Globalización: un reto para las administraciones tributarias y aduaneras (página 3)
II.4.1.4 Gerencia:
Se realizaron significativos esfuerzos para incrementar
la capacidad de gerencia de las administraciones tributarias, que
abarcaron desde el desarrollo de
numerosas actividades de capacitación, hasta la introducción de modernas técnicas
gerenciales, particularmente, la de "calidad
total".
En este campo, los avances logrados difieren
notablemente, sin embargo, puede concluirse que
independientemente de los resultados obtenidos, que en muchos
casos están lejos de ser satisfactorios, sí se
tomó conciencia, en la
mayoría de las administraciones, de que la búsqueda
de una adecuada capacidad gerencial constituye una meta
prioritaria para alcanzar niveles aceptables de eficiencia y
eficacia en el
quehacer de la
administración tributaria.
II.4.1.5 Ingeniería de procesos
tributarios:
En términos de procesos y procedimientos
administrativos, en varios países, se realizaron
verdaderos esfuerzos de reingeniería de los mismos, tendiendo a
elevar los niveles de eficiencia. Esto contribuyó a la
simplificación del cumplimiento de las obligaciones
de los contribuyentes y del desarrollo de las funciones de la
propia administración.
En muchos casos, estos esfuerzos de reingeniería
fueron motivados para adecuar la actuación de la administración a una utilización
más amplia de la tecnología informática. Entre las acciones
emprendidas cabe destacar la generalización del uso de la
red bancaria para
la declaración y pago de los tributos y, en
muchos casos, con transmisión de las informaciones en
tiempo
real.
En algunos casos se avanzó en la
presentación de declaraciones en medio magnético y,
en el caso de Argentina, se utilizó la red Internet para la
presentación de las declaraciones. En este país el
número de declaraciones del impuesto a la
renta presentadas por Internet en el año 1999, pese a
tratarse de una acción
experimental, fue próximo al medio millón.
(Véase apartado I.2 Transacciones
Electrónicas).
II.4.1.6 Sistemas de
información y tecnología
informática:
Los avances logrados en la utilización de moderna
tecnología informática se produjeron tanto con
relación al "hardware" como al "software".
La mayoría de las administraciones ampliaron
notablemente la capacidad y número de los equipos
informáticos utilizados, lo que les permitió
establecer sistemas de red
que aumentaron el flujo y la disponibilidad de información entre y para las diversas
unidades y regiones de esas administraciones.
Así mismo, se desarrollaron o perfeccionaron los
sistemas de información correspondientes, principalmente,
a las funciones de recaudación. En muchos países se
consolidó el registro de
contribuyentes y la cuenta corriente integral tributaria,
pudiendo hacerse intimaciones de declaraciones y pagos en forma
automática. En este campo, muchos de los esfuerzos
realizados se basaron en la aplicación de experiencias
exitosas y de estándares y prototipos que el CIAT ha
desarrollado y documentado, con la finalidad de facilitar y
acelerar los procesos de modernización.
II.4.1.7 Recursos
humanos y capacitación:
En materia de
recursos humanos,
los mayores avances correspondieron a aquellos países que,
al mismo tiempo, obtuvieron mejores condiciones para la gestión
de tales recursos a través de una mayor autonomía.
Si bien todavía es mucho lo que en este campo cabe
realizar a la mayoría de los países, ya se constata
una mayor preocupación por el capital humano de
las administraciones tributarias.
Particularmente, las actividades de capacitación
han comenzado a desarrollarse en forma más
sistemática y consistente. Sobre esto, cabe destacar la
acogida que ha tenido en los 18 países latinoamericanos a
que está dirigido, el programa de
fortalecimiento de los centros de capacitación tributaria
auspiciado por el BID, México, el
CIAT, el Instituto de Estudios Fiscales con la Escuela de
Hacienda Pública y la Agencia Estatal de
Administración Tributaria de España.
II.4.2 Desafíos para la Administración
tributaria:
Como hemos dicho, las administraciones tributarias se
encuentran directamente influenciadas por su propio entorno
político, cultural, económico, social y
tecnológico así como por la evolución y tendencias del entorno mundial.
Las previsiones que con carácter general se pueden hacer sobre el
nuevo milenio son que ésta estará marcada por
cambios todavía más radicales, acelerados y
profundos que los vividos hasta ahora.
Tales cambios propiciarán una inestabilidad
permanente y unas relaciones cada vez más complejas e
interdependientes entre la Administración y la sociedad, que
exigirán, sin duda, adaptaciones de las formas de
gestión, recursos humanos altamente cualificados y nuevas
formas de gerencia y estructuras de
organización capaces de responder y
adaptarse a los cambios y a los nuevos requerimientos de la
sociedad.
De partida podemos afirmar que en la década que
comenzamos las Administraciones tributarias se enfrentarán
a los siguientes desafíos:
- Profundizar la simplificación del sistema
tributario, la legislación y los procesos
tributarios. - Reducir los niveles de evasión fiscal.
- Promover una mayor seguridad
jurídica en las relaciones fisco /
contribuyente. - Responder a las exigencias de un entorno de globalización de los sistemas
económicos. - Controlar los efectos tributarios de fenómenos
sociales de carácter ilícito. - Acompañar la evolución de la
tecnología informática y de las comunicaciones. - Controlar el comercio
electrónico. - Observar e implementar las tendencias de la descentralización fiscal.
- Adecuarse a las nuevas tendencias de
organización y prácticas de gestión en la
gerencia de la Administración tributaria. - Participar en los esfuerzos de armonización
tributaria en los procesos de integración
económica. - Profesionalizar y capacitar los recursos humanos de
las administraciones tributarias. - Implantar una nueva filosofía de
gestión y actitud de
servicio de
las administraciones ante la sociedad, que facilite las
respuestas a los desafíos anteriormente
enumerados.
II.4.3 La Agenda del futuro:
La Agenda del futuro es ciertamente extensa, compleja y
cambiante, dependiendo de las variables del
entorno de la Administración Tributaria. El éxito
del largo camino que falta por recorrer, especialmente a las
administraciones tributarias latinoamericanas y del Caribe para
alcanzar niveles aceptables en sus procesos de gestión en
gran medida estará condicionado por el avance equilibrado
que se logre en la modernización de los siguientes
aspectos claves sobre los ejes que descansa una
Administración tributaria moderna, eficiente y eficaz: (A)
el sistema
tributario, la legislación tributaria y las facultades de
la Administración; (B) la tecnología
informática y los sistemas de información ; (C) la
reingeniería de procesos y la
simplificación de procedimientos;
(D) la gerencia tributaria organización, recursos humanos
y cultura
organizacional;(E) la relación de la
administración con los contribuyentes y el grado de
aceptación de los impuestos por la
sociedad y (F) la tributación internacional.
A continuación pasaremos a señalar de
forma somera, una serie de aspectos y enunciados, que generan una
problemática importante y diversa a la gestión de
las administraciones tributarias, y por consiguiente,
estarán presentes en las reflexiones de los
directivos:
- Inadecuación del Código Tributario en determinadas
materias, tales como régimen sancionador efectivo
(incluso ante los incumplimientos formales),domicilio, altas de
oficio, posibilidad de obtención de información
tributaria para el control de
los tributos.
- Necesidad de disponer de formularios con
contenido adecuado a la importancia de los contribuyentes.
Potenciar la utilización de formularios informativos
(fundamentales para el control).
- La insuficiencia de los controles masivos para la
eliminación de incumplimientos generalizados y errores
(voluntarios e involuntarios), mediante la comprobación
informatizada de todas las declaraciones juradas, y para la
obtención de liquidaciones provisionales mediante el
cruce de la información disponible. La presencia
fiscalizadora de la Administración tributaria que se
obtiene con la utilización de estos controles es muy
elevada.
- La situación de la información y
asistencia a los contribuyentes. Hay que analizarla y
fortalecerla incluso realizando encuestas de
contenidos muy diversos.
- Análisis y reingeniería de los procesos
y procedimientos utilizados en el ciclo tributario para la
realización de las tareas administrativas.
- La Cobranza coactiva administrativa ha de ser
efectiva. Disponer de un marco normativo adecuado (como un
Reglamento General de Recaudación y Cobranza en
vía administrativa) sería el requisito
fundamental para la consecución de este objetivo.
Por supuesto que la estratificación de las deudas y el
seguimiento de la cartera morosa, priorizando la atención a los mayores importes,
constituyen valiosas ayudas para la consecución de los
objetivos
recaudatorios, de presencia y seriedad institucional, y de
educación fiscal.
- El sistema de garantías en vía
administrativa requiere mayor agilidad. En vía
contenciosa hay que controlar los avances de los
procedimientos.
- Importancia fundamental tiene disponer de un sistema
integrado de
información para la gestión y el control
de los tributos en la Administración
tributaria.
- Tratar los grandes contribuyentes con una nueva
óptica más
integradora.
y permanente, incentivación, ética,
movilidad.
- Formación especializada de los fiscalizadores
de grandes contribuyentes.
- Amnistías fiscales. Desaconsejarlas
totalmente, por su pernicioso efecto en los contribuyentes
cumplidores.
- Ética en los contadores fiscales y su
colaboración con la Administración
tributaria.
- Archivo de los documentos
fiscales.
- La búsqueda del modelo de
Administración tributaria más adecuado para cada
etapa del desarrollo del país entre otros, modelo para
la Fiscalización y Recaudación; Y que,
obviamente, no genere litigiosidad social.
- Las actitudes y
aptitudes gerenciales; los mecanismos de la toma de
decisiones; la descentralización de las decisiones a
nivel territorial (resolución de recursos; planes
locales de fiscalización …); la disposición y
utilización de estadísticas para la gestión
cotidiana.
- El control de facturas. Analizar seriamente y elegir
el modelo más adecuado.
- El procedimiento
para el seguimiento de los actos administrativos.
- La inexistencia de los imprescindibles mecanismos de
control
interno.
- La poco clara diferenciación de los
contribuyentes según tamaño (por volumen de
operaciones,
p. Ej.), ocasiona anomalías importantes en su
seguimiento y control.
- La situación de las relaciones ínter
departamentales e ínter institucionales, municipios,
Cámaras de Comercio, Colegios Profesionales) no permite
obtener los resultados deseados.
- El secreto bancario versus secreto fiscal. Análisis y evolución
futura.
- La política de colaboración de los
bancos. En
muchos casos habrá que revisar los convenios de
colaboración con la banca.
- La tributación internacional. Para atacar
problemas
sofisticados de evasión y elusión tributaria
internacional derivados principalmente del proceso de
globalización, tales como precios de
transferencia en operaciones entre empresas
vinculadas, utilización de paraísos fiscales, y
otros, será necesario capacitar un selecto equipo de
funcionarios y con ellos desarrollar programas de
fiscalización en colaboración con otras
administraciones tributarias buscando fortalecer aún
más la cooperación mutua
internacional.
CAPÍTULO III
MEJORES APLICACIONES Y FUTURO DE LAS
ADUANAS
III.1 INTRODUCCIÓN: ORIGEN E HISTORIA DE LAS
ADUANAS
Desde tiempos prehistóricos el hombre y el
grupo o tribu
al que pertenece están ligados a un territorio propio que
excluye a otros individuos o grupos. Durante
mucho tiempo, el grupo armado fue un instrumento adecuado para
defender el territorio de la llegada de intrusos; de esta forma,
la vigilancia y el cierre de las fronteras quedaron vinculados al
concepto de
ejército. Pero los pueblos más avanzados
entendieron las ventajas del comercio, de la relación con
otros pueblos, y levantaron las barreras militares para permitir
la entrada de otras gentes, que traían productos
nuevos y apetecibles.
Los permisos para la entrada y salida de
mercancías a través de la frontera se
concedían a cambio del
pago de un derecho de paso y, como los ejércitos nunca han
sido buenos administradores, el Poder
encargó a otras personas el cobro del derecho de paso y
los situó, estratégicamente, en lugares fronterizos
o en puertos marítimos por donde, necesariamente,
tenían que llegar o salir las mercancías. Estos
puestos, encargados de controlar el tráfico procedente de
o dirigido al exterior del territorio y de recaudar el derecho de
paso, fueron y son las aduanas.
Estos orígenes de la Aduana han
marcado algunas de las características que hasta hoy se
han mantenido casi invariables: su carácter fronterizo,
relativamente aislado de los centros de poder político y
administrativo, su mentalidad controladora y protectora y, desde
luego, su vocación recaudadora. Tampoco han variado mucho,
a lo largo del tiempo, las relaciones entre las Aduanas y el
Poder: especialmente por lo que a la recaudación se
refiere que, en otro tiempo, estuvo concedida a terceras
personas, pero que, en los últimos 150 años, ha
estado a cargo
de empleados o funcionarios del gobierno.
En este capítulo, intentaremos señalar
aquellos aspectos que deberían cambiar, motivados por la
relación existente entre la situación de las
aduanas y las demandas de
los sectores económicos de la sociedad; aquellos
aspectos en los que se ha mejorado como consecuencia de diversas
reformas y, finalmente aquello que aún resta por hacer en
América
Latina.
III.2 LAS REFORMAS DE LAS ADMINISTRACIONES
ADUANERAS
A comienzo de la década del ‘90, las
Aduanas iniciaron un proceso de renovación y cambio,
más o menos profundo, en la mayor parte de los
países y en casi todas las regiones. A continuación
analizaremos algunos aspectos de esta reforma, en los
países de América
latina y el Caribe, presentando las mejores prácticas
derivadas de la
reforma y comentaremos cambios interesantes que se están
produciendo en otros países de mayor desarrollo y que,
probablemente, constituirán la segunda fase en los
países en desarrollo.
III.2.1 El fin de las Aduanas
Decir que la Aduana está encargada del control de
las operaciones de comercio exterior
no revela mucho sobre el contenido o el propósito de su
actuación. Aunque es cierto que no hay unanimidad a la
hora de señalar cuáles son los fines de la aduana,
es un hecho generalmente aceptado que, desde la antigüedad,
los estados obligaban a pagar un derecho de paso a todo el que
pretendía introducir en su territorio mercancías
procedentes de otros países. También la salida de
mercancías nacionales estaba sujeta al pago de derechos; y para cobrar
estos derechos situaron, en puntos estratégicos, a las
aduanas, de manera que se puede afirmar que las aduanas se
constituyeron para recaudar tributos. Este fue el fin principal
de la aduana inicialmente y durante mucho tiempo.
Sin embargo, al mismo tiempo que recaudaban tributos,
también impedían la entrada o salida de las
mercancías no autorizadas, con lo que se quería
proteger los intereses del Tesoro, la economía, la salud o la paz del
país. Se puede decir, por tanto, que las aduanas
tenían una doble finalidad: proporcionar recursos al fisco
y proteger determinados intereses nacionales.
Ambos fines han evolucionado al compás de los
cambios en las ideas políticas
y económicas y de las nuevas demandas sociales.
Así, la finalidad recaudadora se ha visto afectada,
cuantitativamente, cuando se ha liberalizado el comercio y se han
establecido nuevas formas de imposición sobre el consumo.
Aunque la aduana recauda también estos nuevos tributos en
la parte del consumo que se cubre mediante productos importados,
la percepción general es que la
aportación de la aduana a la recaudación fiscal ha
perdido importancia y que debe enfocar su actuación de
manera diferente.
Al mismo tiempo, la preocupación por la defensa
de los consumidores, la calidad de
vida, el patrimonio
artístico, el entorno ambiental, etc., significan nuevos
valores que la
aduana debe proteger frente a eventuales riesgos
provenientes del exterior.
La idea de protección, aplicada a la aduana,
tiene una connotación peyorativa derivada de su
actuación en el pasado reciente y que se identifica como
la antítesis de la
apertura de las economías y de la liberalización
del comercio. La reticencia a aceptar claramente la función
protectora se da en los países de América Latina
como parte de un complejo de culpa A diferencia de ellos, tanto
Estados Unidos
como Canadá incluyen la protección como tareas
fundamentales de la aduana.
A título de ejemplo, el servicio de aduanas de
Estados Unidos describe sus principales fines de forma
absolutamente clara y directa:
- Liquidar y recaudar los derechos, impuestos y tasas
sobre las mercancías
importadas.
- Proteger a la industria
nacional y a los trabajadores americanos contra la competencia
desleal de los productores y fabricantes
extranjeros.
- Regular el trafico de personas, transportistas y
mercancías entre los EEUU y otros
países.
- Proteger a los americanos y a su medio
ambiente contra la introduccionde productos nocivos o
peligrosos.
- Evitar el tráfico de drogas y el
contrabando
de otros productos.
- Hacer cumplir ciertas restricciones de las leyes en
relación con algunas exportaciones.
Se puede observar que todas estas competencias
están comprendidas dentro de los fines antes mencionados:
la recaudación de tributos y la protección de
intereses nacionales.
III.2.2 Situación de la Aduanas
Puesto que vamos a hablar de la reforma aduanera,
resultará útil conocer o recordar, siquiera en
forma muy resumida, la situación en que se encontraban las
Aduanas cuando se iniciaron los procesos hacia 1990. Consideramos
que es por entonces cuando se inician los primeros intentos de
cambio profundo de las aduanas, con la llegada al poder de
gobiernos decididos a abrir las economías al exterior;
para lograr esto necesitaban contar, con una aduana radicalmente
diferente.
En esa época, en los círculos
políticos y en los medios de
difusión, se afirmaba con razón, que todas las
aduanas de América Latina y el Caribe, aunque con
diferencias entre los países, eran ineficaces,
ineficientes, corruptas y generadoras de obstáculos. A
partir de ese año, muchos países, de los cuales
Argentina y el Perú fueron los primeros, dieron comienzo a
programas para el fortalecimiento institucional o reforma de las
aduanas. El cuadro 1 presenta una síntesis
de la situación de las aduanas a fines de los
‘80.
Las normas
aduaneras:
Las leyes aduaneras habían quedado obsoletas e
inadecuadas para regular las funciones de la aduana en
relación con el comercio exterior. Varios factores, de
distinta naturaleza,
habían contribuido a diseñar las leyes aduaneras de
una manera similar en cada país: las políticas
proteccionistas de las décadas anteriores, las dictaduras
militares y, en los textos más antiguos, la influencia de
las Ordenanzas de Aduanas de España versión 1922.
El resultado fue la existencia de regulaciones detalladas que
imponían la intervención continua de los
funcionarios aduaneros en todas las operaciones de comercio
exterior, y especialmente, en las de importación.
La minuciosa regulación de las leyes hacía
prácticamente innecesario el desarrollo de normas o
manuales de
aplicación. Sin embargo, con los años y los avances
del transporte y
las comunicaciones y las nuevas tendencias del comercio,
empezaron a aparecer lagunas cada vez mayores por las que
paulatinamente empezó a circular una buena parte de las
operaciones comerciales. Cada autoridad o
funcionario trataba de regular a su manera las situaciones nuevas
no contempladas en la ley. Estas
regulaciones, a veces de carácter local, introdujeron
nuevos elementos perturbadores: la dispersión de las
normas y la diversidad de tratamientos para una misma
situación. El detalle y la rigidez de las leyes, junto con
la confusión introducida por la proliferación de
normas, abrió un amplio campo de discrecionalidad en la
administración aduanera; el deterioro de los niveles
técnicos y morales, en ese ambiente,
condujo a una situación bastante generalizada de aduanas
ineficientes y corruptas.
Recursos Humanos:
Los gobiernos, en general, habían dedicado
escasos recursos financieros y materiales a
la creación y sostenimiento de una administración
pública tecnificada y productiva. Las crisis
económicas redujeron aún más los recursos
disponibles para estos fines. Por si fuera poco, en algunos
países se introdujeron prácticas absolutistas o
nepóticas, en virtud de las cuales cada gobernante
podía sustituir, y de hecho sustituía, a los
empleados públicos, en la Administración central,
regional o local, por personas que estaban ligadas a él
por vínculos políticos, familiares, de amistad, etc.
Cada cambio de gobernante implicaba el cese de una parte de los
funcionarios bajo su dependencia, los que eran sustituidos por
personas generalmente ajenas a la función para las que
eran designadas, pero afines al nuevo jefe.
Esta forma de reclutamiento,
por su propia naturaleza, limito o suprimió la
mayoría de las reinvindicaciones de carácter
profesional o salarial y produjo un perfil de empleado
público de baja formación técnica y mal
retribuido. En muchos casos, los gobiernos quisieron "compensar"
su escasa atención a la administración permitiendo
que sus funcionarios buscaran otras fuentes de
ingresos que
nivelaran sus exiguos salarios. En
aquellos sectores, como el de Aduanas, cuyo marco legal
ofrecía un amplio margen de actuación discrecional
y contaban, además, con instrumentos de presión
eficaces, las oportunidades de multiplicar los sueldos fueron
abundantes y notorias. La dispersión y el desorden
normativo favorecieron la aparición de procedimientos
arbitrarios que, al complicar la gestión administrativa,
permitía obtener ventajas económicas.
De esta forma, la despreocupación de los
gobiernos, la inestabilidad laboral y los
reducidos ingresos de los empleados crearon el marco
sociopolítico para la corrupción
y la ineficiencia.
Los procedimientos, al igual que toda la
administración aduanera, estaban orientados principalmente
a asegurar la recaudación de los derechos e impuestos y,
de paso, a frenar la entrada de productos extranjeros. Por tanto,
todos los controles y cautelas parecían pocos. A esto hay
que añadir que los procedimientos previstos en las leyes
pronto quedaron obsoletos y se fueron adaptando a las
interpretaciones de los funcionarios. Como consecuencia, en
muchos países no existían procedimientos claros,
aplicados de manera armonizada en todas las oficinas del
país.
El procedimiento para la importación es, sin
duda, el más representativo de los procedimientos y, en
este sentido, refleja aproximadamente la situación general
de estos. Sus principales puntos críticos se localizan en
las siguientes fases:
- El carácter manual del
procedimiento que obliga al interesado a llenar la
declaración, en forma manual o mecánica, y hacer filas para presentarla
en la aduana; multiplicidad de trámites y registros: cada
vez que la declaración era enviada de una oficina a otra,
dentro de la aduana, era registrada manualmente tanto a la
entrada como a la salida de cada sección.
- La obligatoriedad del reconocimiento físico de
las mercancías en todas las operaciones; esta
práctica, que era innecesaria puesto que la mayor parte
de las declaraciones revisadas estaban correctas y, a menudo no
se hacía o se hacía en forma somera y
rutinaria.
- Con todo, la traba principal era la obligación
de efectuar la valoración de las mercancías antes
del reconocimiento y aforo y, por tanto, antes de su entrega al
importador. La aduana podía pedir cualquier documento o
información complementaria que, muchas veces, no estaba
en poder del importador y cuya obtención dependía
de oficinas o empresas en el extranjero; por tanto, la
evacuación del trámite de la valoración
podía requerir un tiempo que no era controlable de
antemano ni por el funcionario ni por el
importador.
Este procedimiento, al igual que el resto,
ofrecía además, oportunidades para la corrupción a través del contacto
físico permanente, el congestionamiento de las oficinas a
determinadas horas y la amplia discrecionalidad para la toma de
decisiones que afectaban a la duración del trámite
(mayor costo) o,
directamente, al costo de la operación (análisis
injustificados, pesaje, documentos no necesarios, vaciado de
contenedores, etc.).
La información:
Con procedimientos manuales, los documentos y la
información en general llegaban a la aduana en papel. La
forma desintegrada con que se enfocaban y manejaban cada uno de
los procesos hacia innecesario o difícil el flujo de
información de unos departamentos a otros. La
información se generaba a mano y en papel, fuera de la
aduana, y se reproducía, también a mano y en papel,
dentro de la aduana cuando era necesario.
Pero, si miramos la información desde el punto de
vista del usuario que la necesita, la situación era peor
todavía. La aduana, durante mucho tiempo, ha sido un ente
encerrado en las cavernas, de espaldas a lo que ocurría en
el mundo exterior, y mal predispuesto a cualquier pedido de
información o aclaración. Incluso, dentro de las
propias aduanas, los funcionarios que tenían acceso a
informaciones que deberían haberse difundido, las
guardaban celosamente como poderosos instrumentos de negociación en beneficio propio.
La integridad:
Como se ha visto en los párrafos anteriores, el
nivel de integridad en las aduanas, en la época que
estamos considerando, era muy bajo. La inestabilidad de los
funcionarios, los bajos salarios y la injerencia política
son algunas de las causas que condujeron a esa situación;
por otra parte, la pérdida o subversión de valores
morales dentro de la sociedad facilitaron la pervivencia y la
expansión de las prácticas corruptas.
Es obvio que la corrupción no era ni es igual en
todos los países, ni tampoco son iguales las posibilidades
de adoptar las medidas preventivas correctoras que permitan
eliminar esa corrupción. Por ejemplo, aunque haya consenso
en cuanto a la necesidad de adoptar políticas de personal
adecuadas y salarios dignos, no todos los países
están en condiciones de poner en marcha tales
políticas ni disponen de los recursos necesarios para
ello.
Pero lo descrito no constituye más que uno de los
tres elementos que propician la corrupción y hacen tan
difícil su erradicación: las normas, los
procedimientos y la falta de recursos proveen las oportunidades
para introducir practicas corruptas. Con todo, oportunidades para
la corrupción pueden existir o se pueden buscar siempre
aunque la adopción
de determinadas medidas puede reducirlas de manera importante
(véase cuadro Nº2 Pág.106).
Hay, además de las oportunidades, otros dos
elementos de carácter socio político que son la
aceptación social y la tolerancia
institucional, que dificultan la lucha contra la
corrupción. La aceptación por la sociedad de
conductas irregulares en la actividad pública y privada
elimina el poder disuasorio o de autocontrol que podría
representar el rechazo social hacia tales comportamientos
ilícitos. A veces, incluso, son percibidos como la
respuesta informal a los excesos tributarios o a la complejidad
burocrática. El cambio de actitud social sólo puede
ser esperado cuando se hayan revertido los otros dos
elementos.
El tercer elemento, la tolerancia institucional, es el
más pernicioso de todos e incluye desde el Gobierno y los
responsables de la gestión aduanera hasta los operadores
económicos considerados colectivamente. Su gravedad radica
en que la posición clara y definida de las instituciones
contra la corrupción es el requisito imprescindible para
combatirla y para implementar los cambios que implica un programa
de reforma.
III.2.3 La reforma y modernización de las
Aduanas
Se han utilizado distintas denominaciones como
"fortalecimiento", "reforma", "modernización", etc. para
designar el movimiento de
cambios que, en algunos países, se inicio en los
últimos años de los 80 y continuó, en casi
todos, durante la década siguiente. Pero la reforma de las
aduanas no se plantea como un movimiento espontáneo
dirigido a mejorar el cumplimiento de sus fines. Diversos
factores, actuando conjuntamente, han promovido un proceso de
cambio importante dentro de las administraciones aduaneras. En el
proceso, aunque se mantienen los fines de las aduanas, se
replantean sus objetivos y se modifica la forma en que
desempeñan sus funciones.
Como consecuencia, la tradición milenaria de las
aduanas se ha visto, de pronto, sacudida en sus más firmes
convicciones: lo que siempre había sido de un modo
determinado comenzó a cuestionarse y se buscó la
manera de modificarlo (Ver cuadro Nº3 en Pág.
Nº107).
III.2.3.1 El origen de la reforma:
Al principio, cada una de las aduanas creyó que
estaba efectuando un cambio importante de manera aislada hasta
que empezaron a darse cuenta que otros países estaban
haciendo cambios parecidos. La
Organización Mundial de Aduanas (OMA) hizo una
encuesta que
reveló que el cambio se había convertido en un
fenómeno generalizado a nivel mundial. Pero no sólo
eso, sino que los motivos que impulsaron al cambio eran
fundamentalmente los mismos y las áreas que habían
sufrido mayores modificaciones también eran
coincidentes.
No es posible pensar que se trata de una mera casualidad
o que las aduanas tienen tantas cosas en común en todos
los países que sus movimientos se producen necesariamente
en la misma dirección. Más bien, lo que ocurre
es que los cambios vienen impulsados por otros cambios producidos
en la economía
internacional y en el mundo de los negocios. Este
último ha desarrollado comportamientos comunes y exige que
las aduanas ofrezca, en todas partes, las mismas facilidades en
cuanto a las operaciones de comercio exterior.
El cuadro Nº3 de página Nº107 resume
los principales factores del cambio en las aduanas y su
importancia de acuerdo con los porcentajes resultantes que
arrojó la encuesta de la OMA, aunque cabe preguntarse,
más allá de dicha encuesta si realmente la reforma
fue igual en todas partes.
Los factores determinantes fueron los mismos a nivel
global pero cada uno tuvo diferente peso en cada país. Por
ejemplo, los programas de ajuste estructural y la
implantación de un nuevo sistema impositivo son un factor
casi exclusivo de los países en vía de desarrollo y
para alguno de ellos pudieron ser los impulsores decisivos o
únicos de la reforma aduanera. Pero ése no fue el
caso de todos los países y, si los factores dominantes son
distintos, cabe esperar que los resultados también lo
sean.
Durante décadas, en América Latina y el
Caribe, la imagen de la
aduana ha sido la de una institución dedicada a entorpecer
las operaciones del comercio exterior, creando obstáculos,
legales o no, para retrasar la entrega de las mercancías
al importador y encareciendo innecesariamente los costos de la
operación. Y todo ello bajo la mirada complaciente de un
Estado protector de sectores productivos ineficientes o
monopolistas.
Cuando se inició el cambio, una primera
reacción fue tratar de compaginar una cierta
agilización de los trámites aduaneros con el
mantenimiento
de los viejos procedimientos. Pero esta situación no pudo
sostenerse por mucho tiempo y la mayoría de los
países optaron por afrontar abiertamente el problema e
iniciar, de verdad, el proceso de reforma y modernización
de sus aduanas.
III.2.3.2 Alcance de la Reforma: Componentes y
Objetivos.
Dada la situación de deterioro de las aduanas
había que hacer una reforma que incluyera todo el
ámbito aduanero. Tampoco podía ser de otra forma
puesto que todos los componentes están fuertemente
relacionados; sin embargo, el énfasis no se puso por igual
en todas las áreas como se ve en el cuadro Nº4 de
página 108.
Primero, porque la situación de partida no era la
misma en todos los países; así vemos en dicho
cuadro el distinto peso que tienen, según el grado de
desarrollo de los países, la legislación, el
control, los recursos humanos y la nomenclatura
arancelaria. Segundo, porque, como se dijo hace un momento, los
motivos dominantes de reforma no fueron los mismos en todos los
países y tercero porque el mundo de los negocios y la
política gubernamental estaban interesados más por
los temas relacionados con la eficiencia y la facilitación
que la eficacia. Además, no debemos olvidar que de gran
importancia era y es también la integridad en las aduanas
puesto que afecta a todos los demás objetivos y
directamente al clima de
versiones, a los negocios y los ingresos
públicos.
Estos son los tres objetivos estrella en la reforma de
las aduanas, especialmente los países de América
Latina. Durante años se ha percibido que los gobiernos se
preocupan mucho más por la eficiencia y la
facilitación que por la eficacia. El mensaje está
claramente ubicado dentro del contexto de la política
neoliberal.
Estos objetivos se podrían traducir a un
principio básico que debería regir la
gestión aduanera: el trámite aduanero o paso de las
mercancías por la aduana debe ser simplemente un
intercambio de información entre el importador/exportador
y la aduana, de manera que ésta facilite a aquél el
cumplimiento voluntario de sus obligaciones y obtenga los
datos
necesarios para el cumplimiento de sus fines.
III.2.4 La declaración de
Columbus.
Se conoce como declaración de Columbus el
documento presentado por la OMA durante el Simposio sobre
"Eficiencia en el Comercio" que, organizado por la UNCTAD, tuvo
lugar en aquella ciudad de Ohio (Estados Unidos) durante el mes
de octubre de 1994. Para entonces ya se habían iniciado
los procesos de reforma en las aduanas de numerosos
países, pero fue un momento oportuno para que la
Organización Mundial de Aduanas presentara, debidamente
estructuradas, las líneas básicas para la reforma y
modernización de las Aduanas, aglutinando las recientes
experiencias y las constantes aspiraciones de las organizaciones
representativas del comercio
internacional.
El secretario general de la OMA presentó a las
administraciones aduaneras y al mundo empresarial un conjunto de
detalladas recomendaciones para facilitar el intercambio de
mercancías a través de las fronteras, sin perjuicio
de los controles que las aduanas deben ejercer. Ese conjunto de
recomendaciones puede ser agrupado de la siguiente
forma:
- La aduana debería elaborar, en coordinación con otras entidades de los
sectores públicos y privados, un plan
Estratégico que recoja los objetivos de la aduana.
Este Plan
debería darse a conocer a los operadores
económicos y al público en general.
- Los procedimientos operativos deben ser revisados en
profundidad para identificar aquéllos que son
ineficientes, redundantes o que obstruyen el desarrollo normal
de las operaciones de comercio exterior. Los procedimientos
identificados se deben eliminar o sustituir por otros que sean
más flexibles y transparentes. En especial, se
debería:
- Dar mayores facilidades para realizar algunos
trámites aduaneros antes de la llegada del medio de
transporte;
- Hacer esfuerzos para agilizar la entrega de las
mercancías.
- Simplificar el procedimiento de valoración de
las mercancías (que puede causar importantes retrasos en
el despacho de aquellas) mediante la plantación del
método
establecido en el Acuerdo para la implantación del Art.
VII del GATTconocido también como Acuerdo de
Valoración de la OMC.
- Utilizar en mayor medida la tecnología
informática para llevar a cabo el cometido de la aduana
de una manera eficiente;
- Modificar la actitud hacia los operadores comerciales
y fomentar modelos de
cooperación estrecha con ellos; al mismo tiempo,
establecer unos niveles mínimos de conocimientos y
profesionalidad para los Agentes o Despachantes de Aduana, los
Agentes de carga y otros intermediarios, con el fin de eliminar
la parte de demora que es imputable a algunos de estos
profesionales;
- Los gobiernos deberían imponer la
coordinación de todos los Organismos Públicos que
intervienen en las operaciones de comercio exterior a fin de
evitar actuaciones superpuestas y gastos
redundantes.
- Los gobiernos deben tomar medidas para asegurar a las
aduanas los recursos adecuados para cumplir con sus cometidos
de manera eficaz y eficiente. Una aduana sin recursos
será, con toda seguridad, un obstáculo para el
comercio.
Hay que anticipar dos comentarios, de carácter
general, sobre el plan Estratégico y sobre el conjunto de
las recomendaciones, que luego se retomarán al hablar en
el caso concreto de la
reforma para la Argentina.
- En primer lugar, los programas de reforma de las
aduanas no han contado con un verdadero Plan
Estratégico: se ha trabajado sobre la base de planes
concretos y de corto plazo que se han sustituido, total o
parcialmente, por otros, a medida que aquéllos se iban
cumpliendo, en todo o en parte, o se
adaptaban a los cambios ocurridos en la
política del Gobierno o en la
situación económica nacional. En
general, los planes no fueron elaborados
en coordinación con otros sectores relacionados
con el comercio exterior; esto es comprensible puesto que se
partía, en muchos casos, de situaciones de
confrontación entre la aduana y los operadores
comerciales. El paso de posiciones tales a una actitud de
cooperación no es fácil para ninguna de las
partes y requiere un proceso de maduración y esfuerzo
que puede resultar largo.
- En segundo lugar, esta misma razón ha hecho
que, como veremos a continuación, solamente algunas de
las recomendaciones se hayan incorporado ya en las
prácticas habituales de las aduanas de América
latina y el Caribe; otras han sido o están siendo
introducidas en países de mayor desarrollo como son
Canadá, Estados Unidos, La Unión
Europea, Nueva Zelandia o Australia.
A continuación presentaremos las mejores
prácticas de los países en áreas concretas y
se podrá ver en qué medida los procesos de reforma
han incorporado algunas de las recomendaciones en la
actuación diaria de las aduanas. Además nos
referiremos a aquellas otras recomendaciones que se están
poniendo en práctica en países de mayor desarrollo
y que, probablemente, constituirán la segunda fase de la
reforma aduanera en América Latina y el Caribe.
III.3 LAS MEJORES PRÁCTICAS APLICADAS EN LAS
ADUANAS
Las prácticas seleccionadas, han sido,
preferentemente, las seguidas por las aduanas de América
Latina y el Caribe. Los criterios de selección, con
preferencia a otra, se basaron en su mayor adecuación a
los objetivos de la aduana. En ocasiones, hemos considerado
conveniente seleccionar, para un mismo tema, más de una
práctica, por considerar que se trata de aportaciones
interesantes. Indudablemente hemos procurado comprobar que se
trata de prácticas y no de conceptualizaciones
teóricas; la práctica se diferencia de la teoría,
entre otras cosas, por haberse incorporado, sin límite de
tiempo, a la conducta de una
persona o
grupo. Las áreas seleccionadas siguen los componentes
esenciales de la administración aduanera y coinciden, en
parte, con los que se señalaron al resumir la
situación de las aduanas al comienzo de la década
de 1990. No se han incluido mejores prácticas en materia
de legislación ni estructura
organizativa por la dificultad de establecer comparaciones
válidas en materias que tienen tan estrecha dependencia
del ordenamiento jurídico general de cada país. Una
norma considerada óptima aisladamente podría ser
inadaptable al marco constitucional o legal de un país
concreto.
III.3.1 Los recursos humanos.
La situación de los recursos humanos ha sido, y
continúa siendo, uno de los más graves problemas
que tienen las aduanas de América Latina y el Caribe. Por
eso, se han intensificado algunas de las medidas adoptadas en
relación con este tema, y, por nuestra parte, hemos
seleccionado la solución más completa implementada
hasta el momento.
Como se mencionó anteriormente, al hablar del
contenido de la reforma aduanera, los países en desarrollo
situaron este tema entre las tres primeras áreas, junto
con la legislación y los sistemas de información. A
la hora de concretar el problema, cada país podría
destacar aspectos diferentes relacionados con los recursos
humanos, de acuerdo con la gravedad del efecto que produce o de
la mayor o menor visibilidad social que tenga cada uno de ellos.
Sin embargo, es muy probable que los países coincidieran
al señalar, en una enumeración lineal sin
prioridades, los siguientes puntos: inestabilidad laboral de los
empleados, baja preparación técnica, retribuciones
inadecuadas, injerencia política en la selección
del personal, ausencia de estímulos, irresponsabilidad,
inamovilidad, rigidez del Sistema Civil, etc. Todos ellos
están fuertemente relacionados entre sí de manera
que no es posible resolverlos si no es con una estrategia
global.
La OMA advertía a los gobiernos que, si no
proporcionaban a las aduanas los recursos suficientes para el
cumplimiento de sus fines, se convertirían en un
obstáculo para el comercio. Esto es claramente aplicable a
los recursos humanos cuando son inadecuados, afectan de manera
global a la totalidad de los objetivos de la aduana en un esquema
que funciona aproximadamente del siguiente modo: su insuficiencia
las hace ineficaces y su ineficacia permite el crecimiento del
fraude y del
contrabando; la ineficiencia multiplica los costos y las trabas
disuadiendo a los operadores del cumplimiento de sus obligaciones
y, por tanto, estimula también la utilización de
vías ilegales como el contrabando y el soborno; la
inestabilidad laboral, los bajos salarios, la ausencia de carrera
y de estímulos, junto con las oportunidades que ofrecen
las normas y los procedimientos aduaneros, propician el
nacimiento y mantenimiento de la corrupción.
Mejor práctica aplicada:
La reforma de la aduana de Perú comenzó,
fundamentalmente, con al adopción de medidas que
implicaron el cambio de buena parte del personal y la
aplicación de una nueva política. Esta nueva
política incluye una estrategia global que contempla todos
y cada uno de los elementos relacionados con los recursos
humanos.
La renovación radical del personal, junto con las
medidas adoptadas e otras áreas, permitió en poco
tiempo llevar a cabo la transformación espectacular de los
resultados de gestión de la aduana y de la imagen que
tenía de ella la sociedad. El total del personal aduanero
pasó de 3.800 en 1991, a 2.600 en 1996; el personal
profesional, en el mismo período, pasó de un 2% a
un 60%; la recaudación creció de U$S 626 millones a
U$S 2.723 en 1996, con un crecimiento del 435% frente a un
crecimiento del valor
CIF5 de las importaciones del
187%. Se ha automatizado la totalidad de los procedimientos
aduaneros y administrativos y la retribución de los
funcionarios es
Equiparable a categorías similares en el sector
privado.
III.3.2 La reconstrucción de los
procedimientos.
En teoría administrativa, los procedimientos se
definen como los cauces a través de los cuales se
desarrollaron las actuaciones de los interesados y de la
administración; estas actuaciones son las prácticas
o trámites. No se debe confundir procedimiento y
trámite: un procedimiento suele constar de varios
trámites. Por tanto, es fundamental el rediseño de
los procedimientos para facilitar la implantación
ágil de nuevas prácticas y su modificación
cuando sea necesario. A continuación, analizaremos
solamente algunos aspectos de los dos procedimientos que tienen
mayor impacto en el desarrollo de las operaciones de comercio
exterior: la importación y la exportación.
III.3.2.1 La importación a
consumo:
El procedimiento de importación a consumo o,
simplemente, importación es el destino o régimen
aduanero que permite que las mercancías extranjeras,
previo pago de los tributos y cumplimiento de las formalidades
establecidas, puedan utilizarse en el mercado interno
en las mismas condiciones que otras producidas en el
país.
Este procedimiento abarca desde la entrada del medio de
transporte dentro de los límites
jurisdiccionales del país de importación hasta la
autorización de la aduana para el retiro de las
mercancías y su libre utilización en los canales de
producción o distribución nacionales.
Mejor práctica aplicada:
En el procedimiento general, las mejores
prácticas están siendo aplicadas, con ligeras
variantes, en Argentina, Costa Rica y
Perú. Estas prácticas representan un cambio
cualitativo importante respecto del procedimiento tradicional que
se venía aplicando durante décadas en la
mayoría de los países. Las principales
modificaciones introducidas son las siguientes:
- El manifiesto de carga se puede presentar antes de la
llegada del medio de transporte lo que permite a la aduana
tener información anticipada sobre las mercancías
que están por llegar, analizarla y tomar decisiones sin
demorar las operaciones portuarias ni aduaneras;
- El pago se puede hacer en entidades bancarias,
incluso antes de presentar la declaración, en base a la
autoliquidación de tributos hecha por el interesado o su
representante;
- Los datos de la declaración se pueden enviar
por medios
electrónicos al sistema de la aduana a cualquier
hora evitando así la concentración del trabajo a
ciertas horas y las aglomeraciones y presiones sobre los
funcionarios;
- El sistema selecciona, en forma automática, el
nivel de comprobación a que están sometidas las
declaraciones y mercancías por parte de la aduana (ver
el cuadro Nº5 de página 107);
- La valoración se realiza después de que
las mercancías han sido retiradas por el importador, de
manera que no produce ninguna clase de
demora.
III.3.2.1.1 El control de los manifiestos de
carga:
En forma genérica, este control incluye las
actuaciones de la aduana a partir de la llegada del
vehículo en que transportan las mercancías, su
descarga y almacenamiento
por el tiempo que las normas establecen para la
presentación de la declaración aduanera.
Todas las legislaciones aduaneras imponen a los
transportistas la obligación de presentar, en la aduana
correspondiente al punto de su llegada, una declaración o
manifiesto de la carga que transportan. Este documento,
originario del transporte marítimo, se extendió
más tarde al aéreo y resume la totalidad de la
carga que transporta un vehículo; consiste en una
relación ordenada y resumida de los conocimientos de
embarque o aéreos, acompañada de los propios
conocimientos y de la lista de tripulantes, provisiones y
pertrechos o equipo móvil de trabajo del buque.
El control de la aduana con relación a la
descarga de las mercancías consiste en verificar que todo
lo que se descarga haya sido declarado en el manifiesto y todo lo
que se había manifestado se encuentra realmente al costado
del buque o en la pista del aeropuerto. Las diferencias, de
cantidad tienen que justificarse de manera satisfactoria ante la
aduana o, en caso contrario, dan lugar a la imposición de
sanciones que pueden incluir el comiso de las mercancías
no declaradas, por presumir la ley que pretendían
introducirse de contrabando a menos que exista un motivo que
explique la omisión habida en el manifiesto. De igual
forma, las mercancías faltantes, si no se justifica su
ausencia, pueden también ser consideradas como
introducidas clandestinamente y, en consecuencia, ser objeto de
sanciones similares a las establecidas para el
contrabando.
Hasta hace pocos años después de la
descarga, las mercancías eran almacenadas en las bodegas e
instalaciones de la propia aduana y manipuladas y custodiadas por
sus empleados. Actualmente, en casi todos los países, las
mercancías son depositadas en almacenes
privados habilitados por la aduana.
El control del manifiesto es el primer control que debe
realizar la aduana como único medio para conocer
qué mercancías han llegado al país y, por
tanto, están sujetas a la presentación de una
declaración, al cumplimiento de las formalidades
establecidas y al eventual pago de derechos e
impuestos.
Mejor práctica aplicada:
La aduana de Perú aprobó y puso en
vigencia un procedimiento que cumple mejor con todos los
requisitos del control de los manifiestos:
- A principios de
1997, habilitó el procedimiento para que las navieras y
otras empresas de transporte envíen los manifiestos por
medios electrónicos. El
conocimiento anticipado permite a la aduana someter esta
información a un análisis y determinar
cuál puede ser el nivel de riesgo, en base
a criterios previamente establecidos y decidir qué
mercancías o contenedores es necesario inspeccionar en
el momento de llegada del medio de transporte.
- La verificación de la descarga de las
mercancías se basa en la concurrencia de intereses
contrapuestos del transportista y del almacenista; el primero
es responsable de las mercancías hasta que el
almacenista exprese la conformidad entre la cantidad y el estado de
las mercancías recibidas y las que figuran en el
manifiesto. El juego de
estos interese es la mejor verificación, sin necesidad
de que intervenga la aduana. Es recomendable una
comprobación aleatoria para reforzar la
obligación de denunciar también los bultos
sobrantes ya que, en este caso, no existen interese
contrapuestos entre ambos operadores.
- La rectificación de manifiestos sólo se
autoriza cuando, dentro del plazo establecido, se prueba la
existencia de alguna de las causas justificativas:
- Para los bultos faltantes: 1).- Que no se hubieran
cargado en el puerto de embarque; 2).- Se enviaron a otro lugar
de destino; o 3).- Se perdieron por accidente que deberá
ser probado. En los dos primeros casos, la prueba será
aceptada cuando se reciban las mercancías que faltaron y
que, por error, fueron enviados a otro lugar.
- Para los bultos sobrantes: 1).- Se cargaron por error
ya que su destino no está incluido en la ruta del
vehículo; 2).- Estaban destinadas y manifestadas para
otro puerto incluido en la ruta del viaje y no se descargaron
por error; o 3).- No se incluyeron en el manifiesto por haberse
cargado en el último momento.
- El control contable del manifiesto se realiza por el
sistema informático de la aduana. Se crea una estrecha
relación entre las partidas del manifiesto (conocimiento
de embarque) y las declaraciones de manera que sólo
acepta aquellas que se refieren a uno o varios conocimientos
registrados en el sistema y cuyo número de bultos es
igual o mayor que el consignado en la
declaración.
- Abandono de las mercancías. Las legislaciones
aduaneras establecen plazo, a partir de la llegada de la
mercancía al país para que su dueño o
consignatario presente a la aduana una declaración
indicando el destino que desea dar a los bienes. Una
vez que ha transcurrido este plazo sin que haya presentado la
declaración, el sistema automáticamente bloquee
las partidas correspondientes y no permite su despacho hasta
que regularice previamente la situación. Si no lo hace,
el sistema emite un listado con las mercancías
pendientes de despacho para que se inicien los trámites
de abandono y remate. Este listado se coteja con los listados
que los almacenistas deben enviar a la aduana
periódicamente.
III.3.2.1.2 La valoración de
mercancías:
En la actualidad, alrededor de la tercera parte de los
países de la región está aplicando el
Código de Valoración de la OMC en reemplazo del
método conocido como Definición de Valor de
Bruselas. Si, en principio, parece una proporción modesta,
no lo es. Se considera que esos países realizan más
del 85% de las importaciones de América Latina y el
Caribe.
El cambio del método de valoración, en
sí mismo, representa una práctica mejor que la
utilización que muchos países han hecho de la
Definición del Valor de Bruselas con fines recaudadores
y/o proteccionistas. Pero, además del método, otro
cambio importante ha sido la realización de la
valoración después que se ha autorizado el levante
de mercancías en lugar de hacerlo antes de la
verificación, como ha sido la norma tradicional en las
aduanas.
Esto ocasionaba graves demoras y, sobre todo,
incertidumbre respecto del momento en que serían liberadas
las mercancías, puesto que, en ocasiones, se
requerían documentos adicionales que no siempre se
encontraban en poder del importador. Esta incertidumbre y la
discrecionalidad implícita en el concepto de precio
"normal" que servía de base a la Definición de
Bruselas proporcionaba una nueva oportunidad para la
negociación y/o corrupción.
Mejor práctica aplicada:
Si bien, con arreglo al nuevo Código, las aduanas
deben aceptar el valor de transacción como valor de las
mercancías que se importan, esto no significa que tal
valor no pueda ser cuestionado y, en determinadas circunstancias,
rechazado como inaceptable. Para eso, las aduanas tienen que
contar con un buen sistema de
información que suele concretarse sobre la base de
precios y, por supuesto, un buen equipo de
profesionales.
La aduana de Perú desarrolló su propio
Sistema de Valoración de Mercancías que constituye
una excelente herramienta de apoyo a los expertos en
valoración. El sistema se alimenta con la
información procedente de las declaraciones, contrastados
con los Certificados de Inspección previos al embarque, de
las revistas especializadas y de las listas de distribuidores
oficiales de productos. Estos precios son analizados y
clasificados según las características de las
mercancías, modelo, cantidad, nivel comercial, tiempo,
etc. hasta poder establecer la comparación con
mercancías idénticas designadas por un
código.
Si el precio declarado excede el margen de tolerancia
establecido (+/- 5%) la aduana inicia las investigaciones
correspondientes o requiere al importador que aporte documentación adicional que justifique la
desviación del precio. Si el precio se encuentra dentro de
la franja y, además, reúne todas las condiciones
exigidas para asegurar un nivel mínimo de credibilidad se
incorpora a la base de datos
contribuyendo, de esta forma, a su
actualización.
III.3.2.1.3 La verificación de
mercancías:
El reconocimiento físico de las mercancías
se tornó materialmente imposible, en la mayoría de
los países, cuando las cifras de comercio exterior
llegaron a determinados niveles. La selección arbitraria
de las exportaciones que debían someterse a conocimiento
se convirtió en traba selectiva para el comercio y en una
oportunidad clara para la corrupción.
De ahí que el empleo de
métodos
aleatorios o basados en análisis de riesgo, para
determinar la intensidad de inspección que la aduana desea
ejercer, se considere como una de las principales medidas para la
modernización de las aduanas. No existen reglas para
determinar el porcentaje de declaraciones que deberían
pasar por cada uno de los circuitos;
esto dependerá de múltiples factores tales como la
experiencia en la implementación del sistema de
selección, la calidad y
cantidad de la información disponible para definir los
criterios de selección, las sanciones establecidas y el
rigor en su aplicación, la tradición
proteccionista, la propensión al fraude, etc.
Perú es el país que realiza la mejor
práctica en ese aspecto, aunque está todavía
lejos de lo que sería un sistema de selección
basado en análisis de riesgo. Se están probando
nuevas metodologías para mejorar el sistema actual, pero,
aún así, es hoy la mejor práctica en materia
de selectividad. En promedio, entre el 12-15% entran por circuito
rojo; entre el 9% y 12% pasan por el circuito verde y son
liberadas inmediatamente; el resto, son objeto de examen
documental; (Ver cuadro Nº5 de página Nº109). En
el caso de Argentina hay Posiciones Arancelarias,
importadores/exportadores y tipo de mercancías a las que
automáticamente el sistema informático les asigna
Canal Rojo; además de ese porcentaje el sistema al
azar asigna Canal Rojo aproximadamente a un 30% del total de
las operaciones registradas. A las operaciones, a las que se le
exige algún tipo de documentación extra, como
Certificados de Origen, cupos de ingreso, Certificados de
cámaras u otros organismos, el sistema les asigna Canal
Naranja, al resto de las operaciones el sistema le asigna Canal
Verde, que actualmente se calcula desde un 50% a un 70% del total
de las operaciones registradas.
III.3.2.1.4 Un cambio delicado y
arriesgado:
Podemos concluir que el rediseño de los
procedimientos permite la introducción de prácticas
más eficientes que facilitan las operaciones de comercio
exterior; sin embargo, la consecución de estos objetivos
tiene que hacerse sin menoscabo de la eficacia que, al fin y al
cabo, es la primera justificación de la existencia de los
procedimientos. Son múltiples las causas que empujan a los
gobiernos de numerosos países a incorporar en sus aduanas
las mejoras prácticas existentes en otros, sin tener en
cuenta que tales prácticas son el resultado se un proceso
que lleva su tiempo y, sobre todo, que se apoyan en una serie de
medidas que permiten y garantizan su implantación sin
correr excesivos riesgos.
El ejemplo más claro es la introducción,
en el procedimiento de importación, de una serie de
modificaciones, importantes y necesarias, que tienden a agilizar
el despacho, pero que ponen en grave riesgo la protección
de los intereses del país, incluidos los de
carácter fiscal. El cambio en el procedimiento puede
incluir todos o algunos de los siguientes elementos: pago
anticipado, envío electrónico de los datos al
sistema de la aduana y reconocimiento selectivo.
Pero el aspecto más notorio del cambio es la
selección de las declaraciones que serán sometidas
a reconocimiento físico utilizando métodos
aleatorios. Esto significa, en muchos casos, pasar bruscamente
del reconocimiento obligatorio del 100% (teórico) de las
mercancías a reconocer solamente el 15% seleccionado al
azar.
La introducción de un cambio tan importante en la
actuación de las aduanas debería ir precedido y/o
acompañado por un conjunto de medidas que, como
mínimo, debería incluir las siguientes:
- Contar con una base jurídica suficiente para
establecer el nuevo procedimiento y obligar a los operadores a
seguirlo;
- Disponer de información confiable y oportuna
para alimentar el sistema de selección de
declaraciones;
- Haber probado satisfactoriamente el sistema de
selección de declaraciones;
- Introducir gradualmente el circuito "verde" y reducir
al mismo tiempo el número de reconocimientos
físicos de mercancías, abriendo una banda amplia
para el examen documental;
- Haber instruido adecuadamente a los operadores
económicos (principalmente agentes de aduanas) sobre las
características del procedimiento, especialmente sobre
autoliquidación, para en la medida de lo posible evitar
errores y facilitar el cumplimiento;
- Disponer de un marco legal que permita sancionar
adecuadamente los intentos de fraude y los errores por
negligencia (Ley de Infracciones Aduaneras);
- Crear y desarrollar unidades de fiscalización
a posteriori para revisar no sólo las operaciones
que fueron autorizadas a través del circuito verde sino
la totalidad de las operaciones, utilizando métodos de
auditoría;
- Si se incluye el pago de los impuestos antes del
registro de la declaración, debe implementarse un
mecanismo automatizado que dé la certeza a la aduana de
que la liquidación ha sido pagada.
III.3.2.2 La Exportación:
En torno a la
exportación de mercancías se dan una serie de
contradicciones e inconsistencias cuyo resultado
paradójico es que prácticamente no se controla ni
tampoco se le dan las facilidades que, por su importancia,
merece.
Esta importancia, presente en todos los discursos
políticos y en la formulación de la política
económica, se contradice con la gran cantidad de
trabas en forma de registros, permisos, certificaciones y
trámites que debe hacer el exportador en un buen
número de países. La exportación no suele
estar sujeta al pago de derechos, lo que, a primera vista,
justificaría un menor control por parte de la aduana;
pero, al mismo tiempo, es la base que justifica la
concesión de créditos fiscales u otros beneficios y,
desde esta perspectiva fiscal, el control de exportaciones
podría estar tan justificado como el de la
importación. Basta pensar que la exportación otorga
un crédito
al exportador del 23%, en el caso de Uruguay, del
21% en Argentina o del 18% en Chile o Perú.
En general, los trámites del procedimiento de
exportación suelen incluir la inscripción previa en
un registro de exportadores, la obtención de una serie de
permisos y certificaciones otorgado por organismos de control de
la producción, comercio o exportación o por
cámaras gremiales, la presencia de la mercancía en
la aduana de salida junto con la declaración de
exportación para su registro y examen, la cual puede
incluir el reconocimiento físico de los bienes a exportar,
el embarque de éstos cuando la aduana lo autoriza, etc.
Sólo se puede embarcar la cantidad declarada con lo que, a
veces, se pierde capacidad de transporte y oportunidades de
abaratar los fletes.
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