II Análisis del documento (Borrador del GNAM sobre Metodología y Cronograma de Desgravación)

1. ARANCEL BASE

Ecuador va a tener en algún momento, dos aranceles: uno para todo lo que será importaciones desde el ALCA, - arancel base- y otro para las importaciones desde terceros países. Los dos, con estructuras totalmente diferentes. El que se aplique para las importaciones procedentes de terceros países, que en el año 2000 representaron el 28.67 % de las importaciones totales, va a tener seguramente la estructura actual, o una modificada que contemplaría la posibilidad de aumentar las tarifas hasta alcanzar el techo consolidado en la OMC o disminuirlo en función de la política interna, en cuyo caso si incidirá en le determinación del AB. No sucedería igual con el arancel a aplicarse a las importaciones procedentes del ALCA, respecto al cual, la determinación del arancel base sobre el cual se va a iniciar, a partir del 2005, el desmonte arancelario, está influenciada por los lineamientos generales que constan en el borrador y que de aprobarse tal como están propuestos, derivarían en una arancel intra ALCA, con otra estructura.

Por otro lado, no existe al momento una certeza de que Ecuador sea clasificado como una "pequeña economía", dada la cantidad de países de menor desarrollo que el nuestro y a pesar de que en la integración regional tenemos la categoría de país de menor desarrollo económico relativo, lo más probable es que no se nos clasifique como tal, en cuyo caso el AB, en cada item del Universo Arancelario (UA), tendrá que definirse con base a los siguientes lineamientos:

• El arancel preferencial más bajo suscrito dentro del marco de un Tratado de Libre Comercio con cualquier socio comercial.
• El arancel preferencial que se otorgue a cualquier país del hemisferio dentro de un sistema de preferencias comerciales tales como:

Ecuador tiene liberado totalmente el comercio en favor de las importaciones procedentes y originarias de los países miembros de la Comunidad Andina, sin embargo, no consta en el borrador del Acuerdo, a texto expreso, que esta preferencia del 100 %, se haga extensiva al resto de países miembros del ALCA. En cambio si consta en forma clara que las preferencias otorgadas a través de Acuerdos suscritos en ALADI, se tomarían en cuenta para la determinación del AB el cual, será igual al menor arancel residual en el 2000, constante en cada uno de los Acuerdos .

Al respecto conviene señalar que Ecuador ha suscrito Acuerdos de Complementación Económica con: Brasil (ACE 39), Argentina (ACE 48), a través de los cuales ha otorgado preferencias arancelarias en favor de esos países para 1314 y 1166 posiciones arancelarias, respectivamente. Igualmente, tiene suscrito Acuerdos bilaterales con Chile (ACE 32), Uruguay (ACE 28) y Paraguay (ACE 30), que contemplan preferencias para la casi totalidad del Universo Arancelario, (entre 6000 y 6.500 posiciones arancelarias).

En función del compromiso de que el AB se determinará con el residual más bajo resultante de las preferencias otorgadas en este tipo de acuerdos, es importante señalar que muchas veces se otorgaron las mismas, a sabiendas que era imposible que esas preferencias fueran aprovechadas por los países beneficiarios. Nunca se pensó que podrían incidir en la definición del AB en el ALCA, lo cual sin duda, desmejora la posición negociadora puesto que implica empezar con un AB más bajo que el arancel nacional a no ser que se dejen caer los acuerdos, lo cual, requiere de una decisión política nada fácil, que permita mantener y preservar únicamente las preferencias de aquellos item que generaron corrientes de comercio.

Por el contrario, los países miembros del TLC, mantienen dentro de su programa de liberación, algunos elementos que no existen en el resto de bloques como son por ejemplo los picos arancelarios, las cuotas arancelarias y la estacionalidad arancelaria entre las más importantes, limitaciones que tienen que ser definidas antes del inicio del programa de liberación a fin de lograr un cierto equilibrio en las negociaciones.

1. PERIODO DE REFERENCIA

El período de referencia de los datos de comercio que servirán para las negociaciones será el promedio de los tres o cinco años inmediatos anteriores al inicio de las negociaciones del programa de liberalización comercial, y que reflejen los datos disponibles en la Bases de datos Hemisférica al inicio de las negociaciones. En este punto el país tiene problemas. En primer lugar las Estadísticas de Comercio no son confiables, Anualmente, existe un valor importante de importaciones que no se registran, ya sea porque ingresan como contrabando o ya porque se subfactura su valor, sin contar con que la dispersión existente incide en falsas clasificaciones que igualmente distorsionan las cifras de comercio. De la comparación de las cifras entre nuestro valor FOB de importación y el valor FOB de exportación de nuestros principales abastecedores, se estima, por los conceptos anteriormente anotados, una diferencia mínima del 40%. Con el objeto de negociar con las cifras que más se aproximen a la realidad, es necesario determinar nuestras principales fuentes de abastecimiento y trabajar con las cifras proporcionadas por esos países. Por otro lado, es necesario contar con una base de datos más confiable para lo cual habrá que coordinar con la Corporación Aduanera, Banco Central y Bancos corresponsales, la depuración de las estadísticas.

Otro problema que afecta la consistencia de las cifras tiene que ver con la crisis económica que experimentó el país a partir de marzo de 1999 y que ha incidido en una disminución considerable de las corrientes de comercio, principalmente de las importaciones. Lo ideal sería negociar con las cifras de comercio referidas a años normales por lo que sería ideal pero parece que imposible, que Ecuador tenga un trato especial para consignar en la Bases de Datos Hemisférica, cifras referidas a años anteriores.

2. NOMENCLATURA ARANCELARIA

La desgravación arancelaria, tiene que negociarse en un sólo lenguaje comercial, es decir, en una sola nomenclatura arancelaria. Este lenguaje es el sistema armonizado de codificación y clasificación de las mercancías y que corresponderá al que esté vigente antes del inicio de la definición del AB. En nuestro caso, habida cuenta de las últimas modificaciones del SA, es necesario actualizar nuestro arancel de importación incorporando las mismas, para lo cual se requiere del dictamen favorable del COMEXI. Por otro lado, nuestra legislación aduanera contempla la Consulta de Aforo, que no es si no una consulta de clasificación arancelaria, la cual, una vez absuelta, se publica en el registro oficial, de tal suerte que no hay problema en su difusión al resto de países.

3. CALENDARIOS Y RITMOS DE ELIMINACIÓN DE ARANCELES

El primero y principal lineamiento se refiere al compromiso de negociar todo el universo arancelario, cuya parte sustancial deberá alcanzarse en un plazo no superior a los diez años a partir de la suscripción del acuerdo. Cada país elaboraría cuatro listas de productos:

• Lista de Apertura Inmediata del mercado
• Lista de productos a liberarse en el corto plazo (5 años)
• Lista de productos a liberarse en el mediano plazo (10 años)
• Lista de productos sensibles (posibles excepciones) (listado a elaborarse con base a criterios que deberán conocerse antes del 15 de mayo del 2002).

Respecto a la lista inmediata, realmente existirían dos tipos de listas amén de la lista elaborada a favor de las pequeñas economías: Una que sería la lista de nuestro interés para que el resto de países, principalmente los de mayor desarrollo, liberen sus mercados a favor de estos productos. La otra lista sería aquélla aprobada por todos los países para liberar en forma inmediata el mercado en favor de esas producciones.

La lista de productos a liberarse en el corto plazo se conformaría con los bienes de mayor interés para el desarrollo de las actividades productivas nacionales, que no se producen en el país, que las importamos, preferentemente de EEUU, Canadá, México; Brasil, Argentina o del resto de países miembros del ALCA.

La lista de mediano plazo se conformaría con los (item) productos, especialmente materias primas y bienes de capital no producidos en el país, indispensables para el desarrollo de la producción nacional que tradicionalmente han venido y seguirán siendo abastecidos por terceros países u otros bloques.

Existen dos posiciones respecto a las excepciones al programa de liberalización del comercio: una que abre la posibilidad de que estas existan, y la otra, totalmente opuesta en el sentido de que no habrán excepciones al programa de liberación.

La definición respecto a la posibilidad de que existan o no listas de excepciones al programa de liberación tiene una correspondencia directa con la lista de productos sensibles, la cual, estaría conformada principalmente por aquellos producidos internamente y que difícilmente pueden competir en nuestro propio mercado. Para elaborar esta lista es conveniente definir previamente los criterios a tomarse en cuenta para considerar a un producto como sensible, principalmente porque estos criterios deben conocerse antes del 15 de mayo del 2002, fecha hasta la cual ya deberíamos tener una lista preliminar.

1. TIPO DE CONCESIONES ARANCELARIAS

La desgravación arancelaria está propuesta para hacerse en forma lineal, - no se especifica la automaticidad de su aplicación -, aplicando márgenes de preferencia sobre los aranceles ad valorem y/o específicos (AB) vigentes al momento del despacho aduanero de las importaciones definitivas declaradas a consumo. Cualquier país puede modificar sus aranceles, sin embargo, cuando el arancel se incremente, las preferencias se aplicarán sobre el AB, si por el contrario el arancel nacional se reduce a un nivel inferior al AB, los márgenes de preferencia se aplicarán sobre el arancel reducido aplicando la fórmula acordada.

En muchos casos, la aplicación de las preferencias derivará en residuales que representen fracciones decimales, en cuyo caso es necesario asumir un compromiso respecto al redondeo de las cifras o a las aproximaciones al dígito inmediato superior o inferior según el caso. Es necesario aclara este particular en vista que por lo menos en Ecuador es imposible aplicar los derechos en esta forma, - con decimales-.

Si bien en el texto propuesto en el borrador del Acuerdo se consagra el principio del "Stand Still", dicho principio regiría exclusivamente para las pequeñas economías, por lo que un pronunciamiento sobre el particular dependería de si a Ecuador le clasifican o no como pequeña economía. En caso de no considerarlo, hay que tener presente que cualquier reducción unilateral del arancel de importación va a incidir en la estructura del AB y en el logro de los objetivos que como país tengamos frente a dicho arancel.

2. MÉTODOS PARA DETERMINAR LAS CONCESIONES

Esta parte del documento guarda una estrecha relación con los calendarios y ritmos de eliminación de aranceles vistos anteriormente. Lo importante a destacar es que los calendarios responderían a una fórmula o a un método para presentar las listas de productos en las que se incluirán las preferencias a otorgarse, las mismas que serán ampliadas al resto de países miembros del ALCA a través de la aplicación del principio de la nación más favorecida.

Una de las fórmulas sugeridas tiene que ver con la lista de Apertura Inmediata y en este sentido se sugiere que la misma se conforme por ejemplo con las partidas arancelarias que tiene un arancel por debajo del promedio.

Desde un punto de vista lógico y práctico, esta lista podría inicialmente conformarse con los item que actualmente o en ese momento tengan un arancel igual a 0% y/o (dos listados posibles), que no hayan generado corrientes de comercio, por considerar que si un producto tiene ese arancel, no sólo que no se produce en el país sino que no hay interés en producirlo, por el contrario dependemos de él y lo queremos importar sin costo (impuesto) alguno. Estas lista se irían alimentando con los item de interés de las pequeñas economías, siempre y cuando los productos comprendidos en esos item no sean idénticos, similares o sustitutos de los producidos internamente. En cambio la lista de Apertura Inmediata de nuestro interés estará conformada inicial y preferentemente por los productos que conforman la estructura exportable a los que habría que añadir aquellos que forman parte de la cadena productiva. Habida cuenta que serán el patrimonio futuro de nuestra especialización productiva.

Respecto a los listados correspondientes a los item a desgravarse en 5 años, su conformación va a depender en gran medida de los logros que se alcance en la aprobación de la Lista Inmediata de mercados. Amén de lo anterior, es evidente que en esta lista va a concentrarse la parte más atractiva del pastel y va a conformarse preferentemente con la oferta exportable de los países de mayor desarrollo.

El cuidado que en esta lista se tendría sería respecto a los bienes de capital e insumos que importamos, fundamentalmente de terceros países, habida cuenta que en la medida que se abarate la importación intra ALCA, se va a desviar el comercio hacia los países beneficiarios de las preferencias y es probable que esta desviación afecte el abastecimiento convencional de dichos bienes en perjuicio de producciones nacionales existentes que dependen de los mismos.

• Las preferencias negociadas en los ámbitos regionales y subregionales van a incidir en la estructuración final del arancel base
• Las estadísticas correspondientes a importaciones, no son exactas, están afectadas por el comercio no registrado, por la subfacturación y por las falsas clasificaciones. Adicionalmente, las importaciones de los últimos años están afectadas por la crisis económica que experimentó nuestro país a inicio de 1999.
• Existe alrededor de un 30 % de la nomenclatura arancelaria que ha sido modificada de conformidad con las modificaciones del Sistema Armonizado.
• Para la elaboración de los diferentes listado pero fundamentalmente para lo que sería la lista de Apertura Inmediata de nuestro interés se requiere recabar la mayor información y por todos los medios posibles: Gremios y Cámaras de la Producción, Ministerios, Estadísticas de Organismos regionales de cooperación e integración económica y directamente de parte de los interesados a través de encuestas directas o a través de una página WEB.
• Se desconoce la estructura actual del arancel de importación, por tipo de bien (Consumo Inmediato, Consumo intermedio y Bien de Capital), por sector de la producción , (Agricultura, Minería y Manufactura) y por subsector de la manufactura.
• Ecuador tiene que elaborar con tiempo las diferentes listas de productos conforme a los lineamientos que se están negociando y que se vayan aprobando
• Para la determinación de los aranceles residuales no existe acuerdo respecto a las aproximaciones, en caso de fracciones decimales.
• La parte más delicada de la negociación, para la elaboración de las listas, está en el orden interno. (Sectores de la producción )

• Definir a nivel regional, (Negociaciones CAN- MERCOSUR y ALADI) situación en la que quedan las preferencias en los diferentes Acuerdos, si caen o no caen en el entendido de que si sucede lo primero, por lo menos para los item que no generaron comercio, puede mejorar la posición negociadora individual y como bloque, en el ALCA.
• Depurar las estadísticas, ya sea utilizando como fuente de referencia las estadísticas de nuestros principales proveedores (EEUU, Panamá, Unión Europea, Japón, Colombia, Perú, Brasil etc.) o mejorando su acopio en base a un mejor trabajo de los organismos competente en la materia (CAE, Bancos corresponsales, Banco Central)
• Es necesario elaborar un documento analítico respecto a la estructura actual del arancel de importación, comparando con la estructura que eventualmente correspondería al arancel base elaborado de conformidad con los lineamientos expuestos en el borrador, en el supuesto que finalmente se apruebe en base a los mismos.
• Editar en los próximos meses un arancel actualizado que incluya todas las modificaciones realizadas al Sistema Armonizado de codificación y clasificación de las mercancías.
• Elaborar un cuestionario de preguntas para determinar directamente de los interesados el potencial exportador ecuatoriano. Determinar las formas de acopio de esta información y la metodología para su procesamiento.
• Elaborar un estudio analítico y comparativo respecto a la estructura del arancel de importación vigente con la estructura que tendría el arancel base.
• Adoptar un cronograma de trabajo respecto a la elaboración de las diferentes listas
• Sugerir en la próxima reunión del Grupo de Negociación de Acceso a mercados, la necesidad de aprobar una norma que regule las aproximaciones en caso de fracciones decimales de los aranceles residuales.
• Adoptar una estrategia y un cronograma para intercambiar opiniones criterios etc, con los diferentes gremios de la producción en aras a ir estructurando las listas definitivas.

Autor:

Proyecto Com. Exterior BIRF - MICIPT

Economista, Experto en Comercio Exterior; Consultor de Proyectos de Asistencia Técnica en Comercio internacional y Aduanas para el BIRF y la OEA; Director de Negociaciones Internacionales del Ministerio de Comercio Exterior, Industrialización Pesca y Competitividad, Gerente de Gestión Aduanera. Catedrático Universitario.