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El presupuesto público (Perú)




Partes: 1, 2, 3

  1. El presupuesto en el Perú
  2. Nociones básicas
  3. Teoría del presupuesto
  4. Principios del Derecho presupuestario
  5. Dinámica del presupuesto
  6. Clasificaciones del presupuesto
  7. Conclusión
  8. Bibliografía

INTRODUCCIÓN

Este trabajo pretende resaltar la importancia del presupuesto y su clasificación mostrándolo como un elemento de planificación y control expresado en términos económicos financieros dentro del marco de un plan estratégico, capaz de ser un instrumento o herramienta que promueve la integración en las diferentes áreas que tenga el sector público la participación como aporte al conjunto de iniciativas dentro de cada centro de responsabilidad y la responsabilidad expresado en términos de programas establecidos para su cumplimiento en términos de una estructura claramente definidos para este proceso

La clasificación de los presupuestos gubernamentales muestra un lado importante ya que resalta la flexibilidad que debe tener la preparación del presupuesto, así como la versatibilidad del mismo generando un mayor entendimiento y la facilidad para interpretar cada fase del ciclo presupuestario, lo cual hace posible que las gestiones del gobierno sea organizada y controladas por el mismo. También se muestra un resumen donde se detallan los artículos contenidos en la constitución para la elaboración correcta del presupuesto nacional.

Los presupuestos son herramientas que los gobiernos utilizan con el propósito de controlar y manejar efectivamente las partidas de gastos y de ingresos, por esto se hace imprescindible la clasificación de las partidas que avalan las cuentas de dicho presupuesto esto genera a su vez un mayor control y una mayor eficiencia a la hora de ponerlo en práctica, ya que una clasificación adecuada genera un equilibrio perfecto y a su ve una herramienta eficaz para la administración.

Las clasificaciones deben hacerse de una manera balanceada, puesto que una inclinación a nivel contable dañaría la información para la formulación y ejecución de los programas, es preciso que cada una tenga un desarrollo a un nivel y medida justa para su mayor comprensión y manejo tanto en el ámbito fiscal como a nivel de programación y administración. Estas son de gran ayudan pues dotan de información a tiempo para la toma de decisiones y en algunos casos como es la clasificación por objeto de gastos que sirven de auxiliar para mantener un control adecuado de los gastos evitando en muchos casos las malversaciones de fondos y los gastos injustificados.

Las clasificaciones permiten detallar los sectores tanto público como los privados, los gastos y las funciones y estas a su ve sirven a los propósitos múltiples que incurren en el presupuesto; si es posible integrar cada una de estas divisiones se estaría generando un presupuesto moderno que cumple con los propósitos y las metas trazadas por las instituciones y los gobiernos.

Las clasificaciones económicas permiten identificar cada renglón de los gastos y de los ingresos según su naturaleza económica, esto hace posible investigar las influencias que ejercen en las finanzas públicas sobre el resto de la economía nacional, esto hace permisible las gestiones del gobierno y facilita las decisiones a tomar, debido a que se tiene a mano una forma más fácil de analizar y concluir con detalles el estado económico en que se encuentra un país.

En conclusión las clasificaciones y los artículos que contienen las medidas del presupuesto nacional sirven de guía estratégica para quien pone en práctica las múltiples formas de elaborar un presupuesto.

El Grupo.

CAPÍTULO I

EL PRESUPUESTO EN EL PERÚ

Desarrollo en el Perú. Primera época

Cuando se funda la República, la situación no era de las mejores, ya que el Virreinato del Perú se empobreció notablemente durante la guerra de independencia. El desembarco de la expedición libertadora de San Martín dio lugar a que el comercio exterior quedara anulado; y en el interior, los reclutamientos de soldados, los empréstitos forzados o no, las degradaciones, y la inseguridad arruinaron a la agricultura, la minería y las industrias.

No hubo tiempo pues, para debates ni para organizar un sistema de rentas y gastos. La guerra imponía necesidades y prioridades. Aún así, con tropas realistas en territorio peruano, se promulga la primera constitución, la constitución de 1823. Los liberales de aquella época, que concibieron en el nuevo estado independiente la forma de organización republicana, consignaron como atribuciones del Congreso la de "decretar las contribuciones, impuestos y derechos para el sostén y defensa de la República" y la de "examinar y aprobar la inversión de caudales públicos". También consignaba como atribuciones del Presidente de la República "decretar la inversión de los caudales destinados por el congreso a los diversos ramos de la administración pública.

Más adelante, el artículo 149 señala que "el presujeto de los gastos públicos fijará las contribuciones ordinarias, mientras se establece la única contribución. Adoptándose por regla constante al acrecer la Hacienda por el fomento de los ramos productivos, a fin de disminuir las imposiciones en cuanto sea posible", además establece que será el ministro de Hacienda el que presenta anualmente ante el Congreso "el presupuesto de los gastos precisos para el gasto de la República". Esta constitución, que dedica un capítulo al tratamiento de la hacienda, tiene el mérito de establecer los siguientes principios:

  • Solo el congreso tiene facultad de crear tributos y la de ejercer un control sobre su uso y empleo.
  • Anualidad del presupuesto.
  • La facultad del ejecutivo de administrar la hacienda.

Los gobiernos de 1822-1825 tuvieron que desplegar los más grandes esfuerzos para salvar la situación de angustia fiscal y atender los gastos de la guerra de independencia. Se trató de salvar el constante desequilibrio fiscal en base a fracasadas reorganizaciones del sistema tributario, que se sumergía en un sistema colonial de contribuciones.

La siguiente Carta, la constitución de 1826, marcó un retroceso con respecto a la anterior. La cámara de los Tribunos tenía la "iniciativa" en las contribuciones anuales, en otras palabras, se cambió la facultad exclusiva de decretar contribuciones por una "iniciativa". Por el lado del Ejecutivo, se pasa de un poder administrador de rentas, a la función de "cuidar" la recaudación e inversión de ella. Notable retroceso, fruto políticos de entonces.

Con Bolívar la situación empeoró, la recaudación estaba a cargo de autoridades políticas provinciales y distritales, una especie de descentralización presupuestal, que dentro de estos años de inestabilidad política, actuaban sin ningún control. Los ministros de Hacienda desde Lima, solicitaban el envío de los caudales y las respectivas cuentas, así como también prohibían el pago de cualquier suma sin su autorización, pero fue en vano.

A esta época corresponde el primer proyecto de presupuesto de las República. Durante el gobierno de La Mar, el ministro de Hacienda Morales Ugalde (1827), formula lo que se podría considerar un presupuesto, aunque en realidad fue agrupar en un solo documento los ingresos públicos por un lado, y los gastos públicos por otro. Este proyecto nunca fue aprobado por el Congreso. Por aquellos años, las aduanas representaban las rentas más importantes, seguido de la contribución de indígenas. Por su lado, los egresos con cifras más altas correspondían al ministerio de Guerra y Marina, que absorbía hasta la mitad del presupuesto.

La constitución de 1828 es más precisa que la Constitución vitalicia, aunque inferior a la del 23. Aun cuando, según el marco constitucional de entonces, era atribución del congreso determinar en qué se gastaban los ingresos del estado, José de Pando, ministro de Hacienda Gamarra, en 1830 remitió al Parlamento el presupuesto de gastos para el año siguiente. Acompañó el proyecto con otros documentos, una suerte de exposición de motivos, que comprendían estadísticas de los ingresos, proyecciones y deudas a la fecha. El proyecto no fue discutido en el Congreso.

En la Constitución de 1834, se repite la misma iniciativa de la Cámara de Diputados sobre las contribuciones necesarias para cubrirlos: suprimir las establecidas; determinar la inversión de rentas nacionales, y tomar anualmente cuentas al poder ejecutivo".

Se comete el mismo error de técnica legislativa. No puede ser atribución del Congreso "determinar la inversión de rentas anuales".

Las atribuciones del Ejecutivo son prácticamente las mismas imprecisiones de la Constitución de 1826. El Consejo de Estado revisaba y observaba, antes que el Congreso, el proyecto de presupuesto y la cuenta del año anterior. Sin embargo en esta constitución merece destacarse lo establecido en el artículo 172:

"Artículo 172.- Son responsables los administradores del Tesoro o cualquier cantidad que se extraiga, que no sea para los efectos ó inversiones ordenadas por ley".

La Ley de 20 de junio de 1834 estableció, en concordancia con el mandato constitucional, que el Ejecutivo sólo podía efectuar gastos previamente señalados por el Congreso, y fijaba las responsabilidad del Presidente y sus ministros si cobrasen o efectuaban gastos. Incluso establecieron perna de destitución y pérdida de ciudadanía sin derecho a rehabilitación y la de resarcimiento de daños y perjuicios. Quizá éste fue el intento más decidido de defender el fuero parlamentario, ya que hasta ese momento no habían aprobado un solo presupuesto, algunas veces por falta de interés de la representación y otras por decisión del Ejecutivo de no someter dicho documento al Congreso.

Como sabemos, el intento de la Confederación Perú- Boliviana, fue impedido por las expediciones restauradoras procedentes de Chile, pero es interesante conocer le tratamiento que recibió la hacienda. La Ley Fundamental de la Confederación de 1837 establecía que era una atribución de la Cámara de los Representante, aprobar el presupuesto que presente el gobierno al Congreso, y ésta es la única referencia concreta sobre el tema.

La Constitución de 1839 repite textualmente la iniciativa de la Cámara de Diputados que fue consignada en el interior: la atribución del Congreso de aprobar o no el presupuesto. Persiste la figura del consejo de estado como instancia previa al congreso, el que con sus observaciones al proyecto, remitirá a través de la Cámara de Diputados.

Desarrollo en el Perú. Segunda Época

La estabilidad del gobierno de Castilla y el comienzo del auge del guano dan inicio a esta segunda época correspondiente a 1845-1874. Ya con Castilla, el ministro Manuel E. del Río practica una serie de reformas hacendarias como la reorganización del ministerio y otras oficinas fiscales, prepara la consolidación de la deuda pública y se esfuerza por restablecer el crédito del gobierno. Durante este gobierno es aprobado por el congreso el primer presupuesto para el bienio 1848-1849. Ya antes el gobierno había sometido a consideración del Congreso el presupuesto del bienio 1846-1847 durante la legislatura de 1845, pero no fue sancionado. No obstante el gobierno lo puso en vigencia.

Fue con esfuerzo notable por ordenar las finanzas públicas y cumplir el mandato constitucional. Incluso se crea en 1848 la Dirección General de Hacienda, para uniformar la contabilidad y se presentó la cuenta general de los años 1846 y 18477 en 1848. Pero en realidad fue un esfuerzo aislado. El presupuesto de 1848-49 fue tramitado sin estudio verdadero, y promulgado el 27 de marzo de 1848 para entrar en vigencia el 1 de junio. El Congreso no sabía lo que era un presupuesto y dejó la mayoría de las veces actuar libremente al ejecutivo. A esto habría que añadirle que no existía contabilidad ni estadísticas.

Por esa época todavía la mayor parte de los egresos correspondía al ministerio de guerra y los ingresos más importantes a las rentas de aduana. Sin embargo, ya desde 1840, había empezado la explotación a gran escala del guano, y los ingresos que reportaba al Estado peruano comenzaron a incrementarse.

Sucede a Castilla, José Rufino Echenique (1851-1854), que lamentablemente siguió con la eolítica de dejar de lado las rentas normales del Estado y apoyar el presupuesto cada vez más en la renta del guano

La inestabilidad política al final del gobierno del Echenique, llevo al congreso a declarar falsificado el presupuesto para el bienio 1854-1855. En 1855 Ramón Castilla asume le mando hasta 1862.

La constitución de 1856 establece un notable avance desde la Carta del 23. Dentro del título del poder legislativo se consigna como atribución de éste, la de imponer contribuciones y sancionar el presupuesto. El ejecutivo, por su parte, tiene el manejo de la hacienda. Asimismo, el ministro de Hacienda debe presentar al instalarse el congreso Ordinario, la cuenta del año anterior y el proyecto de presupuesto para el siguiente.

La Constitución de 1860 al indicar las atribuciones del congreso, se fija como atribuciones de éste, las de imponer o suprimir contribuciones, sancionar el presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de gastos que presente el ejecutivo. De la misma manera, el ministro de Hacienda presentará, como ordenaba la constitución de 1856, la cuenta general del año anterior y el presupuesto para el siguiente.

A diferencia de su primer gobierno, fue una época de constantes agitaciones políticas, conflictos externos y reformas constitucionales. Las cartas de 1856 y 1860 fueron expedidas bajo este gobierno. Por el lado de la hacienda, tuvo desaciertos como mantener el sistema de consignatarios del guano y eliminar impuestos sin crear otros que reemplacen esa renta ordinaria. Durante estos años solo se aprobó legislativamente el presupuesto párale bienio 1861-62. El presupuesto del bienio 1863-64 fue promulgado sin sanción legislativa por el general Diez Canseco, al asumir el mando por la muerte del mariscal Miguel San Román. Fue un presupuesto inexacto y mal calculado. En efecto, en 1862 fue elegido San Román presidente de la República, pero muere seis meses después de tomar el cargo. Lo reemplaza el segundo vicepresidente, el general Diez Canseco, unos meses, en tanto regresa el primer vicepresidente Juan Antonio Pezet.

Surgen entonces los sucesos iniciales de lo que sería después la guerra con España y que culmina con el Tratado Vivanco –Pareja. Ante el rechazo de la opinión pública de este tratado, surge otra revolución, la del coronel Mariano I. Prado en 1865. Nuevamente asume el mando el general Diez Canseco en forma Temporal hasta la llegada de Prado.

En 1866, terminaba la guerra con España, el ministro de Hacienda Manuel Pardo, intentó una reforma integral. Reorganizó el ministerio, aunmentó los ingresos, implantó una estricta economía de gastos, reestructuró el Tribunal Mayor de cuentas, clasificó los ingresos y los gastos en generales, departamentales y municipales. Nuevamente se convoca a una convención para dar una nueva constitución.

La Constitución de 1867 sigue con la técnica de incluir conceptos de hacienda dentro de las garantías nacionales. , además es la única constitución que establece claramente que ni la ley de presupuesto ni la ley que aprueba p desaprueba la cuenta general, pueden ser observadas por el ejecutivo. Esta constitución solo duro 5 meses, de ahí se regresó a la de 1860, debido a la revolución de Diez Canseco contra Prado.

Es en el gobierno de Balta (1868-872) donde se organiza el ministerio de hacienda en tres direcciones: Administración, rentas y contabilidad general crédito. Asimismo se aprueba en mayo una resolución estableciendo un plan de contabilidad general para llevar, en todas las dependencias, el sistema de partida doble.

Pardo asume l poder en 1872 y encuentra una situación fiscal difícil. Los intentos por solucionarla, no hicieron sino agravar la crisis. El presupuesto de 1873-74 consignaba un ingreso por rentas del guana mucho mayor que todos los demás recursos juntos. Pero, por el abuso de los adelantos. Al suscribir los diversos contratos de los consignatarios, hacían que prácticamente esta enorme renta ya estuviera comprometida al servicio de la deuda externa. En ese momento las rentas de aduana constituían la única renta importante.

Esta segunda época que termina con la promulgación de la primera ley orgánica del presupuesto de 1874, tiene las siguientes características:

  • Irregularidad en la aprobación de las leyes de presupuesto.
  • Los presupuestos era aprobados con déficit o superávit indistintamente.
  • Ejercicio fiscal bianual
  • Desorden fiscal
  • Desde 1840, los recursos provenientes de los contratos del guano, son cada vez más significativos en el presupuesto, pero esta inmensa riqueza es despilfarrada.
  • Los ingresos y los gastos son clasificados en ordinarios y extraordinarios.
  • No existía un efectivo control sobre el Ejecutivo por parte del Parlamento.
  • El congreso no sabía lo que era un presupuesto, no se tenía ni siquiera la noción de lo que es una transferencia o habilitación de partidas.
  • Técnicamente hablando, le presupuesto era una ilusión.

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