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El presupuesto público (Perú) (página 3)




Partes: 1, 2, 3

CAPÍTULO V

DINÁMICA DEL PRESUPUESTO

Por este ultimo capitulo intentaremos conocer como funciona en la administración, el presupuesto desde su concepción en las células básicas del Estado, hasta que concluye la ejecución del mismo. Recorreremos el camino que transita esta institución desde que se elabora el proyecto del presupuesto, pasando por su consolidación en el Ministerio de Economía y Finanzas, su aprobación por el Ejecutivo, su sanción por el congreso, su ejecución por los órganos encargados, hasta su posterior control. En esta parte del Derecho tiene mucha cercania al Derecho Administrativo, por esa razón trataremos de delimitar nuestro estudio, a los puntos que tengan estricta relación con el tema que nos ocupa.

  1. DEFINICIÓN:

La doctrina reconoce determinadas fases dentro de la dinámica del presupuesto, que han sido plasmadas en los distintos ordenamientos de los países. Las cuatro fases diferenciadas por los autores y la doctrina, permiten observar principalmente la distribución de las competencias según cada esquema constitucional.

Dos fases que son dominadas por el Ejecutivo:

  • Elaboración
  • Ejecución.

Dos fases que son dominadas por el Parlamento:

  • Aprobación
  • Control

Así, esta distribución de competencias implica necesariamente una separación de funciones, ya ue están constitucionalmente reconocidas unas al Legislativo y otras al Ejecutivo, trayendo de la mano a una coordinación casi inevitable, entre ambos, dentro de las distintas fases del ciclo presupuestario y una irrenunciablilidad de competencias al mismo tiempo, por lo menos, en el principio.

  1. La palabra "budget" proviene al parecer de la antigua voz inglesa "bouget", que significaba bolsa o cartera de cuero, en la que el tesorero del Rey – más tarde Chancellor of the Exchequer – llevaba los documentos financieros. Su uso se extendió con el tiempo al contenido de la cartera misma.

    La doctrina distingue dentro de la fase de elaboración tres momentos.

    La planificación en la que se eligen e identifican los objetivos; la programación en la que se determinan los medios económicos y humanos necesarios para alcanzar dichos objetivos, y la formulación en la que se concretan en términos económicos y monetarios los programas son elegidos.

    Así como en Estados Unidos, durante un tiempo en Francia, la elaboración del presupuesto estaba en manos de las Cámaras. En Inglaterra, la iniciativa financiera exclusiva de la Corona quedó establecida frente al Parlamento en el standing order de los Comunes de 1713.

    En el Consejo de Ministros ocurre un debate en torno al proyecto. Si bien no hay ministros con prerrogativas legales especiales, la asignación de cada uno de sus sectores dependerá en gran medida de su "peso político". Naturalmente, la ultima palabra la tendrá el Presidente y el ministro de Economía y Finanzas.

    1. El Presupuesto por Programas

    Cornejo sostiene que el origen de la técnica del presupuesto por programas se debe a las recomendaciones de la Comisión Hoover. En 1949 Herbert Hoover, presento sus recomendaciones en un informe que reflejaba el estudio de la administración publica en los Estados Unidos de América. Sin embargo, fueron los organismos de las Naciones Unidas las que promovieron este sistema.

    EL presupuesto por programas supone la existencia de planes y metas de mediano y largo plazo, porque el presupuesto es un plan de acción de corto plazo, que debe ser encadenado con los planes nacionales de mayor alcance.

    Profundicemos un poco mas estos conceptos. En principio, un programa o plan implica determinar objetivos y los medios con que alcanzarlos. A su vez estos planes pueden ser de corto, mediano o largo plazo. La programación presupuestaria es un plan de corto plazo, en el que se determinan acciones concretas y se les asignan los recursos necesarios. No es una previsión de las operaciones financieras del año; debe ser un plan de trabajo que exprese en términos de metas, lo que el Gobierno va a hacer. Por eso, puede decirse que el presupuesto es la parte operativa de los planes del Sector Publico. Hay que notar, sin embargo, que el presupuesto por programas tiene el inconveniente, que no todos los gastos pueden ser analizados por funciones u objetivos concretos, y en algunos casos no pueden cuantificarse adecuadamente.

    Debemos indicar para terminar con este tema, que nos hemos hallado indicios que puedan llevarnos a afirmar que los presupuestos anuales en la actualidad, en nuestro país, respondan a algún tipo de planificación, sea a mediano o largo plazo en cuanto a por ejemplo, necesidades de la población en los próximos años en salud, vivienda o comunicaciones. Tampoco refleja objetivos políticos, diplomáticos o poblacionales. Entendemos que en las Fuerzas Armadas si existe este tipo de planeamiento para sus requerimientos.

  2. ELABORACIÓN
  3. APROBACIÓN

En los sistemas bicamerales, usualmente es Diputados quien tiene preferencia en la discusión del presupuesto. Entre nosotros hasta 1992, con un sistema bicameral, correspondía a la Comisión Bicameral de Presupuesto del Congreso – reconocida constitucionalmente- ser la encargada de efectuar el estudio del proyecto y luego de dictaminado este, se presentaba al Congreso. Allí la votación de Diputados y Senadores se computaba por separado antes del 15 de diciembre.

Hoy, la nueva Constitución también establece una comisión de presupuesto dentro de un sistema unicameral. Pero, además del trabajo que esta puede realizar, todos los ministros deben presentarse al pleno para sustentar sus gastos, incluido el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de la Nación y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones. El ministro de economía debe además sustentar los ingresos. Esto, sin duda, ha restado mucha fuerza al trabajo de la Comisión de Presupuesto, con respecto a la antigua Comisión Bicameral.

Revisando la legislación comparada, encontramos que se distinguen dos sistemas en la aprobación del presupuesto:

  • El Poder Legislativo puede modificar el proyecto del Ejecutivo.
  • El Poder Legislativo acepta o rechaza en bloque el presupuesto.

En Francia y EE.UU. el proyecto se discute previamente en comisiones. Así, en Francia el debate parlamentario se abre sobre el texto del proyecto gubernamental, y no sobre un texto modificado por la comisión, ya que esta se debe limitar a proponer enmiendas. En los Estados Unidos, la Cámara de Representantes lo examina y vota, posteriormente se presenta al Senado, que tiene los mismos derechos de enmienda que la Cámara Blanca.

La aprobación de una ley por el Congreso, implica también la posibilidad de ejercer el derecho de observación por parte del Presidente de la Republica, en situaciones, por ejemplo, de las interferencias parlamentarias de que hablamos. En el Perú, la única ley que no puede ser observada es la ley de reforma constitucional. Es así porque lo establece la misma constitución (articulo 206 ) , y porque el Congreso esta ejerciendo el poder constituyente derivado.

Finalmente, tanto la Constitución de 1979, como la vigente, han previsto el mecanismo de la aprobación por decreto legislativo, en caso que el Parlamento no apruebe el presupuesto dentro de los plazos constitucionales. En sentido estricto, la nueva Carta establece que si la autógrafa – ya no habla del proyecto aprobado- no se remite al Presidente de la Republica antes del 30 de noviembre, entra en vigencia por Decreto Legislativo, el proyecto del Ejecutivo. La condición, es pues, que la autógrafa llegue a Palacio de Gobierno antes del plazo señalado.

  1. EJECUCIÓN

La ejecución presupuestal es competencia propia y exclusiva del Poder Ejecutivo. Para ello expide reglamentación a dos niveles. Decretos Supremos que son complementos de la ley anual, y resoluciones ministeriales o doctórales que son directivas para resolver los problemas que genera la ejecución practica del presupuesto día a día. La ejecución presupuestaria se realiza dentro del ejercicio fiscal que se inicia el 1 de enero y termina el 31 de diciembre, perdió dentro del cual se realizan las operaciones generadoras de ingresos y gastos.

Por el lado de ingresos, el Estado estima trimestralmente la recaudación y captación de recursos por parte de la Administración tributaria y otras entidades que obtienen recursos.

Por el lado de los egresos, la doctrina reconoce dentro de la ejecución del gasto, cuatro momentos: compromiso, liquidación, ordenamiento y pago. Analicemos cada uno de ellos.

4.1 Compromiso

Por el compromiso (impegno, engament) sostiene Ingrosso, la administración esta obligada a una prestación pecuniaria hacia persona determinada. Para él, este no es un acto creador de la obligación; pero si condición para la legitimidad del mismo, con el efecto jurídico de tomar indisponible esa misma suma a pago distinto.

El compromiso supone por tanto lo siguiente: la existencia de un crédito presupuestario, el acto de una autoridad competente que lo autoriza, inmovilizar o afectar fondos y originar la obligación de pagar una suma liquida. Así, la ley de gestión define al compromiso como " un acto emanado de la autoridad competente, que afecta total o parcialmente las Asignaciones Presupuestarias, para el pago de obligaciones contraídas de acuerdo a ley, contrato o convenio...".

4.2 Liquidación

La liquidación es el momento en el que se fija la cuantía exacta en dinero de una deuda del Estado, es decir, el compromiso se hace deuda liquida. Según Bielsa no es un acto jurídico sino un acto de mera administración. Añadiremos que es un acto de verificación contable.

4.3 Libramiento

De Juano dice que la orden de pago o libramiento en sentido lato "es el acto por el cual se dispone la entrega de una suma de dinero al acreedor, del Estado". Es el orden de pago para hacer efectivas las erogaciones comprometidas y liquidadas. También es conocida como orden de pago, la orden dada por la autoridad administrativa ( ordenador y ordonnateurs). Por ella se ordena la entrega de dinero o títulos a quienes corresponde el crédito aprobado en el presupuesto. Finalmente, el libramiento se traduce en autorizaciones de giro.

4.4 Pago

La orden de pago (ordinazione, ordonnancement) o pago propiamente es la parte final del proceso, dispuesta por autoridad distinta a la que decidió dicho pago (libramiento). La orden de disposición de fondos implica que el Poder Ejecutivo pone los créditos o fondos a disposición de los jefes de servicios. Es el medio extintivo de la obligación.

El pago consiste en una operación material; la entrega de dinero, pero también es un acto jurídico porque se ejerce control de la regularidad jurídica de la orden de pago.

  1. CONTROL

La palabra "revisión" proviene de "revidere" que significa volver a ver. Desde antiguo, en todos los Estados, que cuenten con algún tipo de organización administrativa, han existido mecanismos de control. Siempre ha sido importante controlar el empleo de los fondos públicos y el manejo del patrimonio del Estado en general. En el Perú precolombino, existían los "Tucuyricoc" – el que mira todo – que eran funcionarios que andaban en secreto por los distritos del Imperio ejerciendo, entre otras labores, una función de control.

El primer tipo de control es el control de la legalidad. Por este se busca conocer si el gasto realizado se ajusta al mandato contenido en la Ley de Presupuesto, es decir, se verifica la cuantía y el destino de los dineros públicos.

Otro tipo de control es el de carácter económico. Este divide por un lado el control financiero o de costos y el control de resultados. El control financiero es el mas antiguo y el de uso mas extendido. Es fundamentalmente un control de caja. Es un sistema que busca la correcta administración de los recursos. Se preocupa por la cantidad disponible para gastar y de lo que cuesta la actuación publica, sin llegar al empleo de calificativos.

El control de resultados puede ser de eficiencia, de eficacia y de calidad. Un presupuesto por programas puede contar con este tipo de control, haciendo notar que, en algunos casos, tiene dificultades de medidas o de cuantificación. El control de eficacia busca verificar si se cumplen o no los objetivos que se propusieron al iniciar el ejercicio.

Si el control se realiza pro órganos independientes, y fuera de la administración, estamos frente a un control extremo. A este tipo pertenecen el control del Parlamentario – político- y el Tribunal de Cuentas o Contraloría.

CAPÍTULO VI

CLASIFICACIONES DEL PRESUPUESTO

El sector publico ejecuta una gran cantidad de operaciones de ingresos y gastos para desarrollar sus actividades, de modo que para estudiarlas y apreciar su significado es preciso darle forma a la multitud de datos estadísticos que reflejan su sentido y alcance. Para ordenar estas informaciones, existe un conjunto de métodos de clasificación presupuestaria única y universalmente aceptada, pues los enfoques del análisis fiscal pueden ser diversos y requerir distintas formas de distribución de los datos. Lo anterior significa que es posible preparar distintas cuentas gubernamentales en las que aparecen clasificados los ingresos y gastos de acuerdo con diversos criterios.
Conforme con los avances logrados en la contabilidad fiscal, las principales cuentas gubernamentales que pueden prepararse son:

  • Las del presupuesto administrativo o convencional del gobierno
  • La del gobierno general dentro del esquema de las cuentas de ingresos y producto nacionales
  • Las del sector gobiernan dentro de la matriz de transacciones ínter industriales de insumo producto
  • La del gobierno en el esquema de fuentes y usos de fondos
  • La del sector gobierno dentro de los esquemas de la riqueza nacional.

La mayor parte de las transacciones gubernamentales se realiza a través de los presupuestos administrativos o convencionales anuales. Esos documentos contienen en su fase de presupuestos y de cuentas de ejercicios cerrados, toda la información acerca de las transacciones del gobierno, las cuales deben ser reclasificadas, ajustadas y consolidadas para preparar los datos necesarios para confeccionar las cuentas.

Es conveniente examinar a continuación cada uno de los esquemas de cuentas gubernamentales más significativos con el objeto de fijar sus características, su utilidad para el análisis y la formulación y ejecución de la política del gobierno.

Clasificación de las cuentas del presupuesto gubernamental
En realidad, el presupuesto gubernamental abarca a todo el sector público y debería presentarse en términos consolidados. Para su elaboración se tienen en cuenta los presupuestos parciales que formulan los distintos organismos del sector público, los cuales se preparan en términos combinados, es decir, incluyendo todas sus transacciones y transferencias intersectoriales.
A través de los presupuestos, los ministerios y los establecimientos públicos ejecutan la actividad gubernativa contenida en los programas que han sido elaborados para cumplir las funciones que las leyes les encomiendan. En consecuencia, las cuentas presupuestarias deben ordenarse con vistas a facilitar la formulación, ejecución y contabilización de los programas, para la cual deben ser lo suficientemente flexibles y numerosos a fin de facilitar dichas fases del ciclo presupuestario.

Para la planificación de las cuentas presupuestarias, deben considerarse los cuatros propósitos fundamentales de dichas cuentas. En primer lugar, deben estructurarse de manera que faciliten el análisis de los efectos económicos y sociales de las actividades del gobierno. Como las decisiones gubernamentales alteran el curso de la vida económica y social de los países, es preciso que las autoridades puedan obtener la información requerida para medir los efectos que su gestión ha de producir. En consecuencia, la clasificación debe hacer posible el estudio de la influencia que los ingresos y los gastos gubernativos ejercen sobre el nivel y composición del producto nacional, sobre el empleo y sobre el ritmo de crecimiento económico, así como sobre la distribución del ingreso nacional entre la población.

En segundo lugar, las cuentas deben facilitar la formulación de los programas que elabora el gobierno para cumplir sus funciones. Una vez fijada la participación del gobierno en el ingreso nacional, debe calcularse la composición de los gastos entre gastos de consumo y de capital, ajustados los niveles de actividad con el sector privado. Las cuentas presupuestarias han de ordenarse de manera que muestren las decisiones programadas y los cambios recomendados de año en año. De esta forma, el congreso y el Ejecutivo sabrán, al aprobar el presupuesto, qué se quiere hacer con los dineros públicos. Además ha de expresarse con claridad el programa de financiamiento, detallando los ingresos tributarios, las tasas, etc., y precisando a que sectores se está grabando.
En tercer lugar, las cuentas presupuestarias deben contribuir a una expedita ejecución del presupuesto. El administrador del programa debe conocer la suma de recursos financieros de que dispondrá y las responsabilidades que habrá que asumir. Es el responsable del manejo de los fondos puestos a su disposición, y el sistema de cuentas presupuestarias tiene que permitirle aplicar sus recursos, a lo largo del año fiscal, en forma inteligente y en función de las metas trazadas.
En cuarto lugar, las cuentas presupuestarias deben facilitar la contabilidad fiscal. El gobierno debe llevar registro completo de las operaciones fiscales y poder así establecer las responsabilidades que caben a los funcionarios en la recaudación de los impuestos, en la administración de los fondos y en la disposición de los gastos.

Las cuentas fiscales deben permitir establecer con precisión la responsabilidad que pudiera asignarse a personas específicas, con el fin de evitar malversación de fondos, fraudes, o manejos ilegales, razón por la cual las cuentas presupuestarias, junto con hacer posible la contabilidad fiscal deben posibilitar la fiscalización efectiva por personas distintas de aquellas a quienes incumbe la responsabilidad legal de las operaciones, a través del trabajo de auditoria.
Planear una clasificación presupuestaria es, en consecuencia, una tarea difícil y compleja, que debe cumplir los requisitos anteriormente expuestos, procurando no sacrificar un objetivo en aras de otro.
La información puede ser clasificada atendiendo a cinco criterios principales:

  • Por instituciones
  • Por objeto de gastos
  • Por renglones económicos
  • Por funciones
  • Por programas y actividades

Clasificación por instituciones.

Para precisar los sujetos de las transacciones realizadas por entidades públicas es conveniente distinguir algunos conceptos básicos: gobierno, sector gubernamental, y sector público.

El gobierno es la organización ejecutiva o administrativa central encargada de los asuntos de un país y se reduce principalmente al poder ejecutivo y sus dependencias. Mientras que el sector gubernamental, comprende todos los órganos legislativos, ejecutivos y judiciales del Estado, establecidos a través de los procesos políticos, y que comprende tanto los órganos del gobierno central que ejercen la autoridad y cuya jurisdicción se extiende a la superficie total del país, como a los órganos cuya jurisdicción abarca sólo una parte del territorio.

El sector gubernamental abarca, en suma, al gobierno nacional, los gobiernos provinciales y los gobiernos locales, así como los órganos dependientes que son responsables de sus actuaciones especialmente en lo referente al cobro y uso de sus fondos ante los organismos centrales.

El concepto de sector público es, a su vez, más amplio que el de sector gubernamental, pues abarca no solo los organismos gubernamentales ya definidos, sino que además los organismos públicos independientes. La diferencia entre uno y otro deriva
del grado de control político que ejerce sobre las instituciones.

Lo que caracteriza al sector gubernamental es el hecho de poseer poderes coercitivos respectos de las personas que trabajan en las entidades que lo componen. Dentro del sector gubernamental se destacan, en primer lugar, los poderes públicos y dentro de estos el poder Ejecutivo con sus ministerios y departamentos administrativos.

También se incluyen en él los gobiernos estatales, provinciales y locales. Las entidades que pertenecen al sector gubernamental pueden estar encargadas de la producción de servicios que no transan en el mercado, así como de entidades que producen bienes y servicios que son objetos de comercio, en el primer caso se llaman entidades gubernamentales propiamente tales, y en el segundo empresa.
Con el tiempo ha venido aumentando la complejidad del sector público, a consecuencia de la aparición de una gran multitud de instituciones nuevas. Por ello es difícil precisar sus limites y fijar la clase de instituciones que lo componen.

El sector público está compuesto de gran número de entidades, cuyas transacciones ejercen una influencia de primera magnitud en la economía nacional.

Los organismos que pertenecen al sector gubernamental, deberían cumplir dos requisitos:
Actuar como instrumento de aplicación de las decisiones de una entidad política, careciendo por si mismos de facultades para decidir por su propia cuenta; reviste claramente este carácter, por ejemplo, un ministerio y una dirección general; en cambio no se puede considerar organismo gubernamental a un banco central, pues tiene, por lo general, independencia para adoptar sus decisiones, no obstante que coopera estrechamente con organismos gubernamentales, como son los ministerios de Haciendas.
Estar fiscalizados por órganos políticos y que sus recursos sean administrados con fines definidos por esos órganos. En algunos casos los recursos financieros deben incluirse en presupuestos aprobados por el órgano político y formar parte del presupuesto general, y en otros, especialmente en el caso de las empresas, se hace mediante autorización de las cuentas de las operaciones mercantiles que realizan y de la aprobación de su política de precios y de inversiones.
La estructura del sector gubernamental puede subdividirse desde dos puntos de vista principales: uno territorial y otro institucional. De acuerdo con el primer criterio, se distingue el gobierno central y los gobiernos descentralizados ( estatal, provincial y municipal). Conforme con el segundo, el gobierno se compone de organismos del gobierno general, de organismos auxiliares y de empresas. Tanto los gobiernos centrales como los estatales, provinciales y municipales, tienen organismos del gobierno general, organismos auxiliares y de empresas.

Clasificación según el objeto del gasto
Los distintos organismos públicos necesitan adquirir diversos bienes y servicios para funcionar, tales como servicios personales, arrendamientos de edificios, compra de estantes, adquisición de escritorios, tinta, papel y demás materiales. Para comprar estas distintas cosas se establecen ciertas sumas de dinero, identificándolas con los objetos a que se han destinado. La clasificación por objeto del gasto ordena cada uno de los conceptos que se van a adquirir.


Su propósito principal es permitir el control contable de los gastos. Los conceptos de gasto son uniformados para los distintos organismos públicos y el sistema de contabilidad fiscal controla que ese dinero se gaste efectivamente con los fines a que se destinó. En suma, centra su atención en los aspectos contables de las operaciones gubernativas procurando identificar el gasto incurrido en cada comprada.
La clasificación por objeto del gasto es la base del llamado presupuesto tradicional, o presupuesto enumerador del ítem. En este presupuesto los conceptos de gasto suelen desglosarse ampliamente, como una expresión de la desconfianza que prevaleció durante toda una época entre el Legislativo y el Ejecutivo y como una manera de hacer más completo el control contable de las operaciones fiscales. En verdad esta clasificación significó un avance en su época, por cuanto permitió un mayor control que hiciera posible evitar los desfalcos de fondos, las malversaciones, y en general el manejo deshonesto del presupuesto. Además este sirve para establecer la composición de los gastos públicos y determinar la estructura de la demanda gubernamental o del resto de la economía. Permite ordenar e identificar sistemáticamente los usos que se le darán al dinero asignado a cada programa y actividad. Por esto se debe identificar el tipo de bienes y servicios que se van a comprar para cumplir los programas.
La clasificación del presupuesto por objeto del gasto tiene los gastos clasificados por grupo los cuales son:

  • Servicios personales
  • Servicios no personales
  • Materiales y suministros
  • Maquinarias y equipo
  • Adquisición de inmuebles
  • Construcciones
  • Transferencias corrientes
  • Transferencias de capital
  • Deuda pública
  • Otros desembolsos financieros
  • Asignaciones globales.

Clasificación económica de las transacciones del gobierno.

Esta clasificación permite identificar cada renglón de gastos y de ingresos según su naturaleza económica, y en consecuencia hace posible investigar la influencia que ejercen las finanzas públicas sobre el resto de la economía nacional. La clasificación económica muestra la parte de los gastos que se destinan a operaciones corrientes del gobierno y la parte de los gastos que se destinan a la creación de bienes de capital que permiten ensanchar la capacidad instalada de producción de la economía. También presenta el grado en que los servicios gubernamentales son prestados directamente mediante la utilización de fondos invertidos por el propio gobierno en bienes y servicios o indirectamente mediante subsidios y préstamos gubernamentales otorgados a otros órganos encargados de prestar el mismo servicio.

La clasificación económica hace posible determinar el impacto de los gastos públicos sobre el nivel de composición del producto nacional, así como sobre su distribución. En suma permite evaluar los efectos económicos de los gastos público sobre el desarrollo económico y social, en la medida en que está midiendo la inversión pública sobre la estabilidad monetaria, en la medida en que permite mostrar el financiamiento y la política de subsidios al nivel de los precios. Esta se interesa principalmente por ordenar las transacciones gubernamentales según la naturaleza económica de los efectos que produce sobre la vida nacional.

Clasificación por funciones .

Esta clasificación agrupa las transacciones del gobierno según la finalidad particular a que se destinan. La finalidad se refiere a los distintos servicios prestados directamente o que sean financiados por el gobierno. Su objetivo es presentar una descripción que permita informar sobre la naturaleza de los servicios gubernamentales y la proporción de los gastos públicos que se destinan a cada tipo de servicio.

La clasificación por funciones, en consecuencia, presenta los gastos gubernamentales con arreglo a los objetivos inmediatos o a corto plazo a que se destinan, o sea, que no se consideran el impacto que puedan tener a largo plazo y su incidencia en el crecimiento económico que puedan alcanzar. El manual la define como un plan en el que se incluyen todas las clases de gastos establecidas por los órganos políticos y que se relacionan en forma definida, con finalidades completas.
La clasificación por funciones cumple con la tarea de proveer al programador y al preparador presupuestario de una visión acerca de los propósitos que el gobierno tiene en cada una de las áreas de actividad.

CAPÍTULO VII

LEY DE PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO PARA EL AÑO FISCAL 2005

1.- APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO

Artículo 1º.- Objeto de la Ley

La presente Ley establece los montos de Gastos Corrientes, Gastos de Capital y Servicio de la Deuda, los Créditos Presupuestarios correspondientes a los Pliegos, que

constituyen los límites para ejecutar gastos durante el año fiscal 2005, así como otras disposiciones vinculadas a la ejecución del Presupuesto; en concordancia con la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público – Ley Nº 28112, la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, y la Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2005.

Artículo 2º.- El Presupuesto Anual de Gastos

Apruébase el Presupuesto de Gastos para el año fiscal 2005 por el monto de CUARENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE MILLONES CIENTO

SESENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS TREINTA Y OCHO Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 49 387 162 238,00), que comprende los créditos presupuestarios máximos

correspondientes a los pliegos del Gobierno Nacional y las transferencias para los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, agrupados en Gobierno Central e

Instancias Descentralizadas, conforme al mandato de la Constitución Política del Perú, y de acuerdo al detalle siguiente:

Artículo 3º.- Fuentes de Financiamiento

Apruébase el presupuesto de ingresos correspondiente al año fiscal 2005, agrupados por Fuentes de Financiamiento, del Presupuesto anual de gastos fijado en el

artículo precedente, por la suma de CUARENTA Y NUEVE MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SIETE MILLONES CIENTO SESENTA Y DOS MIL DOSCIENTOS TREINTA

Y OCHO Y 00/100 NUEVOS SOLES (S/. 49 387 162 238,00), conforme al detalle siguiente:

Artículo 4º.- Anexos de la Ley de Presupuesto

Los créditos presupuestarios correspondientes al Gobierno Nacional y las Transferencias para los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, se detallan en los

anexos que forman parte de la presente Ley, de acuerdo a lo siguiente:

2 .- DISPOSICIONES DE DISCIPLINA, RACIONALIDAD Y AUSTERIDAD

Artículo 5º.- Alcance y Objeto

Las disposiciones contenidas en el presente capítulo son de obligatorio cumplimiento por las Entidades de la Administración Pública, sin excepción, con el objeto de ejecutar los recursos públicos con racionalidad y disciplina presupuestaria, así como mantener el equilibrio presupuestario a que se refiere la Constitución Política del Perú, la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto y las reglas fiscales establecidas en la Ley Nº 27245 - Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, modificada por la Ley Nº 27958.

Artículo 6º.- Disposiciones de Disciplina Presupuestaria

Las Entidades, bajo responsabilidad de su Titular, deben ejecutar su Presupuesto de acuerdo a las normas de disciplina presupuestaria siguientes:

a) Los montos aprobados por la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2005 y sus modificaciones, constituyen los créditos presupuestarios máximos para la ejecución de las prestaciones de servicios públicos y acciones desarrolladas por los Pliegos de conformidad con sus funciones y competencias institucionales. La ejecución del gasto se realiza en concordancia con los objetivos y metas del presupuesto, en el marco del Plan Operativo Institucional.

b) Los actos administrativos y de administración, los contratos y/o convenios, así como cualquier reglamentación u otra actuación que las Entidades autoricen con cargo a su respectivo presupuesto, deben supeditarse, sin excepciones, a los créditos presupuestarios autorizados, estando prohibido que dichos actos se condicionen a créditos presupuestarios adicionales a los establecidos en los respectivos Presupuestos Institucionales.

c) El pago de remuneraciones sólo corresponde como contraprestación por el trabajo efectivamente realizado.

d) Los pagos al personal activo y cesante deben realizarse de acuerdo a lo establecido en la normatividad vigente, bajo responsabilidad administrativa, civil y penal del Titular de la Entidad, del Jefe de la Oficina de Administración, o quien haga sus veces en la Entidad, así como del responsable de la Unidad Ejecutora.

e) A nivel de Pliegos, el Grupo Genérico de Gastos 1. "Personal y Obligaciones Sociales" no es objeto de Créditos con cargo a Anulaciones Presupuestarias de otros Grupos Genéricos de Gastos, salvo en el caso de creación, desactivación, fusión o reestructuración de entidades, el traspaso de competencias de las funciones del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, según corresponda, así como los que se realicen durante el mes de enero, previo informe favorable de la Dirección Nacional del Presupuesto Público. Asimismo, el Grupo Genérico de Gastos.

f) El ingreso a la administración pública, cualquiera sea el régimen laboral, se efectúa necesariamente por concurso público de méritos, y siempre y cuando se cuente con la plaza presupuestada. Entiéndase por plaza presupuestada al cargo contemplado en el Cuadro para Asignación de Personal (CAP) que cuente con el financiamiento debidamente previsto en el Presupuesto Institucional dentro del Grupo Genérico de Gasto 1. "Personal y Obligaciones Sociales", conforme al Presupuesto Analítico de Personal (PAP) de la entidad.

g) Los créditos presupuestarios correspondientes al Seguro Integral de Salud (SIS), a los Programas Sociales y de Lucha contra la Pobreza, así como a los programas presupuestarios de salud individual, salud colectiva, educación inicial, primaria y secundaria, no pueden ser objeto de anulaciones presupuestarias, salvo las que se produzcan entre y dentro de ellas.

h) Los saldos no comprometidos del calendario de compromisos que se originen en los Pliegos por la elaboración de planillas y pago de remuneraciones o pensiones del personal activo y cesante, no deben ser utilizados en otros compromisos de la entidad, así como en conceptos que no estén legalmente establecidos, bajo responsabilidad del Titular del Pliego, el funcionario que autorice tal acto, el responsable y el Jefe de la Oficina de Administración de la Unidad Ejecutora, según sea el caso.

i) Los proyectos de inversión pública, cualquiera sea su Fuente de Financiamiento, que ejecuten las entidades y empresas bajo el ámbito del Sistema Nacional de Inversión Pública, deberán ceñirse, obligatoriamente, a los procedimientos establecidos en la normatividad vigente, para obtener su declaración de viabilidad como requisito previo a su ejecución.

La aplicación de las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública alcanzan inclusive a los proyectos formulados y ejecutados por terceros, cuando una entidad del Sector Público deba asumir, después de la ejecución, los gastos permanentes de operación y mantenimiento, con cargo a su presupuesto institucional.

Artículo 7º.- Disposiciones de Racionalidad

Las Entidades, a fin de optimizar el gasto, están obligadas a actuar conforme a las siguientes medidas de racionalidad del gasto público:

a) Realizar las acciones necesarias que permitan el cumplimiento de los objetivos de la Entidad al menor costo posible, para cuyo efecto deben ejecutar una revisión de sus procesos y procedimientos que abarque los casos de duplicidad de funciones, simplificación administrativa, así como la congruencia de sus acciones con las funciones que les corresponda legalmente.

b) Efectuar revisiones integrales respecto de las planillas de remuneraciones y pensiones a fin de depurar y evitar pagos a personas y pensionistas inexistentes. Para dicho efecto, las entidades que cuenten con el "Módulo de Control del Pago de Planillas y de los Servicios No Personales (MCPP-SNP)", que el Ministerio de Economía y Finanzas viene implantando progresivamente, deben mantener actualizada la Base de Datoscon las Altas y Bajas del personal activo, pensionistas y de los contratados por locación de servicios.

c) Adoptar medidas de ahorro efectivo, racionalizando el consumo de los servicios de energía, agua y teléfono; y gastos correspondientes al consumo de combustible, así como por viajes dentro y fuera del país en comisión de servicios y materiales de oficina.

d) Optimizar la utilización de los espacios físicos disponibles de las entidades en el marco de su gestión institucional, así como reemplazar el uso de inmuebles arrendados por aquellos bienes inmuebles en desuso, los cuales deberán ser destinados al cumplimiento de las funciones públicas. Para dicho efecto, se deberá respetar los respectivos contratos de arrendamiento y evitar costos adicionales.

e) Evaluar la ejecución de las donaciones y subvenciones otorgadas a personas

naturales y jurídicas privadas, en función a la población objetivo, tanto por grupo

específico como por ámbito regional o local; a fin de determinar si los recursos asignados son utilizados conforme a los objetivos y metas que motivan su otorgamiento.

Artículo 8º.- Disposiciones de Austeridad

Las Entidades deben aplicar obligatoriamente durante la ejecución del

presupuesto, las siguientes disposiciones de austeridad, independientemente de la fuente de financiamiento:

a) Sólo procede el nombramiento en plaza presupuestada, cuando se trate de

magistrados del Poder Judicial, fiscales del Ministerio Público, docentes universitarios y del magisterio nacional, profesionales y asistenciales de la salud, así como del personal egresado de las Escuelas de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional y de la Academia Diplomática.

b) Las Entidades Públicas, independientemente del régimen laboral que las regule, no se encuentran autorizadas para efectuar gastos por concepto de horas extras. En los supuestos que se requiera mantener personal en el centro de labores, se deberá establecer turnos u otros mecanismos que permitan el adecuado cumplimiento de las funciones de la entidad. Se encuentran excluidas del presente literal, las empresas que se regulan conforme a la Ley de la Actividad Empresarial del Estado – Ley Nº 24948 y sus modificaciones.

c) Queda prohibido todo tipo de gasto orientado a la celebración de agasajos por fechas festivas que implique la afectación de recursos públicos o de los recursos transferidos al CAFAE.

d) Sólo pueden celebrarse contratos de servicios no personales y/o locación de servicios con personas naturales, siempre que:

• Los recursos destinados a celebrar tales contratos estén previstos en sus respectivos presupuestos autorizados.

• El locador que se pretenda contratar no realice actividades o funciones equivalentes a las que desempeñe el personal establecido en el Cuadro para Asignación de Personal (CAP) de la entidad, debiendo limitarse a efectuar funciones de carácter temporal y eventual.

e) Conducir procedimientos orientados a una adecuada racionalización de plazas, a fin de determinar aquellas que son estrictamente necesarias en cada entidad para el cumplimiento de las funciones y responsabilidades correspondientes, teniendo en cuenta la ubicación y distribución de las mismas en el territorio nacional conforme a las necesidades del servicio.

Artículo 9º.- De las Responsabilidades

9.1 Las Entidades, a través de sus respectivas Oficinas Generales de

Administración o las que hagan sus veces, dentro de los diez (10) primeros días

calendario de finalizado cada trimestre, deben publicar en su respectiva página web, o a falta de la misma, en carteles impresos ubicados en el local institucional, los resultados cuantitativos y cualitativos de la aplicación del presente Capítulo.

9.2 La Contraloría General de la República verifica los resultados que hayan

obtenido las Entidades Públicas por la aplicación de lo dispuesto en el presente Capítulo, y publica semestralmente toda la información relativa a dicha verificación en su página web.

3 .- DISPOSICIONES ESPECIALES

Artículo 10º- Aguinaldos y Escolaridad

Los funcionarios y servidores nombrados y contratados, obreros permanentes y eventuales del Sector Público y el personal de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional, así como los pensionistas a cargo del Estado comprendidos en los regímenes de la Ley Nº 15117, Decretos Leyes Nºs 19846 y 20530, Decreto Supremo Nº 051-88-PCM publicado con fecha 12 de abril de 1988, y Decreto Legislativo Nº 894, percibirán los siguientes conceptos en el Año Fiscal 2005:

a) Bonificación por Escolaridad, la cual es de aplicación únicamente en aquellas entidades que habitualmente han entregado dicho concepto. Se otorga conjuntamente con la planilla de pago correspondiente al mes de febrero y asciende hasta la suma de S/. 300,00 (TRESCIENTOS Y 00/100 NUEVOS SOLES).

b) Aguinaldos por Fiestas Patrias y Navidad, los cuales se otorgan conjuntamente con la planilla de pago correspondiente al mes de julio y diciembre, respectivamente, ascendiendo cada uno hasta la suma de S/. 200,00 (DOSCIENTOS Y 00/100 NUEVOS SOLES).

Los conceptos antes señalados serán reglamentados mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas.

Los Gobiernos Locales se rigen por lo dispuesto en el Decreto Supremo Nº 070-85-PCM, publicado el 31 de julio de 1985. Para dicho efecto, corresponde al Concejo Provincial o Distrital, según sea el caso y bajo responsabilidad, garantizar que la aprobación de los conceptos a que se refiere el presente artículo, cuenten con el financiamiento debidamente previsto y disponible, bajo sanción de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que los formalicen. Queda prohibida la percepción de cualquier otro beneficio económico de naturaleza similar a los Aguinaldos y Bonificación por Escolaridad, que se otorguen con igual o diferente denominación.

Artículo 11º- Montos para la determinación de los Procesos de Selección

11.1 La determinación de los Procesos de Selección para efectuar las Licitaciones Públicas, Concursos Públicos y Adjudicaciones Directas, en todas las entidades del Sector Público comprendidas en el artículo 2º del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado aprobado por Decreto Supremo Nº 012-2001- PCM publicado con fecha 13 de febrero de 2001, se sujetan a los montos siguientes:

a) La Contratación de Obras, de acuerdo a:

- Licitación Pública, si el valor referencial es igual o superior a S/. 1 150 000.

- Adjudicación Directa, si el valor referencial es inferior a S/. 1 150 000.

Cuando el monto del valor referencial de una obra pública sea igual o mayor a S/. 4 050 000, el organismo ejecutor debe contratar, obligatoriamente, la supervisión y control de obras.

b) La Adquisición de Bienes y de Suministros, de acuerdo a:

- Licitación Pública, si el valor referencial es igual o superior a S/. 450 000.

- Adjudicación Directa, si el valor referencial es inferior a S/. 450 000.

Asimismo, lo dispuesto en el presente inciso se aplica a los contratos de arrendamiento financiero.

c) La Contratación de Servicios y de Consultoría, tales como prestaciones de empresas de servicios, compañías de seguros, contratos de arrendamiento no financieros y del personal contratado directamente por locación de servicios, así como investigaciones, proyectos, estudios, diseños, supervisiones, inspecciones, gerencias, gestiones, auditorías, asesorías y peritajes de acuerdo a:

- Concurso Público, si el valor referencial es igual o superior a S/. 200 000.

- Adjudicación Directa, si el valor referencial es inferior a S/. 200 000.

La contratación de auditorías externas se realiza de conformidad con las normas

que rigen el Sistema Nacional de Control.

11.2 El Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado – FONAFE, aprueba mediante Acuerdo de Directorio, los montos a partir de los cuales se rigen los procesos de selección, regulados por las normas de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aplicables a las empresas bajo su ámbito.

11.3 La aplicación del presente artículo se realiza en concordancia con el Texto

Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado – Decreto Supremo Nº 012-2001-PCM, su reglamento aprobado por el Decreto Supremo Nº 013- 2001-PCM, publicados con fecha 13 de febrero de 2001; y, demás normas modificatorias y complementarias.

11.4 Las entidades del Sector Público pueden contratar entre ellas mismas, a través de convenios marco de cooperación institucional u otro tipo de convenios y contratos, la elaboración, supervisión y evaluación de proyectos, así como la prestación de cualquier servicio compatible con su finalidad, sin el requisito de Concurso Público o Adjudicación Directa, siempre que la entidad a ser contratada no desarrolle actividad empresarial habitual. En estos supuestos se realiza mediante proceso de adjudicación de menor cuantía, con sujeción, en todos los casos, al artículo 105º y 106º del Reglamento antes mencionado.

CAPÍTULO VIII

CONCLUSIÓN

Los presupuestos son herramientas que utilizan los gobiernos como previsión de gastos e ingresos para un determinado periodo de tiempo, por lo general un año.

El presupuesto es un documento que permite a los gobiernos, las organizaciones privadas establecer prioridades y evaluar la consecución de sus objetivos. Para alcanzar estos fines puede ser necesario incurrir en déficit o, por el contrario, ahorrar, en
cuyo caso el presupuesto presentará un superávit.

Para su mayor compresión y mayor control los presupuestos clasifican las cuentas con el fin de crear un sistema de información confiable y una herramienta que le permitirá adquirir una ventaja competitiva sostenible, haciendo eficientes sus procesos y optimizando sus operaciones.

El presupuesto Nacional es un instrumento de planificación a corto plazo (para un año) tiene entre sus fines y objetivos aprobar los lineamientos de la política en la asignación de recursos financieros, los mismos que rigen la administración económica financieros, los mismos que rigen la administración económica y financiera en forma anual de los diversos organismos del
Estado.

Es importante mostrar una clasificación adecuada para el presupuesto, ya que por la misma se puede mostrar con claridad las informaciones hacerlas confiables y mostrando hacia donde dan los fondos del estado y se justifican adecuadamente los gastos del mismo.

BIBLIOGRAFÍA

  • BERRÍO B. V. ; Perú. (Ley N° 25388; 08 – 01- 1992) "Nueva Ley del Presupuesto de la Republica: ley N° 25388"
  • CARRERA RAYA, Francisco José

Título Manual de derecho financiero

Pie Imprenta Madrid: Tecnos, 1995

  • CASTILLO LUCIANO, 1899 – 1981: "Finanzas Publicas: Ciencias Financieras, Derecho Financiero, Derecho Tributario"
  • CORTI, Horacio Guillermo; Masnatta, Héctor, Pról.

Título Derecho financiero

Pie imp. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, [1997]

  • DE JUANO, Manuel

Título CURSO DE FINANZAS Y DERECHO TRIBUTARIO

Edición 02.

Pie imp. Rosario, ARGENTINA: MOLACHINO, 196

  • FERREIRO LAPATZA, José Juan

Título CURSO DE DERECHO FINANCIERO ESPAÑOL

Edición 16.

Pie imp. Madrid, ESPAÑA: MARCIAL PONS, 1994

  • GARCIA BELAUNDE SALDIAS, Domingo; Plamas Silva, Pedro 1961 – 2001, "El Presupuesto en el Perú"
  • QUISPE CORREA, Alfredo

Título La constitución económica

Pie Imprenta Lima: Gráfica Horizonte, 2002

  • RÍO GONZÁLEZ, Cristóbal del

Título El presupuesto

Edición 9a ed..

Pie Imprenta México, D.F.: Thomson, 2000

  • SAFRA MELÉNDEZ, Juan

Título: La administración financiera en los organismos del Estado

Publicación: Lima : [s.n.], 2000 (Lima : Editora Global Grafic)

 

INTEGRANTES:

CALDERÓN ALFARO, Denisse

CAMARENA CARLOS, Dante Alejandro

HINOSTROZA MEZA, Edith

PARRA PEREA, Rafael

QUIJADA TACURI, Víctor Hugo

QUISPE DELGADO, Máximo

RODRÍGUEZ CHÁVEZ, Fiorella Maria

TAIPE HUAMANÍ, John

UNIVERSIDAD DE SAN MARTÍN DE PORRES

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLÍTICA

ASIGNATURA : DERECHO FINANCIERO

LA MOLINA – MAYO

2006


Partes: 1, 2, 3


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