CAPÍTULO V
DINÁMICA DEL PRESUPUESTO
Por este ultimo capitulo intentaremos conocer como
funciona en la
administración, el presupuesto desde
su concepción en las células
básicas del Estado, hasta
que concluye la ejecución del mismo. Recorreremos el
camino que transita esta institución desde que se elabora
el proyecto del
presupuesto, pasando por su consolidación en el Ministerio
de Economía y
Finanzas, su
aprobación por el Ejecutivo, su sanción por el
congreso, su ejecución por los órganos encargados,
hasta su posterior control. En esta
parte del Derecho tiene mucha cercania al Derecho
Administrativo, por esa razón trataremos de delimitar
nuestro estudio, a los puntos que tengan estricta relación
con el tema que nos ocupa.
- DEFINICIÓN:
La doctrina reconoce determinadas fases dentro de la
dinámica del presupuesto, que han sido
plasmadas en los distintos ordenamientos de los países.
Las cuatro fases diferenciadas por los autores y la doctrina,
permiten observar principalmente la distribución de las competencias
según cada esquema constitucional.
Dos fases que son dominadas por el
Ejecutivo:
- Elaboración
- Ejecución.
Dos fases que son dominadas por el
Parlamento:
- Aprobación
- Control
Así, esta distribución de competencias
implica necesariamente una separación de funciones, ya
ue están constitucionalmente reconocidas unas al
Legislativo y otras al Ejecutivo, trayendo de la mano a una
coordinación casi inevitable, entre
ambos, dentro de las distintas fases del ciclo presupuestario y
una irrenunciablilidad de competencias al mismo tiempo, por
lo menos, en el principio.
La palabra "budget" proviene al parecer de la
antigua voz inglesa "bouget", que significaba bolsa o
cartera de cuero, en
la que el tesorero del Rey – más tarde
Chancellor of the Exchequer – llevaba los
documentos
financieros. Su uso se extendió con el tiempo al
contenido de la cartera misma.La doctrina distingue dentro de la fase de
elaboración tres momentos.La planificación en la que se eligen e
identifican los objetivos;
la programación en la que se determinan
los medios
económicos y humanos necesarios para alcanzar dichos
objetivos, y la formulación en la que se concretan en
términos económicos y monetarios los programas son
elegidos.Así como en Estados
Unidos, durante un tiempo en Francia,
la elaboración del presupuesto estaba en manos de las
Cámaras. En Inglaterra, la iniciativa financiera exclusiva
de la Corona quedó establecida frente al Parlamento en
el standing order de los Comunes de 1713.En el Consejo de Ministros ocurre un debate en
torno al
proyecto. Si bien no hay ministros con prerrogativas legales
especiales, la asignación de cada uno de sus sectores
dependerá en gran medida de su "peso político".
Naturalmente, la ultima palabra la tendrá el
Presidente y el ministro de Economía y
Finanzas.- El Presupuesto por
Programas
Cornejo sostiene que el origen de la técnica
del presupuesto por programas se debe a las recomendaciones
de la Comisión Hoover. En 1949 Herbert Hoover,
presento sus recomendaciones en un informe
que reflejaba el estudio de la administración publica en los Estados
Unidos de América. Sin embargo, fueron los
organismos de las Naciones
Unidas las que promovieron este sistema.EL presupuesto por programas supone la existencia de
planes y metas de mediano y largo plazo, porque el
presupuesto es un plan de
acción de corto plazo, que debe ser
encadenado con los planes nacionales de mayor
alcance.Profundicemos un poco mas estos conceptos. En
principio, un programa o
plan implica determinar objetivos y los medios con que
alcanzarlos. A su vez estos planes pueden ser de corto,
mediano o largo plazo. La programación presupuestaria
es un plan de corto plazo, en el que se determinan acciones
concretas y se les asignan los recursos
necesarios. No es una previsión de las operaciones
financieras del año; debe ser un plan de trabajo
que exprese en términos de metas, lo que el Gobierno
va a hacer. Por eso, puede decirse que el presupuesto es la
parte operativa de los planes del Sector Publico. Hay que
notar, sin embargo, que el presupuesto por programas tiene el
inconveniente, que no todos los gastos
pueden ser analizados por funciones u objetivos concretos, y
en algunos casos no pueden cuantificarse
adecuadamente.Debemos indicar para terminar con este tema, que nos
hemos hallado indicios que puedan llevarnos a afirmar que los
presupuestos anuales en la actualidad, en
nuestro país, respondan a algún tipo de
planificación, sea a mediano o largo plazo en cuanto a
por ejemplo, necesidades de la población en los próximos
años en salud, vivienda o
comunicaciones. Tampoco refleja objetivos
políticos, diplomáticos o poblacionales.
Entendemos que en las Fuerzas Armadas si existe este tipo de
planeamiento
para sus requerimientos.- El Presupuesto por
- ELABORACIÓN
- APROBACIÓN
En los sistemas
bicamerales, usualmente es Diputados quien tiene preferencia en
la discusión del presupuesto. Entre nosotros hasta 1992,
con un sistema bicameral, correspondía a la
Comisión Bicameral de Presupuesto del Congreso –
reconocida constitucionalmente- ser la encargada de efectuar el
estudio del proyecto y luego de dictaminado este, se presentaba
al Congreso. Allí la votación de Diputados y
Senadores se computaba por separado antes del 15 de
diciembre.
Hoy, la nueva Constitución también establece una
comisión de presupuesto dentro de un sistema unicameral.
Pero, además del trabajo que esta puede realizar, todos
los ministros deben presentarse al pleno para sustentar sus
gastos, incluido el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la
Nación y el Presidente del Jurado
Nacional de Elecciones. El ministro de economía debe
además sustentar los ingresos. Esto,
sin duda, ha restado mucha fuerza al
trabajo de la Comisión de Presupuesto, con respecto a la
antigua Comisión Bicameral.
Revisando la legislación comparada, encontramos
que se distinguen dos sistemas en la aprobación del
presupuesto:
- El Poder
Legislativo puede modificar el proyecto del
Ejecutivo. - El Poder
Legislativo acepta o rechaza en bloque el
presupuesto.
En Francia y EE.UU. el proyecto se discute previamente
en comisiones. Así, en Francia el debate parlamentario
se abre sobre el texto del
proyecto gubernamental, y no sobre un texto modificado por la
comisión, ya que esta se debe limitar a proponer
enmiendas. En los Estados Unidos, la Cámara de
Representantes lo examina y vota, posteriormente se presenta al
Senado, que tiene los mismos derechos de enmienda que
la Cámara Blanca.
La aprobación de una ley por el
Congreso, implica también la posibilidad de ejercer el
derecho de observación por parte del Presidente de
la Republica, en situaciones, por ejemplo, de las
interferencias parlamentarias de que hablamos. En el
Perú, la única ley que no puede ser observada es
la ley de reforma constitucional. Es así porque lo
establece la misma constitución (articulo 206 ) , y
porque el Congreso esta ejerciendo el poder constituyente
derivado.
Finalmente, tanto la Constitución de 1979, como
la vigente, han previsto el mecanismo de la aprobación
por decreto legislativo, en caso que el Parlamento no apruebe
el presupuesto dentro de los plazos constitucionales. En
sentido estricto, la nueva Carta establece
que si la autógrafa – ya no habla del proyecto
aprobado- no se remite al Presidente de la Republica antes del
30 de noviembre, entra en vigencia por Decreto Legislativo, el
proyecto del Ejecutivo. La condición, es pues, que la
autógrafa llegue a Palacio de Gobierno antes del plazo
señalado.
- EJECUCIÓN
La ejecución presupuestal es competencia
propia y exclusiva del Poder
Ejecutivo. Para ello expide reglamentación a dos
niveles. Decretos Supremos que son complementos de la ley
anual, y resoluciones ministeriales o doctórales que son
directivas para resolver los problemas
que genera la ejecución practica del presupuesto
día a día. La ejecución presupuestaria se
realiza dentro del ejercicio fiscal que se inicia el 1 de enero
y termina el 31 de diciembre, perdió dentro del cual se
realizan las operaciones
generadoras de ingresos y gastos.
Por el lado de ingresos, el Estado
estima trimestralmente la recaudación y captación
de recursos por parte de la Administración tributaria y otras
entidades que obtienen recursos.
Por el lado de los egresos, la doctrina reconoce
dentro de la ejecución del gasto, cuatro momentos:
compromiso, liquidación, ordenamiento y pago. Analicemos
cada uno de ellos.
4.1 Compromiso
Por el compromiso (impegno, engament) sostiene
Ingrosso, la administración esta obligada a una
prestación pecuniaria hacia persona
determinada. Para él, este no es un acto creador de la
obligación; pero si condición para la legitimidad
del mismo, con el efecto jurídico de tomar indisponible
esa misma suma a pago distinto.
El compromiso supone por tanto lo siguiente: la
existencia de un crédito presupuestario, el acto de una
autoridad
competente que lo autoriza, inmovilizar o afectar fondos y
originar la obligación de pagar una suma liquida.
Así, la ley de gestión define al compromiso como " un
acto emanado de la autoridad competente, que afecta total o
parcialmente las Asignaciones Presupuestarias, para el pago de
obligaciones
contraídas de acuerdo a ley, contrato o
convenio…".
4.2 Liquidación
La liquidación es el momento en el que se fija
la cuantía exacta en dinero de
una deuda del Estado, es decir, el compromiso se hace deuda
liquida. Según Bielsa no es un acto jurídico sino
un acto de mera administración. Añadiremos que es
un acto de verificación contable.
4.3 Libramiento
De Juano dice que la orden de pago o libramiento en
sentido lato "es el acto por el cual se dispone la entrega
de una suma de dinero al acreedor, del Estado". Es el orden
de pago para hacer efectivas las erogaciones comprometidas y
liquidadas. También es conocida como orden de pago, la
orden dada por la autoridad administrativa ( ordenador y
ordonnateurs). Por ella se ordena la entrega de dinero o
títulos a quienes corresponde el crédito aprobado
en el presupuesto. Finalmente, el libramiento se traduce en
autorizaciones de giro.
4.4 Pago
La orden de pago (ordinazione, ordonnancement)
o pago propiamente es la parte final del proceso,
dispuesta por autoridad distinta a la que decidió dicho
pago (libramiento). La orden de disposición de fondos
implica que el Poder Ejecutivo pone los créditos o fondos a disposición de
los jefes de servicios.
Es el medio extintivo de la obligación.
El pago consiste en una operación material; la
entrega de dinero, pero también es un acto
jurídico porque se ejerce control de la regularidad
jurídica de la orden de pago.
- CONTROL
La palabra "revisión" proviene de
"revidere" que significa volver a ver. Desde
antiguo, en todos los Estados, que cuenten con algún
tipo de organización administrativa, han existido
mecanismos de control. Siempre ha sido importante controlar el
empleo de
los fondos públicos y el manejo del patrimonio
del Estado en general. En el Perú precolombino,
existían los "Tucuyricoc" – el que mira todo
– que eran funcionarios que andaban en secreto por los
distritos del Imperio ejerciendo, entre otras labores, una
función de control.
El primer tipo de control es el control de la legalidad.
Por este se busca conocer si el gasto realizado se ajusta al
mandato contenido en la Ley de Presupuesto, es decir, se
verifica la cuantía y el destino de los dineros
públicos.
Otro tipo de control es el de carácter económico. Este divide
por un lado el control financiero o de costos y el
control de resultados. El control financiero es el mas antiguo
y el de uso mas extendido. Es fundamentalmente un control de
caja. Es un sistema que busca la correcta administración
de los recursos. Se preocupa por la cantidad disponible para
gastar y de lo que cuesta la actuación publica, sin
llegar al empleo de calificativos.
El control de resultados puede ser de eficiencia, de
eficacia y de
calidad. Un
presupuesto por programas puede contar con este tipo de
control, haciendo notar que, en algunos casos, tiene
dificultades de medidas o de cuantificación. El control
de eficacia busca verificar si se cumplen o no los objetivos
que se propusieron al iniciar el ejercicio.
Si el control se realiza pro órganos
independientes, y fuera de la administración, estamos
frente a un control extremo. A este tipo pertenecen el control
del Parlamentario – político- y el Tribunal de
Cuentas o
Contraloría.
CAPÍTULO VI
CLASIFICACIONES DEL PRESUPUESTO
El sector publico ejecuta una gran cantidad de
operaciones de ingresos y gastos para desarrollar sus
actividades, de modo que para estudiarlas y apreciar su
significado es preciso darle forma a la multitud de datos
estadísticos que reflejan su sentido y alcance. Para
ordenar estas informaciones, existe un conjunto de métodos de
clasificación presupuestaria única y universalmente
aceptada, pues los enfoques del análisis fiscal pueden ser diversos y
requerir distintas formas de distribución de los datos. Lo
anterior significa que es posible preparar distintas cuentas
gubernamentales en las que aparecen clasificados los ingresos y
gastos de acuerdo con diversos criterios.
Conforme con los avances logrados en la contabilidad
fiscal, las principales cuentas gubernamentales que pueden
prepararse son:
- Las del presupuesto administrativo o convencional del
gobierno - La del gobierno general dentro del esquema de las
cuentas de ingresos y producto
nacionales - Las del sector gobiernan dentro de la matriz de
transacciones ínter industriales de insumo
producto - La del gobierno en el esquema de fuentes y
usos de fondos - La del sector gobierno dentro de los esquemas de la
riqueza nacional.
La mayor parte de las transacciones gubernamentales se
realiza a través de los presupuestos administrativos o
convencionales anuales. Esos documentos contienen en su fase de
presupuestos y de cuentas de ejercicios cerrados, toda la
información acerca de las transacciones del
gobierno, las cuales deben ser reclasificadas, ajustadas y
consolidadas para preparar los datos necesarios para confeccionar
las cuentas.
Es conveniente examinar a continuación cada uno
de los esquemas de cuentas gubernamentales más
significativos con el objeto de fijar sus características,
su utilidad para el
análisis y la formulación y ejecución de la
política
del gobierno.
Clasificación de las cuentas del presupuesto
gubernamental
En realidad, el presupuesto gubernamental abarca a todo el
sector
público y debería presentarse en
términos consolidados. Para su elaboración se
tienen en cuenta los presupuestos parciales que formulan los
distintos organismos del sector público, los cuales se
preparan en términos combinados, es decir, incluyendo
todas sus transacciones y transferencias intersectoriales.
A través de los presupuestos, los ministerios y
los establecimientos públicos ejecutan la actividad
gubernativa contenida en los programas que han sido elaborados
para cumplir las funciones que las leyes les
encomiendan. En consecuencia, las cuentas presupuestarias deben
ordenarse con vistas a facilitar la formulación,
ejecución y contabilización de los programas, para
la cual deben ser lo suficientemente flexibles y numerosos a fin
de facilitar dichas fases del ciclo presupuestario.
Para la planificación de las cuentas
presupuestarias, deben considerarse los cuatros propósitos
fundamentales de dichas cuentas. En primer lugar, deben
estructurarse de manera que faciliten el análisis de los
efectos económicos y sociales de las actividades del
gobierno. Como las decisiones gubernamentales alteran el curso de
la vida económica y social de los países, es
preciso que las autoridades puedan obtener la información
requerida para medir los efectos que su gestión ha de
producir. En consecuencia, la clasificación debe hacer
posible el estudio de la influencia que los ingresos y los gastos
gubernativos ejercen sobre el nivel y composición del
producto nacional, sobre el empleo y sobre el ritmo de crecimiento
económico, así como sobre la
distribución del ingreso nacional entre la
población.
En segundo lugar, las cuentas deben facilitar la
formulación de los programas que elabora el gobierno para
cumplir sus funciones. Una vez fijada la participación del
gobierno en el ingreso nacional, debe calcularse la
composición de los gastos entre gastos de consumo y de
capital,
ajustados los niveles de actividad con el sector privado. Las
cuentas presupuestarias han de ordenarse de manera que muestren
las decisiones programadas y los cambios recomendados de
año en año. De esta forma, el congreso y el
Ejecutivo sabrán, al aprobar el presupuesto, qué se
quiere hacer con los dineros públicos. Además ha de
expresarse con claridad el programa de financiamiento, detallando los ingresos
tributarios, las tasas, etc., y precisando a que sectores se
está grabando.
En tercer lugar, las cuentas presupuestarias deben contribuir a
una expedita ejecución del presupuesto. El administrador del
programa debe conocer la suma de recursos financieros de que
dispondrá y las responsabilidades que habrá que
asumir. Es el responsable del manejo de los fondos puestos a su
disposición, y el sistema de cuentas presupuestarias tiene
que permitirle aplicar sus recursos, a lo largo del año
fiscal, en forma inteligente y en función de las metas
trazadas.
En cuarto lugar, las cuentas presupuestarias deben facilitar la
contabilidad fiscal. El gobierno debe llevar registro completo
de las operaciones fiscales y poder así establecer las
responsabilidades que caben a los funcionarios en la
recaudación de los impuestos, en la
administración de los fondos y en la disposición de
los gastos.
Las cuentas fiscales deben permitir establecer con
precisión la responsabilidad que pudiera asignarse a personas
específicas, con el fin de evitar malversación de
fondos, fraudes, o manejos ilegales, razón por la cual las
cuentas presupuestarias, junto con hacer posible la contabilidad
fiscal deben posibilitar la fiscalización efectiva por
personas distintas de aquellas a quienes incumbe la
responsabilidad legal de las operaciones, a través del
trabajo de auditoria.
Planear una clasificación presupuestaria es, en
consecuencia, una tarea difícil y compleja, que debe
cumplir los requisitos anteriormente expuestos, procurando no
sacrificar un objetivo en
aras de otro.
La información puede ser clasificada atendiendo a cinco
criterios principales:
- Por instituciones
- Por objeto de gastos
- Por renglones económicos
- Por funciones
- Por programas y actividades
Clasificación por instituciones.
Para precisar los sujetos de las transacciones
realizadas por entidades públicas es conveniente
distinguir algunos conceptos básicos: gobierno, sector
gubernamental, y sector público.
El gobierno es la
organización ejecutiva o administrativa central
encargada de los asuntos de un país y se reduce
principalmente al poder ejecutivo y sus dependencias. Mientras
que el sector gubernamental, comprende todos los órganos
legislativos, ejecutivos y judiciales del Estado, establecidos a
través de los procesos
políticos, y que comprende tanto los órganos del
gobierno central que ejercen la autoridad y cuya
jurisdicción se extiende a la superficie total del
país, como a los órganos cuya jurisdicción
abarca sólo una parte del territorio.
El sector gubernamental abarca, en suma, al gobierno
nacional, los gobiernos provinciales y los gobiernos locales,
así como los órganos dependientes que son
responsables de sus actuaciones especialmente en lo referente al
cobro y uso de sus fondos ante los organismos
centrales.
El concepto de
sector público es, a su vez, más amplio que el de
sector gubernamental, pues abarca no solo los organismos
gubernamentales ya definidos, sino que además los
organismos públicos independientes. La diferencia entre
uno y otro deriva
del grado de control político que ejerce sobre las
instituciones.
Lo que caracteriza al sector gubernamental es el hecho
de poseer poderes coercitivos respectos de las personas que
trabajan en las entidades que lo componen. Dentro del sector
gubernamental se destacan, en primer lugar, los poderes
públicos y dentro de estos el poder Ejecutivo con sus
ministerios y departamentos administrativos.
También se incluyen en él los gobiernos
estatales, provinciales y locales. Las entidades que pertenecen
al sector gubernamental pueden estar encargadas de la producción de servicios que no transan en
el mercado,
así como de entidades que producen bienes y
servicios que son objetos de comercio, en
el primer caso se llaman entidades gubernamentales propiamente
tales, y en el segundo empresa.
Con el tiempo ha venido aumentando la complejidad del sector
público, a consecuencia de la aparición de una gran
multitud de instituciones nuevas. Por ello es difícil
precisar sus limites y fijar la clase de
instituciones que lo componen.
El sector público está compuesto de gran
número de entidades, cuyas transacciones ejercen una
influencia de primera magnitud en la economía
nacional.
Los organismos que pertenecen al sector gubernamental,
deberían cumplir dos requisitos:
Actuar como instrumento de aplicación de las decisiones de
una entidad política, careciendo por si mismos de
facultades para decidir por su propia cuenta; reviste claramente
este carácter, por ejemplo, un ministerio y una dirección general; en cambio no se
puede considerar organismo gubernamental a un banco central,
pues tiene, por lo general, independencia
para adoptar sus decisiones, no obstante que coopera
estrechamente con organismos gubernamentales, como son los
ministerios de Haciendas.
Estar fiscalizados por órganos políticos y que sus
recursos sean administrados con fines definidos por esos
órganos. En algunos casos los recursos financieros deben
incluirse en presupuestos aprobados por el órgano
político y formar parte del presupuesto general, y en
otros, especialmente en el caso de las empresas, se hace
mediante autorización de las cuentas de las operaciones
mercantiles que realizan y de la aprobación de su
política de precios y de
inversiones.
La estructura del
sector gubernamental puede subdividirse desde dos puntos de vista
principales: uno territorial y otro institucional. De acuerdo con
el primer criterio, se distingue el gobierno central y los
gobiernos descentralizados ( estatal, provincial y municipal).
Conforme con el segundo, el gobierno se compone de organismos del
gobierno general, de organismos auxiliares y de empresas. Tanto
los gobiernos centrales como los estatales, provinciales y
municipales, tienen organismos del gobierno general, organismos
auxiliares y de empresas.
Clasificación según el objeto del
gasto
Los distintos organismos públicos necesitan adquirir
diversos bienes y servicios para funcionar, tales como servicios
personales, arrendamientos de edificios, compra de estantes,
adquisición de escritorios, tinta, papel y demás
materiales.
Para comprar estas distintas cosas se establecen ciertas sumas de
dinero, identificándolas con los objetos a que se han
destinado. La clasificación por objeto del gasto ordena
cada uno de los conceptos que se van a adquirir.
Su propósito principal es permitir el control contable de
los gastos. Los conceptos de gasto son uniformados para los
distintos organismos públicos y el sistema de contabilidad
fiscal controla que ese dinero se gaste efectivamente con los
fines a que se destinó. En suma, centra su atención en los aspectos contables de las
operaciones gubernativas procurando identificar el gasto
incurrido en cada comprada.
La clasificación por objeto del gasto es la base del
llamado presupuesto tradicional, o presupuesto enumerador del
ítem. En este presupuesto los conceptos de gasto suelen
desglosarse ampliamente, como una expresión de la
desconfianza que prevaleció durante toda una época
entre el Legislativo y el Ejecutivo y como una manera de hacer
más completo el control contable de las operaciones
fiscales. En verdad esta clasificación significó un
avance en su época, por cuanto permitió un mayor
control que hiciera posible evitar los desfalcos de fondos, las
malversaciones, y en general el manejo deshonesto del
presupuesto. Además este sirve para establecer la
composición de los gastos públicos y determinar la
estructura de la demanda
gubernamental o del resto de la economía. Permite ordenar
e identificar sistemáticamente los usos que se le
darán al dinero asignado a cada programa y actividad. Por
esto se debe identificar el tipo de bienes y servicios que se van
a comprar para cumplir los programas.
La clasificación del presupuesto por objeto del gasto
tiene los gastos clasificados por grupo los
cuales son:
- Servicios personales
- Servicios no personales
- Materiales y suministros
- Maquinarias y equipo
- Adquisición de inmuebles
- Construcciones
- Transferencias corrientes
- Transferencias de capital
- Deuda pública
- Otros desembolsos financieros
- Asignaciones globales.
Clasificación económica de las
transacciones del gobierno.
Esta clasificación permite identificar cada
renglón de gastos y de ingresos según su naturaleza
económica, y en consecuencia hace posible investigar la
influencia que ejercen las finanzas
públicas sobre el resto de la economía
nacional. La clasificación económica muestra la parte
de los gastos que se destinan a operaciones corrientes del
gobierno y la parte de los gastos que se destinan a la
creación de bienes de capital que permiten ensanchar la
capacidad instalada de producción de la economía.
También presenta el grado en que los servicios
gubernamentales son prestados directamente mediante la
utilización de fondos invertidos por el propio gobierno en
bienes y servicios o indirectamente mediante subsidios y
préstamos gubernamentales otorgados a otros órganos
encargados de prestar el mismo servicio.
La clasificación económica hace posible
determinar el impacto de los gastos públicos sobre el
nivel de composición del producto nacional, así
como sobre su distribución. En suma permite evaluar los
efectos económicos de los gastos público sobre
el
desarrollo económico y social, en
la medida en que está midiendo la inversión pública sobre la
estabilidad monetaria, en la medida en que permite mostrar el
financiamiento y la política de subsidios al nivel de los
precios. Esta se interesa principalmente por ordenar las
transacciones gubernamentales según la naturaleza
económica de los efectos que produce sobre la vida
nacional.
Clasificación por funciones
.
Esta clasificación agrupa las transacciones del
gobierno según la finalidad particular a que se destinan.
La finalidad se refiere a los distintos servicios prestados
directamente o que sean financiados por el gobierno. Su objetivo
es presentar una descripción que permita informar sobre la
naturaleza de los servicios gubernamentales y la
proporción de los gastos públicos que se destinan a
cada tipo de servicio.
La clasificación por funciones, en consecuencia,
presenta los gastos gubernamentales con arreglo a los objetivos
inmediatos o a corto plazo a que se destinan, o sea, que no se
consideran el impacto que puedan tener a largo plazo y su
incidencia en el crecimiento económico que puedan
alcanzar. El manual la define
como un plan en el que se incluyen todas las clases de gastos
establecidas por los órganos políticos y que se
relacionan en forma definida, con finalidades completas.
La clasificación por funciones cumple con la tarea de
proveer al programador y al preparador presupuestario de una
visión acerca de los propósitos que el gobierno
tiene en cada una de las áreas de actividad.
CAPÍTULO VII
LEY DE
PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO PARA EL AÑO FISCAL
2005
1.- APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO
Artículo 1º.- Objeto de la
Ley
La presente Ley establece los montos de Gastos
Corrientes, Gastos de Capital y Servicio de la Deuda, los
Créditos Presupuestarios correspondientes a los Pliegos,
que
constituyen los límites
para ejecutar gastos durante el año fiscal 2005,
así como otras disposiciones vinculadas a la
ejecución del Presupuesto; en concordancia con la
Ley Marco de la Administración Financiera del Sector
Público – Ley Nº 28112, la Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto, y la
Ley de Equilibrio
Financiero del Presupuesto del Sector Público para
el Año Fiscal 2005.
Artículo 2º.- El Presupuesto Anual de
Gastos
Apruébase el Presupuesto de Gastos para el
año fiscal 2005 por el monto de CUARENTA Y NUEVE MIL
TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE MILLONES CIENTO
SESENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS TREINTA Y OCHO Y 00/100
NUEVOS SOLES (S/. 49 387 162 238,00), que comprende los
créditos presupuestarios máximos
correspondientes a los pliegos del Gobierno Nacional y
las transferencias para los Gobiernos Regionales y los Gobiernos
Locales, agrupados en Gobierno Central e
Instancias Descentralizadas, conforme al mandato de la
Constitución Política del Perú, y de acuerdo
al detalle siguiente:
Artículo 3º.- Fuentes de
Financiamiento
Apruébase el presupuesto de ingresos
correspondiente al año fiscal 2005, agrupados por Fuentes de
Financiamiento, del Presupuesto anual de gastos fijado
en el
artículo precedente, por la suma de CUARENTA Y
NUEVE MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE MILLONES CIENTO SESENTA Y
DOS MIL DOSCIENTOS TREINTA
Y OCHO Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 49 387 162
238,00), conforme al detalle siguiente:
Artículo 4º.- Anexos de la Ley de
Presupuesto
Los créditos presupuestarios correspondientes al
Gobierno Nacional y las Transferencias para los Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales, se detallan en los
anexos que forman parte de la presente Ley, de
acuerdo a lo siguiente:
2 .- DISPOSICIONES DE DISCIPLINA,
RACIONALIDAD Y AUSTERIDAD
Artículo 5º.- Alcance y
Objeto
Las disposiciones contenidas en el presente
capítulo son de obligatorio cumplimiento por las Entidades
de la Administración Pública, sin excepción,
con el objeto de ejecutar los recursos públicos con
racionalidad y disciplina presupuestaria, así como
mantener el equilibrio presupuestario a que se refiere la
Constitución Política del Perú, la
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y
las reglas fiscales establecidas en la Ley Nº 27245 –
Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, modificada
por la Ley Nº 27958.
Artículo 6º.- Disposiciones de Disciplina
Presupuestaria
Las Entidades, bajo responsabilidad de su Titular, deben
ejecutar su Presupuesto de acuerdo a las normas de
disciplina presupuestaria siguientes:
a) Los montos aprobados por la Ley de
Presupuesto del Sector Público para el Año
Fiscal 2005 y sus modificaciones, constituyen los créditos
presupuestarios máximos para la ejecución de las
prestaciones
de servicios
públicos y acciones desarrolladas por los Pliegos de
conformidad con sus funciones y competencias institucionales. La
ejecución del gasto se realiza en concordancia con los
objetivos y metas del presupuesto, en el marco del Plan
Operativo Institucional.
b) Los actos administrativos y de administración,
los contratos y/o
convenios, así como cualquier reglamentación u otra
actuación que las Entidades autoricen con cargo a su
respectivo presupuesto, deben supeditarse, sin
excepciones, a los créditos presupuestarios autorizados,
estando prohibido que dichos actos se condicionen a
créditos presupuestarios adicionales a los establecidos en
los respectivos Presupuestos Institucionales.
c) El pago de remuneraciones
sólo corresponde como contraprestación por el trabajo
efectivamente realizado.
d) Los pagos al personal activo y
cesante deben realizarse de acuerdo a lo establecido en la
normatividad vigente, bajo responsabilidad administrativa, civil
y penal del Titular de la Entidad, del Jefe de la Oficina de
Administración, o quien haga sus veces en la Entidad,
así como del responsable de la Unidad
Ejecutora.
e) A nivel de Pliegos, el Grupo Genérico de
Gastos 1. "Personal y Obligaciones Sociales" no es objeto de
Créditos con cargo a Anulaciones Presupuestarias de otros
Grupos
Genéricos de Gastos, salvo en el caso de creación,
desactivación, fusión o
reestructuración de entidades, el traspaso de competencias
de las funciones del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales
y Gobiernos Locales, según corresponda, así como
los que se realicen durante el mes de enero, previo informe
favorable de la Dirección Nacional del Presupuesto
Público. Asimismo, el Grupo Genérico de
Gastos.
f) El ingreso a la administración
pública, cualquiera sea el régimen laboral, se
efectúa necesariamente por concurso público de
méritos, y siempre y cuando se cuente con la plaza
presupuestada. Entiéndase por plaza presupuestada al cargo
contemplado en el Cuadro para Asignación de Personal (CAP)
que cuente con el financiamiento debidamente previsto en el
Presupuesto Institucional dentro del Grupo Genérico
de Gasto 1. "Personal y Obligaciones Sociales", conforme al
Presupuesto Analítico de Personal (PAP) de la
entidad.
g) Los créditos presupuestarios correspondientes
al Seguro
Integral de Salud (SIS), a los Programas Sociales y de Lucha
contra la Pobreza,
así como a los programas presupuestarios de salud
individual, salud colectiva, educación inicial,
primaria y secundaria, no pueden ser objeto de anulaciones
presupuestarias, salvo las que se produzcan entre y dentro de
ellas.
h) Los saldos no comprometidos del calendario de
compromisos que se originen en los Pliegos por la
elaboración de planillas y pago de remuneraciones o
pensiones del personal activo y cesante, no deben ser utilizados
en otros compromisos de la entidad, así como en conceptos
que no estén legalmente establecidos, bajo responsabilidad
del Titular del Pliego, el funcionario que autorice tal acto, el
responsable y el Jefe de la Oficina de Administración de
la Unidad Ejecutora, según sea el caso.
i) Los proyectos de
inversión pública, cualquiera sea su Fuente de
Financiamiento, que ejecuten las entidades y empresas bajo el
ámbito del Sistema Nacional de Inversión
Pública, deberán ceñirse, obligatoriamente,
a los procedimientos
establecidos en la normatividad vigente, para obtener su
declaración de viabilidad como requisito previo a su
ejecución.
La aplicación de las normas del Sistema Nacional
de Inversión Pública alcanzan inclusive a los
proyectos
formulados y ejecutados por terceros, cuando una entidad del
Sector Público deba asumir, después de la
ejecución, los gastos permanentes de operación y
mantenimiento,
con cargo a su presupuesto institucional.
Artículo 7º.- Disposiciones de
Racionalidad
Las Entidades, a fin de optimizar el gasto, están
obligadas a actuar conforme a las siguientes medidas de
racionalidad del gasto
público:
a) Realizar las acciones necesarias que permitan el
cumplimiento de los objetivos de la Entidad al menor costo posible,
para cuyo efecto deben ejecutar una revisión de sus
procesos y procedimientos que abarque los casos de duplicidad de
funciones, simplificación administrativa, así como
la congruencia de sus acciones con las funciones que les
corresponda legalmente.
b) Efectuar revisiones integrales
respecto de las planillas de remuneraciones y pensiones a fin de
depurar y evitar pagos a personas y pensionistas inexistentes.
Para dicho efecto, las entidades que cuenten con el
"Módulo de Control del Pago de Planillas y de los
Servicios No Personales (MCPP-SNP)", que el Ministerio de
Economía y Finanzas viene implantando progresivamente,
deben mantener actualizada la Base de Datoscon las Altas y Bajas
del personal activo, pensionistas y de los contratados por
locación de servicios.
c) Adoptar medidas de ahorro
efectivo, racionalizando el consumo de los servicios de
energía, agua y
teléfono; y gastos correspondientes al
consumo de combustible, así como por viajes dentro
y fuera del país en comisión de servicios y
materiales de oficina.
d) Optimizar la utilización de los espacios
físicos disponibles de las entidades en el marco de su
gestión institucional, así como reemplazar el uso
de inmuebles arrendados por aquellos bienes inmuebles en desuso,
los cuales deberán ser destinados al cumplimiento de las
funciones públicas. Para dicho efecto, se deberá
respetar los respectivos contratos de arrendamiento y evitar
costos adicionales.
e) Evaluar la ejecución de las donaciones y
subvenciones otorgadas a personas
naturales y jurídicas privadas, en función
a la población objetivo, tanto por grupo
específico como por ámbito regional o
local; a fin de determinar si los recursos asignados son
utilizados conforme a los objetivos y metas que motivan su
otorgamiento.
Artículo 8º.- Disposiciones de
Austeridad
Las Entidades deben aplicar obligatoriamente durante la
ejecución del
presupuesto, las siguientes disposiciones de
austeridad, independientemente de la fuente de
financiamiento:
a) Sólo procede el nombramiento en plaza
presupuestada, cuando se trate de
magistrados del Poder Judicial,
fiscales del Ministerio Público, docentes
universitarios y del magisterio nacional, profesionales y
asistenciales de la salud, así como del personal egresado
de las Escuelas de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional
y de la Academia Diplomática.
b) Las Entidades Públicas, independientemente del
régimen laboral que las regule, no se encuentran
autorizadas para efectuar gastos por concepto de horas extras. En
los supuestos que se requiera mantener personal en el centro de
labores, se deberá establecer turnos u otros mecanismos
que permitan el adecuado cumplimiento de las funciones de la
entidad. Se encuentran excluidas del presente literal, las
empresas que se regulan conforme a la Ley de la Actividad
Empresarial del Estado – Ley Nº 24948 y sus
modificaciones.
c) Queda prohibido todo tipo de gasto orientado a la
celebración de agasajos por fechas festivas que implique
la afectación de recursos públicos o de los
recursos transferidos al CAFAE.
d) Sólo pueden celebrarse contratos de servicios
no personales y/o locación de servicios con personas
naturales, siempre que:
• Los recursos destinados a celebrar tales
contratos estén previstos en sus respectivos presupuestos
autorizados.
• El locador que se pretenda contratar no realice
actividades o funciones equivalentes a las que desempeñe
el personal establecido en el Cuadro para Asignación de
Personal (CAP) de la entidad, debiendo limitarse a efectuar
funciones de carácter temporal y eventual.
e) Conducir procedimientos orientados a una adecuada
racionalización de plazas, a fin de determinar aquellas
que son estrictamente necesarias en cada entidad para el
cumplimiento de las funciones y responsabilidades
correspondientes, teniendo en cuenta la ubicación y
distribución de las mismas en el territorio nacional
conforme a las necesidades del servicio.
Artículo 9º.- De las
Responsabilidades
9.1 Las Entidades, a través de sus respectivas
Oficinas Generales de
Administración o las que hagan sus veces, dentro
de los diez (10) primeros días
calendario de finalizado cada trimestre, deben publicar
en su respectiva página
web, o a falta de la misma, en carteles impresos ubicados en
el local institucional, los resultados cuantitativos y
cualitativos de la aplicación del presente
Capítulo.
9.2 La Contraloría General de la República
verifica los resultados que hayan
obtenido las Entidades Públicas por la
aplicación de lo dispuesto en el presente Capítulo,
y publica semestralmente toda la información relativa a
dicha verificación en su página web.
3 .- DISPOSICIONES ESPECIALES
Artículo 10º- Aguinaldos y
Escolaridad
Los funcionarios y servidores
nombrados y contratados, obreros permanentes y eventuales del
Sector Público y el personal de las Fuerzas Armadas y
Policía Nacional, así como los pensionistas a cargo
del Estado comprendidos en los regímenes de la Ley
Nº 15117, Decretos Leyes Nºs 19846 y 20530, Decreto
Supremo Nº 051-88-PCM publicado con fecha 12 de abril de
1988, y Decreto Legislativo Nº 894, percibirán los
siguientes conceptos en el Año Fiscal 2005:
a) Bonificación por Escolaridad, la cual es de
aplicación únicamente en aquellas entidades que
habitualmente han entregado dicho concepto. Se otorga
conjuntamente con la planilla de pago correspondiente al mes de
febrero y asciende hasta la suma de S/. 300,00 (TRESCIENTOS Y
00/100 NUEVOS SOLES).
b) Aguinaldos por Fiestas Patrias y Navidad, los
cuales se otorgan conjuntamente con la planilla de pago
correspondiente al mes de julio y diciembre, respectivamente,
ascendiendo cada uno hasta la suma de S/. 200,00 (DOSCIENTOS Y
00/100 NUEVOS SOLES).
Los conceptos antes señalados serán
reglamentados mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro
de Economía y Finanzas.
Los Gobiernos Locales se rigen por lo dispuesto en el
Decreto Supremo Nº 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de
1985. Para dicho efecto, corresponde al Concejo Provincial o
Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad,
garantizar que la aprobación de los conceptos a que se
refiere el presente artículo, cuenten con el
financiamiento debidamente previsto y disponible, bajo
sanción de nulidad de pleno derecho de los actos
administrativos que los formalicen. Queda prohibida la percepción
de cualquier otro beneficio económico de naturaleza
similar a los Aguinaldos y Bonificación por Escolaridad,
que se otorguen con igual o diferente
denominación.
Artículo 11º- Montos para la
determinación de los Procesos de Selección
11.1 La determinación de los Procesos de
Selección para efectuar las Licitaciones Públicas,
Concursos Públicos y Adjudicaciones Directas, en todas las
entidades del Sector Público comprendidas en el
artículo 2º del Texto Único Ordenado de la
Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado aprobado
por Decreto Supremo Nº 012-2001- PCM publicado con fecha 13
de febrero de 2001, se sujetan a los montos
siguientes:
a) La Contratación de Obras, de acuerdo
a:
– Licitación Pública, si el valor
referencial es igual o superior a S/. 1 150 000.
– Adjudicación Directa, si el valor referencial
es inferior a S/. 1 150 000.
Cuando el monto del valor referencial de una obra
pública sea igual o mayor a S/. 4 050 000, el organismo
ejecutor debe contratar, obligatoriamente, la supervisión y control de obras.
b) La Adquisición de Bienes y de Suministros, de
acuerdo a:
– Licitación Pública, si el valor
referencial es igual o superior a S/. 450 000.
– Adjudicación Directa, si el valor referencial
es inferior a S/. 450 000.
Asimismo, lo dispuesto en el presente inciso se aplica a
los contratos de arrendamiento
financiero.
c) La Contratación de Servicios y de Consultoría, tales como prestaciones de
empresas de servicios, compañías de seguros,
contratos de arrendamiento no financieros y del personal
contratado directamente por locación de servicios,
así como investigaciones,
proyectos, estudios, diseños, supervisiones, inspecciones,
gerencias, gestiones, auditorías, asesorías y peritajes de
acuerdo a:
– Concurso Público, si el valor referencial es
igual o superior a S/. 200 000.
– Adjudicación Directa, si el valor referencial
es inferior a S/. 200 000.
La contratación de auditorías externas se
realiza de conformidad con las normas
que rigen el Sistema Nacional de Control.
11.2 El Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad
Empresarial del Estado – FONAFE, aprueba mediante Acuerdo
de Directorio, los montos a partir de los cuales se rigen los
procesos de selección, regulados por las normas de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aplicables a las
empresas bajo su ámbito.
11.3 La aplicación del presente artículo
se realiza en concordancia con el Texto
Único Ordenado de la Ley de Contrataciones
y Adquisiciones del Estado – Decreto Supremo Nº
012-2001-PCM, su reglamento aprobado por el Decreto Supremo
Nº 013- 2001-PCM, publicados con fecha 13 de febrero de
2001; y, demás normas modificatorias y
complementarias.
11.4 Las entidades del Sector Público pueden
contratar entre ellas mismas, a través de convenios marco
de cooperación institucional u otro tipo de convenios y
contratos, la elaboración, supervisión y evaluación
de proyectos, así como la prestación de
cualquier servicio compatible con su finalidad, sin el requisito
de Concurso Público o Adjudicación Directa, siempre
que la entidad a ser contratada no desarrolle actividad
empresarial habitual. En estos supuestos se realiza mediante
proceso de adjudicación de menor cuantía, con
sujeción, en todos los casos, al artículo 105º
y 106º del Reglamento antes mencionado.
CAPÍTULO VIII
CONCLUSIÓN
Los presupuestos son herramientas
que utilizan los gobiernos como previsión de gastos e
ingresos para un determinado periodo de tiempo, por lo general un
año.
El presupuesto es un documento que permite a los
gobiernos, las organizaciones
privadas establecer prioridades y evaluar la consecución
de sus objetivos. Para alcanzar estos fines puede ser necesario
incurrir en déficit o, por el contrario, ahorrar, en
cuyo caso el presupuesto presentará un
superávit.
Para su mayor compresión y mayor control los
presupuestos clasifican las cuentas con el fin de crear un
sistema de
información confiable y una herramienta que le
permitirá adquirir una ventaja competitiva sostenible,
haciendo eficientes sus procesos y optimizando sus
operaciones.
El presupuesto Nacional es un instrumento de
planificación a corto plazo (para un año) tiene
entre sus fines y objetivos aprobar los lineamientos de la
política en la asignación de recursos financieros,
los mismos que rigen la administración económica
financieros, los mismos que rigen la administración
económica y financiera en forma anual de los diversos
organismos del
Estado.
Es importante mostrar una clasificación adecuada
para el presupuesto, ya que por la misma se puede mostrar con
claridad las informaciones hacerlas confiables y mostrando hacia
donde dan los fondos del estado y se justifican adecuadamente los
gastos del mismo.
BIBLIOGRAFÍA
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08 – 01- 1992) "Nueva Ley del Presupuesto de la
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- CASTILLO LUCIANO, 1899 – 1981: "Finanzas
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Pie imp. Buenos Aires:
Abeledo-Perrot, [1997]
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Título CURSO DE DERECHO FINANCIERO
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Pie imp. Madrid, ESPAÑA: MARCIAL PONS,
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Título La constitución
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Pie Imprenta Lima: Gráfica Horizonte,
2002
- RÍO GONZÁLEZ, Cristóbal
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Título El presupuesto
Edición 9a ed..
Pie Imprenta México, D.F.: Thomson, 2000
- SAFRA MELÉNDEZ, Juan
Título: La administración financiera en
los organismos del Estado
Publicación: Lima : [s.n.], 2000 (Lima :
Editora Global Grafic)
INTEGRANTES:
CALDERÓN ALFARO, Denisse
CAMARENA CARLOS, Dante Alejandro
HINOSTROZA MEZA, Edith
PARRA PEREA, Rafael
QUIJADA TACURI, Víctor Hugo
QUISPE DELGADO, Máximo
RODRÍGUEZ CHÁVEZ, Fiorella
Maria
TAIPE HUAMANÍ, John
UNIVERSIDAD DE SAN MARTÍN DE PORRES
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA
POLÍTICA
ASIGNATURA : DERECHO FINANCIERO
LA MOLINA – MAYO
2006
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