Desarrollo en el Perú. Tercera
Época
Esta tercera época se inicia con la Ley
Orgánica del Presupuesto del
16 de setiembre de 1874, ya que a partir de esta no se encuentra
más que las leyes de
presupuesto estén amparadas en enunciados constitucionales
y otras consideraciones empíricas empleadas por el
poder administrador.
Esta ley dividió al presupuesto en dos: uno de
ingresos y
gastos
permanentes y otro de ingresos y gastos nuevos. Incurriendo en el
error de consignar como ingreso permanente la renta de lo
contratos del
guano.
Así como prorrogar el presupuesto ordinario y
discutir el dictamen de la comisión que está o no
conforme por el traslado de partidas extraordinarias a
ordinarias. Como también se discute sobre las partidas
nuevas del presupuesto extraordinario. Se establece que el
presupuesto es bianual y que no puede existir déficit
(principio de equilibrio).
Esta ley fue un brillante esfuerzo por ordenar las
finanzas
públicas, pero fue difícil cambiar la
situación debido a un descenso seguro a la
bancarrota y la guerra con
Chile que nos sorprende en ese camino.
Con Prado, el congreso sancionó los presupuesto
de los bienios 1877-1878 y el de 1879-1880. En febrero de 1879 se
aprueba la ley de presupuesto para ese bienio, pero los
acontecimientos posteriores hicieron que las sumas sean
destinadas al ejército y la armada. Tras haber perdido la
campaña marítima, se inicia la campaña
terrestre, es donde Pardo viaja a Europa.
Más tarde el ejercito chilenos después de vencer en
Tacna y Arica, avanza a Lima.
Ya durante la guerra, se intentaron varias reformas; se
propusieron diversos planes para afrontar la crisis, pero
tuvieron muy escasos efectos. Al producirse la ocupación
chilena, la vida financiera del país cayó bajo su
tutela. El
invasor tomo posesión de las aduanas y otras
rentas, aplicándolas no sólo a os gastos de
ocupación, sino también para beneficio del fisco
del país vecino.
Durante la guerra, los diversos gobiernos provisorios
dejaron confusión sobre las rentas recaudadas y los gastos
efectuados. Incluso se llego a nombrar una comisión
investigadora para determinar el manejo de los fondos recaudados
por empleados o comisionados del gobierno durante
la ocupación.
Terminada la guerra, si contar con las entradas de
guano, habiendo perdido las salitreras del sur, sin crédito
externo o interno y con un país empobrecido, se
inició una política de estricta
economía.
El presupuesto general de 1889-90 fue el último
presupuesto bianual, por reforma, donde se modificó la
constitución para darle carácter anual.
Esta tercera época concluye con la
aprobación de una nueva ley orgánica de
presupuesto, la de 1893, durante el gobierno de Morales
Bermúdez, que no derogó la de 1874, sino más
bien complementó, ya que sus disposiciones resultaron ser
muy generales.
Esta nueva ley (llamada también primera ley
orgánica de presupuesto) reúne conceptos y principios
fundamentales para una ordenada vida financiera:
- Principio de legalidad
del tributo - Nulidad de los empréstitos contraídos
sin autorización del Congreso - No se aplicarán los sobrantes del presupuesto,
a otros gastos, es decir, como regla general no hay
transferencias inhabilitación de partidas - Ningún empleado podrá recibir
más de un sueldo o pensión del Estado - Toda orden de pago expresará la partida donde
haya de aplicarse - El ministro de Hacienda no podrá ordenar pago
alguno sino cuando haya fondos efectivos para
cubrirlos - Queda prohibido disponer de fondos del año
subsiguiente - Al instalarse el Congreso, el ministro de Hacienda
presentará el proyecto de
presupuesto
Desarrollo en el Perú. Cuarta
Época
La cuarta época abarca el periodo comprendido
desde 1893 hasta 1922. El año 1894 fue particularmente
convulsionado por las montoneras que acechaban en todo el
país.
El presidente Morales Bermúdez muere antes de
terminar su mandato, lo que aprovecha el segundo vicepresidente
para dar un golpe de estado. Este
disolvió el Congreso y convocó a elecciones.
Piérola se abstiene y el congreso elige a Cáceres.
Piérola alista entonces las montoneras, con las que
finalmente llega a la presidencia.
El gobierno de Piérola se caracteriza por la
ejecución del presupuesto y la honradez en el manejo de
fondos. Piérola puso especial énfasis en el
cumplimiento de las reglas presupuestarias y de la ley de
contabilidad
de los ministerios de
1895. Dicha norma señalaba en su primer articulo que los
ministros son, directa e indirectamente, responsables por los
gastos que ordenen.
También corresponde a este periodo la
separación material entre el ordenador del gasto y
pagador, así como la implementación del sistema
presupuestal del ejercicio por decreto de 15 de febrero de
1897.
El presupuesto aumento notablemente y se inició
una época estabilidad y crecimiento, a pesar de los
déficit de los presupuestos
de 1896, 1897 y 1898. Asimismo durante este gobierno se
efectuaron una serie de reformas económicas, entre ellas,
establecer el patrón oro, el
ordenamiento de la deuda interna, y el aumento de las
recaudación debido a la creación de la sociedad
Recaudadora de Impuestos
Fiscales; una sociedad
anónima con capitales estatales y privados.
Las relaciones con el Legislativo fueron relativamente
buenas, debido a fricciones como el ocurrido por el motivo de la
aprobación para el ejercicio de 1897. Sucedió que
el presupuesto aprobado por el congreso, fue promulgado con
enmiendas y correcciones. El presidente envió un mensaje
reservado al parlamento donde trataba de sostener que el
presupuesto es una ley formal y que la participación del
legislativo es mínima en estos menesteres, y por lo tanto
no tienen más atribuciones que darle tramite y
sancionarla. Así además recalcó que no
toleraría interferencias en la política
económica de su gobierno. En otras palabras, se niega
a la iniciativa parlamentaria al gasto.
Ante esta situación, la oposición
reaccionó y en la Cámara de diputados, 23 de ellos
dejaron constancia de que al Poder
Ejecutivo no le correspondía enmendar leyes y que el
Legislativo no podía sufrir limitación en la
formación de ellas. El mensaje presidencial en si, no fue
debatido.
Sucede a Piérola, Romaña y
el presupuesto de 1900 fue discutido normalmente en el
Parlamento, pero más tarde por decreto, le Presidente lo
declara prorrogado para 1901. La oposición reacciono y
combatió duramente esta medida. Incluso llego a acusar al
gabinete de ejercer una dictadura
financiera por no convocar a una legislatura
extraordinaria para aprobar el presupuesto. Tiempo
después, instalada la legislatura, la Cámara de
Diputados desaprueba la cuenta general de ese
ejercicio.
A fines de 1902, Romaña vuelve a prorrogar el
presupuesto para 1903. Esto se repitió con los
presupuestos de 1910 y 1912.
En 1912, Billinghurst, solicitó al parlamento la
prorroga del presupuesto de ese ejercicio y la
autorización para hacer modificaciones en el. Obtuvo la
autorización establecía que se aprobaba el
presupuesto, con cargo a recabar posteriormente la
"homologación" de dicho procedimiento por
parte del congreso. Cuando fue derrocado Billinghurst, el
parlamento autorizo a Benavides a prorrogar por duodécimas
el presupuesto de 1912 para 1914. Por otro parte, la Primera Guerra
Mundial, ocasionó una situación de emergencia
en el comercio
mundial, que fue afrontada en el Perú, con diferentes
medidas entre ellas, dejar en suspenso la ley orgánica de
1874.
Hasta este momento, los sucesivos gobiernos del siglo XX
(Romaña. Leguía, Billinghurst y Pardo) emplearon el
sistema de prorrogar el presupuesto del año anterior, a lo
que Víctor Andrés Belaunde calificaba como
autocracia financiera.
Los presupuestos de 1918 y 1919 fueron aprobados
normalmente. El golpe de estado e
1919 lleva a Leguía por segunda ves a Palacio de Gobierno,
del cual no saldría hasta 1930, con un presupuesto cuatro
veces más grande por el uso indiscriminado del
crédito externo, con un ritmo de aumento de gastos de
cerca del 40% al año.
En 1920 se promulga otra constitución en donde se
consignan nuevos principios presupuestales. Al tratar sobre el
poder
legislativo, dispuso que no pudiera clausurarse el Congreso
Ordinario sino vencido su plazo máximo de 120 días
en caso de no haber sancionado el presupuesto. Entre sus
atribuciones se encontraban la de sancionar el presupuesto y
aprobar o desaprobar la cuenta de gastos
En pleno gobierno de Leguia, en 1922, por obra del
ministro Abraham Rodriguez Duranto, se dicto la ley N° 4598
ley orgánica del presupuesto que estuvo vigente hasta
1962. Durante sus 40 años de vida, esta ley fue completada
o modificada por las leyes 5591 en 1926, 6475 en 1929, 6784 en
1930, 8488 en 1936, 10800 en 1947, 11539 en 1950 y 12676 en
1956.
Esta nueva ley orgánica trajo conceptos muy
importante e innovadores para nuestra
legislación:
- El presupuesto general debe contener en un solo
documento la previsión y valuación de todas las
entradas y gastos de la nación, principio de unidad
(art.2). - Los montos serán consignados sin
compensaciones , en monto bruto, principio de universalidad
(art. 3). - Se autorizan los gasto detallados
(art.4). - Los ingresos irán a una caja única y
excepcionalmente solo por ley se afectan los ingresos.
Principios de unidad de caja (art.5) - En el titulo I se consignan las entradas,
disposiciones que no podrán crear impuestos,
modificarlos o suprimirlos(art.8) - En el titulo II se consignan los gasto que se dividen
en pliegos, capítulos y partidas (art.9). - El titulo III es el balance que en ningún caso
puede arrojar déficit (art. 10). - El ministro de hacienda formula el presupuesto de
ingresos, señala el monto asignado a cada ministro y los
ministros forman sus respectivos presupuestos de egresos. Las
cámaras formulan sus respectivos presupuestos.
Finalmente hacienda centralizada los presupuestos y hace los
cambios necesarios (art.11). - La comisión del presupuesto de cada
cámara puede introducir las reformas que considere
convenientes, conservando el equilibrio presupuestal. Se
entiende que dentro del limite fijado por la
constitución, aunque no fue así (art.
12). - No podrán presentarse proposiciones que
alteren el equilibrio (art. 14). - La votación es por capítulos.
Principios de especialidad (art. 15). - El ejercicio financiero comprende desde el 1 de enero
al 31 de diciembre, con un periodo complementario que va desde
el 1 de enero siguiente hasta el 31 de marzo, durante el cual
se continúan los pagos y cobranzas que hayan quedado
pendientes, debiéndose aplicar el producto de
éstas a los pagos pendientes del ejercicio de donde se
deriven. Principio de anualidad (art. 16). - Existen partidas de improviso designadas a cada
ministerio que no podrán servir para pagar sueldos de
ninguna clase ni
para aumentarlos (art.21). - Los créditos abiertos para lo gasto de un
presupuesto no podrán aplicarse al pago de los otros
presupuestos. Al clausurarse un ejercicios anularan
automáticamente todos los créditos del
presupuesto que no hayan sido empleados (art.22). - Se trata sobre la cuenta general y los que
contendrá (art. 25). - Se dispone que será razón suficiente
para censurar a un ministro, cuando haya excedido los
créditos que le fueron asignados en su pliego
(art.32). - Se obliga a todos los funcionarios pagadores a rendir
cuentas
(art. 38).
El Desarrollo del
Perú. Quinta Época
Durante el leguiisimo ocurre la primera
modificación a la ley orgánica de 1922
estableciendo la presentación de los ministros ante el
congreso para sustentar sus ingresos y sus gasto programados. La
segunda modificación por ley N° 6475 ocurre
también durante el oncenio. Se refiere al periodo
complementario para el cierre del ejercicio
presupuestal.
En las postrimerías del régimen, se crea
por ley N° 6784 la contraloría general de la
republica, como dependencia del ministerio de hacienda en
paralela existencia al tribunal mayor de cuentas, aunque la
primera ya había sido creada previamente por decreto del
26 de septiembre de 1921.
En 1930 un movimiento
revolucionario, encabezado por el comandante Sánchez cerro
desde arequipa, derroca a Leguía. La crisis mundial del
29, había afectado el oncenio.
En el Perú enfrentamos la crisis restringiendo el
gasto publico y aumentando los impuesto. Eran
recetas conocida frente a fenómeno desconocido. La
teoría
de Keynes de
aumentar el gasto publico para salvar la situación, fue
aplicada tímidamente en EE.UU. al comienzo por Roosevelt,
ya que Hoover no atino una solución adecuada, y poco a
poco logro que su país saliera adelante. En nuestro
país no será hasta Benavides (1933.1939) que
nuestra economía mostrara signos de
franca recuperación.
La junta de gobierno expidió el decreto del 2 de
octubre de 1930, que ordenaba a todos los funcionarios
públicos el deber de hacer una declaración de
bienes antes
de asumir su cargo, similar disposición se ha consignado
en la constitución de 1993, pero tampoco ha sido cumplida
cabalmente un dato curioso es que por decreto ley N° 6893 se
autorizo al ministro de hacienda a abrir un crédito
extraordinario destinado a regularizar los gasto de demando el
movimiento revolucionario. Los que en otras palabras significa,
que derrocar a Leguía le costo al
país S/. 170,000.00.
Al año siguiente, la misión de
consejeros financieros que presidio Edwin Kemmerer, profesor de la
universidad de
princeton, presento un proyecto de ley orgánica de
presupuesto, que nunca llego a convertirse en ley. Para ser
exactos, la misión compuesta por expertos en moneda,
banca,
crédito publico, aduanas, contabilidad e impuestos,
además de la mencionada ley orgánica presentaron
otros diez documentos, a
saber; proyecto de ley impuestos sobre la renta, proyecto de ley
general de bancos , proyecto
de ley para establecer por los concejos distritales y
provinciales un impuesto predial, proyecto de ley creación
de aduanas, informe sobre el
crédito publico, proyecto de ley de organización de la tesorería
nacional, proyecto de ley monetaria y un informe sobre la
política tributaria del Perú.
El proyecto Kemmerer, a decir de Castillo, presentaba
defectos. Entre ellos dicho autor menciona la preferencia de la
misión por el principio de equilibrio sobre toda
consideración y la de proponer, para el calculo del pliego
de ingresos, el método del
promedio automático del rendimiento de los tres ejercicios
fenecidos anteriores; método que califica de desacreditado
e irreal. Quizá era el método apropiado a
recomendar considerando la
organización fiscal
existente.
Era cierto que para criterio de la misión, era
fundamental el control fiscal
para evitar déficit en épocas normales. Tan es
así, que plateaban que el proyecto de ley orgánica
debía promulgarse conjuntamente con los proyectos de ley
de organización de la contraloría y del tesoro
nacional. Sin embargo, la exposición
de motivos de la misión destacaba otros aspectos del
proyecto. El proyectos traía conceptos nuevos, algunos que
incluso podían generar un conflicto con
la constitución vigente de ese entonces. Así por
ejemplo, el proyecto disponía que el presupuesto preparado
por e ministerio de hacienda no tenia necesidad de ser aprobado
por el consejo de ministros para remitirlo al congreso. Los
artículos 39 y 40 del proyecto limitaban expresamente la
iniciativa al gasto del congreso, salvo lo referido a su propio
presupuesto. Finalmente el articulo 41 otorgaba un plazo de 90
días al congreso para aprobar el proyecto. Vencido el
plazo, sin aprobarse, éste " entrara de hecho en
vigencia el fiscal siguiente como ley de presupuesto…" con
la exclusión de las nuevas partidas. Esto es un claro
antecedente para el constituyente de 1987.
Durante el gobierno de Sánchez Cerro, de 1931 a
1933, se practico la prorroga por dozavos, incluso algunos
aprobados por el congreso constituyente.
Un hecho sin precedentes ocurrió bajo este
régimen. Por decreto ley N° 7180, se creo la
comisión central de presupuesto con el objeto de estudiar,
revisar y eventualmente reducir los egresos publico.
Posteriormente por decreto ley N° 7197 se le confirió
a la comisión la atribución del control y distribución de fondos públicos.
Afortunadamente, pocos meses después estas atribuciones
fueron restablecida al ministro de hacienda.
El congreso constituyente, convocado por Sánchez
Cerro, elabora la constitución de 1933. En ella se vuelve
a consignar en el capitulo de las garantías nacionales y
sociales, conceptos financieros:
"Articulo 9: el presupuesto general determina anualmente
las entradas y gastos de la republica. La ley regula la
presentación, aprobación y ejecución del
presupuesto general. De cualquier cantidad cobrada o invertida
contra la ley, será responsable el que ordene la cobranza
o el gasto indebido. También lo será el ejecutor,
si no prueba su inculpabilidad. La publicación inmediata
de los presupuestos y de las cuentas de entradas y de gastos de
todas las dependencias de los poderes públicos, es
obligatoria bajo responsabilidad de los infractores".
Como puede verse es una reproducción casi textual del mismo
articulo 9 de las constitución anterior. Sin embrago tiene
dos agregados importantísimos. El primero es el que
establece que la ley regula la preparación,
aprobación y ejecución del presupuesto. Diferenciar
estos momentos es fundamental para comprender la dinámica del presupuesto como se vera en el
capitulo pertinente. El segundo agregado, es sobre la
obligación no solo publicar la cuenta de gasto sino
también la cuenta de entradas. Como las dos caras de una
moneda, una va con la otra, se complementan y
explican.
El articulo siguiente aparentemente se refiere a la
contraloría que por ese entonces se encontraba dentro del
ministerio de hacienda:
"Articulo 10: un departamento especial, cuyo
funcionamiento estará sujeto a la ley, controlara la
ejecución del presupuesto general de la republica y la
gestión
de las entidades que recauden o administren rentas o bienes del
estado. El jefe de este departamento será nombrado por el
presidente de las republica con acuerdo del consejo de ministros.
La ley señalara sus atribuciones"
Otro aspecto importante de esta constitución
consiste en disponer que por ley se establecerá el monto
"mínimo de la renta destinada al sostenimiento y
difusión de la enseñanza". Esta preocupación por
la
educación se vera precisada con cifras que destinada
ingresos a este sector en la constitución de
1979.
Desarrollo en el Perú. Sexta
Época
Durante el gobierno del arquitecto Fernando Belaunde
Terry (1963-1968) siendo ministro de Hacienda y Comercio Salazar
Villanueva. Se promulga la ley N° 14816 Ley orgánica
del presupuesto funcional, modificada por la ley N° 15257 en
964, ley N° 15682 en 1965, ley N° 16360, ley N° 16567
en 1967 y decreto ley N° 17129.
Esta ley tuvo muchos aciertos, entre ellos el de
introducir el sistema de los presupuestos por programas.
Lamentablemente esto fue ocupado por una disposición
dentro de la misma ley; el articulo 36. Dicho articulo regula las
iniciativas parlamentarias, que disponían de no menos del
1% de los ingresos presupuestados, consignados en el pliego
hacienda y comercio, subpliego "iniciativas
parlamentarias".
Todos los pliegos del presupuesto sufrían una
reducción por el consejo de ministros del 1%, que como
hemos dicho se destinaban a un subpliego determinado.
A continuación la ley N° 14816 que fue
elaborada con mas criterio técnico que las anteriores
leyes orgánicas, contenía las siguientes
disposiciones:
- Esta ley establece el proceso de
programación, formulación,
aprobación, ejecución, control financiero y
control de resultados . - La ley anual de presupuesto sanciona el presupuse
funcional de la republica para cada año financiero, el
que coincide con el año calendario. - Para efectos presupuestarios el sector publico se
divide en: Gobierno central, sub-sector publico independiente y
gobiernos locales. Cada uno constituye un volumen. - El gobierno central comprende lo poderes
públicos del estado incluido el electoral. El sub-sector
publico independiente esta integrado por corporaciones
departamentales, universidades nacionales, superintendencias de
bancos, banco central
de reserva y demás entidades paraestatales o
descentralizadas. - La ley establece que es un presupuesto funcionales o
por programas. - El volumen I contendrá además la
exposición de motivos del proyecto y las conclusiones de
las comisiones de presupuesto de ambas
cámaras. - El volumen I consigna en su titulo I los ingresos del
sector publico, dividiéndose a su vez en
subtítulos, uno para el gobierno central, otro para el
subsector publico independiente y otro para gobiernos locales.
El titulo II comprende todas las unidades de asignación
del gobierno central. - La unidad programáticas la unidad de
asignación que esta compuesta por un pliego, sub-pliego,
programa o
subprograma. - Se consigna el valor bruto
de los ingresos solo en los volúmenes correspondientes
al gobierno central y sub sector publico
independientes. - Las disposiciones relativas a ingresos no pueden
crear impuestos ni modificar leyes tributarias existente y solo
podrán derogar aquellas de escasa
recaudación - Las comisiones de cada cámara se reúnen
en una sola vez por 20 días y posteriormente cada una
prepara su dictamen. - Solo puede haber prorroga e hasta tres dozavos a
solicitud del ejecutivo en el año de elecciones
generales. - Unidad de caja
- Los egresos serán por dozavos, salvo lo
correspondiente al servicio de
la deuda
publica (art. 50) - Los créditos suplementario y extraordinarios
serán aprobados por ley o decreto supremo en caso de
receso parlamentario. - después del periodo complementario, los fondos
no girados revienten al tesoro
automáticamente. - la contraloría es un organismo autónomo
con independencia administrativa y funcional. Es la
autoridad
superior de control presupuestario. El tribunal mayor de
cuentas es un organismo integrante de la contraloría y
expide fallos definitivos en vía
administrativa. - hay otras normas sobre
cargos y empleos públicos, dotaciones, haberes
básicos y asignaciones, sobre la creación de
impuestos y liberaciones de aduana, incluso
una autorización para modificar el numero de los
feriados cívicos y religiosos.
La ley N° 16360 complemento la ley orgánica,
añadiendo disposiciones que se venían repitiendo.
Dentro de su articulo destacaban los siguientes
puntos:
- Las autorizaciones para concreta operaciones de
crédito externo o interno se separan del
presupuesto. - Se establece una multa equivalente a un día de
haber básico, por cada día que demoren los
funcionarios responsables en el envío de la documentación contable a la
contraloría. - Las partidas del sub-pliego iniciativas
parlamentarias no giradas, no revierten al tesoro. - Varias normas sobre licitaciones publicas, remuneraciones y operaciones.
Corresponde también al primer gobierno de
Belaunde, la creación del banco de la nación
en reemplazo de la antigua caja de depósitos y consignaciones; y la reforma tributaria a impulso
del ministro Ulloa, que no fue tocada por el régimen
militar subsiguiente.
El gasto publico se incremento de once mil millones de
soles cuando se inicia el régimen, a cuarenta mi millones
al finalizar. Entre este aumento, cabe destacar, que en 1965 el
sector educación tenia una participación
del gasto publico del orden del 29.4% comparado al 14.8% de 1955,
lo que representaba el 5.1% del producto bruto, proporción
superior a la de otros países de la región.
También sobresale el porcentaje asignado al sector
fomento(obras publicas) que ascendía a 16.8% en
comparación a 5.3% de 1955.
En 1968 el general Juan Velasco Alvarado (1968.1975)
encabeza un golpe de estado, que llevaría a la fuerza armada
a conducir el país durante los próximos 12
años. El gobierno revolucionario de la fuerza armada, como
se denomino, gobierna sin congreso, lo hace por decreto ley y
decreto supremo. En 1975 se inicia la segunda fase del gobierno
militar, con el golpe de estado del general Morales
Bermúdez (1975-1980).
Durante esos doce años el Perú cambia
profundamente. El estado
peruano comienza a crecer sin ningún control. Aumenta el
numero de personas que dependen directamente del gobierno.
Diversas actividades consideradas estratégicas son
reservadas para el estado, y algunas empresas
nacionales y extranjeras son expropiadas. Con inusual
determinación se expropiaron los activos de la
International Petroleum Co. Y se reorganizo la empresa
petrolera fiscal, convirtiéndose en la gigantesca empresa estatal
Petroperu. La ley de reforma
agraria expropio los complejos azucareros del norte desde
1969, extendiéndose a todos los grandes fundos
particulares. Se creo la empresa minero Perú encargada del
monopolio de
la comercialización de los minerales de
exportación. En 1970, con la ley de reforma
industrial, se crearon las comunidades industriales con el
objetivo de
incremento la participación de los trabajadores en la
gestión y en las utilidades de las empresas
manufactureras. Por esta ley debía reducirse la
participación del gobierno y de las cooperativas
de trabajadores. Estas empresas serian conocidas como de
"propiedad
social". Mas tarde estos conceptos se extendieron al sector
pesquero y minero. En 1972 las reformas llegaron al sector
educación. Los conceptos nacionalismo e
independencia fueron llevado a los hecho.
Desde 1974 se comienza a sentir la crisis.
El modelo no
había respondido según lo esperado. Se expande la
masa monetaria sin respaldo real en la producción , el presupuesto arroja
déficit preocupantes, se habla de déficit de
apertura, la gasolina (los impuestos sobre ella) se convierte en
el ingreso principal del gobierno y en el descansara el
presupuesto hasta hace pocos años, los gasto aumentan, la
balanza de pagos
repite déficit, en siete años los gastos se
cuadruplican, la planificación cobra la mayor importancia
pero no eficacia, la
deuda externa
aumenta con los años sin considerar la capacidad de pago,
la producción se estanca, las reservas del banco central
son negativas, no hay ahorro interno
y las empresas estatales, en su mayoría, arrojan
pérdidas.
En 1975 ocurre el revelo de Velasco por Morales
Bermúdez. Este intenta corregir la crisis en curso,
maniobrando cuidadosamente entre colaboradores de la primera fase
que permanecieron todavía algún tiempo en puntos
clave. Entre las correcciones destaca la revisión a la ley
de comunidades laborales y la de propiedad social que fueron
perdiendo importancia. Sin embargo la situación se
presenta bastante difícil. En 1978 el aumento de precios
alcanza el record de 74%. Para regresar el poder civilidad, el
binomio Silva Ruete-Moreyra hará esfuerzos para
estabilizar la situación.
En 1979 el constituyente dedico un capítulo al
tema de la hacienda publica y otro al presupuesto, dentro de los
cuales destacan las siguientes normas:
- Se destina al sector educación no menos del
20% de los recursos
ordinarios de l presupuesto del gobierno central . - Canon para las regiones.
- La administración económica y
financiera del gobierno central se rige por el presupuesto que
anualmente aprueba el congreso. Las instituciones y personas de derecho publico,
así como los gobiernos locales y regionales se rigen por
los respectivos presupuestos que ellos aprueban. La ley
determina la preparación, aprobación,
consolidación, publicación, ejecución y
rendición de cuentas de los presupuestos del sector
publico, así como la responsabilidad de quienes
intervienen en su administración. - El gasto guarda proporción con el PBI, lo que
en la práctica es ley de equilibrio
financiero. - La ley de endeudamiento externo.
- Atribución del congreso de aprobar el
presupuesto. - Principio del equilibrio.
- Sobre la comisión bicameral de
presupuesto. - Ante la falta de sanción legislativa hasta el
15 de diciembre, el Ejecutivo puede poner en vigencia su
proyecto por Decreto Legislativo. - Principio de especialidad, además se dispones
que no pueden cubrirse gasto permanentes con
empréstitos. Los representantes del congreso no tienen
iniciativa para crear ni aumentar gasto públicos. Se
dispone que las leyes tributarias se votan independientemente y
antes que la ley de presupuesto. - Es atribución y obligación del
presidente de la republica administrar la hacienda
publica. - Fondo de compensación regional distribuido por
el legislativo en la ley de presupuestos. - Las municipalidades votan sus
presupuestos.
Con esta nueva constitución se estrena el segundo
gobierno constitución de Fernando Belaunde Terry
(1980-1985). Las crisis económica dejada por el gobierno
militar se agudiza. Esta vez el gobierno cuenta con
mayoría de las camas, pero solo intenta algunas reformas
parciales al modelo dejado por los militares.
El gobierno de Belaunde termina con una crisis
económica nunca antes vista, hasta entonces. Los precios
suben a un ritmo superior al 200 anual, con cambio de
signo monetario y con escándalos de corrupción. Sin embrago, sucede una
transición democrática entregando el poder a otro
gobierno elegido por el pueblo, en limpias e indiscutidas
elecciones.
En cuanto al presupuesto, se emplea la comisión
bicameral de presupuesto como método de trabajo
parlamentario. La ley orgánica en la practica a duras
penas se respeta. Las modificaciones se introducen en la leyes
anuales. Aparentemente no hay tiempos en el país durante
los últimos años. Se respeta rigurosamente el
equilibrio (en el papel) presupuestal. En la realidad, se suceden
los créditos suplementarios, hasta llegar a degenerar en
nuevos presupuestos. El primer presupuesto aprobado por este
gobierno no llegaba a los dos billones de soles; el ultimo pasaba
los veinte billones
En periodo del candidato Alan Garcia Pérez, el
problema que sobres sale es el de la inflación que llego a
2.500.000 % acabando su ultimo mes de gobierno con 50% de
índice inflacionario.
El aparente existo obtenido en los dos primeros
años quedo debajo de la tierra por
los siguientes años, con una moneda que se evaporo en 5
años (el inti que paso al nuevo sol).
En este periodo en presupuesto era un ilusión,
esto llego a ser tan grave que se pensó en la tesis del
presupuesto cero, o sin considerar la
inflación.
A decir verdad el presupuesto ni siquiera era aprobado y
ya estaba siendo desfinanciado, en donde el déficit era
inmanejable y el desorden fiscal mayúsculo.
CAPÍTULO II
NOCIONES BÁSICAS
1.-Las finanzas y el derecho
financiero:
Partiendo del término coloquial "finanzas",
indaguemos que significa. Según el "Diccionario de
la Lengua
Española" editado por la Real Academia, la palabra
"finanzas" tiene dos usos: 1) caudales, bienes y 2) hacienda
pública.
El "Diccionario Ideológico de la Lengua
Española" de Casares coincide con los significados del
sustantivo finanzas. Sin embargo, el término "financiero"
tiene uno mas:"Hombre
entendido en asuntos de hacienda publica o de banca".
Podemos entonces, resumir las connotaciones de la
palabra finanzas en lo siguiente: Negocios
privados y hacienda pública, es decir, el ámbito
privado y el ámbito publico. Este es el sentido coloquial
y corriente. Pero, ¿en que sentido se emplea en el mundo
jurídico? He aquí lo que nos interesa. Para ello,
repasaremos como es utilizada por los estudiosos del
tema.
Para Héctor B. Villegas "las finanzas en su
concepción actual, tienen por objeto examinar como el
Estado y demás entes públicos obtienen ingresos y
como se efectúan concretamente esos gastos". El
profesor Grizzioti, de la escuela de
Pavía, dice que finanzas proviene del latín
financia, que s e refiere a los medios
necesarios para los gastos públicos y la
consecución de los fines del Estado.
Aceptando que jurídicamente el término
finanzas, se refiere a los ingresos y gastos del Estado.
Así como lo relacionado con la actividad mercantil,
¿son las finanzas publicas o privadas, o, ambas, objeto de
estudio del derecho financiero? Visto de otro modo,
preguntémonos, ¿que estudia entonces el derecho
financiero? Es reconocida la importancia que tuvo Myrbach
Rheinfeld allá por 1910, al abordar esta cuestión,
sosteniendo que debe entenderse por Derecho Financiero lo
referido a "las normas del derecho
público positivo que tienen por objeto la
reglamentación de las finanzas de las colectividades
públicas".
Más recientemente, el profesor español
Sainz de Bujanda definió al derecho financiero en los
siguientes términos: "rama del derecho público
interno que organiza los recursos constitutivos de la Hacienda
del Estado y de las restantes entidades públicas,
territoriales e institucionales y regula los procedimientos de
percepción de los ingresos y de
ordenación de los gastos y pagos que tales sujetos
destinan al cumplimiento de sus fines".
Nos encontramos, pues, dentro del derecho público
y frente a la hacienda pública. Por eso es impropio
suponer que esta rama del derecho se ocupa de las sociedades
mercantiles, negocios bursátiles u otros aspectos de
la vida económica-financiera privada.
Siguiendo en este derrotero, es menester saber si el
Derecho Financiero estudia un aparte de la realidad delimitada
dentro de la vida de los Estados, es decir, si goza de
autonomía científica o no. Este tema, aparentemente
de importancia solo académica, merece la mayor de las
atenciones por una cuestión fundamental: Sí se
tiene autonomía emplearemos métodos
propios de esta rama, si no la tiene, buscaremos las respuestas
en el derecho
administrativo, derecho
constitucional o en alguna otra rama del derecho
público o privado.
Sobre este problema, se reconoce que existen tres
posiciones. La primera sostiene que el derecho financiero no
tiene autonomía. Según estos autores, agrupados en
la llamada escuela administrativista clásica, el derecho
financiero es una parte, un capítulo especializado del
derecho administrativo.
Una segunda posición coincide con negar la
autonomía al derecho financiero pero admite cierta
independencia del derecho
tributario. Así, Gianinni sostiene que el derecho
financiero "no constituye un sistema orgánico de
relaciones homogéneas, sino un conjunto de relaciones de
diversa naturaleza,
que tienen en común ser referencia material a la
múltiple actividad que el estado desarrolla en el campo
financiero(…) solamente aquella parte del Derecho
Financiero que se refiere a las normas que regulan la
imposición y recaudación de los tributos
presenta una homogeneidad(…) en torno a la
relación jurídica tributaria(…)sólo
se puede hablarse de autonomía del derecho
tributario".
La tercera posición sostiene la autonomía
del Derecho Financiero por lo siguiente: Estudia un ámbito
de la realidad social, tiene normas propias y relaciones
homogéneas y principios generales propios.
Dentro de la clásica concepción de la
división de funciones del
Estado, corresponde a la
Administración ser el actor, el que ejercita
diariamente la actividad financiera. Por eso, no debe
sorprendernos que se quiera encuadrar al derecho financiero como
parte del derecho administrativo. Sin embargo, existen
sustanciales diferencias.
En primer lugar, el derecho financiero se ocupa de la
actividad financiera del Estado, que tal como dijimos
líneas arriba, es distinta de una actividad
administrativa. Lo primero supone principalmente el obtener
ingresos y efectuar gastos. Pero, ¿para qué? Para
satisfacer necesidades publicas. En otras palabras, para que
funcione la Administración, para entender los servicios de
salud o
educación, construcción de carreteras, el pago de
misiones diplomáticas, etc. Es entonces, el medio no el
fin. El derecho financiero tiene, fundamentalmente, un
carácter instrumental.
En segundo lugar, se diferencia del derecho
administrativo por los medios utilizados: bienes de intercambio,
dinero.
Finalmente, un tercer elemento que diferencia la actividad
financiera de la administrativa, el fin que la primera persigue:
procurar recursos al Estado y emplearnos
eficientemente.
Lo dicho, no debe ni puede llevarnos a pensar de una
total separación. El derecho administrativo y el derecho
financiero tienen una relación muy estrecha y el derecho
es una unidad, dentro de la cual no podemos hablar de
independencia absoluta.
Toca entonces analizar, si podemos encontrar las normas
que genera esta actividad financiera. El derecho financiero tiene
normas propias, y hasta particulares, respecto del resto de
ordenamiento. Tenemos normas permanentes como son las referidas a
los tributos. Tenemos también las de vigencia determinada,
como la ley de presupuesto o la de financiamiento. Incluso el trámite
presupuestal esta detallado a nivel constitucional, legal y
reglamentario de la cámara legislativa.
Con un ámbito delimitado de la realidad, como
objeto de estudio, y con normas propias, falta determinar la
existencia de principios. Los principios generales están
presentes en esta rama del derecho, muchos de los cuales lo son a
nivel constitucional. El más importante es el principio de
legalidad. Originalmente uno, se bifurco en el derecho tributario
y el derecho presupuestal. El consentimiento de los ciudadanos, a
través de sus representantes, para imponer cargas
tributarias, así como para tener conocimiento
del destino y uso de estos ingresos a través del gasto
público, es una conquista histórica de los pueblos.
Tan importante resulta, que es exacta aquella expresión:
"Sin ley no hay actividad financiera".
Pero hay algunos otros principios que podemos enumerar:
la anualidad de la ley de presupuesto, la unidad presupuestal, no
confiscatoriedad e igualdad
frente a la ley tributaria, la exclusividad de la ley de
presupuesto, el conocidísimo principio del equilibrio de
finanzas
públicas, entre otros.
Definido esto, es necesario conocer que contiene el
Derecho Financiero, es decir, como se divide
metodológicamente para estudiar las manifestaciones de la
actividad financiera del Estado. Las ramas del Derecho
Financiero, consideradas por la doctrina son: Derecho Tributario,
Derecho Patrimonial Público (servicios
públicos y empresas estatales), Derecho del
Crédito Publico (llamado derecho monetario) y Derecho
Presupuestario.
Podemos concluir que el Derecho Financiero tiene como
objeto de estudio, la actividad financiera del Estado, y que, no
se ocupa de la actividad bursátil, los bancos o los
negocios privados en general. A mayor abundamiento, el Derecho
Financiero tiene normas y principios propios, como hemos
visto.
Por lo anterior, sostenemos que estamos frente a una
rama autónoma del Derecho Público y que, por tanto,
no está contenido por el Derecho Administrativo, aunque
guarda estrecha relación con éste y con el Derecho
Constitucional. Y, finalmente, que el Derecho Financiero contiene
el Derecho Tributario, el Derecho Patrimonial Público, el
Derecho del Crédito Publico y el Derecho
Presupuestal.
2.-Actividad Financiera del
Estado
Por lo dicho anteriormente, el vocablo finanzas o
hacienda, en su evolución, esta asociado con los negocios y
la actividad económica que desempeña el Estado para
lograr determinados fines u objetivos.
Esta actividad del Estado se denomina la actividad financiera del
Estado.
Para el maestro argentino Giuliani Fonrouge, constituyen
manifestaciones fundamentales de la actividad financiera del
Estado, los ingresos, los gastos y la conservación de los
bienes o gestión de los dineros públicos.
Según Héctor Villegas cuando el Estado
efectúa gastos públicos, como cuando por distintos
procedimientos obtiene ingresos públicos provenientes de
sus recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se
denomina "actividad financiera". Giannini en su oportunidad
consideraba que para administrar el patrimonio,
para determinar y recaudar los tributos, para conservar, destinar
e invertir las sumas ingresadas, el Estado cumple una serie de
actos cuyo conjunto constituye la actividad
financiera.
Señalamos entonces, que la actividad financiera o
la hacienda pública es ejercida por el Estado, que en
cuanto a tal, responde a decisiones políticas,
que tienen un contenido económico muy importante y que
implica, básicamente, manifestarse recaudando ingresos,
administrar un patrimonio y en efectuar gastos.
3.-El rol del Estado
Esta actividad financiera es desarrollada por el Estado,
y por lo tanto responde a la concepción y al rol que le
asignemos dentro de la vida de la nación. En este sentido,
el papel que a cumplido éste, no fue siempre el
mismo.
La hacienda clásica, como señalaba
Duverger, tenía como objeto suministrar al Estado los
recursos necesarios para cubrir los gastos ocasionados por las
funciones de administración que le estaban encomendadas
(policía, justicia,
ejército y diplomacia). Los gastos eran repartidos entre
todos sus ciudadanos y la carga que cada uno debía
soportar se conocía como carga pública. Esto era el
Estado gendarme.
Los conceptos dirigismo y planificación cobran
especial importancia. El Estado debe satisfacer otras necesidades
además del orden y seguridad
interior y exterior. Necesidades de salud, seguro, asistencia
social, educación, correos, telecomunicaciones, transportes, energía,
etc. Demandan una atención inmediata.
La planificación se manifiesta en la
política general del Estado, la que según los
conceptos políticos imperantes en cada sociedad pueden
clasificarse, siguiendo a Giuliani Fonrouge en:
1.-Planificación Totalitaria.
2.-Planificación Liberal.
3.-Planificación Democrática.
4.-Recursos del Estado
En rigor, de la palabra "recurso" debe emplearse para
toda suma devengada, a diferencia del término "ingreso" ,
que se refiere a las sumas de dinero que efectivamente han
ingresado a la tesorería. En otras palabras, establecido
un determinado recurso, el estado tendrá "derecho" al
cobro de cantidades que se materializan en ingresos. Para los
fines de este trabajo, dichos términos se utilizaran
indistintamente para referirnos a los medios que se procura el
Estado para ejercer su actividad financiera.
Los recursos del Estado los hemos clasificado en
ingresos tributarios, ingresos por empréstitos e ingresos
por explotación del patrimonio. Por supuesto, los autores
especialistas en esta materia han
ensayado muchas clasificaciones para los recursos
públicos, pero consideramos que la metodología empleada se ajusta a los
objetivos de este trabajo. Dejamos exprofesamente de lado los
recursos obtenidos por la guerra y la conquista, que en la
actualidad han perdido importancia como medio de acrecentar la
riqueza de un Estado y que, por cierto, son
inaceptables.
4.1.-Ingresos tributarios
Es creencia común que el Estado primero gasta, es
decir, que sus ingresos son calculados en función a
sus egresos, sin embargo esto no es necesariamente cierto como
veremos a tratar sobre el equilibrio presupuestal. Por otro lado,
hoy esta demostrado que una excesiva carga impositiva lleva al
individuo a la
larga o a la corta, a evadir impuestos o en el mejor de los
casos, a ver la forma de eludirlos. Así, la carga que
soporta el ciudadano no puede ser completamente elástica
y, por tanto, los ingresos obtenidos de la tributación
tienen sus límites.
Loa impuestos y los tributos en general, tienen un
origen muy antiguo, aunque no tenían la importancia que
tienen en la actualidad.
Es de mencionar también por su importancia, los
aranceles o
las imposiciones, a las importaciones. Su
significado es claramente cuantificable si repasamos, como
haremos, la historia. Sin embargo, en la
actualidad mayor es su trascendencia como herramienta de
política económica, que como medio de procurarse
fondos públicos.
4.2.-Ingresos por empréstitos o ingresos
del crédito público
Para Oria crédito significa
etimológicamente, "creer", "tener confianza". Por lo tanto
siguiendo a De Juano, esto nos lleva a suponer que tenemos
confianza en una persona, que esta
dispuesta a cumplir con sus obligaciones y
que, asimismo, en posibilidad de cumplirlas oportunamente.
Así, siguiendo al mencionado autor, el empréstito
es "el recurso del estado, basado en el crédito que el
mismo inspira, mediante el cual obtiene, de patrimonios ajenos al
suyo, sumas de dinero, a un interés
dado, y cuyo reembolso debe satisfacer oportunamente según
las bases de la contratación establecida al
concertarlo".
Como se ha dicho anteriormente, es un recurso que
pasó de ser extraordinario y de preferencia evitable, a
formar parte de los recursos ordinarios del Estado, conjuntamente
con los tributos y la explotación patrimonial de los
bienes estatales. El crédito público tiene diversas
modalidades como son:
A) Crédito interno.
B) Crédito externo.
C) Garantías.
4.3 Ingresos por explotación del
patrimonio
Dice Duverger sobre este punto que "designa las
rentas que el estado obtiene de la gestión de sus bienes y
derechos".
Nosotros hemos agrupado bajo este acápite, los ingresos
que obtiene el Estado por la explotación de los bienes que
a éste pertenecen. Como es notorio, no todos los bienes de
propiedad del Estado o bajo su administración se
encuentran dentro del comercio del los hombres. Así por
ejemplo, los caminos, avenidas, carreteras, parques, reservas
naturales, santuarios, restos arqueológicos o las escuelas
públicas no son susceptibles de ser enajenadas, aunque
determinadas legislaciones puedan conceder derechos a
particulares sobre alguna de ellas.
Por otro lado, existen otros bienes o actividades a los
que el Estado no desea renunciar, pero por su significado
económico se permite su explotación por
particulares como son las minas, los bosques, rutas de transporte,
aeropuertos, distribución eléctrica, etc., que
reportan beneficios al Estado. Estas se encuentran bajo un
sistema de concesiones, y sujetos a un régimen de
inalienabilidad e imprescriptibilidad.
De igual modo hay actividades necesarias, pero que para
los particulares no significa ningún atractivo, como son
la construcción de caminos alejados, el servicio
aéreo de pequeños poblados aislados por tierra, que no
se debe considerar per se negativa por la experiencia
peruana.
5.- Gastos Públicos
Como se ha sostenido anteriormente, los gastos no se
calculan en función de los ingresos, en otras palabras no
hay prioridad de los segundos sobre los primeros. Tampoco la hay
en sentido contrario. Los Estados modernos definen ambos
además de variables
económicas en función de objetivos y fines
económicos, sociables y políticos, que el Estado
logra finalmente a través del presupuesto.
El conocido tratadista financiero argentino Giuliani
Fonrouge sostiene que el "gasto publico es toda
erogación en dinero, que incide sobre las finanzas del
Estado y se destina al cumplimiento de fines administrativos o
económico-sociales".
Se ha afirmado también, que el Estado no debe
gastar mas de lo que produce, una suerte de equivalencia entre
recursos y gastos.
Lo cierto es que si el Estado decide gastar en
determinado sector de la economía, es decir, suelta o
libera dinero para alguna actividad, dependiendo del volumen de
ésta y de la oportunidad, producirá diversos
resultados. Aumentar el gasto en carreteras tiene un beneficio
directo en los agentes productores agrícolas o el sector
del turismo, alienta
la construcción y el trabajo que
genera, puede eventualmente aumentar el consumo
interno. Un aumento en el poder adquisitivo de la
administración pública puede tener el mismo efecto.
Crece el capital
disponible para consumo y para emplear el crédito.
Restringiendo el gasto, absorbiendo más dinero de la
economía, que el que se devuelve, puede ocasionar
recesión, disminuir el circulante, bajar la
inflación.
Vemos que el gasto
público usado adecuadamente es un
importantísimo instrumento de manejo económico,
así como usado sin conocimiento o irresponsablemente puede
ocasionar tremendos perjuicios.
En conclusión, el gasto público debe ser
realizado por una entidad pública, debe ser sustento
legal, consistir en la erogación de una suma de dinero y
tener como fin la utilidad
pública.
CAPÍTULO III
TEORÍA DEL PRESUPUESTO
- Naturaleza jurídica.
Tratadistas del derecho financiero han dedicado gran
parte de sus trabajos a intentar establecer la naturaleza
jurídica de la ley de presupuesto. Con entusiasmo, han
ensayado teorías
sobre lo que fue el punto más importante del derecho
presupuestario, buscando construir un modelo coherente,
lógico y riguroso frente a la doctrina. ¿Frente a
qué tipo de ley nos encontramos? ¿Es una ley formal
o una ley con contenido material?
Desde el siglo XIX hasta la actualidad, se han ensayado
diferentes tesis sobre la ley de presupuesto. Algunas veces esas
construcciones jurídicas obedecían a coyunturas
políticas, a teóricos del régimen o a
políticos no muy informados, que emiten opiniones en
función de su situación frente al gobierno de
turno.
La política y los políticos han influido
en determinados momentos de la historia en la visión de la
ley de presupuesto, ya que como hemos demostrado, el presupuesto
es una herramienta de acción
política.
De igual modo, la ley de presupuesto es un punto
fundamental dentro de la vida del propio Estado. Las relaciones
entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, y la
organización política de un país se refleja,
en cierta medida, en la concepción que tengamos sobre el
presupuesto. Así, si es una ley formal, podemos sostener
que se trata de un acto administrativo, que se le da la forma de
ley, pero que en esencia no lo es y que por tanto, la
participación de la representación parlamentaria es
un mero trámite, ya que corresponde al Ejecutivo
encargarse de estos menesteres. Incluso se puede afirmar, que su
aprobación no es esencial. Por otro lado, si sostenemos
que es una ley material, con contenido, que sólo tiene
efectos desde su aprobación parlamentaria, otorgamos mucha
importancia a la intervención legislativa hasta hacerla
esencial; y se ha organizado el Estado de tal forma que exige una
colaboración y coordinación entre poderes.
Muchas transformaciones constitucionales resultan a
veces de problemas
ligados a situaciones presupuestarias: En Inglaterra las
crisis de la monarquía han estado ligadas a cuestiones
financieras, como sucedió con la independencia de sus
colonias americanas y el desarrollo del régimen
parlamentario. En Francia, la
situación de las finanzas públicas fue una de las
causas inmediatas de la Revolución.
Esto, grosso modo, nos da una idea de la importancia que
puede tener, y ha tenido, determinar la naturaleza de esta ley.
Dicho sea de paso, este debate
contribuyó a trabajar más el valor de la ley, su
concepto y sus
características; y las relaciones entre los poderes del
Estado.
Así, se han manejado distintas teorías que
tratan de estudiar la naturaleza de las leyes, entre las que
tenemos:
- Interpretación Orgánica, que considera
ley a todo acto emanando del Poder Legislativo sin examinar su
naturaleza. - Además de lo anterior, algunos sostienen que
deben tomarse en cuenta el haber observado las formas
establecidas por la Constitución. - Prescindiendo de lo anterior, otros consideran ley a
todo acto de ejecución inmediata de la
constitución (Kelsen). - Parte de la doctrina alemana sostiene que es ley, el
acto estatal que crea reglas de derecho, ya de carácter
general, ya de alcance general (Laband, Jellinek). - La doctrina francesa se inclina por considerar leyes
a los actos que, en atención al contenido y efectos, son
generales o particulares. Según ellos la función
legislativa es crear normas jurídicas generales –
objetivas – y la función administrativa es crear
actos jurídicos concretos – subjetivos –
(Duguit, Jéze).
En la doctrina financiera se manejan dos tesis
fundamentales con respecto a la ley de presupuesto, que ya
hemos adelantado. ¿Es una ley formal o es una ley
material?La tesis que sostiene que la ley de presupuesto es
una ley formal, tiene origen en las disputas políticas
entre el Parlamento alemán y el canciller Bismarck en
la segunda mitad del siglo XIX. A partir de este problema
político Paul Laband, plasmó en un libro, una
construcción jurídica muy coherente para
sostener la posición del Canciller. A
continuación, juristas alemanes se plegaron a esta
tesis, que con el tiempo pasó a Francia y de
ahí al resto de Europa y América.Junto con los que sostienen que la ley de
presupuesto es una ley formal, surgieron algunos que
defendieron lo contrario, es decir, que es una ley material.
Ambas posiciones con algunos matices, con una infaltable
posición ecléctica, son las más
importantes y las que pasaremos a detallar. En esencia son
posiciones extremas y antagónicas, pero interesantes e
ineludibles. Consideramos que en la actualidad, la doctrina
moderna se ha inclinado por no hacer esta distinción,
entre otras cosas, por encontrarse en cuestionamiento
clasificar las leyes de esta manera y por su inutilidad para
explicar la naturaleza jurídica del
presupuesto.- La ley de Presupuesto es una Ley
Formal.
- La ley de Presupuesto es una Ley
- Las posiciones de la doctrina.
La tesis más difundida es, sin lugar a dudas,
aquella que sostiene que la ley de presupuesto es una ley formal,
sin contenido material. Conocidos juristas como Jéze,
Giannini, Baleeiro, Bielsa, Ahumada y entre nosotros Juan Lino
Castillo, sostuvieron que estamos frente a una ley formal sin
mayor contenido.
La teoría de la ley formal tiene su origen en
Alemania, pero
para entenderla es necesario situarnos en el contexto
histórico – político de la
época.
En la segunda mitad del siglo XIX existía en este
país una monarquía constitucional. Esta
monarquía constitucional fue producto de tensiones dentro
del Imperio Alemán, que llevaron al Emperador a la
necesidad de hacer algunas concesiones políticas, y a
efectuar algunas reformas democráticas en un intento por
evitar mayores revoluciones, que a la sazón eran
frecuentes en Prusia. En otras palabras, era una monarquía
que no podía mantener su poder omnímodo, pero
también existía una burguesía que no
tenía fuerza suficiente para emprender un
levantamiento.
La monarquía constitucional, a diferencia de la
monarquía parlamentaria, implica que el Rey posee poder
constituyente, tiene carácter originario y en un acto
voluntario se somete a una limitación. Se auto limita y
otorga una constitución a súbditos, por la cual se
compromete a ejercer el poder de acuerdo a lo establecido por
ella. Este tipo de constitución es conocida en la doctrina
como una constitución otorgada.
Entonces, el Rey es el soberano, en él
está el poder y decide ejercerlo en colaboración
con los órganos señalados en la
Constitución. Así, la potestad legislativa la
ejerce junto con las Cámaras, a diferencia de la
monarquía absoluta en la que es una atribución
exclusiva de la Corona. De igual modo gobierna con el concurso de
sus ministros, que de él dependen, porque no son como en
Inglaterra, ministros de la mayoría parlamentaria. En
pocas palabras, el rey no reúne todo el poder, pero
sí es el punto de partida y centro de unidad de todos los
poderes del Estado y todo lo que no está expresamente
atribuido a otro órgano por la Constitución, sigue
correspondiendo al rey. Como vemos es una solución
intermedia, un intento de cambiar para que nada
cambie.
En este contexto, ocurre un impasse entre el Canciller
Bismarck y las Cámaras, con ocasión del incremento
para el siguiente ejercicio fiscal, de los gastos militares. En
efecto, en 1860, el Rey Guillermo I presenta a las Cámaras
un proyecto de reformas del ejército que implicaban
aumento en los gastos. Los liberales, que tenían
mayoría, lo rechazan y pretenden introducir
modificaciones. El gobierno retira el proyecto, y durante el
receso parlamentario lo pone en ejecución. Ante esta
situación, en las sesiones de 1861 los representantes se
niegan a consignarlos en el capítulo de gastos ordinarios
del presupuesto para financiar la reforma militar. Ese mismo
año hay elecciones en las que los liberales mantienen el
control de las Cámaras. Al reanudarse las sesiones empieza
a discutirse el presupuesto. Las Cámaras tratan y exigen
el control del presupuesto. El Rey vacila, los militares piensan
en el golpe de Estado, la situación parecía no
tener salida. Guillermo I, convencido de la reforma, nombra jefe
de gobierno a Otto von Bismarck en septiembre de 1862.
Días más tarde, Bismarck retira el proyecto de
presupuesto para 1863.
Así, lo que empezó como un problema
administrativo, de organización del ejército,
devino en un problema presupuestario y luego en un problema
constitucional. El Canciller se enfrenta al Landtag, y en clara
maniobra inconstitucional, hace aprobar el presupuesto por la
Cámara Alta y clausura las sesiones. Al año
siguiente, al reanudarse las sesiones, la lucha
continúa.
En 1863 Bismarck argumenta con las Cámaras las
atribuciones de ésta y de la Corona. La Cámara no
cede y rechaza el presupuesto de 1863. Nuevamente el Gobierno
fija el presupuesto por Ordenanza Real.
" Pero ¿qué importa la teoría
– concluía Bismarck – cuando la necesidad
manda? El Estado existe, por tanto es preciso asegurar la marcha
regular de los servicios públicos". Esta, la razón
de que el Estado no puede paralizar los servicios a su cargo, fue
una de las tantas razones que esgrimió el Canciller. A
ciencia
cierta, existía un vacío dentro de la
Constitución prusiana de 1850 sobre estos casos. A la
sazón, la Constitución
establecía:
"Artículo 99: Todos los ingresos y gastos del
Estado tendrán que ser previamente estimados para cada
año y tendrán que figurar en el Presupuesto general
del Estado. Este último se establece anualmente mediante
ley".
Como se ha dicho, para aprobar leyes era necesaria la
concurrencia de las Cámaras y de la Corona, pero no se
había previsto que una ley esencial para la vida del
Estado, no fuera objeto de este acuerdo, ni cómo salvar
aquella situación.
En 1866 con ocasión de la guerra con Dinamarca y
Austria, como en los años anteriores, la Cámara
reduce los gastos de la guerra. Bismarck responde aprobando el
presupuesto por Ordenanza Real con el asentimiento de la
Cámara Alta, luego disuelve las Cámaras y convoca a
elecciones. El mismo año Prusia derrota a Austria, el
Gobierno gana popularidad y propicia un entendimiento. En
septiembre de 1866, la Cámara acordó descargar de
responsabilidad al Gobierno por los gastos efectuados desde
1862.
La doctrina alemana sobre el presupuesto tiene entre sus
precursores a Gneist con su obra "Budget und Gesetz", en la que
sostenía que el presupuesto es un acto de alta
administración, y que la intervención parlamentaria
no constituye ejercicio legislativo. Pero fue Paul Laband, quien
formula una doctrina que implica una brillante concepción
jurídica y fue, a la larga, quien influyó en
juristas franceses, italianos y de todo el mundo.
En 1871 Paul Laband publica el libro intitulado "Das
Budgetrechtnach den Bestimmunger der Preussischen Vergassungs
– Urkunde unter Verücksichtigung der Verfassung des
Norddeutschen Bundes", que según su autor se trataba de
una teoría fuera de toda influencia política, una
suerte de teoría pura del presupuesto, pero lo cierto es
que acabó siendo la doctrina oficial de la Alemania de
Bismarck.
La teoría de Laband giraba en torno a una
cuestión fundamental. Si la ley de presupuesto le daba, al
Gobierno, el derecho de recaudar ingresos y efectuar gastos; y si
en ausencia de dicha ley, la continuidad de los servicios
públicos era ilegal y contraria a la Constitución.
¿Qué sucedía con la administración,
si el Parlamento no aprobaba la ley? ¿Todo quedaba
paralizado? Se trataba, en otras palabras, de determinar el
alcance del derecho constitucional del Parlamento en la
aprobación de la ley de presupuesto, y la
intervención de este órgano en la política y
la administración que nos ocupa, conlleva necesariamente
un aspecto jurídico – político de las
relaciones Legislativo – Ejecutivo.
Para determinar este punto, Laband sostiene que
efectivamente el presupuesto del Estado, según la
Constitución, se aprueba por ley. ¿Pero qué
clase de ley es ésta? Si la constitución
establecía que por ley se aprobaba el presupuesto, era
menester ante todo determinar qué tipo de ley, definir sus
características, había que estudiar el concepto
"ley" más detenidamente.
Posiblemente desde los primeros presupuestos que fueron
aprobados en la historia, se adoptó la forma de ley como
expresión del Parlamento. Con el tiempo esta costumbre
prevaleció; pero ¿es en realidad una ley? ¿o
sólo es un acto que tiene apariencia de ley?
Razonaba Laband indicando, que no era un componente
esencial que la ley tenga un carácter general.
Según él, hay innumerables leyes que se aplican
para determinadas categorías de personas, y que por tanto
no es criterio suficiente ni característica propia. Por
otro lado, tampoco es relevante que sea permanente, ya que
existen ejemplos numerosos sobre disposiciones transitorias o
leyes temporales; en consecuencia, tampoco es una
característica importante. Concluye, que es el contenido
lo que define a una ley, y que por tanto al margen del nombre que
se le dé, dejando de lado la voluntad del legislador y su
publicación en la gaceta oficial, será ley
solamente aquella que por su contenido merezca tal calificativo.
Así, aun cuando se apruebe una "ley" con acuerdo de las
Cámaras y de la Corona, se debe considerar propiamente
como tal, aquella con contenido material, y las demás
disposiciones como "leyes" que solamente han cumplido y guardado
todas las formas que impone formulación
legislativa.
Por lo anterior, partía Laband de un concepto
dualista de la ley. Existe una ley formal y una ley con contenido
material. Dentro de su concepción positivista de la norma,
es ley propiamente dicha – material – la norma
jurídica emanada del poder legislativo, que declara una
regla de derecho aplicable a una determinada situación, y
que además, esa norma jurídica sea permanente. En
este sentido, son reglas de derecho, aquellas que modifican, en
cualquier medida, la situación jurídica de los
gobernados, ya sea entre sus relaciones particulares o entre las
relaciones de los gobernados con el Estado, sea creando o
extinguiendo derechos u obligaciones. En consecuencia, toda norma
que no contenga una relación bilateral – entre
individuos o entre individuos y Estado – no es una norma de
derecho, no tiene contenido jurídico. Por lo tanto,
según este razonamiento, no toda manifestación del
Estado es ley.
Seguidamente afirmaba que la ley de presupuesto no
contiene una regla de derecho, ni privada, ni pública,
simplemente eran normas para la administración. La ley de
presupuesto es una cuenta que estima ingresos y gastos futuros y
una cuenta no es una regla; menos una regla de derecho.
Consecuentemente era una ley formal, sin contenido
material.
Laband también distinguía la ley de
aprobación del presupuesto, que podía contener
normas jurídicas e incluso permanentes, y el presupuesto
en sí, que era un anexo del primero.
La intención de Laband era vaciar de contenido
jurídico a la ley de presupuesto. Separar asuntos
financieros de la esfera de poder de la representación,
llegando a sostener que el establecimiento del mismo no satisface
ninguna necesidad del derecho, sino que responde a una necesidad
de la economía. En la práctica, se redujo a una
cuestión de poder.
Entonces. ¿Para qué la intervención
de las Cámaras? Esta intervención se limitaba, a
descargar, en las Cámaras, la responsabilidad financiera
del Gobierno, lo que hoy podríamos llamar"control
político del Parlamento". Esa, según Laband era la
razón de ser de la aprobación de la ley de
presupuesto.
Un asunto que trató también Laband, para
reforzar su teoría, fue el tema de la legislación
vinculada. La ley de presupuesto es un ejemplo de
legislación vinculada al ordenamiento jurídico
material preexistente. Con esto redondeaba la idea, que la
representación no puede rechazar o denegar el
presupuesto.
La doctrina alemana contó también con la
opinión de Arndt y Bornhak, quienes sostenían que
el presupuesto es un acto administrativo, un mandato dado a las
autoridades administrativas. Von Martitz fue más
allá al decir que era "una monstruosidad jurídica
llamarlo ley". Para Otto Mayer, conocido administrativista, el
presupuesto es una cuenta, una estimación, un plan; pero
criticando a Laband la poca importancia que da al derecho
presupuestario.
Con el pasar del tiempo, las ideas de Laband y la
doctrina alemana en general, decantada la manifiesta
intención política, pasaron a Francia e Italia.
Así, los aportes fundamentales de la doctrina alemana
fueron.
- La intervención del poder legislativo
tenía como objetivo ejercer un control político
sobre el gobierno, no siendo propiamente una labor
legislativa. - Negación del carácter unitario del
presupuesto al distinguir la ley de aprobación del
presupuesto en sí. - El presupuesto es un acto administrativo, que no
contiene normas jurídicas. - El presupuesto generaba una relación
únicamente al interior del Estado, y en él se
agota. - El presupuesto es una ley vinculada al ordenamiento
jurídico vigente.
A principios de siglo, en Francia, Gastón
Jéze, Duguit y Trotabas elaboraron y desarrollaron,
inspirados en la teoría de la ley formal, el concepto del
acto – condición. Los franceses definían
– y distinguían – el acto – regla, como
aquel que establece situaciones jurídicas generales
impersonales, a diferencia del acto – condición, que
no crea ni modifica ni extingue una relación
jurídica general, sólo condiciona su eficacia. Para
ellos, la ley era un ejemplo del primero y el presupuesto del
segundo, ya que constituía un acto de autorización
del Parlamento en funciones de control jurídico –
político. Entonces, al ser una autorización,
condiciona el ejercicio regular, a la administración, de
sus competencias en
materia financiera, sea para percibir ingresos o para efectuar
gastos. Por lo tanto, el presupuesto es un requisito de validez
jurídica de dichos actos.
Trotabas desarrolla aún más esta corriente
doctrinaria al distinguir, la "decisión presupuestaria",
que compete al Parlamento, y la "ejecución presupuestaria"
propia del gobierno. El Parlamento interviene –
decisión presupuestaria – como representante de los
contribuyentes para autorizar la recaudación. El Gobierno
(ejecución presupuestaria) hace uso de dicha
autorización en el empleo de los
recursos.
Para explicar que en la práctica los presupuestos
contenían normas jurídicas o materiales,
que modificaban o derogaban el ordenamiento vigente, Jéze
– apoyándose nuevamente en Laband- sostenía
que el presupuesto no es un acto unitario. Por el contrario, era
un acto complejo. Esto significaba que se podían
distinguir claramente dos actos separables: El presupuesto como
estado de previsión de gastos e ingresos, que es un acto
administrativo, y por otro lado, la ley de aprobación que
es un acto de autorización del Parlamento que hace, del
presupuesto, un acto de administración con forma
legislativa.
Incluso llegaron a distinguir el presupuesto de gastos,
como un acto administrativo, del presupuesto de ingresos, que en
algunos casos, se constituye en ley material al contener normas
tributarias. Duguit fue más allá aún, al
sostener que el presupuesto era una complejidad de actos de
naturaleza muy distinta e incluso opuestos.
Los aportes más importantes de la doctrina
francesa los podemos resumir de la siguiente manera:
- El presupuesto es un acto complejo.
- La ley de presupuesto es una autorización al
gobierno. - Se minimiza la participación del
Parlamento. - El presupuesto puede contener una ley
material.
La doctrina italiana por su parte, sostiene la tesis del
presupuesto como acto administrativo propio del Ejecutivo, y que
la intervención del Legislativo responde únicamente
a un control político. Así, el Parlamento ejerce
una suerte de vigilancia financiera, no una función
legislativa. En ese sentido, el presupuesto es un acto de alta
administración, cuya aprobación por razones
históricas y políticas ha sido atribuida a las
Cámaras, siendo el presupuesto formalmente una ley. Acorde
con esta corriente, Giannini no vacila en clasificar al
presupuesto entre las leyes puramente formales.
Siendo el presupuesto una cuenta patrimonial sin
contenido jurídico, no puede derogar ni modificar leyes
creadoras de ingresos y de gastos, ni desconocer derechos
subjetivos que tengan base en normas legales preexistentes, ni
tampoco introducir nuevas normas jurídicas en el
ordenamiento. La intervención del Parlamento era
mínima.
Posteriormente los juristas italianos desarrollaron la
teoría de las leyes de aprobación y de
autorización. Esta teoría sostiene
básicamente lo siguiente:
- Una dualidad de competencias: El Ejecutivo participa
de la formación del acto y el Legislativo lo aprueba.
Son actos distintos. En la ley de presupuesto se distinguen dos
actos separados independientes y de distinta naturaleza: El
presupuesto como estado de previsión y la ley de
aprobación, que es el texto
articulado. - El órgano encargado de aprobar el acto no
tiene competencia
material, es decir, no puede determinar el contenido.
Así, el Parlamento no puede más que aprobar o
rechazar en bloque el proyecto. - Carácter limitado de la ley de presupuesto, a
diferencia de la "vocación de eternidad" de cualquier
otra norma jurídica.
- La Ley de Presupuesto como Ley
Material.
Como ya se dijo líneas arriba, el mismo Laband
definió que debe entenderse por ley material:
- Todo acto que establezca una regla de
derecho. - Toda disposición de carácter general
y abstracto, impersonal; en cambio la decisión
individual y concreta no es ley en sentido
material.
Por eso no llama la atención, que fuera
también en Alemania, donde surge una corriente
contraría en viva reacción a la tesis de la ley
formal. Sus principales exponentes fueron Myrbach –
Rheinfeld y Haenel. Según ellos, no tenía mayor
sentido la concepción dualista de la ley ya que,
sostienen, toda ley por el simple hecho de haber seguido el
"íter legislativo" previsto en la constitución, es
ley en sentido material. Myrbach – Rheinfeld sostuvo que
cuando el Parlamento deniega el presupuesto, no se opone al
funcionamiento del estado, antes bien, se opone a la conducta de
determinadas autoridades del gobierno. En consecuencia, Haenel
sostiene que "las disposiciones de la ley de presupuesto son
reglas de derecho obligatorias para la
Administración".
CAPÍTULO IV
PRINCIPIOS DEL DERECHO
PRESUPUESTARIO
El principio reconocido más antiguo, fundamental
en el surgimiento del Derecho Presupuestario, es el principio
de:
La legalidad. Por éste se establece, que
sólo por ley se aprueban y autorizan la captación
de los ingresos y a efectuar gastos del Estado. En estricto, no
es propio y exclusivo del derecho presupuestario, ya que es
común a otras ramas del derecho, como el Derecho
Tributario
La legalidad radica en que es parte fundamental de
cualquier Nación que vive en estado de
derecho, el sometimiento de la actividad financiera de la
ley.
La equidad como principio general del derecho,
también se aplica a nuestro tema, incluso a sido
considerado en nuestra Constitución de 1993. Pero a
diferencia de su aceptación normal, este principio debe
ser materialmente entendido.
La publicidad en nuestro ordenamiento, más
que un principio, es un elemento esencial de eficacia, que
está especialmente considerado para el presupuesto. Es
además, una regla general establecida en la
Constitución peruana para cualquier normal.
La claridad más que un principio, es una
cortesía del legislador para con los
gobernadores.
PRINCIPIOS PROPIOS
1.EQUILIBRIO. Para las finanzas tradicionales o
la hacienda clásica, el equilibrio contable-financiero o
de cifras, constituía prácticamente un axioma. En
la doctrina clásica, tanto el déficit como el
superávit, merecían condena de los financistas, y
en caso de existir en la vida real de los Estados, se le
consideraba como un mal necesario, únicamente aceptable en
condiciones excepcionales. La moderna doctrina se inclina por una
economía equilibrada del presupuesto nacional, antes que
un equilibrio contable del presupuesto del Estado.
2. PRINCIPIO DE ANUALIDAD. La ley del
presupuesto, tiene como carácter distintivo de otras
normas, su vigencia determinada, usualmente a un año.
Así por el principio de la anualidad, se entiende que el
presupuesto prevé los recursos y los gastos de un
año, a cuyo término la ley pierde su vigencia. La
regla de anualidad hoy casi universal se establece en Inglaterra
desde el siglo XVII, y su principal razón de ser, era el
poder mantener un control regular de la hacienda por parte del
parlamento. Actualmente la mayoría de los países
adoptan el término de un año usualmente coincidente
con el año natural, como ejercicio financiero.
Esto ocurre porque responde al ritmo principal de la
social administrativa, mercantil y laboral, y a la
división fundamental del tiempo adaptado por los hombres.
En América, la mayoría de países siguen ese
criterio, destacando entre las excepciones, los Estados Unidos de
América que tiene un año fiscal que se inicia en
octubre.
A demás, la inflación que han sufrido
diversos países, obligaron a pensar en corto
plazo.
La aplicación de este principio, puede tener el
problema de determinar en que momento se imputan los gastos o
ingresos. Otra dificultad practica de este principio consiste en
lograr que el congreso, apruebe dentro de los plazos
constitucionales o legales, la ley de presupuesto.
Para superar este obstáculo, existen distintos
métodos:
a) Créditos provisionales: Son una especie
de anticipo parcial del presupuesto en debate. También son
conocidos como dozavos provisionales.
b) Prorroga ó reconducción: El
presupuesto en ejecución se prorroga por dozavos hasta la
sanción del nuevo presupuesto. Para nosotros no ha sido
extraño su uso y abuso, ya que su práctica deja
fuera la intervención parlamentaria.
c) Aprobación del presupuesto por parte de
Ejecutivo: En nuestro país, el constituyente de 1978,
adoptó por primera vez este esquema para que en caso no
fuera aprobado el presupuesto antes del 15 de diciembre de cada
año, pudiera entrar en vigor el proyecto del Ejecutivo
vía decreto legislativo. La carta de 1993
repite esta solución, variando la fecha
límite.
Para terminar este punto, debemos entender que la
anualidad debe ir acompañada de planes de mediano y largo
plazo.
3.PRINCIPIO DE UNIDAD. Por este principio se
entiende que todos los recursos y los gastos del Estado deben
estar reunidos en un solo documento o en conjunto de documentos,
fusionados en un todo orgánico.
Los financistas coinciden en sostener que la
aplicación del principio de unidad tiene las siguientes
ventajas:
a. Se aprecia si el presupuesto esta
equilibrado.
b. Dificulta la simulación
de economías u ocultar cuentas especiales. Permite
claridad y orden en las cuentas.
c. Se aprecia la magnitud del presupuesto y el volumen
de erogaciones; y la carga del contribuyente.
d. Facilita el control parlamentario.
El art. 77 de nuestra Constitución que define el
presupuesto, no se refiere explícitamente a este
principio, pero sí se encuentra claramente establecido en
la norma II del título preliminar de la Ley de
Gestión Presupuestaria.
Las excepciones a este principio, entre nosotros, son
las modificaciones al presupuesto, como las leyes de
crédito suplementario o los decretos de
urgencia.
4. UNIVERSALIDAD. Conocido también como
del producto bruto, ya que exige que no exista
compensación o confusión entre gastos y recursos.
Esto quiere decir que deben constar en el presupuesto todos los
ingresos y todos los gastos, sin que exista compensación
entre ellos, que ambos sean consignados por su importe
bruto.
5. NO AFECTACIÓN. Es muy próximo a
la universalidad. También conocida como "Unidad de Caja"
ó "No Asignación de Recursos", propone que los
recursos del Estado deben formar una masa única sin
distinguir su origen, y deben aplicarse para cubrir la totalidad
de gastos. Lo que implica que se prohíbe que ingresos
determinados sirvan para cubrir gastos determinados. Entre
nosotros se conoce como caja única. Fruto de la
experiencia, este principio ha sido considerado en el
artículo 79 de la Constitución peruana y en la
norma V del título preliminar de la Ley de Gestión
Presupuesto
6. ESPECIALIDAD DE CRÉDITO. Significa que
la autorización del parlamento no se da en forma global,
no bota una suma global. De ocurrir así, el Ejecutivo
contaría con las manos completamente libres para asignar
los recursos, con una consiguiente falta de control
político. Por este principio se busca que el parlamento
autorice un gasto o crédito para determinada necesidad y
por lo tanto queda afectado específicamente con ese
objeto.
La aplicación de este principio supone dos
aspectos:
1. La capacidad material de poder autorizar cada gasto.
La vida de los Estados se ha vuelto tan compleja que hace
imposible verificar en los voluminosos anexos cada
crédito.
2. Es una forma de medir la libertad con
que cuenta el Gobierno en Materia Financiera.
Este principio tiene dos aspectos
importantes:
- Principio de Especialidad Cualitativa: Se
entiende que los créditos se destinarán
exclusivamente a la finalidad específica para la que han
sido autorizados por la ley de presupuesto o sus
modificatorias. Las excepciones entre nosotros son las
transferencias y habilidades de partidas y las transferencias
de asignaciones.
b. Principio de especialidad cuantitativa:
Significa que no pueden contraerse compromisos por encima de los
montos máximos autorizados. Es excepción de este
principio los créditos suplementarios
CONTENIDO DEL PRESUPUESTO.
LIMITACIONES Y RESTRICCIONES
La Carta de 1993
establece algunas restricciones fundamentales:
1. Los representantes ante el Congreso no tienen
iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos salvo en
lo que se refiere a su presupuesto. En el Perú,
recién con la Constitución de 1979, el Legislador
renuncia expresamente a la iniciativa de gasto. En nuestro
país el parlamentario podía disminuir gastos,
aumentar los ingresos o disminuirlos no por exoneraciones porque
necesitaría la opinión, hasta cierto punto
favorable, del ministro de economía, sino por vía
de la derogación
2. No se puede aprobar tributos con fines
predeterminados salvo por solicitud del Ejecutivo ( Art.
79)
3. No pueden cubrirse con empréstitos, gastos de
carácter permanente ( Art. 78).
4. No puede aprobarse presupuestos sin partida destinada
al servicio de la deuda
pública ( Art. 78). Es de notar que este concepto
incluye también la deuda interna.
5. Los prestamos del Banco Central de Reserva o del
Banco de la Nación no se contabilizan como ingreso Fiscal
( Art. 78). Esta figura también se conoce como adelantos o
prestamos de tesorería.
6. Las leyes de presupuesto no pueden contener normas
sobre materia tributaria ( Art. 74).
Ahora bien, en cuanto a su contenido, la ley de
presupuesto es una ley exclusiva y excluyente en estas cuestiones
financieras. Este quiere decir que la materia presupuestal
está reservada a la ley anual y la ley anual está
reservada a estas materias. En otras palabras, la ley anual de
presupuesto no debe contener normas ajenas al ordenamiento del
gasto público.
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