Principios Constitucionales que rigen el funcionamiento del Municipio latino actual. Una reflexión desde el Derecho Comparado (página 2)

Desarrollo

I.
Breve reflexión sobre el origen y evolución del municipio
latinoamericano.

Cuando hablamos del origen de la familia,
referimos grupos locales
que se fueron conformando relacionados por vínculos de
consanguineidad, o costumbres y tradiciones semejantes, derivadas de las
tribus, del clan o de las gens que a su vez fueron desarrollando
manifestaciones vecinales identificándose con un modelo
económico primitivo, pudiéramos representarnos un
municipio primitivo, que hasta tanto no llegó a
institucionalizarse un sistema de
instituciones
que perseguían determinados fines, no adquiere el carácter político que
posee.

En nuestra opinión vemos al municipio como un
organismo natural, al estar compuesto por grupos de personas que
mantienen relaciones de amistad, de
vecindad y/o consanguineidad, relaciones imprescindibles para la
existencia humana, incluso con otros conglomerados ajenos a ese
territorio. Estos grupos deciden convivir en un territorio por
identificarse cultural, histórica, política,
socialmente; no son más que familias que necesitan de una
representación legal que les proporcione los medios para
alcanzar los fines políticos y públicos de interés
general, y esa solución es precisamente el municipio, por
lo que compartimos la idea de que en el nacimiento del mismo tuvo
un papel determinante la voluntad asociativa del hombre y no
el
Estado.

Municipio, vocablo de origen romano, derivado
etimológicamente del latino municipium, donde el
munis quiere decir carga y civitas ciudad, significando
figuradamente "el trabajo de
la ciudad"; con independencia
del triple significado que fuentes
latinas le otorgan al término analizado, según
señala Héctor Vázquez consisten
en:

1. Población fortificada,
2. Cargo de autoridad
   que se posee dentro de la población, y,
3. Habitantes de las mismas poblaciones.

Es en Roma que
alcanzó la consagración
política-jurídica, resultado en parte por la
herencia de
Grecia,
espacio donde el municipio se venia configurando, siendo en sus
inicios muy impreciso. El municipio en Roma se va fortaleciendo,
al ser una comunidad
más o menos autónoma surgió como civitas
sine suffragio, a ella pertenecían los habitantes que por
las listas censorias estaban sometidas a Roma, no tenían
el ius honor, ni el suffragio, prestaban en divisiones especiales
auxiliares servicio
militar.

Con el transcurso del tiempo y
especialmente por aparecer entonces la otra clasificación
del municipio: la civitas optimo iure, la sine suffragio
dejó de ser un privilegio y significó una
condición de pueblos incorporados al estado romano
mas bien como un castigo que a pesar de su
desnacionalización, conservaba sus magistraturas, lengua,
tradiciones políticas
y cultura. La de
optimo iure significó superioridad al gozar de ius honorum
y suffragio, estos ciudadanos al igual que los romanos
podían participar en los comicios y poseían un
gobierno
autónomo con comicios, senado y magistrados.

Perfeccionándose la incipiente organización la articulación estatal
se va desarrollando motivada por las guerras de
expansión y de dominio hacia las
ciudades occidentales que llegaron a formar el Imperio, esas
colonias, appidias, foras, civis, o prefecturas recibieron el
nombre de municipios. A los cuales sobrevienen grandes
transformaciones a lo largo de la historia, siendo el modelo
español el
que le fue impuesto a las
antiguas colonias latinoamericanas, influenciado por los
bárbaros y los moros especialmente, tras haber conquistado
los últimos también a España,
conquista iniciada en el 711 de nuestra era, que aportó al
municipio hispánico la figura del alcalde, debido a la
existencia en los países árabes de los caides o
alcaides que subordinados a los califas conducían
políticamente a la ciudad, de la misma forma ocurre con
los alguaciles que eran los que velaban por el orden
interno.

A pesar de plantearse esa idea de la imposición
por la metrópoli de su régimen municipal a las
colonias, no figurando como parte del desarrollo
autóctono de cada país, sino que con situaciones
económicas, políticas, sociales, culturales muy
diferentes, en ocasiones inferiores, se extrapolaron
instituciones organizacionales y de gobierno local, algunos
estudiosos como Romero Vargas Iturbide y Gonzalo Aguirre
Beltrán decían que en los pueblos indígenas
y por ejemplo específicamente en México ya
existía una organización municipal desde mucho
antes de la llegada de los españoles, organización
consagrada en un consejo de ancianos.

Los colonizadores introducen en latinoamérica el ayuntamiento, tras haber
sido descubierto el continente en 1492 por Cristóbal
Colón, fundándose el primero denominado La Isabela
en Santo Domingo en el 1494, más tarde en 1509 el de Villa
Capara en Puerto Rico, el
de Baracoa en Cuba en el
1511, Villa Rica en Veracruz, México en el 1519, Santa
Marta en Colombia en el
1525 y el de San Vicente en la costa de Sao Paulo, Brasil en
1532.

II. ¿Qué se entiende por
municipio?

A pesar de brindarse diversas definiciones del municipio
por distintos autores, al igual que en los diferentes textos
constitucionales latinoamericanos, resultado de su estudio a lo
largo de la historia, en todas se aprecia una esencia, y es,
tomando como referencia el artículo 102 de la Constitución de la República de
Cuba: el Municipio es sociedad
local, con personalidad
jurídica a todos los efectos legales, organizada
políticamente por la ley, en una
extensión territorial determinada por necesarias
relaciones económicas y sociales de su población, y
con capacidad para satisfacer las necesidades mínimas
locales.

III. Estudio en el Derecho Comparado
de algunas leyes
orgánicas municipales latinoamericanas. El municipio
cubano

Para realizar este estudio primeramente se
profundizó en cada texto
constitucional, las cuales en sentido general se caracterizan por
una deficiente regulación del municipio, aunque existen
constituciones muy avanzadas como la de Venezuela que
si presenta una amplia regulación complementándose
con la Ley Orgánica de las Municipalidades, se puede decir
que se hace necesario la existencia de textos fundamentales
capaces de garantizar el desarrollo y la materialización
de los derechos
municipales.

El principio que está menos desarrollado por
estos cuerpos legislativos es el de Heterogeneidad, el
cual hace referencia a la necesidad de valorar que la
configuración de los municipios no es homogénea, al
no tener las mismas características; se pueden diferenciar
por su extensión superficial, lo que implicaría una
organización institucional distinta, incluso donde el
alcance competencial de sus órganos varíe, y de
acuerdo a la vida municipal que tendrá sus matices no solo
por el tamaño o por el número y competencia de
sus órganos sino también por los recursos
naturales, humanos y económicos que posea se hace
necesario la existencia de normas
específicas para ese territorio El elemento tenido en
cuenta de una forma coincidente por todas las normas analizadas
es el de población, o sea, se reconoce la no existencia
del mismo de igual manera en los municipios, no siendo este la
única característica que marca la
diferencia entre ellos, es oportuno destacar que la ley de
México tiene en cuenta el elemento poblacional
además, para la prestación de determinados servicios
según su número; por ejemplo, al regular en su
articulo numero 9 un sistema de categorías
políticas dentro de los municipios según la
cantidad de habitantes de lo cual dependerán determinados
servicios como es el caso de la:  I. CIUDAD: Localidades con
más de quince mil habitantes, servicios
públicos, servicios médicos, equipamiento
urbano; hospital, mercado, rastro,
cárcel y panteón; instituciones bancarias,
industriales, comerciales y agrícolas; y centros
educativos de enseñanza preescolar,
primaria, media y media superior.

A pesar que para la adecuada materialización del
principio de Autonomía es imprescindible la
determinación de las atribuciones del municipio, la ley no
solo debe convertirse en una mera enumeración de sus
funciones,
como lo hace la mexicana, pues este principio aun cuando
entraña una estrecha relación con otros como el de
relación-articulación tiene otras connotaciones,
además debe estar presente en toda la ley.

Descentralización implica autonomía, en la
medida en que se trasladen de órganos superiores a
inferiores competencias y
funciones, que se descentralicen del nivel central para otorgar
potestades al nivel local, se les está permitiendo a estos
últimos ser autónomos; a la vez de ser capaces de
solucionar o decidir los asuntos que conciernen a la
demarcación donde ejercen su poder. La
autonomía radica además en la posibilidad de crear
el municipio su propia estructura,
organizarla, dictar sus normas que regulen específicamente
la vida municipal.

Se evidencia en las leyes excepto la mexicana un
reconocimiento expreso de la autonomía del municipio,
llegándose a definir con imprecisiones. Es preciso
destacar que el texto de Bolivia
desarrolla a nuestro juicio en mejores condiciones este principio
y casualmente así mismo lo hace con el de
relación-articulación. Relacionado con la
autonomía deseamos destacar que la ley venezolana le da
mayor trascendencia a la financiera, por lo que el legislador le
ofrece mayor connotación.

El principio de
Relación-Articulación se manifiesta al
pertenecer el municipio al ámbito local, pero no de forma
aislada, el mismo por mandato constitucional desarrolla
ampliamente, dentro de su competencia, la iniciativa encaminada
al aprovechamiento de los recursos y
posibilidades locales y a la incorporación de las organizaciones de
masas y sociales a su actividad. Goza de relativa libertad para
decidir sus asuntos, libertad limitada por el legislador. Su
actuar debe obedecer además de la ley a las orientaciones
de los órganos superiores del Estado, los que lo controlan
y fiscalizan. Las disposiciones de los órganos estatales
superiores son obligatorias para los inferiores; los
órganos estatales inferiores responden ante los superiores
y les rinden cuenta de su gestión.

En una posición vertical del poder el municipio
siendo inferior se subordina a sus superiores, pero el
vínculo no solo es de subordinación, puesto que
también se dan relaciones de coolaboración,
coordinación, ayuda, que buscan y a la vez
permiten homogeneizar el funcionamiento en todo el sistema de
órganos. Lo que confirma que el municipio sin estar
aislado, está e incluso es una necesidad su
articulación como integrante del aparato estatal. Las
leyes en el caso de Bolivia y Venezuela tratan este principio de
una forma adecuada, prevaleciendo por encima del resto de las
leyes.

Indiscutiblemente aunque se ofrezcan distintas ideas de
Democracia a partir de las cuales ésta puede ser
estudiada, su centro radica a nuestro entender en el autogobierno
del pueblo. La voluntad popular por tanto, para tomar decisiones
en todas las esferas de la vida, elegir y ser elegido, controlar
a sus gobernantes; porque a pesar de que el pueblo
íntegramente no puede asumir físicamente un lugar
en cada uno de los órganos de gobierno, necesita de sus
gobernantes y pienso que el problema fundamental no está
en si hemos asumido el modelo de Democracia
Representativa a diferencia de la clásica Democracia
Ateniense donde aunque no todos eran considerados ciudadanos
ejercían un participación directa en los asuntos
públicos, y creo que de ahí se deriva la idea; en
primer lugar lograr una transparente representación y
defensa de los intereses colectivos, para ello lo que deben
existir son las vías que permitan constantemente al pueblo
tomar parte en los asuntos, estar cada vez más cerca de su
gobierno, lo cual los comprometería más con el
desarrollo local, al sentirse actores y no espectadores, la
activación de métodos o
formas que le permitan controlar a sus dirigentes y
órganos, serias rendiciones de cuenta y muy importante,
porque constituye una garantía del representado, la
institución de la revocación.

Mientras mayor sea la participación de los
ciudadanos en la vida de un estado, más democrático
será su modo de vida, asumiendo a la democracia como tal,
así como la concibiera Anthony Arblaster.

Como hemos apuntado, el municipio por las ventajas que
ofrece en cuanto a las relaciones con los electores es el espacio
que permite perfectamente la participación popular en su
gobierno. Desde la posibilididad que se le concede al pueblo de
elegir y conformar por decisión suya los órganos
que los representarán y dirigirán, así como
su papel activo en la vida municipal; esta forma de gobierno
permitirá a los municipios y en general a los Estados
alcanzar la Democracia por la que tantos hoy discuten y que
depende en gran medida del ideal político de los Estados y
de sus vínculos con los individuos.

A pesar que el texto de Costa Rica es el
más pobre de los investigados, el principio que mejor
protege es el antes referido, y aunque reconocemos la gran
importancia que tiene éste, al no poder establecer
órdenes de prioridad entre los principios, del
reconocimiento de todos depende el buen funcionamiento del
municipio. México también le confiere una
protección a éste por encima con respecto a los
demás principios; pero esto no quiere decir que tenga una
adecuada manifestación práctica. Con mayores
deficiencias la democracia es regulada por las leyes de Bolivia y
Venezuela, este último la limita mucho al fenómeno
de las elecciones, es preciso apuntar que este ordenamiento
cuenta con una ley específica para la participación ciudadana, no obstante
consideramos poco tratado este principio por la ley.

En el caso de Cuba al igual que en el resto de los
países latinoamericanos el municipio fue impuesto como
estructura por la metrópoli española, el cual ha
sufrido transformaciones a lo largo de nuestra historia,
adquiriendo carácter constitucional con su
aprobación en la "Constitución de Cádiz" de
1812. Pero no es hasta el triunfo revolucionario de 1959 que para
el municipio se abren nuevas posibilidades en cuanto a su
estructuración y funcionamiento; después de haberse
experimentado el sistema de Poder Popular en Matanzas en 1974 que
contribuyó a la culminación de la
conformación del Estado cubano, el municipio quedó
refrendado en la constitución de 1976 con
características de nuevo tipo, por su
estructuración territorial, organización y presupuestos
funcionales.

El funcionamiento de estas administraciones ha sido
evaluado en los distintos eventos del PCC
donde sin dudas han sido reconocidas como "una victoria del
pueblo cubano", pero también se han analizado las
imperfecciones y deficiencias, además de tener en cuenta
la situación que generó la desaparición del
Socialismo
como sistema, algunas de esas deficiencias se solucionaron con la
Reforma Constitucional de 1992 que creo nuevos elementos dentro
de su estructura, eliminando otros como los Comités
Ejecutivos.

La manifestación de los principios reguladores en
nuestro municipio cubano han variado según las realidades;
por ejemplo en el proceso de
maduración del Poder Popular y luego en los momentos
vividos de fuertes limitaciones económicas se hizo
necesario la implementación de líneas verticales de
dirección, pensamos que no obstante este
condicionamiento que es determinante y aun cuando hay estudiosos
que plantean que se aprecian limitaciones de la autonomía
en el funcionamiento del sistema estatal municipal y otros que
niegan casi por completo la presencia de este principio, se debe
continuar reforzando la independencia económica, la
descentralización, la participación
en los ingresos y
recaudación de divisas del
territorio, posibilitar mayor espacio para el desarrollo de
iniciativas locales, que permitan la reducción de cierto
papel de tutelaje por parte de instancias superiores, debe
ampliarse su capacidad de decisión. La Reforma del 92
fortaleció la consideración de las Asambleas
Municipales como los máximos órganos superiores
locales de poder estatal investidas de la más alta
autoridad.

El principio de relación-articulación no
presenta las mismas problemáticas que el anterior, pues el
municipio esta insertado en toda la malla orgánica
funcional de la nación,
el cual es controlado por los órganos superiores
ofreciendo con ello unidad orgánica y funcional al
mecanismo en su conjunto. Este principio nos permite
además valorar el engarce y funcionamiento entre las
propias estructuras
administrativas municipales, y la práctica parece indicar,
acogiéndonos a los criterios ofrecidos por el Dr.
Jesús Pastor García Brigos que la
eliminación de los Comités Ejecutivos
significó un retroceso relativo, pues la creación
de los consejos de la
administración son los que en "realidad ejercen
gobierno"

El principio de democracia alcanza expresiones
superiores en nuestro sistema y específicamente en el
ámbito municipal, por la posibilidad que genera a los
electores de estar mas cerca de su gobierno, la superioridad la
alcanza al conformarse mediante elecciones directas, su
renovación cada cierto tiempo, el vínculo
permanente entre representantes y representados, el deber de los
primeros de rendir cuenta a los segundos y la revocabilidad en
todo momento del mandato, todo lo cual aparece además
protegido en el articulo 68 de la Carta Magna al
enumerar los Principios de Organización y Funcionamiento
de los Órganos Estatales.

El primer fundamento democrático lo encontramos
en el artículo 3 de la constitución al regular que
la soberanía reside en el pueblo, del cual
dimana todo el poder, que es ejercido directamente o por medio de
las Asambleas del Poder Popular y demás órganos del
Estado…por lo tanto observamos un doble carácter:
el participativo y el representativo, el segundo, a través
de los órganos de poder; es precisamente la
participación popular el ideal que ha regido y se ha
tratado de intensificar, la misma se realiza a través de
los órganos del poder popular, aun cuando la norma
fundamental no la define pero si la regula como vía de
ejercicio del poder. Regulación que se pudiera
perfeccionar si contáramos con una Ley o Código
Municipal, que lógicamente serviría para orientar
en todo lo concerniente a los órganos en este nivel. Lo
expuesto no quiere decir que al asumirse la representación
no este presente la democracia.

Aun con el estado democrático que hemos alcanzado
en el funcionamiento de la municipalidad debemos buscar y hacer
más efectivas las vías de participación
ciudadanas que tenemos, que a la vez permitirían un mayor
y efectivo control popular,
fortalecer los procesos de
rendición de cuentas, elevar
el papel del delegado así como su idoneidad y
desformalizar los mecanismos funcionales del trabajo del
Poder Popular. Pensamos que el Estado se fortalecería aun
mas si se logra mayor cercanía entre gobierno y
administrados, el ideal seria que todos ostentáramos la
condición de dirigentes de la sociedad, que su
conducción fuese meramente por el autogobierno social; en
nuestros municipios se ha logrado esta idea de autogobierno pero
la participación del pueblo puede continuar
perfeccionándose.

En la actualidad existe un mapa municipal desigual,
motivado principalmente por problemáticas
económicas y sociopolíticas acentuadas en la
década de los 90, por lo que el principio de
heterogeneidad que no tuvo una acogida normativa ni en la
constitución de 1976 ni en el perfeccionamiento realizado
en 1992, hoy presenta otra situación práctica por
lo antes referido. Al no tenerse en cuenta estos elementos que
rompen con la homogeneidad cobran importancia ante la
gobernabilidad de los municipios, donde la eficiencia de la
gestión administrativa se puede afectar.

Conclusiones

• Si bien el municipio forma parte de la maquinaria
  funcional de cualquier nación, al constituir como
  institución un conjunto de órganos que a escala local
  tienen responsabilidades políticas, jurídicas,
  administrativas y de gobierno, sociales, culturales,
  económicas y financieras; su origen estuvo determinado
  por la voluntad asociativa del hombre y no precisamente por el
  Estado.

2. El municipio romano fue configurado por necesidades
reales, que a pesar de sufrir las influencias de las invasiones
de los bárbaros encontramos características muy
romanas en el municipio castellano el que
teniendo como momentos de mayor esplendor (siglo X al XII) es
implantado ese modelo en las colonias
latinoamericanas.

2. Siendo los principios reguladores del funcionamiento
   del municipio: Relación-Articulación,
   Heterogeneidad, Democracia y el de Autonomía, los que
   históricamente se han manifestado, teniendo en ocasiones
   unos momentos mejores que otros; han existido de estos
   principios, los que teniendo un mayor reconocimiento,
   estuvieron más protegidos que otros, llegando a tener
   más desarrollo, incluso hasta hoy en nuestro
   días, lo que confirma la idea de su vigencia y
   necesidad.
3. Del análisis comparativo realizado entre los
   textos jurídicos municipales pertenecientes a los cuatro
   países seleccionados, de forma general podemos valorar
   positivamente, que independientemente de sus limitaciones y que
   en disímiles ocasiones aparecen de una forma no expresa,
   todos los principios aparecen regulados, unos en mayor y mejor
   medida con respecto a otros, por lo que la protección de
   los mismos es aun deficiente.
4. Las reflexiones anteriores arrojan evidentemente la
   necesidad que tienen los textos estudiados de ser reformados,
   convertidos en verdaderos espejos de la difícil realidad
   de los pueblos latinoamericanos, que permitan una vida
   municipal con apego al exacto significado de los principios que
   cada vez demandan mayor respeto y
   consagración.
5. En nuestro caso particular la
   institucionalización del Sistema de los Órganos
   Locales del Poder Popular constituye una idea auténtica
   dentro del cual el Municipio es parte esencial de la
   organización política del Estado que puede
   continuar perfeccionándose.

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Legislaciones

Constitución de la República de
Cuba.

Código Municipal de Costa Rica.

Ley Orgánica Municipal de Bolivia.

Ley Municipal de Venezuela.

Ley Orgánica Municipal de
México.

Jacgselly Serrano Santiesteban

Profesora de Derecho
Administrativo de la Facultad de Derecho de la Universidad de
Camagüey.

De nacionalidad
cubana, 27 años de edad, categoría
científica alcanzada master en Derecho y varios estudios
realizados de postgrados y Diplomados en distintas vertientes de
la especialidad.

País: Cuba

Ciudad: Camagüey

Fecha: marzo 2007.