Globalización: un reto para las administraciones tributarias y aduaneras
- Resumen
- Globalización,
evasión fiscal y tributación - Planificación
para una nueva administración
tributaria - Mejores
aplicaciones y futuro de las aduanas - Fiscalización
tributaria de las transacciones
internacionales - Conclusiones y
recomendaciones
"Si los años ochenta fueron el decenio de
la calidad y los
noventa el de la reingeniería
de procesos, el primero de los 2000 será el de la
velocidad".
"Las organizaciones
deben disponer un sistema nervioso
parecido, con capacidad para reaccionar de manera fluida y
eficiente, para reaccionar con prontitud, para llevar con rapidez
la información valiosa a los miembros de
la
organización que las necesita, para poder tomar
decisiones rápidamente y ponerse en relación con
los contribuyentes".
(Sintetizado del pensamiento de
Bill
Gates.)
RESUMEN
El proceso de
globalización económica,
caracterizado por la aceleración de los ritmos de apertura
económica e intercambios de mercancías y servicios, por
la liberación de los mercados de
capitales que ha integrado las plazas financieras y las bolsas de
valores de
todo el mundo, por la revolución
de las comunicaciones
y la informática que han conectado el tiempo real
con el espacio, plantea a los países un cambio en sus
políticas y en las funciones
asumidas por el
estado.
Estos cambios abarcan también la política y la
administración tributaria y/o aduanera, de
la que se espera mayor eficiencia, en
particular en lo referente a la disminución de la
evasión fiscal.
El fenómeno de la evasión fiscal se ha
convertido en un desafío importante para las
administraciones tributarias, tanto por los efectos de su
tipología como por la búsqueda de remedios
adecuados que ayuden a contrarrestarla.
En efecto, la
globalización de la economía
generó un crecimiento de las transacciones internacionales
y, por ende, una activa participación de empresas
multinacionales o transnacionales con sucursales, filiales o
subsidiarias en los distintos países. Estas empresas
acuerdan contratos en los
que se fijan precios que no
siempre respetan el principio denominado de "operaciones entre
partes independientes".
Además, el cambio estructural que nos ocupa
llevará a utilizar con mayor asiduidad los denominados
"paraísos fiscales", países caracterizados por un
bajo o nulo nivel de impuestos que
cuentan con secretos financieros, inexistencia de control de
cambio de moneda extranjera, y aseguran un sigilo total a las
operaciones que se llevan a cabo a través de ellos. Los
paraísos fiscales son utilizados en ciertas oportunidades
con fines legales cuando, por ejemplo, se constituye en ellos una
"sociedad base"
en la que se acumulan fondos de empresas subsidiarias a fin de
evitar riesgos de
devaluaciones, etc. En otras circunstancias son utilizados con
fines ilegales cuando a través de ellos se ocultan fondos
provenientes de operaciones fraudulentas o delictivas que
escaparon a la tributación en su país de
origen.
El movimiento
internacional de capitales, ante la remoción de
obstáculos hace cada vez más fácil y fluido
este tipo de transacciones, resultando un importante
vehículo para la evasión y elusión fiscal.
Esto se produce, en particular, por la innovación
creciente de los instrumentos financieros utilizados que
plantean serias dificultades a las administraciones tributarias
en el control del
movimiento de capitales.
El avance tecnológico permite a las empresas,
mediante el manejo de rutinas interactivas vinculadas por la
red Internet, negociar con
creciente facilidad mercaderías y servicios, pagar y
cobrar y remitir de un país a otro sus operaciones, por
ejemplo, a aquellos en los que la fiscalización es menor o
resulta más fácil evadir impuestos.
Los ambientes computarizados adquieren mayor
importancia; constituyen una gran fuente de almacenamiento de
datos que
conforman los nuevos "activos
informáticos". El problema aquí es cómo
evitar la desaparición de estos archivos y
conocer, por parte de la
administración, cuáles son las técnicas
utilizadas para evadir impuestos a fin de contrarrestarlas; en
otros términos, combatir el delito
informático.
Sin embargo, puede afirmarse que los remedios adecuados
para intentar contrarrestar las tipologías de
evasión y elusión fiscal, sean tradicionales o
nuevos generados dentro del cambio estructural de la
economía que se sintetiza a través del concepto de
globalización, provendrán de las
modificaciones legales que se introduzcan en el sistema
tributario, así como de la eficiencia con la que se
desempeña la administración, particularmente a
través de la política y acción
fiscalizadora.
En este sentido, la administración deberá
adoptar nuevas estrategias en
función
de los cambios operados en el contexto socioeconómico
nacional e internacional para lograr un mayor cumplimiento
voluntario en el universo
contribuyente y, mediante la cooperación internacional,
utilizar mecanismos de asistencia mutua con administraciones de
otros países.
El objetivo que
nos proponemos en este trabajo es
informar y alertar a los funcionarios públicos de
distintos organismos recaudadores y fiscalizadores que en estos
momentos se encuentran con un nuevo tipo de evasores. Ya no
sólo es evasor aquel que subfactura o genera créditos fiscales ficticios, el que ingresa
mercancías de contrabando o
comercializa productos en
"negro" (ventas sin
declarar); sino que existen operaciones comerciales nacionales e
internacionales que no dejan ningún tipo de constancias o
rastro y cuya magnitud y tipo de producto
comercializado el estado
desconoce.
Creemos que el lector así podrá tomar
más conciencia de que
estamos ante una situación que deja en desventaja a muchos
contribuyentes, puesto que una mayor presión
impositiva con el afán de lograr una mayor
recaudación sin considerar esta nueva operatoria
comercial, genera una gran desventaja competitiva que termina por
ahogar y dejar fuera de mercado a muchas
pequeñas y medianas empresas, uno de los segmentos
más importantes de la Argentina y de muchos otros
países del mundo.
Aunque aquí no hayamos consignado una "receta",
ya que es imposible aplicar un método
general para todos los países del mundo, el lector, una
vez finalizada la lectura,
tendrá una visión más amplia de cómo
se puede comenzar a encarar algún tipo de solución
y a encontrar el modelo
más apropiado para cada país.
En el presente trabajo el lector encontrará
desarrollado en el Capítulo I el planteo y la descripción de las causas nocivas de la
evasión, que adquieren cada vez más importancia a
causa del fenómeno conocido actualmente como
"globalización", como así también las
herramientas
legales y técnicas implementadas en países
desarrollados frente a los mecanismos descriptos.
En el Capítulo II intentamos desarrollar
cuáles deberán ser las estrategias a seguir por las
administraciones tributarias de acuerdo con una política
de gobierno, frente
a la planificación tributaria que ejecutan las
grandes corporaciones económicas.
En el Capítulo III describimos la
situación histórica y actual de la aduanas de
Latinoamérica, frente a la evolución que tuvo el comercio
internacional, como así también las nuevas
prácticas aplicadas en distintos países
desarrollados y en vías de desarrollo,
finalizando con la propuesta a aplicar para la República
Argentina.
En el Capítulo IV presentamos las herramientas
que deberán desarrollar tanto nuestra
administración tributaria en Argentina como la del resto
del mundo para lograr la excelencia en la fiscalización de
las transacciones internacionales.
En le Capítulo V señalamos las
conclusiones y sugerencias que proponemos para aplicar en
distintas administraciones de Latinoamérica y el
mundo.
INTRODUCCIÓN
El proceso de globalización económica,
caracterizado por la aceleración de los ritmos de apertura
económica e intercambios de mercancías y servicios,
por la liberación de los mercados de capitales que ha
integrado las plazas financieras y las bolsas de valores de todo
el mundo, por la revolución de las comunicaciones y la
informática que han conectado el tiempo real con el
espacio, plantea a los países un cambio en sus
políticas y en las funciones asumidas por el
estado.
Estos cambios abarcan también la política
y la administración tributaria y/o aduanera, de la que se
espera mayor eficiencia, en particular en lo referente a la
disminución de la evasión fiscal.
El fenómeno de la evasión fiscal se ha
convertido en un desafío importante para las
administraciones tributarias, tanto por los efectos de su
tipología como por la búsqueda de remedios
adecuados que ayuden a contrarrestarla.
En efecto, la globalización de la economía
generó un crecimiento de las transacciones internacionales
y, por ende, una activa participación de empresas
multinacionales o transnacionales con sucursales, filiales o
subsidiarias en los distintos países. Estas empresas
acuerdan contratos en los que se fijan precios que no siempre
respetan el principio denominado de "operaciones entre partes
independientes".
Además, el cambio estructural que nos ocupa
llevará a utilizar con mayor asiduidad los denominados
"paraísos fiscales", países caracterizados por un
bajo o nulo nivel de impuestos que cuentan con secretos
financieros, inexistencia de control de cambio de moneda
extranjera, y aseguran un sigilo total a las operaciones que se
llevan a cabo a través de ellos. Los paraísos
fiscales son utilizados en ciertas oportunidades con fines
legales cuando, por ejemplo, se constituye en ellos una "sociedad
base" en la que se acumulan fondos de empresas subsidiarias a fin
de evitar riesgos de devaluaciones, etc. En otras circunstancias
son utilizados con fines ilegales cuando a través de ellos
se ocultan fondos provenientes de operaciones fraudulentas o
delictivas que escaparon a la tributación en su
país de origen.
El movimiento internacional de capitales, ante la
remoción de obstáculos hace cada vez más
fácil y fluido este tipo de transacciones, resultando un
importante vehículo para la evasión y
elusión fiscal. Esto se produce, en particular, por la
innovación creciente de los instrumentos financieros
utilizados que plantean serias dificultades a las
administraciones tributarias en el control del movimiento de
capitales.
El avance tecnológico permite a las empresas,
mediante el manejo de rutinas interactivas vinculadas por la red
Internet, negociar con creciente facilidad mercaderías y
servicios, pagar y cobrar y remitir de un país a otro sus
operaciones, por ejemplo, a aquellos en los que la
fiscalización es menor o resulta más fácil
evadir impuestos.
Los ambientes computarizados adquieren mayor
importancia; constituyen una gran fuente de almacenamiento de
datos que conforman los nuevos "activos informáticos". El
problema aquí es cómo evitar la desaparición
de estos archivos y conocer, por parte de la
administración, cuáles son las técnicas
utilizadas para evadir impuestos a fin de contrarrestarlas; en
otros términos, combatir el delito
informático.
Sin embargo, puede afirmarse que los remedios adecuados
para intentar contrarrestar las tipologías de
evasión y elusión fiscal, sean tradicionales o
nuevos generados dentro del cambio estructural de la
economía que se sintetiza a través del concepto de
globalización, provendrán de las modificaciones
legales que se introduzcan en el sistema tributario, así
como de la eficiencia con la que se desempeña la
administración, particularmente a través de la
política y acción fiscalizadora.
En este sentido, la administración deberá
adoptar nuevas estrategias en función de los cambios
operados en el contexto socioeconómico nacional e
internacional para lograr un mayor cumplimiento voluntario en el
universo
contribuyente y, mediante la cooperación internacional,
utilizar mecanismos de asistencia mutua con administraciones de
otros países.
El objetivo que nos proponemos en este trabajo es
informar y alertar a los funcionarios públicos de
distintos organismos recaudadores y fiscalizadores que en estos
momentos se encuentran con un nuevo tipo de evasores. Ya no
sólo es evasor aquel que subfactura o genera
créditos fiscales ficticios, el que ingresa
mercancías de contrabando o comercializa productos en
"negro" (ventas sin declarar); sino que existen operaciones
comerciales nacionales e internacionales que no dejan
ningún tipo de constancias o rastro y cuya magnitud y tipo
de producto comercializado el estado desconoce.
Creemos que el lector así podrá tomar
más conciencia de que estamos ante una situación
que deja en desventaja a muchos contribuyentes, puesto que una
mayor presión impositiva con el afán de lograr una
mayor recaudación sin considerar esta nueva operatoria
comercial, genera una gran desventaja competitiva que termina por
ahogar y dejar fuera de mercado a muchas pequeñas y
medianas empresas, uno de los segmentos más importantes de
la Argentina y de muchos otros países del
mundo.
Aunque aquí no hayamos consignado una "receta",
ya que es imposible aplicar un método general para todos
los países del mundo, el lector, una vez finalizada la
lectura,
tendrá una visión más amplia de cómo
se puede comenzar a encarar algún tipo de solución
y a encontrar el modelo más apropiado para cada
país.
En el presente trabajo el lector encontrará
desarrollado en el Capítulo I el planteo y la
descripción de las causas nocivas de la evasión,
que adquieren cada vez más importancia a causa del
fenómeno conocido actualmente como "globalización",
como así también las herramientas legales y
técnicas implementadas en países desarrollados
frente a los mecanismos descriptos.
En el Capítulo II intentamos desarrollar
cuáles deberán ser las estrategias a seguir por las
administraciones tributarias de acuerdo con una política
de gobierno, frente a la planificación tributaria que
ejecutan las grandes corporaciones económicas.
En el Capítulo III describimos la
situación histórica y actual de la aduanas de
Latinoamérica, frente a la evolución que tuvo el
comercio
internacional, como así también las nuevas
prácticas aplicadas en distintos países
desarrollados y en vías de desarrollo, finalizando con la
propuesta a aplicar para la República
Argentina.
En el Capítulo IV presentamos las herramientas
que deberán desarrollar tanto nuestra
administración tributaria en Argentina como la del resto
del mundo para lograr la excelencia en la fiscalización de
las transacciones internacionales.
En le Capítulo V señalamos las
conclusiones y sugerencias que proponemos para aplicar en
distintas administraciones de Latinoamérica y el
mundo.
CAPÍTULO 1
GLOBALIZACIÓN, EVASIÓN FISCAL Y
TRIBUTACIÓN
I.1 INTRODUCCIÓN
Puede afirmarse que las causas de la evasión son
múltiples y complejas, y en la mayoría de los casos
el fenómeno no puede atribuirse a una sola de ellas. Su
aspecto dinámico en tiempo y espacio no posibilita
efectuar recomendaciones similares para su combate en todos los
países. Sin embargo, las circunstancias económicas,
políticas y tecnológicas actuales permitirán
deducir que la evasión fiscal adopta en determinado tipo
de transacciones características análogas, tanto en
el orden nacional como internacional, por las que podemos
realizar una típicación de la evasión
fiscal
El fenómeno de la evasión fiscal ocurre en
un contexto socioeconómico y socio- cultural determinado.
Como señala el Dr. Pavesi (1997), "estos contextos se
influyen y son influidos, modificados, por otras circunstancias,
como, por ejemplo, la globalización". Ambos contextos son
complejos y dinámicos por la propia constitución de sus elementos. La
separación, del conocimiento y
la interacción de éstos permiten
extraer conclusiones que, aunque paralizadas y complementadas
multidisciplinariamente, servirán de base para elaborar
las estrategias cuya implementación modificarán la
conducta en el
universo contribuyente a fin de lograr un mayor grado de
cumplimiento voluntario.
El nivel de cumplimiento de obligaciones
fiscales de una comunidad
muestra la
medida de integración que cada sujeto tiene con la
sociedad que compone, El tamaño de la brecha entre
impuesto real
e impuesto potencial depende de múltiples factores que se
desarrollan en los contextos señalados según la
sociedad de que se trate, casi todas estas influidas en la
actualidad por el fenómeno de la
globalización.
En los últimos años asistimos a un cambio
estructural en el mundo. El fenómeno de la
globalización plantea un nuevo nivel de relaciones de
economía y política nacional e intencional. Al
alterar las funciones del estado, obliga a los gobiernos a
redefinirlas y limitarlas adecuadamente, incorporando medidas de
modernización en su gestión
con el objeto de construir nuevos dispositivos políticos
que le permiten regular y controlar dichas relaciones.
Este cambio estructural es acompañado por un
avance de las comunicaciones y la tecnología que
caracterizan la denominada revolución digital o era
digitalizada. Este desarrollo permite con gran facilidad el
traslado de los factores de la producción y ha modificado las formas de
hacer negocios,
nacional e internacionalmente.
Ante esta situación, las causas de la
evasión fiscal no solo deben analizarse desde el punto de
vista tradicional de la conducta del sujeto evasor dentro de un
país o sociedad determinada, sino también desde una
nueva óptica
que incluya las nuevas figuras que se producen en número
creciente como consecuencia del cambio que venimos
presentando.
Para Sánchez Parga (1997) " una de las
consecuencias de la globalización es el distanciamiento de
las esferas económica, política y cultural". Los
estados han perdido, en alguna medida, la capacidad de gobernar
políticamente las esferas de la globalización
económica y mundialización del capital. El
desafío de los gobiernos es intentar gobernar tales
esferas que, si bien se desarrollan en un mismo contexto,
actúan de manera autónoma. Ellos deben analizar las
tendencias y comportamientos deestas esferas y con el trazado de
distintas políticas proponerse su control.
El fenómeno de la evasión fiscal que puede
acontecer en tales contextos, a fines del siglo XX y principios del
siglo XXI, con sus nuevas conformaciones hace que las
administraciones tributarias tengan que implementar nuevas
estrategias para su disminución y contrarrestar así
los efectos perversos que genera, perfeccionando los métodos
tradicionales utilizados en su combate y desarrollando otros
acordes a la nueva situación.
El Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (1997) expresa que "la
globalización, que ha sido un tema económico
dominante en el decenio de 1990, encapilla a la vez una
descripción y una receta. La descripción es la
ampliación y profundización de las corrientes
internacionales de comercio, finanzas e
información en un solo mercado mundial integrado. La
receta consiste en liberalizar los mercados nacionales y
mundiales en la creencia de que las corrientes libres de
comercio, finanzas e información producirán el
mejor resultado para el crecimiento del bienestar humano. Todo se
presenta con un aire de
inevitabilidad y convicción abrumadora. Desde el auge del
libre comercio
en el siglo XIX no había una teoría
económica que concitara una certidumbre tan
generalizada".
La receta, entonces, se funda en la liberación de
los mercados, tanto nacionales como mundiales, con la certeza de
que las corrientes libres de comercio, de capitales e
información conducen al bienestar, merced, entre otros
aspectos, a un aumento de la productividad y,
por ende, a una baja de precios que favorece el consumo. A
esta situación algunos autores la denominan neoliberalismo
o poscapitalismo. Señala al respecto Joaquín
Estefanía (1996) " las globalizaciones son la principal
característica del poscapitalismo". Se trata de un proceso
por el que las economías nacionales se integran
progresivamente en la economía internacional, de modo que
su evolución dependerá cada vez más de los
mercados internacionales y menos de las políticas
económicas de los gobiernos nacionales. Ello ha
traído mayores cotas de bienestar en muchos lugares, pero
también una obligada cesión del poder de los
ciudadanos, sin debate previo,
sobre sus economías y sus capacidades de decisión,
en beneficio de unas fuerzas indefinidas que atienden al
genérico mercado.
Como se observa el proceso de Globalización se
basa fundamentalmente en tres conceptos: liberalización de
los mercados de comercio, liberalización de los mercados
de capitales y revolución de las comunicaciones y de la
tecnología informática; y no excluye ningún
campo de la sociedad humana: la política, la
economía, la cultura y en
menor grado aun pero de forma creciente, y la ecología" sufren su
influencia. Asimismo, se la ha descripto como la
"desterritorializacion de la economía", señalando
que el referido proceso de mundializacion se complementa con la
constitución de amplios conjuntos
regionales de países, también de naturaleza
principalmente económica: la Unión
Europea, la Organización Mundial del Comercio, el
Mercosur, la
Cooperación Económica entre Asia y el
Pacífico".
A1 respecto Cosulich Ayala (1995) señaló
que los mecanismos del mercado no pueden resolver por si solos
problemas
nacionales o mundiales que requieren una aproximación
estratégica o implican la redistribución de riqueza
por razones de justicia y
equidad. Las
fuerzas del mercado, por otro lado, pueden producir peligrosos
efectos secundarios que dejan de lado el interés
común. Corresponde por tanto, a la política
económica y a la administración tributaria
desempeñar un papel muy importante en esta
participación pública.
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