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El presupuesto público (Perú) (página 2)




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Desarrollo en el Perú. Tercera Época

Esta tercera época se inicia con la Ley Orgánica del Presupuesto del 16 de setiembre de 1874, ya que a partir de esta no se encuentra más que las leyes de presupuesto estén amparadas en enunciados constitucionales y otras consideraciones empíricas empleadas por el poder administrador.

Esta ley dividió al presupuesto en dos: uno de ingresos y gastos permanentes y otro de ingresos y gastos nuevos. Incurriendo en el error de consignar como ingreso permanente la renta de lo contratos del guano.

Así como prorrogar el presupuesto ordinario y discutir el dictamen de la comisión que está o no conforme por el traslado de partidas extraordinarias a ordinarias. Como también se discute sobre las partidas nuevas del presupuesto extraordinario. Se establece que el presupuesto es bianual y que no puede existir déficit (principio de equilibrio).

Esta ley fue un brillante esfuerzo por ordenar las finanzas públicas, pero fue difícil cambiar la situación debido a un descenso seguro a la bancarrota y la guerra con Chile que nos sorprende en ese camino.

Con Prado, el congreso sancionó los presupuesto de los bienios 1877-1878 y el de 1879-1880. En febrero de 1879 se aprueba la ley de presupuesto para ese bienio, pero los acontecimientos posteriores hicieron que las sumas sean destinadas al ejército y la armada. Tras haber perdido la campaña marítima, se inicia la campaña terrestre, es donde Pardo viaja a Europa. Más tarde el ejercito chilenos después de vencer en Tacna y Arica, avanza a Lima.

Ya durante la guerra, se intentaron varias reformas; se propusieron diversos planes para afrontar la crisis, pero tuvieron muy escasos efectos. Al producirse la ocupación chilena, la vida financiera del país cayó bajo su tutela. El invasor tomo posesión de las aduanas y otras rentas, aplicándolas no sólo a os gastos de ocupación, sino también para beneficio del fisco del país vecino.

Durante la guerra, los diversos gobiernos provisorios dejaron confusión sobre las rentas recaudadas y los gastos efectuados. Incluso se llego a nombrar una comisión investigadora para determinar el manejo de los fondos recaudados por empleados o comisionados del gobierno durante la ocupación.

Terminada la guerra, si contar con las entradas de guano, habiendo perdido las salitreras del sur, sin crédito externo o interno y con un país empobrecido, se inició una política de estricta economía. El presupuesto general de 1889-90 fue el último presupuesto bianual, por reforma, donde se modificó la constitución para darle carácter anual.

Esta tercera época concluye con la aprobación de una nueva ley orgánica de presupuesto, la de 1893, durante el gobierno de Morales Bermúdez, que no derogó la de 1874, sino más bien complementó, ya que sus disposiciones resultaron ser muy generales.

Esta nueva ley (llamada también primera ley orgánica de presupuesto) reúne conceptos y principios fundamentales para una ordenada vida financiera:

  • Principio de legalidad del tributo
  • Nulidad de los empréstitos contraídos sin autorización del Congreso
  • No se aplicarán los sobrantes del presupuesto, a otros gastos, es decir, como regla general no hay transferencias inhabilitación de partidas
  • Ningún empleado podrá recibir más de un sueldo o pensión del Estado
  • Toda orden de pago expresará la partida donde haya de aplicarse
  • El ministro de Hacienda no podrá ordenar pago alguno sino cuando haya fondos efectivos para cubrirlos
  • Queda prohibido disponer de fondos del año subsiguiente
  • Al instalarse el Congreso, el ministro de Hacienda presentará el proyecto de presupuesto

Desarrollo en el Perú. Cuarta Época

La cuarta época abarca el periodo comprendido desde 1893 hasta 1922. El año 1894 fue particularmente convulsionado por las montoneras que acechaban en todo el país.

El presidente Morales Bermúdez muere antes de terminar su mandato, lo que aprovecha el segundo vicepresidente para dar un golpe de estado. Este disolvió el Congreso y convocó a elecciones. Piérola se abstiene y el congreso elige a Cáceres. Piérola alista entonces las montoneras, con las que finalmente llega a la presidencia.

El gobierno de Piérola se caracteriza por la ejecución del presupuesto y la honradez en el manejo de fondos. Piérola puso especial énfasis en el cumplimiento de las reglas presupuestarias y de la ley de contabilidad de los ministerios de 1895. Dicha norma señalaba en su primer articulo que los ministros son, directa e indirectamente, responsables por los gastos que ordenen.

También corresponde a este periodo la separación material entre el ordenador del gasto y pagador, así como la implementación del sistema presupuestal del ejercicio por decreto de 15 de febrero de 1897.

El presupuesto aumento notablemente y se inició una época estabilidad y crecimiento, a pesar de los déficit de los presupuestos de 1896, 1897 y 1898. Asimismo durante este gobierno se efectuaron una serie de reformas económicas, entre ellas, establecer el patrón oro, el ordenamiento de la deuda interna, y el aumento de las recaudación debido a la creación de la sociedad Recaudadora de Impuestos Fiscales; una sociedad anónima con capitales estatales y privados.

Las relaciones con el Legislativo fueron relativamente buenas, debido a fricciones como el ocurrido por el motivo de la aprobación para el ejercicio de 1897. Sucedió que el presupuesto aprobado por el congreso, fue promulgado con enmiendas y correcciones. El presidente envió un mensaje reservado al parlamento donde trataba de sostener que el presupuesto es una ley formal y que la participación del legislativo es mínima en estos menesteres, y por lo tanto no tienen más atribuciones que darle tramite y sancionarla. Así además recalcó que no toleraría interferencias en la política económica de su gobierno. En otras palabras, se niega a la iniciativa parlamentaria al gasto.

Ante esta situación, la oposición reaccionó y en la Cámara de diputados, 23 de ellos dejaron constancia de que al Poder Ejecutivo no le correspondía enmendar leyes y que el Legislativo no podía sufrir limitación en la formación de ellas. El mensaje presidencial en si, no fue debatido.

Sucede a Piérola, Romaña y el presupuesto de 1900 fue discutido normalmente en el Parlamento, pero más tarde por decreto, le Presidente lo declara prorrogado para 1901. La oposición reacciono y combatió duramente esta medida. Incluso llego a acusar al gabinete de ejercer una dictadura financiera por no convocar a una legislatura extraordinaria para aprobar el presupuesto. Tiempo después, instalada la legislatura, la Cámara de Diputados desaprueba la cuenta general de ese ejercicio.

A fines de 1902, Romaña vuelve a prorrogar el presupuesto para 1903. Esto se repitió con los presupuestos de 1910 y 1912.

En 1912, Billinghurst, solicitó al parlamento la prorroga del presupuesto de ese ejercicio y la autorización para hacer modificaciones en el. Obtuvo la autorización establecía que se aprobaba el presupuesto, con cargo a recabar posteriormente la "homologación" de dicho procedimiento por parte del congreso. Cuando fue derrocado Billinghurst, el parlamento autorizo a Benavides a prorrogar por duodécimas el presupuesto de 1912 para 1914. Por otro parte, la Primera Guerra Mundial, ocasionó una situación de emergencia en el comercio mundial, que fue afrontada en el Perú, con diferentes medidas entre ellas, dejar en suspenso la ley orgánica de 1874.

Hasta este momento, los sucesivos gobiernos del siglo XX (Romaña. Leguía, Billinghurst y Pardo) emplearon el sistema de prorrogar el presupuesto del año anterior, a lo que Víctor Andrés Belaunde calificaba como autocracia financiera.

Los presupuestos de 1918 y 1919 fueron aprobados normalmente. El golpe de estado e 1919 lleva a Leguía por segunda ves a Palacio de Gobierno, del cual no saldría hasta 1930, con un presupuesto cuatro veces más grande por el uso indiscriminado del crédito externo, con un ritmo de aumento de gastos de cerca del 40% al año.

En 1920 se promulga otra constitución en donde se consignan nuevos principios presupuestales. Al tratar sobre el poder legislativo, dispuso que no pudiera clausurarse el Congreso Ordinario sino vencido su plazo máximo de 120 días en caso de no haber sancionado el presupuesto. Entre sus atribuciones se encontraban la de sancionar el presupuesto y aprobar o desaprobar la cuenta de gastos

En pleno gobierno de Leguia, en 1922, por obra del ministro Abraham Rodriguez Duranto, se dicto la ley N° 4598 ley orgánica del presupuesto que estuvo vigente hasta 1962. Durante sus 40 años de vida, esta ley fue completada o modificada por las leyes 5591 en 1926, 6475 en 1929, 6784 en 1930, 8488 en 1936, 10800 en 1947, 11539 en 1950 y 12676 en 1956.

Esta nueva ley orgánica trajo conceptos muy importante e innovadores para nuestra legislación:

  • El presupuesto general debe contener en un solo documento la previsión y valuación de todas las entradas y gastos de la nación, principio de unidad (art.2).
  • Los montos serán consignados sin compensaciones , en monto bruto, principio de universalidad (art. 3).
  • Se autorizan los gasto detallados (art.4).
  • Los ingresos irán a una caja única y excepcionalmente solo por ley se afectan los ingresos. Principios de unidad de caja (art.5)
  • En el titulo I se consignan las entradas, disposiciones que no podrán crear impuestos, modificarlos o suprimirlos(art.8)
  • En el titulo II se consignan los gasto que se dividen en pliegos, capítulos y partidas (art.9).
  • El titulo III es el balance que en ningún caso puede arrojar déficit (art. 10).
  • El ministro de hacienda formula el presupuesto de ingresos, señala el monto asignado a cada ministro y los ministros forman sus respectivos presupuestos de egresos. Las cámaras formulan sus respectivos presupuestos. Finalmente hacienda centralizada los presupuestos y hace los cambios necesarios (art.11).
  • La comisión del presupuesto de cada cámara puede introducir las reformas que considere convenientes, conservando el equilibrio presupuestal. Se entiende que dentro del limite fijado por la constitución, aunque no fue así (art. 12).
  • No podrán presentarse proposiciones que alteren el equilibrio (art. 14).
  • La votación es por capítulos. Principios de especialidad (art. 15).
  • El ejercicio financiero comprende desde el 1 de enero al 31 de diciembre, con un periodo complementario que va desde el 1 de enero siguiente hasta el 31 de marzo, durante el cual se continúan los pagos y cobranzas que hayan quedado pendientes, debiéndose aplicar el producto de éstas a los pagos pendientes del ejercicio de donde se deriven. Principio de anualidad (art. 16).
  • Existen partidas de improviso designadas a cada ministerio que no podrán servir para pagar sueldos de ninguna clase ni para aumentarlos (art.21).
  • Los créditos abiertos para lo gasto de un presupuesto no podrán aplicarse al pago de los otros presupuestos. Al clausurarse un ejercicios anularan automáticamente todos los créditos del presupuesto que no hayan sido empleados (art.22).
  • Se trata sobre la cuenta general y los que contendrá (art. 25).
  • Se dispone que será razón suficiente para censurar a un ministro, cuando haya excedido los créditos que le fueron asignados en su pliego (art.32).
  • Se obliga a todos los funcionarios pagadores a rendir cuentas (art. 38).

El Desarrollo del Perú. Quinta Época

Durante el leguiisimo ocurre la primera modificación a la ley orgánica de 1922 estableciendo la presentación de los ministros ante el congreso para sustentar sus ingresos y sus gasto programados. La segunda modificación por ley N° 6475 ocurre también durante el oncenio. Se refiere al periodo complementario para el cierre del ejercicio presupuestal.

En las postrimerías del régimen, se crea por ley N° 6784 la contraloría general de la republica, como dependencia del ministerio de hacienda en paralela existencia al tribunal mayor de cuentas, aunque la primera ya había sido creada previamente por decreto del 26 de septiembre de 1921.

En 1930 un movimiento revolucionario, encabezado por el comandante Sánchez cerro desde arequipa, derroca a Leguía. La crisis mundial del 29, había afectado el oncenio.

En el Perú enfrentamos la crisis restringiendo el gasto publico y aumentando los impuesto. Eran recetas conocida frente a fenómeno desconocido. La teoría de Keynes de aumentar el gasto publico para salvar la situación, fue aplicada tímidamente en EE.UU. al comienzo por Roosevelt, ya que Hoover no atino una solución adecuada, y poco a poco logro que su país saliera adelante. En nuestro país no será hasta Benavides (1933.1939) que nuestra economía mostrara signos de franca recuperación.

La junta de gobierno expidió el decreto del 2 de octubre de 1930, que ordenaba a todos los funcionarios públicos el deber de hacer una declaración de bienes antes de asumir su cargo, similar disposición se ha consignado en la constitución de 1993, pero tampoco ha sido cumplida cabalmente un dato curioso es que por decreto ley N° 6893 se autorizo al ministro de hacienda a abrir un crédito extraordinario destinado a regularizar los gasto de demando el movimiento revolucionario. Los que en otras palabras significa, que derrocar a Leguía le costo al país S/. 170,000.00.

Al año siguiente, la misión de consejeros financieros que presidio Edwin Kemmerer, profesor de la universidad de princeton, presento un proyecto de ley orgánica de presupuesto, que nunca llego a convertirse en ley. Para ser exactos, la misión compuesta por expertos en moneda, banca, crédito publico, aduanas, contabilidad e impuestos, además de la mencionada ley orgánica presentaron otros diez documentos, a saber; proyecto de ley impuestos sobre la renta, proyecto de ley general de bancos , proyecto de ley para establecer por los concejos distritales y provinciales un impuesto predial, proyecto de ley creación de aduanas, informe sobre el crédito publico, proyecto de ley de organización de la tesorería nacional, proyecto de ley monetaria y un informe sobre la política tributaria del Perú.

El proyecto Kemmerer, a decir de Castillo, presentaba defectos. Entre ellos dicho autor menciona la preferencia de la misión por el principio de equilibrio sobre toda consideración y la de proponer, para el calculo del pliego de ingresos, el método del promedio automático del rendimiento de los tres ejercicios fenecidos anteriores; método que califica de desacreditado e irreal. Quizá era el método apropiado a recomendar considerando la organización fiscal existente.

Era cierto que para criterio de la misión, era fundamental el control fiscal para evitar déficit en épocas normales. Tan es así, que plateaban que el proyecto de ley orgánica debía promulgarse conjuntamente con los proyectos de ley de organización de la contraloría y del tesoro nacional. Sin embargo, la exposición de motivos de la misión destacaba otros aspectos del proyecto. El proyectos traía conceptos nuevos, algunos que incluso podían generar un conflicto con la constitución vigente de ese entonces. Así por ejemplo, el proyecto disponía que el presupuesto preparado por e ministerio de hacienda no tenia necesidad de ser aprobado por el consejo de ministros para remitirlo al congreso. Los artículos 39 y 40 del proyecto limitaban expresamente la iniciativa al gasto del congreso, salvo lo referido a su propio presupuesto. Finalmente el articulo 41 otorgaba un plazo de 90 días al congreso para aprobar el proyecto. Vencido el plazo, sin aprobarse, éste " entrara de hecho en vigencia el fiscal siguiente como ley de presupuesto..." con la exclusión de las nuevas partidas. Esto es un claro antecedente para el constituyente de 1987.

Durante el gobierno de Sánchez Cerro, de 1931 a 1933, se practico la prorroga por dozavos, incluso algunos aprobados por el congreso constituyente.

Un hecho sin precedentes ocurrió bajo este régimen. Por decreto ley N° 7180, se creo la comisión central de presupuesto con el objeto de estudiar, revisar y eventualmente reducir los egresos publico. Posteriormente por decreto ley N° 7197 se le confirió a la comisión la atribución del control y distribución de fondos públicos. Afortunadamente, pocos meses después estas atribuciones fueron restablecida al ministro de hacienda.

El congreso constituyente, convocado por Sánchez Cerro, elabora la constitución de 1933. En ella se vuelve a consignar en el capitulo de las garantías nacionales y sociales, conceptos financieros:

"Articulo 9: el presupuesto general determina anualmente las entradas y gastos de la republica. La ley regula la presentación, aprobación y ejecución del presupuesto general. De cualquier cantidad cobrada o invertida contra la ley, será responsable el que ordene la cobranza o el gasto indebido. También lo será el ejecutor, si no prueba su inculpabilidad. La publicación inmediata de los presupuestos y de las cuentas de entradas y de gastos de todas las dependencias de los poderes públicos, es obligatoria bajo responsabilidad de los infractores".

Como puede verse es una reproducción casi textual del mismo articulo 9 de las constitución anterior. Sin embrago tiene dos agregados importantísimos. El primero es el que establece que la ley regula la preparación, aprobación y ejecución del presupuesto. Diferenciar estos momentos es fundamental para comprender la dinámica del presupuesto como se vera en el capitulo pertinente. El segundo agregado, es sobre la obligación no solo publicar la cuenta de gasto sino también la cuenta de entradas. Como las dos caras de una moneda, una va con la otra, se complementan y explican.

El articulo siguiente aparentemente se refiere a la contraloría que por ese entonces se encontraba dentro del ministerio de hacienda:

"Articulo 10: un departamento especial, cuyo funcionamiento estará sujeto a la ley, controlara la ejecución del presupuesto general de la republica y la gestión de las entidades que recauden o administren rentas o bienes del estado. El jefe de este departamento será nombrado por el presidente de las republica con acuerdo del consejo de ministros. La ley señalara sus atribuciones"

Otro aspecto importante de esta constitución consiste en disponer que por ley se establecerá el monto "mínimo de la renta destinada al sostenimiento y difusión de la enseñanza". Esta preocupación por la educación se vera precisada con cifras que destinada ingresos a este sector en la constitución de 1979.

Desarrollo en el Perú. Sexta Época

Durante el gobierno del arquitecto Fernando Belaunde Terry (1963-1968) siendo ministro de Hacienda y Comercio Salazar Villanueva. Se promulga la ley N° 14816 Ley orgánica del presupuesto funcional, modificada por la ley N° 15257 en 964, ley N° 15682 en 1965, ley N° 16360, ley N° 16567 en 1967 y decreto ley N° 17129.

Esta ley tuvo muchos aciertos, entre ellos el de introducir el sistema de los presupuestos por programas. Lamentablemente esto fue ocupado por una disposición dentro de la misma ley; el articulo 36. Dicho articulo regula las iniciativas parlamentarias, que disponían de no menos del 1% de los ingresos presupuestados, consignados en el pliego hacienda y comercio, subpliego "iniciativas parlamentarias".

Todos los pliegos del presupuesto sufrían una reducción por el consejo de ministros del 1%, que como hemos dicho se destinaban a un subpliego determinado.

A continuación la ley N° 14816 que fue elaborada con mas criterio técnico que las anteriores leyes orgánicas, contenía las siguientes disposiciones:

  1. Esta ley establece el proceso de programación, formulación, aprobación, ejecución, control financiero y control de resultados .
  2. La ley anual de presupuesto sanciona el presupuse funcional de la republica para cada año financiero, el que coincide con el año calendario.
  3. Para efectos presupuestarios el sector publico se divide en: Gobierno central, sub-sector publico independiente y gobiernos locales. Cada uno constituye un volumen.
  4. El gobierno central comprende lo poderes públicos del estado incluido el electoral. El sub-sector publico independiente esta integrado por corporaciones departamentales, universidades nacionales, superintendencias de bancos, banco central de reserva y demás entidades paraestatales o descentralizadas.
  5. La ley establece que es un presupuesto funcionales o por programas.
  6. El volumen I contendrá además la exposición de motivos del proyecto y las conclusiones de las comisiones de presupuesto de ambas cámaras.
  7. El volumen I consigna en su titulo I los ingresos del sector publico, dividiéndose a su vez en subtítulos, uno para el gobierno central, otro para el subsector publico independiente y otro para gobiernos locales. El titulo II comprende todas las unidades de asignación del gobierno central.
  8. La unidad programáticas la unidad de asignación que esta compuesta por un pliego, sub-pliego, programa o subprograma.
  9. Se consigna el valor bruto de los ingresos solo en los volúmenes correspondientes al gobierno central y sub sector publico independientes.
  10. Las disposiciones relativas a ingresos no pueden crear impuestos ni modificar leyes tributarias existente y solo podrán derogar aquellas de escasa recaudación
  11. Las comisiones de cada cámara se reúnen en una sola vez por 20 días y posteriormente cada una prepara su dictamen.
  12. Solo puede haber prorroga e hasta tres dozavos a solicitud del ejecutivo en el año de elecciones generales.
  13. Unidad de caja
  14. Los egresos serán por dozavos, salvo lo correspondiente al servicio de la deuda publica (art. 50)
  15. Los créditos suplementario y extraordinarios serán aprobados por ley o decreto supremo en caso de receso parlamentario.
  16. después del periodo complementario, los fondos no girados revienten al tesoro automáticamente.
  17. la contraloría es un organismo autónomo con independencia administrativa y funcional. Es la autoridad superior de control presupuestario. El tribunal mayor de cuentas es un organismo integrante de la contraloría y expide fallos definitivos en vía administrativa.
  18. hay otras normas sobre cargos y empleos públicos, dotaciones, haberes básicos y asignaciones, sobre la creación de impuestos y liberaciones de aduana, incluso una autorización para modificar el numero de los feriados cívicos y religiosos.

La ley N° 16360 complemento la ley orgánica, añadiendo disposiciones que se venían repitiendo. Dentro de su articulo destacaban los siguientes puntos:

  1. Las autorizaciones para concreta operaciones de crédito externo o interno se separan del presupuesto.
  2. Se establece una multa equivalente a un día de haber básico, por cada día que demoren los funcionarios responsables en el envío de la documentación contable a la contraloría.
  3. Las partidas del sub-pliego iniciativas parlamentarias no giradas, no revierten al tesoro.
  4. Varias normas sobre licitaciones publicas, remuneraciones y operaciones.

Corresponde también al primer gobierno de Belaunde, la creación del banco de la nación en reemplazo de la antigua caja de depósitos y consignaciones; y la reforma tributaria a impulso del ministro Ulloa, que no fue tocada por el régimen militar subsiguiente.

El gasto publico se incremento de once mil millones de soles cuando se inicia el régimen, a cuarenta mi millones al finalizar. Entre este aumento, cabe destacar, que en 1965 el sector educación tenia una participación del gasto publico del orden del 29.4% comparado al 14.8% de 1955, lo que representaba el 5.1% del producto bruto, proporción superior a la de otros países de la región. También sobresale el porcentaje asignado al sector fomento(obras publicas) que ascendía a 16.8% en comparación a 5.3% de 1955.

En 1968 el general Juan Velasco Alvarado (1968.1975) encabeza un golpe de estado, que llevaría a la fuerza armada a conducir el país durante los próximos 12 años. El gobierno revolucionario de la fuerza armada, como se denomino, gobierna sin congreso, lo hace por decreto ley y decreto supremo. En 1975 se inicia la segunda fase del gobierno militar, con el golpe de estado del general Morales Bermúdez (1975-1980).

Durante esos doce años el Perú cambia profundamente. El estado peruano comienza a crecer sin ningún control. Aumenta el numero de personas que dependen directamente del gobierno. Diversas actividades consideradas estratégicas son reservadas para el estado, y algunas empresas nacionales y extranjeras son expropiadas. Con inusual determinación se expropiaron los activos de la International Petroleum Co. Y se reorganizo la empresa petrolera fiscal, convirtiéndose en la gigantesca empresa estatal Petroperu. La ley de reforma agraria expropio los complejos azucareros del norte desde 1969, extendiéndose a todos los grandes fundos particulares. Se creo la empresa minero Perú encargada del monopolio de la comercialización de los minerales de exportación. En 1970, con la ley de reforma industrial, se crearon las comunidades industriales con el objetivo de incremento la participación de los trabajadores en la gestión y en las utilidades de las empresas manufactureras. Por esta ley debía reducirse la participación del gobierno y de las cooperativas de trabajadores. Estas empresas serian conocidas como de "propiedad social". Mas tarde estos conceptos se extendieron al sector pesquero y minero. En 1972 las reformas llegaron al sector educación. Los conceptos nacionalismo e independencia fueron llevado a los hecho.

Desde 1974 se comienza a sentir la crisis.

El modelo no había respondido según lo esperado. Se expande la masa monetaria sin respaldo real en la producción , el presupuesto arroja déficit preocupantes, se habla de déficit de apertura, la gasolina (los impuestos sobre ella) se convierte en el ingreso principal del gobierno y en el descansara el presupuesto hasta hace pocos años, los gasto aumentan, la balanza de pagos repite déficit, en siete años los gastos se cuadruplican, la planificación cobra la mayor importancia pero no eficacia, la deuda externa aumenta con los años sin considerar la capacidad de pago, la producción se estanca, las reservas del banco central son negativas, no hay ahorro interno y las empresas estatales, en su mayoría, arrojan pérdidas.

En 1975 ocurre el revelo de Velasco por Morales Bermúdez. Este intenta corregir la crisis en curso, maniobrando cuidadosamente entre colaboradores de la primera fase que permanecieron todavía algún tiempo en puntos clave. Entre las correcciones destaca la revisión a la ley de comunidades laborales y la de propiedad social que fueron perdiendo importancia. Sin embargo la situación se presenta bastante difícil. En 1978 el aumento de precios alcanza el record de 74%. Para regresar el poder civilidad, el binomio Silva Ruete-Moreyra hará esfuerzos para estabilizar la situación.

En 1979 el constituyente dedico un capítulo al tema de la hacienda publica y otro al presupuesto, dentro de los cuales destacan las siguientes normas:

  1. Se destina al sector educación no menos del 20% de los recursos ordinarios de l presupuesto del gobierno central .
  2. Canon para las regiones.
  3. La administración económica y financiera del gobierno central se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el congreso. Las instituciones y personas de derecho publico, así como los gobiernos locales y regionales se rigen por los respectivos presupuestos que ellos aprueban. La ley determina la preparación, aprobación, consolidación, publicación, ejecución y rendición de cuentas de los presupuestos del sector publico, así como la responsabilidad de quienes intervienen en su administración.
  4. El gasto guarda proporción con el PBI, lo que en la práctica es ley de equilibrio financiero.
  5. La ley de endeudamiento externo.
  6. Atribución del congreso de aprobar el presupuesto.
  7. Principio del equilibrio.
  8. Sobre la comisión bicameral de presupuesto.
  9. Ante la falta de sanción legislativa hasta el 15 de diciembre, el Ejecutivo puede poner en vigencia su proyecto por Decreto Legislativo.
  10. Principio de especialidad, además se dispones que no pueden cubrirse gasto permanentes con empréstitos. Los representantes del congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gasto públicos. Se dispone que las leyes tributarias se votan independientemente y antes que la ley de presupuesto.
  11. Es atribución y obligación del presidente de la republica administrar la hacienda publica.
  12. Fondo de compensación regional distribuido por el legislativo en la ley de presupuestos.
  13. Las municipalidades votan sus presupuestos.

Con esta nueva constitución se estrena el segundo gobierno constitución de Fernando Belaunde Terry (1980-1985). Las crisis económica dejada por el gobierno militar se agudiza. Esta vez el gobierno cuenta con mayoría de las camas, pero solo intenta algunas reformas parciales al modelo dejado por los militares.

El gobierno de Belaunde termina con una crisis económica nunca antes vista, hasta entonces. Los precios suben a un ritmo superior al 200 anual, con cambio de signo monetario y con escándalos de corrupción. Sin embrago, sucede una transición democrática entregando el poder a otro gobierno elegido por el pueblo, en limpias e indiscutidas elecciones.

En cuanto al presupuesto, se emplea la comisión bicameral de presupuesto como método de trabajo parlamentario. La ley orgánica en la practica a duras penas se respeta. Las modificaciones se introducen en la leyes anuales. Aparentemente no hay tiempos en el país durante los últimos años. Se respeta rigurosamente el equilibrio (en el papel) presupuestal. En la realidad, se suceden los créditos suplementarios, hasta llegar a degenerar en nuevos presupuestos. El primer presupuesto aprobado por este gobierno no llegaba a los dos billones de soles; el ultimo pasaba los veinte billones

En periodo del candidato Alan Garcia Pérez, el problema que sobres sale es el de la inflación que llego a 2.500.000 % acabando su ultimo mes de gobierno con 50% de índice inflacionario.

El aparente existo obtenido en los dos primeros años quedo debajo de la tierra por los siguientes años, con una moneda que se evaporo en 5 años (el inti que paso al nuevo sol).

En este periodo en presupuesto era un ilusión, esto llego a ser tan grave que se pensó en la tesis del presupuesto cero, o sin considerar la inflación.

A decir verdad el presupuesto ni siquiera era aprobado y ya estaba siendo desfinanciado, en donde el déficit era inmanejable y el desorden fiscal mayúsculo.

CAPÍTULO II

NOCIONES BÁSICAS

1.-Las finanzas y el derecho financiero:

Partiendo del término coloquial "finanzas", indaguemos que significa. Según el "Diccionario de la Lengua Española" editado por la Real Academia, la palabra "finanzas" tiene dos usos: 1) caudales, bienes y 2) hacienda pública.

El "Diccionario Ideológico de la Lengua Española" de Casares coincide con los significados del sustantivo finanzas. Sin embargo, el término "financiero" tiene uno mas:"Hombre entendido en asuntos de hacienda publica o de banca".

Podemos entonces, resumir las connotaciones de la palabra finanzas en lo siguiente: Negocios privados y hacienda pública, es decir, el ámbito privado y el ámbito publico. Este es el sentido coloquial y corriente. Pero, ¿en que sentido se emplea en el mundo jurídico? He aquí lo que nos interesa. Para ello, repasaremos como es utilizada por los estudiosos del tema.

Para Héctor B. Villegas "las finanzas en su concepción actual, tienen por objeto examinar como el Estado y demás entes públicos obtienen ingresos y como se efectúan concretamente esos gastos". El profesor Grizzioti, de la escuela de Pavía, dice que finanzas proviene del latín financia, que s e refiere a los medios necesarios para los gastos públicos y la consecución de los fines del Estado.

Aceptando que jurídicamente el término finanzas, se refiere a los ingresos y gastos del Estado. Así como lo relacionado con la actividad mercantil, ¿son las finanzas publicas o privadas, o, ambas, objeto de estudio del derecho financiero? Visto de otro modo, preguntémonos, ¿que estudia entonces el derecho financiero? Es reconocida la importancia que tuvo Myrbach Rheinfeld allá por 1910, al abordar esta cuestión, sosteniendo que debe entenderse por Derecho Financiero lo referido a "las normas del derecho público positivo que tienen por objeto la reglamentación de las finanzas de las colectividades públicas".

Más recientemente, el profesor español Sainz de Bujanda definió al derecho financiero en los siguientes términos: "rama del derecho público interno que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda del Estado y de las restantes entidades públicas, territoriales e institucionales y regula los procedimientos de percepción de los ingresos y de ordenación de los gastos y pagos que tales sujetos destinan al cumplimiento de sus fines".

Nos encontramos, pues, dentro del derecho público y frente a la hacienda pública. Por eso es impropio suponer que esta rama del derecho se ocupa de las sociedades mercantiles, negocios bursátiles u otros aspectos de la vida económica-financiera privada.

Siguiendo en este derrotero, es menester saber si el Derecho Financiero estudia un aparte de la realidad delimitada dentro de la vida de los Estados, es decir, si goza de autonomía científica o no. Este tema, aparentemente de importancia solo académica, merece la mayor de las atenciones por una cuestión fundamental: Sí se tiene autonomía emplearemos métodos propios de esta rama, si no la tiene, buscaremos las respuestas en el derecho administrativo, derecho constitucional o en alguna otra rama del derecho público o privado.

Sobre este problema, se reconoce que existen tres posiciones. La primera sostiene que el derecho financiero no tiene autonomía. Según estos autores, agrupados en la llamada escuela administrativista clásica, el derecho financiero es una parte, un capítulo especializado del derecho administrativo.

Una segunda posición coincide con negar la autonomía al derecho financiero pero admite cierta independencia del derecho tributario. Así, Gianinni sostiene que el derecho financiero "no constituye un sistema orgánico de relaciones homogéneas, sino un conjunto de relaciones de diversa naturaleza, que tienen en común ser referencia material a la múltiple actividad que el estado desarrolla en el campo financiero(…) solamente aquella parte del Derecho Financiero que se refiere a las normas que regulan la imposición y recaudación de los tributos presenta una homogeneidad(…) en torno a la relación jurídica tributaria(…)sólo se puede hablarse de autonomía del derecho tributario".

La tercera posición sostiene la autonomía del Derecho Financiero por lo siguiente: Estudia un ámbito de la realidad social, tiene normas propias y relaciones homogéneas y principios generales propios.

Dentro de la clásica concepción de la división de funciones del Estado, corresponde a la Administración ser el actor, el que ejercita diariamente la actividad financiera. Por eso, no debe sorprendernos que se quiera encuadrar al derecho financiero como parte del derecho administrativo. Sin embargo, existen sustanciales diferencias.

En primer lugar, el derecho financiero se ocupa de la actividad financiera del Estado, que tal como dijimos líneas arriba, es distinta de una actividad administrativa. Lo primero supone principalmente el obtener ingresos y efectuar gastos. Pero, ¿para qué? Para satisfacer necesidades publicas. En otras palabras, para que funcione la Administración, para entender los servicios de salud o educación, construcción de carreteras, el pago de misiones diplomáticas, etc. Es entonces, el medio no el fin. El derecho financiero tiene, fundamentalmente, un carácter instrumental.

En segundo lugar, se diferencia del derecho administrativo por los medios utilizados: bienes de intercambio, dinero. Finalmente, un tercer elemento que diferencia la actividad financiera de la administrativa, el fin que la primera persigue: procurar recursos al Estado y emplearnos eficientemente.

Lo dicho, no debe ni puede llevarnos a pensar de una total separación. El derecho administrativo y el derecho financiero tienen una relación muy estrecha y el derecho es una unidad, dentro de la cual no podemos hablar de independencia absoluta.

Toca entonces analizar, si podemos encontrar las normas que genera esta actividad financiera. El derecho financiero tiene normas propias, y hasta particulares, respecto del resto de ordenamiento. Tenemos normas permanentes como son las referidas a los tributos. Tenemos también las de vigencia determinada, como la ley de presupuesto o la de financiamiento. Incluso el trámite presupuestal esta detallado a nivel constitucional, legal y reglamentario de la cámara legislativa.

Con un ámbito delimitado de la realidad, como objeto de estudio, y con normas propias, falta determinar la existencia de principios. Los principios generales están presentes en esta rama del derecho, muchos de los cuales lo son a nivel constitucional. El más importante es el principio de legalidad. Originalmente uno, se bifurco en el derecho tributario y el derecho presupuestal. El consentimiento de los ciudadanos, a través de sus representantes, para imponer cargas tributarias, así como para tener conocimiento del destino y uso de estos ingresos a través del gasto público, es una conquista histórica de los pueblos. Tan importante resulta, que es exacta aquella expresión: "Sin ley no hay actividad financiera".

Pero hay algunos otros principios que podemos enumerar: la anualidad de la ley de presupuesto, la unidad presupuestal, no confiscatoriedad e igualdad frente a la ley tributaria, la exclusividad de la ley de presupuesto, el conocidísimo principio del equilibrio de finanzas públicas, entre otros.

Definido esto, es necesario conocer que contiene el Derecho Financiero, es decir, como se divide metodológicamente para estudiar las manifestaciones de la actividad financiera del Estado. Las ramas del Derecho Financiero, consideradas por la doctrina son: Derecho Tributario, Derecho Patrimonial Público (servicios públicos y empresas estatales), Derecho del Crédito Publico (llamado derecho monetario) y Derecho Presupuestario.

Podemos concluir que el Derecho Financiero tiene como objeto de estudio, la actividad financiera del Estado, y que, no se ocupa de la actividad bursátil, los bancos o los negocios privados en general. A mayor abundamiento, el Derecho Financiero tiene normas y principios propios, como hemos visto.

Por lo anterior, sostenemos que estamos frente a una rama autónoma del Derecho Público y que, por tanto, no está contenido por el Derecho Administrativo, aunque guarda estrecha relación con éste y con el Derecho Constitucional. Y, finalmente, que el Derecho Financiero contiene el Derecho Tributario, el Derecho Patrimonial Público, el Derecho del Crédito Publico y el Derecho Presupuestal.

2.-Actividad Financiera del Estado

Por lo dicho anteriormente, el vocablo finanzas o hacienda, en su evolución, esta asociado con los negocios y la actividad económica que desempeña el Estado para lograr determinados fines u objetivos. Esta actividad del Estado se denomina la actividad financiera del Estado.

Para el maestro argentino Giuliani Fonrouge, constituyen manifestaciones fundamentales de la actividad financiera del Estado, los ingresos, los gastos y la conservación de los bienes o gestión de los dineros públicos. Según Héctor Villegas cuando el Estado efectúa gastos públicos, como cuando por distintos procedimientos obtiene ingresos públicos provenientes de sus recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina "actividad financiera". Giannini en su oportunidad consideraba que para administrar el patrimonio, para determinar y recaudar los tributos, para conservar, destinar e invertir las sumas ingresadas, el Estado cumple una serie de actos cuyo conjunto constituye la actividad financiera.

Señalamos entonces, que la actividad financiera o la hacienda pública es ejercida por el Estado, que en cuanto a tal, responde a decisiones políticas, que tienen un contenido económico muy importante y que implica, básicamente, manifestarse recaudando ingresos, administrar un patrimonio y en efectuar gastos.

3.-El rol del Estado

Esta actividad financiera es desarrollada por el Estado, y por lo tanto responde a la concepción y al rol que le asignemos dentro de la vida de la nación. En este sentido, el papel que a cumplido éste, no fue siempre el mismo.

La hacienda clásica, como señalaba Duverger, tenía como objeto suministrar al Estado los recursos necesarios para cubrir los gastos ocasionados por las funciones de administración que le estaban encomendadas (policía, justicia, ejército y diplomacia). Los gastos eran repartidos entre todos sus ciudadanos y la carga que cada uno debía soportar se conocía como carga pública. Esto era el Estado gendarme.

Los conceptos dirigismo y planificación cobran especial importancia. El Estado debe satisfacer otras necesidades además del orden y seguridad interior y exterior. Necesidades de salud, seguro, asistencia social, educación, correos, telecomunicaciones, transportes, energía, etc. Demandan una atención inmediata.

La planificación se manifiesta en la política general del Estado, la que según los conceptos políticos imperantes en cada sociedad pueden clasificarse, siguiendo a Giuliani Fonrouge en:

1.-Planificación Totalitaria.

2.-Planificación Liberal.

3.-Planificación Democrática.

4.-Recursos del Estado

En rigor, de la palabra "recurso" debe emplearse para toda suma devengada, a diferencia del término "ingreso" , que se refiere a las sumas de dinero que efectivamente han ingresado a la tesorería. En otras palabras, establecido un determinado recurso, el estado tendrá "derecho" al cobro de cantidades que se materializan en ingresos. Para los fines de este trabajo, dichos términos se utilizaran indistintamente para referirnos a los medios que se procura el Estado para ejercer su actividad financiera.

Los recursos del Estado los hemos clasificado en ingresos tributarios, ingresos por empréstitos e ingresos por explotación del patrimonio. Por supuesto, los autores especialistas en esta materia han ensayado muchas clasificaciones para los recursos públicos, pero consideramos que la metodología empleada se ajusta a los objetivos de este trabajo. Dejamos exprofesamente de lado los recursos obtenidos por la guerra y la conquista, que en la actualidad han perdido importancia como medio de acrecentar la riqueza de un Estado y que, por cierto, son inaceptables.

4.1.-Ingresos tributarios

Es creencia común que el Estado primero gasta, es decir, que sus ingresos son calculados en función a sus egresos, sin embargo esto no es necesariamente cierto como veremos a tratar sobre el equilibrio presupuestal. Por otro lado, hoy esta demostrado que una excesiva carga impositiva lleva al individuo a la larga o a la corta, a evadir impuestos o en el mejor de los casos, a ver la forma de eludirlos. Así, la carga que soporta el ciudadano no puede ser completamente elástica y, por tanto, los ingresos obtenidos de la tributación tienen sus límites.

Loa impuestos y los tributos en general, tienen un origen muy antiguo, aunque no tenían la importancia que tienen en la actualidad.

Es de mencionar también por su importancia, los aranceles o las imposiciones, a las importaciones. Su significado es claramente cuantificable si repasamos, como haremos, la historia. Sin embargo, en la actualidad mayor es su trascendencia como herramienta de política económica, que como medio de procurarse fondos públicos.

4.2.-Ingresos por empréstitos o ingresos del crédito público

Para Oria crédito significa etimológicamente, "creer", "tener confianza". Por lo tanto siguiendo a De Juano, esto nos lleva a suponer que tenemos confianza en una persona, que esta dispuesta a cumplir con sus obligaciones y que, asimismo, en posibilidad de cumplirlas oportunamente. Así, siguiendo al mencionado autor, el empréstito es "el recurso del estado, basado en el crédito que el mismo inspira, mediante el cual obtiene, de patrimonios ajenos al suyo, sumas de dinero, a un interés dado, y cuyo reembolso debe satisfacer oportunamente según las bases de la contratación establecida al concertarlo".

Como se ha dicho anteriormente, es un recurso que pasó de ser extraordinario y de preferencia evitable, a formar parte de los recursos ordinarios del Estado, conjuntamente con los tributos y la explotación patrimonial de los bienes estatales. El crédito público tiene diversas modalidades como son:

A) Crédito interno.

B) Crédito externo.

C) Garantías.

4.3 Ingresos por explotación del patrimonio

Dice Duverger sobre este punto que "designa las rentas que el estado obtiene de la gestión de sus bienes y derechos". Nosotros hemos agrupado bajo este acápite, los ingresos que obtiene el Estado por la explotación de los bienes que a éste pertenecen. Como es notorio, no todos los bienes de propiedad del Estado o bajo su administración se encuentran dentro del comercio del los hombres. Así por ejemplo, los caminos, avenidas, carreteras, parques, reservas naturales, santuarios, restos arqueológicos o las escuelas públicas no son susceptibles de ser enajenadas, aunque determinadas legislaciones puedan conceder derechos a particulares sobre alguna de ellas.

Por otro lado, existen otros bienes o actividades a los que el Estado no desea renunciar, pero por su significado económico se permite su explotación por particulares como son las minas, los bosques, rutas de transporte, aeropuertos, distribución eléctrica, etc., que reportan beneficios al Estado. Estas se encuentran bajo un sistema de concesiones, y sujetos a un régimen de inalienabilidad e imprescriptibilidad.

De igual modo hay actividades necesarias, pero que para los particulares no significa ningún atractivo, como son la construcción de caminos alejados, el servicio aéreo de pequeños poblados aislados por tierra, que no se debe considerar per se negativa por la experiencia peruana.

5.- Gastos Públicos

Como se ha sostenido anteriormente, los gastos no se calculan en función de los ingresos, en otras palabras no hay prioridad de los segundos sobre los primeros. Tampoco la hay en sentido contrario. Los Estados modernos definen ambos además de variables económicas en función de objetivos y fines económicos, sociables y políticos, que el Estado logra finalmente a través del presupuesto.

El conocido tratadista financiero argentino Giuliani Fonrouge sostiene que el "gasto publico es toda erogación en dinero, que incide sobre las finanzas del Estado y se destina al cumplimiento de fines administrativos o económico-sociales".

Se ha afirmado también, que el Estado no debe gastar mas de lo que produce, una suerte de equivalencia entre recursos y gastos.

Lo cierto es que si el Estado decide gastar en determinado sector de la economía, es decir, suelta o libera dinero para alguna actividad, dependiendo del volumen de ésta y de la oportunidad, producirá diversos resultados. Aumentar el gasto en carreteras tiene un beneficio directo en los agentes productores agrícolas o el sector del turismo, alienta la construcción y el trabajo que genera, puede eventualmente aumentar el consumo interno. Un aumento en el poder adquisitivo de la administración pública puede tener el mismo efecto. Crece el capital disponible para consumo y para emplear el crédito. Restringiendo el gasto, absorbiendo más dinero de la economía, que el que se devuelve, puede ocasionar recesión, disminuir el circulante, bajar la inflación.

Vemos que el gasto público usado adecuadamente es un importantísimo instrumento de manejo económico, así como usado sin conocimiento o irresponsablemente puede ocasionar tremendos perjuicios.

En conclusión, el gasto público debe ser realizado por una entidad pública, debe ser sustento legal, consistir en la erogación de una suma de dinero y tener como fin la utilidad pública.

CAPÍTULO III

TEORÍA DEL PRESUPUESTO

  1. Naturaleza jurídica.

Tratadistas del derecho financiero han dedicado gran parte de sus trabajos a intentar establecer la naturaleza jurídica de la ley de presupuesto. Con entusiasmo, han ensayado teorías sobre lo que fue el punto más importante del derecho presupuestario, buscando construir un modelo coherente, lógico y riguroso frente a la doctrina. ¿Frente a qué tipo de ley nos encontramos? ¿Es una ley formal o una ley con contenido material?

Desde el siglo XIX hasta la actualidad, se han ensayado diferentes tesis sobre la ley de presupuesto. Algunas veces esas construcciones jurídicas obedecían a coyunturas políticas, a teóricos del régimen o a políticos no muy informados, que emiten opiniones en función de su situación frente al gobierno de turno.

La política y los políticos han influido en determinados momentos de la historia en la visión de la ley de presupuesto, ya que como hemos demostrado, el presupuesto es una herramienta de acción política.

De igual modo, la ley de presupuesto es un punto fundamental dentro de la vida del propio Estado. Las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y la organización política de un país se refleja, en cierta medida, en la concepción que tengamos sobre el presupuesto. Así, si es una ley formal, podemos sostener que se trata de un acto administrativo, que se le da la forma de ley, pero que en esencia no lo es y que por tanto, la participación de la representación parlamentaria es un mero trámite, ya que corresponde al Ejecutivo encargarse de estos menesteres. Incluso se puede afirmar, que su aprobación no es esencial. Por otro lado, si sostenemos que es una ley material, con contenido, que sólo tiene efectos desde su aprobación parlamentaria, otorgamos mucha importancia a la intervención legislativa hasta hacerla esencial; y se ha organizado el Estado de tal forma que exige una colaboración y coordinación entre poderes.

Muchas transformaciones constitucionales resultan a veces de problemas ligados a situaciones presupuestarias: En Inglaterra las crisis de la monarquía han estado ligadas a cuestiones financieras, como sucedió con la independencia de sus colonias americanas y el desarrollo del régimen parlamentario. En Francia, la situación de las finanzas públicas fue una de las causas inmediatas de la Revolución.

Esto, grosso modo, nos da una idea de la importancia que puede tener, y ha tenido, determinar la naturaleza de esta ley. Dicho sea de paso, este debate contribuyó a trabajar más el valor de la ley, su concepto y sus características; y las relaciones entre los poderes del Estado.

Así, se han manejado distintas teorías que tratan de estudiar la naturaleza de las leyes, entre las que tenemos:

  1. Interpretación Orgánica, que considera ley a todo acto emanando del Poder Legislativo sin examinar su naturaleza.
  2. Además de lo anterior, algunos sostienen que deben tomarse en cuenta el haber observado las formas establecidas por la Constitución.
  3. Prescindiendo de lo anterior, otros consideran ley a todo acto de ejecución inmediata de la constitución (Kelsen).
  4. Parte de la doctrina alemana sostiene que es ley, el acto estatal que crea reglas de derecho, ya de carácter general, ya de alcance general (Laband, Jellinek).
  5. La doctrina francesa se inclina por considerar leyes a los actos que, en atención al contenido y efectos, son generales o particulares. Según ellos la función legislativa es crear normas jurídicas generales – objetivas – y la función administrativa es crear actos jurídicos concretos – subjetivos – (Duguit, Jéze).
  1. En la doctrina financiera se manejan dos tesis fundamentales con respecto a la ley de presupuesto, que ya hemos adelantado. ¿Es una ley formal o es una ley material?

    La tesis que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, tiene origen en las disputas políticas entre el Parlamento alemán y el canciller Bismarck en la segunda mitad del siglo XIX. A partir de este problema político Paul Laband, plasmó en un libro, una construcción jurídica muy coherente para sostener la posición del Canciller. A continuación, juristas alemanes se plegaron a esta tesis, que con el tiempo pasó a Francia y de ahí al resto de Europa y América.

    Junto con los que sostienen que la ley de presupuesto es una ley formal, surgieron algunos que defendieron lo contrario, es decir, que es una ley material. Ambas posiciones con algunos matices, con una infaltable posición ecléctica, son las más importantes y las que pasaremos a detallar. En esencia son posiciones extremas y antagónicas, pero interesantes e ineludibles. Consideramos que en la actualidad, la doctrina moderna se ha inclinado por no hacer esta distinción, entre otras cosas, por encontrarse en cuestionamiento clasificar las leyes de esta manera y por su inutilidad para explicar la naturaleza jurídica del presupuesto.

    1. La ley de Presupuesto es una Ley Formal.
  2. Las posiciones de la doctrina.

La tesis más difundida es, sin lugar a dudas, aquella que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal, sin contenido material. Conocidos juristas como Jéze, Giannini, Baleeiro, Bielsa, Ahumada y entre nosotros Juan Lino Castillo, sostuvieron que estamos frente a una ley formal sin mayor contenido.

La teoría de la ley formal tiene su origen en Alemania, pero para entenderla es necesario situarnos en el contexto histórico – político de la época.

En la segunda mitad del siglo XIX existía en este país una monarquía constitucional. Esta monarquía constitucional fue producto de tensiones dentro del Imperio Alemán, que llevaron al Emperador a la necesidad de hacer algunas concesiones políticas, y a efectuar algunas reformas democráticas en un intento por evitar mayores revoluciones, que a la sazón eran frecuentes en Prusia. En otras palabras, era una monarquía que no podía mantener su poder omnímodo, pero también existía una burguesía que no tenía fuerza suficiente para emprender un levantamiento.

La monarquía constitucional, a diferencia de la monarquía parlamentaria, implica que el Rey posee poder constituyente, tiene carácter originario y en un acto voluntario se somete a una limitación. Se auto limita y otorga una constitución a súbditos, por la cual se compromete a ejercer el poder de acuerdo a lo establecido por ella. Este tipo de constitución es conocida en la doctrina como una constitución otorgada.

Entonces, el Rey es el soberano, en él está el poder y decide ejercerlo en colaboración con los órganos señalados en la Constitución. Así, la potestad legislativa la ejerce junto con las Cámaras, a diferencia de la monarquía absoluta en la que es una atribución exclusiva de la Corona. De igual modo gobierna con el concurso de sus ministros, que de él dependen, porque no son como en Inglaterra, ministros de la mayoría parlamentaria. En pocas palabras, el rey no reúne todo el poder, pero sí es el punto de partida y centro de unidad de todos los poderes del Estado y todo lo que no está expresamente atribuido a otro órgano por la Constitución, sigue correspondiendo al rey. Como vemos es una solución intermedia, un intento de cambiar para que nada cambie.

En este contexto, ocurre un impasse entre el Canciller Bismarck y las Cámaras, con ocasión del incremento para el siguiente ejercicio fiscal, de los gastos militares. En efecto, en 1860, el Rey Guillermo I presenta a las Cámaras un proyecto de reformas del ejército que implicaban aumento en los gastos. Los liberales, que tenían mayoría, lo rechazan y pretenden introducir modificaciones. El gobierno retira el proyecto, y durante el receso parlamentario lo pone en ejecución. Ante esta situación, en las sesiones de 1861 los representantes se niegan a consignarlos en el capítulo de gastos ordinarios del presupuesto para financiar la reforma militar. Ese mismo año hay elecciones en las que los liberales mantienen el control de las Cámaras. Al reanudarse las sesiones empieza a discutirse el presupuesto. Las Cámaras tratan y exigen el control del presupuesto. El Rey vacila, los militares piensan en el golpe de Estado, la situación parecía no tener salida. Guillermo I, convencido de la reforma, nombra jefe de gobierno a Otto von Bismarck en septiembre de 1862. Días más tarde, Bismarck retira el proyecto de presupuesto para 1863.

Así, lo que empezó como un problema administrativo, de organización del ejército, devino en un problema presupuestario y luego en un problema constitucional. El Canciller se enfrenta al Landtag, y en clara maniobra inconstitucional, hace aprobar el presupuesto por la Cámara Alta y clausura las sesiones. Al año siguiente, al reanudarse las sesiones, la lucha continúa.

En 1863 Bismarck argumenta con las Cámaras las atribuciones de ésta y de la Corona. La Cámara no cede y rechaza el presupuesto de 1863. Nuevamente el Gobierno fija el presupuesto por Ordenanza Real.

" Pero ¿qué importa la teoría – concluía Bismarck – cuando la necesidad manda? El Estado existe, por tanto es preciso asegurar la marcha regular de los servicios públicos". Esta, la razón de que el Estado no puede paralizar los servicios a su cargo, fue una de las tantas razones que esgrimió el Canciller. A ciencia cierta, existía un vacío dentro de la Constitución prusiana de 1850 sobre estos casos. A la sazón, la Constitución establecía:

"Artículo 99: Todos los ingresos y gastos del Estado tendrán que ser previamente estimados para cada año y tendrán que figurar en el Presupuesto general del Estado. Este último se establece anualmente mediante ley".

Como se ha dicho, para aprobar leyes era necesaria la concurrencia de las Cámaras y de la Corona, pero no se había previsto que una ley esencial para la vida del Estado, no fuera objeto de este acuerdo, ni cómo salvar aquella situación.

En 1866 con ocasión de la guerra con Dinamarca y Austria, como en los años anteriores, la Cámara reduce los gastos de la guerra. Bismarck responde aprobando el presupuesto por Ordenanza Real con el asentimiento de la Cámara Alta, luego disuelve las Cámaras y convoca a elecciones. El mismo año Prusia derrota a Austria, el Gobierno gana popularidad y propicia un entendimiento. En septiembre de 1866, la Cámara acordó descargar de responsabilidad al Gobierno por los gastos efectuados desde 1862.

La doctrina alemana sobre el presupuesto tiene entre sus precursores a Gneist con su obra "Budget und Gesetz", en la que sostenía que el presupuesto es un acto de alta administración, y que la intervención parlamentaria no constituye ejercicio legislativo. Pero fue Paul Laband, quien formula una doctrina que implica una brillante concepción jurídica y fue, a la larga, quien influyó en juristas franceses, italianos y de todo el mundo.

En 1871 Paul Laband publica el libro intitulado "Das Budgetrechtnach den Bestimmunger der Preussischen Vergassungs – Urkunde unter Verücksichtigung der Verfassung des Norddeutschen Bundes", que según su autor se trataba de una teoría fuera de toda influencia política, una suerte de teoría pura del presupuesto, pero lo cierto es que acabó siendo la doctrina oficial de la Alemania de Bismarck.

La teoría de Laband giraba en torno a una cuestión fundamental. Si la ley de presupuesto le daba, al Gobierno, el derecho de recaudar ingresos y efectuar gastos; y si en ausencia de dicha ley, la continuidad de los servicios públicos era ilegal y contraria a la Constitución. ¿Qué sucedía con la administración, si el Parlamento no aprobaba la ley? ¿Todo quedaba paralizado? Se trataba, en otras palabras, de determinar el alcance del derecho constitucional del Parlamento en la aprobación de la ley de presupuesto, y la intervención de este órgano en la política y la administración que nos ocupa, conlleva necesariamente un aspecto jurídico – político de las relaciones Legislativo – Ejecutivo.

Para determinar este punto, Laband sostiene que efectivamente el presupuesto del Estado, según la Constitución, se aprueba por ley. ¿Pero qué clase de ley es ésta? Si la constitución establecía que por ley se aprobaba el presupuesto, era menester ante todo determinar qué tipo de ley, definir sus características, había que estudiar el concepto "ley" más detenidamente.

Posiblemente desde los primeros presupuestos que fueron aprobados en la historia, se adoptó la forma de ley como expresión del Parlamento. Con el tiempo esta costumbre prevaleció; pero ¿es en realidad una ley? ¿o sólo es un acto que tiene apariencia de ley?

Razonaba Laband indicando, que no era un componente esencial que la ley tenga un carácter general. Según él, hay innumerables leyes que se aplican para determinadas categorías de personas, y que por tanto no es criterio suficiente ni característica propia. Por otro lado, tampoco es relevante que sea permanente, ya que existen ejemplos numerosos sobre disposiciones transitorias o leyes temporales; en consecuencia, tampoco es una característica importante. Concluye, que es el contenido lo que define a una ley, y que por tanto al margen del nombre que se le dé, dejando de lado la voluntad del legislador y su publicación en la gaceta oficial, será ley solamente aquella que por su contenido merezca tal calificativo. Así, aun cuando se apruebe una "ley" con acuerdo de las Cámaras y de la Corona, se debe considerar propiamente como tal, aquella con contenido material, y las demás disposiciones como "leyes" que solamente han cumplido y guardado todas las formas que impone formulación legislativa.

Por lo anterior, partía Laband de un concepto dualista de la ley. Existe una ley formal y una ley con contenido material. Dentro de su concepción positivista de la norma, es ley propiamente dicha – material – la norma jurídica emanada del poder legislativo, que declara una regla de derecho aplicable a una determinada situación, y que además, esa norma jurídica sea permanente. En este sentido, son reglas de derecho, aquellas que modifican, en cualquier medida, la situación jurídica de los gobernados, ya sea entre sus relaciones particulares o entre las relaciones de los gobernados con el Estado, sea creando o extinguiendo derechos u obligaciones. En consecuencia, toda norma que no contenga una relación bilateral – entre individuos o entre individuos y Estado – no es una norma de derecho, no tiene contenido jurídico. Por lo tanto, según este razonamiento, no toda manifestación del Estado es ley.

Seguidamente afirmaba que la ley de presupuesto no contiene una regla de derecho, ni privada, ni pública, simplemente eran normas para la administración. La ley de presupuesto es una cuenta que estima ingresos y gastos futuros y una cuenta no es una regla; menos una regla de derecho. Consecuentemente era una ley formal, sin contenido material.

Laband también distinguía la ley de aprobación del presupuesto, que podía contener normas jurídicas e incluso permanentes, y el presupuesto en sí, que era un anexo del primero.

La intención de Laband era vaciar de contenido jurídico a la ley de presupuesto. Separar asuntos financieros de la esfera de poder de la representación, llegando a sostener que el establecimiento del mismo no satisface ninguna necesidad del derecho, sino que responde a una necesidad de la economía. En la práctica, se redujo a una cuestión de poder.

Entonces. ¿Para qué la intervención de las Cámaras? Esta intervención se limitaba, a descargar, en las Cámaras, la responsabilidad financiera del Gobierno, lo que hoy podríamos llamar"control político del Parlamento". Esa, según Laband era la razón de ser de la aprobación de la ley de presupuesto.

Un asunto que trató también Laband, para reforzar su teoría, fue el tema de la legislación vinculada. La ley de presupuesto es un ejemplo de legislación vinculada al ordenamiento jurídico material preexistente. Con esto redondeaba la idea, que la representación no puede rechazar o denegar el presupuesto.

La doctrina alemana contó también con la opinión de Arndt y Bornhak, quienes sostenían que el presupuesto es un acto administrativo, un mandato dado a las autoridades administrativas. Von Martitz fue más allá al decir que era "una monstruosidad jurídica llamarlo ley". Para Otto Mayer, conocido administrativista, el presupuesto es una cuenta, una estimación, un plan; pero criticando a Laband la poca importancia que da al derecho presupuestario.

Con el pasar del tiempo, las ideas de Laband y la doctrina alemana en general, decantada la manifiesta intención política, pasaron a Francia e Italia. Así, los aportes fundamentales de la doctrina alemana fueron.

  1. La intervención del poder legislativo tenía como objetivo ejercer un control político sobre el gobierno, no siendo propiamente una labor legislativa.
  2. Negación del carácter unitario del presupuesto al distinguir la ley de aprobación del presupuesto en sí.
  3. El presupuesto es un acto administrativo, que no contiene normas jurídicas.
  4. El presupuesto generaba una relación únicamente al interior del Estado, y en él se agota.
  5. El presupuesto es una ley vinculada al ordenamiento jurídico vigente.

A principios de siglo, en Francia, Gastón Jéze, Duguit y Trotabas elaboraron y desarrollaron, inspirados en la teoría de la ley formal, el concepto del acto – condición. Los franceses definían – y distinguían – el acto – regla, como aquel que establece situaciones jurídicas generales impersonales, a diferencia del acto – condición, que no crea ni modifica ni extingue una relación jurídica general, sólo condiciona su eficacia. Para ellos, la ley era un ejemplo del primero y el presupuesto del segundo, ya que constituía un acto de autorización del Parlamento en funciones de control jurídico – político. Entonces, al ser una autorización, condiciona el ejercicio regular, a la administración, de sus competencias en materia financiera, sea para percibir ingresos o para efectuar gastos. Por lo tanto, el presupuesto es un requisito de validez jurídica de dichos actos.

Trotabas desarrolla aún más esta corriente doctrinaria al distinguir, la "decisión presupuestaria", que compete al Parlamento, y la "ejecución presupuestaria" propia del gobierno. El Parlamento interviene – decisión presupuestaria – como representante de los contribuyentes para autorizar la recaudación. El Gobierno (ejecución presupuestaria) hace uso de dicha autorización en el empleo de los recursos.

Para explicar que en la práctica los presupuestos contenían normas jurídicas o materiales, que modificaban o derogaban el ordenamiento vigente, Jéze – apoyándose nuevamente en Laband- sostenía que el presupuesto no es un acto unitario. Por el contrario, era un acto complejo. Esto significaba que se podían distinguir claramente dos actos separables: El presupuesto como estado de previsión de gastos e ingresos, que es un acto administrativo, y por otro lado, la ley de aprobación que es un acto de autorización del Parlamento que hace, del presupuesto, un acto de administración con forma legislativa.

Incluso llegaron a distinguir el presupuesto de gastos, como un acto administrativo, del presupuesto de ingresos, que en algunos casos, se constituye en ley material al contener normas tributarias. Duguit fue más allá aún, al sostener que el presupuesto era una complejidad de actos de naturaleza muy distinta e incluso opuestos.

Los aportes más importantes de la doctrina francesa los podemos resumir de la siguiente manera:

  1. El presupuesto es un acto complejo.
  2. La ley de presupuesto es una autorización al gobierno.
  3. Se minimiza la participación del Parlamento.
  4. El presupuesto puede contener una ley material.

La doctrina italiana por su parte, sostiene la tesis del presupuesto como acto administrativo propio del Ejecutivo, y que la intervención del Legislativo responde únicamente a un control político. Así, el Parlamento ejerce una suerte de vigilancia financiera, no una función legislativa. En ese sentido, el presupuesto es un acto de alta administración, cuya aprobación por razones históricas y políticas ha sido atribuida a las Cámaras, siendo el presupuesto formalmente una ley. Acorde con esta corriente, Giannini no vacila en clasificar al presupuesto entre las leyes puramente formales.

Siendo el presupuesto una cuenta patrimonial sin contenido jurídico, no puede derogar ni modificar leyes creadoras de ingresos y de gastos, ni desconocer derechos subjetivos que tengan base en normas legales preexistentes, ni tampoco introducir nuevas normas jurídicas en el ordenamiento. La intervención del Parlamento era mínima.

Posteriormente los juristas italianos desarrollaron la teoría de las leyes de aprobación y de autorización. Esta teoría sostiene básicamente lo siguiente:

  1. Una dualidad de competencias: El Ejecutivo participa de la formación del acto y el Legislativo lo aprueba. Son actos distintos. En la ley de presupuesto se distinguen dos actos separados independientes y de distinta naturaleza: El presupuesto como estado de previsión y la ley de aprobación, que es el texto articulado.
  2. El órgano encargado de aprobar el acto no tiene competencia material, es decir, no puede determinar el contenido. Así, el Parlamento no puede más que aprobar o rechazar en bloque el proyecto.
  3. Carácter limitado de la ley de presupuesto, a diferencia de la "vocación de eternidad" de cualquier otra norma jurídica.
  1. La Ley de Presupuesto como Ley Material.

Como ya se dijo líneas arriba, el mismo Laband definió que debe entenderse por ley material:

  • Todo acto que establezca una regla de derecho.
  • Toda disposición de carácter general y abstracto, impersonal; en cambio la decisión individual y concreta no es ley en sentido material.

Por eso no llama la atención, que fuera también en Alemania, donde surge una corriente contraría en viva reacción a la tesis de la ley formal. Sus principales exponentes fueron Myrbach – Rheinfeld y Haenel. Según ellos, no tenía mayor sentido la concepción dualista de la ley ya que, sostienen, toda ley por el simple hecho de haber seguido el "íter legislativo" previsto en la constitución, es ley en sentido material. Myrbach – Rheinfeld sostuvo que cuando el Parlamento deniega el presupuesto, no se opone al funcionamiento del estado, antes bien, se opone a la conducta de determinadas autoridades del gobierno. En consecuencia, Haenel sostiene que "las disposiciones de la ley de presupuesto son reglas de derecho obligatorias para la Administración".

CAPÍTULO IV

PRINCIPIOS DEL DERECHO PRESUPUESTARIO

El principio reconocido más antiguo, fundamental en el surgimiento del Derecho Presupuestario, es el principio de:

La legalidad. Por éste se establece, que sólo por ley se aprueban y autorizan la captación de los ingresos y a efectuar gastos del Estado. En estricto, no es propio y exclusivo del derecho presupuestario, ya que es común a otras ramas del derecho, como el Derecho Tributario

La legalidad radica en que es parte fundamental de cualquier Nación que vive en estado de derecho, el sometimiento de la actividad financiera de la ley.

La equidad como principio general del derecho, también se aplica a nuestro tema, incluso a sido considerado en nuestra Constitución de 1993. Pero a diferencia de su aceptación normal, este principio debe ser materialmente entendido.

La publicidad en nuestro ordenamiento, más que un principio, es un elemento esencial de eficacia, que está especialmente considerado para el presupuesto. Es además, una regla general establecida en la Constitución peruana para cualquier normal.

La claridad más que un principio, es una cortesía del legislador para con los gobernadores.

PRINCIPIOS PROPIOS

1.EQUILIBRIO. Para las finanzas tradicionales o la hacienda clásica, el equilibrio contable-financiero o de cifras, constituía prácticamente un axioma. En la doctrina clásica, tanto el déficit como el superávit, merecían condena de los financistas, y en caso de existir en la vida real de los Estados, se le consideraba como un mal necesario, únicamente aceptable en condiciones excepcionales. La moderna doctrina se inclina por una economía equilibrada del presupuesto nacional, antes que un equilibrio contable del presupuesto del Estado.

2. PRINCIPIO DE ANUALIDAD. La ley del presupuesto, tiene como carácter distintivo de otras normas, su vigencia determinada, usualmente a un año. Así por el principio de la anualidad, se entiende que el presupuesto prevé los recursos y los gastos de un año, a cuyo término la ley pierde su vigencia. La regla de anualidad hoy casi universal se establece en Inglaterra desde el siglo XVII, y su principal razón de ser, era el poder mantener un control regular de la hacienda por parte del parlamento. Actualmente la mayoría de los países adoptan el término de un año usualmente coincidente con el año natural, como ejercicio financiero.

Esto ocurre porque responde al ritmo principal de la social administrativa, mercantil y laboral, y a la división fundamental del tiempo adaptado por los hombres. En América, la mayoría de países siguen ese criterio, destacando entre las excepciones, los Estados Unidos de América que tiene un año fiscal que se inicia en octubre.

A demás, la inflación que han sufrido diversos países, obligaron a pensar en corto plazo.

La aplicación de este principio, puede tener el problema de determinar en que momento se imputan los gastos o ingresos. Otra dificultad practica de este principio consiste en lograr que el congreso, apruebe dentro de los plazos constitucionales o legales, la ley de presupuesto.

Para superar este obstáculo, existen distintos métodos:

a) Créditos provisionales: Son una especie de anticipo parcial del presupuesto en debate. También son conocidos como dozavos provisionales.

b) Prorroga ó reconducción: El presupuesto en ejecución se prorroga por dozavos hasta la sanción del nuevo presupuesto. Para nosotros no ha sido extraño su uso y abuso, ya que su práctica deja fuera la intervención parlamentaria.

c) Aprobación del presupuesto por parte de Ejecutivo: En nuestro país, el constituyente de 1978, adoptó por primera vez este esquema para que en caso no fuera aprobado el presupuesto antes del 15 de diciembre de cada año, pudiera entrar en vigor el proyecto del Ejecutivo vía decreto legislativo. La carta de 1993 repite esta solución, variando la fecha límite.

Para terminar este punto, debemos entender que la anualidad debe ir acompañada de planes de mediano y largo plazo.

3.PRINCIPIO DE UNIDAD. Por este principio se entiende que todos los recursos y los gastos del Estado deben estar reunidos en un solo documento o en conjunto de documentos, fusionados en un todo orgánico.

Los financistas coinciden en sostener que la aplicación del principio de unidad tiene las siguientes ventajas:

a. Se aprecia si el presupuesto esta equilibrado.

b. Dificulta la simulación de economías u ocultar cuentas especiales. Permite claridad y orden en las cuentas.

c. Se aprecia la magnitud del presupuesto y el volumen de erogaciones; y la carga del contribuyente.

d. Facilita el control parlamentario.

El art. 77 de nuestra Constitución que define el presupuesto, no se refiere explícitamente a este principio, pero sí se encuentra claramente establecido en la norma II del título preliminar de la Ley de Gestión Presupuestaria.

Las excepciones a este principio, entre nosotros, son las modificaciones al presupuesto, como las leyes de crédito suplementario o los decretos de urgencia.

4. UNIVERSALIDAD. Conocido también como del producto bruto, ya que exige que no exista compensación o confusión entre gastos y recursos. Esto quiere decir que deben constar en el presupuesto todos los ingresos y todos los gastos, sin que exista compensación entre ellos, que ambos sean consignados por su importe bruto.

5. NO AFECTACIÓN. Es muy próximo a la universalidad. También conocida como "Unidad de Caja" ó "No Asignación de Recursos", propone que los recursos del Estado deben formar una masa única sin distinguir su origen, y deben aplicarse para cubrir la totalidad de gastos. Lo que implica que se prohíbe que ingresos determinados sirvan para cubrir gastos determinados. Entre nosotros se conoce como caja única. Fruto de la experiencia, este principio ha sido considerado en el artículo 79 de la Constitución peruana y en la norma V del título preliminar de la Ley de Gestión Presupuesto

6. ESPECIALIDAD DE CRÉDITO. Significa que la autorización del parlamento no se da en forma global, no bota una suma global. De ocurrir así, el Ejecutivo contaría con las manos completamente libres para asignar los recursos, con una consiguiente falta de control político. Por este principio se busca que el parlamento autorice un gasto o crédito para determinada necesidad y por lo tanto queda afectado específicamente con ese objeto.

La aplicación de este principio supone dos aspectos:

1. La capacidad material de poder autorizar cada gasto. La vida de los Estados se ha vuelto tan compleja que hace imposible verificar en los voluminosos anexos cada crédito.

2. Es una forma de medir la libertad con que cuenta el Gobierno en Materia Financiera.

Este principio tiene dos aspectos importantes:

  1. Principio de Especialidad Cualitativa: Se entiende que los créditos se destinarán exclusivamente a la finalidad específica para la que han sido autorizados por la ley de presupuesto o sus modificatorias. Las excepciones entre nosotros son las transferencias y habilidades de partidas y las transferencias de asignaciones.

b. Principio de especialidad cuantitativa: Significa que no pueden contraerse compromisos por encima de los montos máximos autorizados. Es excepción de este principio los créditos suplementarios

CONTENIDO DEL PRESUPUESTO. LIMITACIONES Y RESTRICCIONES

La Carta de 1993 establece algunas restricciones fundamentales:

1. Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos salvo en lo que se refiere a su presupuesto. En el Perú, recién con la Constitución de 1979, el Legislador renuncia expresamente a la iniciativa de gasto. En nuestro país el parlamentario podía disminuir gastos, aumentar los ingresos o disminuirlos no por exoneraciones porque necesitaría la opinión, hasta cierto punto favorable, del ministro de economía, sino por vía de la derogación

2. No se puede aprobar tributos con fines predeterminados salvo por solicitud del Ejecutivo ( Art. 79)

3. No pueden cubrirse con empréstitos, gastos de carácter permanente ( Art. 78).

4. No puede aprobarse presupuestos sin partida destinada al servicio de la deuda pública ( Art. 78). Es de notar que este concepto incluye también la deuda interna.

5. Los prestamos del Banco Central de Reserva o del Banco de la Nación no se contabilizan como ingreso Fiscal ( Art. 78). Esta figura también se conoce como adelantos o prestamos de tesorería.

6. Las leyes de presupuesto no pueden contener normas sobre materia tributaria ( Art. 74).

Ahora bien, en cuanto a su contenido, la ley de presupuesto es una ley exclusiva y excluyente en estas cuestiones financieras. Este quiere decir que la materia presupuestal está reservada a la ley anual y la ley anual está reservada a estas materias. En otras palabras, la ley anual de presupuesto no debe contener normas ajenas al ordenamiento del gasto público.


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