las 46 aduanas, la disminución del
tiempo en el despacho de mercancías y la reducción
del contacto del servidor
público en lo más posible.
Estas y otras medidas han permitido que México
cuente, apenas 10 días de vencido un mes, con cifras
provisionales en la balanza
comercial, por ejemplo, y que entre 10 y 15 días
más, se tengan las definitivas por parte de las
autoridades correspondientes, siendo que en países
desarrollados, esta información tarda unas ocho semanas en
darse a conocer, informó la Lic. Carmelina Olmos,
Administradora Central de Informática, Contabilidad y
Glosa de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, al participar hoy en la teleconferencia
organizada conjuntamente por esta dependencia y el Instituto
Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey (Campus
Estado de México).
En el mismo evento, el arquitecto Antonio Franco
Flores, Administrador de
Informática, comentó a la comunidad estudiantil de
dicho plantel, que desde hace dos años México,
Canadá y los Estados Unidos,
están trabajando en un prototipo de intercambio
electrónico de información comercial, para
facilitar el movimiento de
bienes entre las tres naciones signantes del TLC.
El prototipo es un proyecto para mostrar cómo
podrían funcionar el procesamiento y la
sistematización de comercio de Norteamérica.
Experimentará con un sistema basado en comercio
electrónico, un registro estándar de datos y
transacciones de la zona, particularmente la importación y
exportación y tránsito de
mercancías como frutas y vegetales, productos
textiles, maderas, acero, bebidas,
electrónicos, papel periódico
y artículos automotrices.
Tentativamente, se implementaría en las
aduanas de Tijuana, Ciudad Juárez, Nuevo Laredo y Nogales,
informó el arquitecto. Franco, quien aclaró que
este sistema no sustituye al SAAI (Sistema Automatizado Aduanero
Integral) ni a los sistemas canadiense (CCS) y norteamericano
(ACS).Al hablar sobre la modernización del sistema
aduanero en nuestro país, que se inició hace cinco
años, la Lic. Carmelina Olmos, dio a conocer que dentro de
las medidas de simplificación llevadas a cabo, destacan la
incorporación a la ley del principio de
autodeterminación del contribuyente, el reconocimiento
aleatorio, el pago anticipado en bancos y el despacho
simplificado con revisión en origen.
Por lo que se refiere a la normatividad interna, se
redujeron los trámites y el tiempo de desaduanamiento, el
cual pasó de un mínimo de tres días a un
máximo de tres horas. Asimismo, se redujo el contacto
usuario-servidor
público, la discrecionalidad y la facultad para embargar
mercancía en las aduanas.
En materia de control, dijo que se puso en
operación un programa de identificación de personal
y usuarios con gafetes; se incrementó el control de acceso
de usuarios a las instalaciones aduaneras y, en forma
sobresaliente, se mejoraron las instalaciones y se les
dotó de moderno equipo, como aforadores y circuito
cerrado.
Dentro de este programa de modernización del
despacho aduanero, mencionó que se utilizan sistemas de
cómputo para controlar la operación, programar
revisiones y administración y análisis de la información,
además de que se unificó la operación en las
46 aduanas del país mediante los manuales al
respecto.
Con la finalidad de garantizar la seguridad de los
sistemas informáticos que apoyan la operación
aduanera, la Administradora Central de Informática,
Contabilidad y
Glosa dijo que se ha proyectado la construcción de centros de
cómputo de alta seguridad, contra desastres
naturales y hasta fenómenos sociales, que permitan
resguardar los bienes informáticos de la SHCP, mismos que
cuentan con áreas separadas de comunicaciones
y operaciones.
En este proceso de modernización, se ha
llevado a cabo la privatización de algunos servicios
aduaneros, entre los que se encuentran los informáticos,
prestados por una sola empresa que
exclusivamente trabaja para la Subsecretaría de Ingresos; el
segundo reconocimiento, a cargo de doce consorcios nacionales;
los almacenes
fiscalizados por particulares y la instalación de
instituciones bancarias dentro de cada una de las aduanas, que
sustituyen a las cajas recaudadoras en los pagos de las
transacciones de importación y
exportación.
A pregunta expresa, la licenciada Olmos dijo que no
hay discrecionalidad por parte del personal de aduanas, ya que
todo se hace en forma electrónica, incluyendo la
asignación de los puntos de revisión dentro de las
mismas instalaciones y específicamente qué parte
del vehículo tiene que se revisada, con lo que se da mayor
transparencia y rapidez al despacho aduanero, y se evitan
posibles conductas irregulares.
Trabajo enviado por:
Lic. José Ramón
Montenegro S.
Magister en Finanzas