Los organismos de control y vigilancia en el Estado colombiano (página 2)

Así, por ejemplo, el Ministerio Público
integra desde luego el Estado,
pero no depende de ninguna de las demás ramas constituidas
para realizar sus funciones. El
Ministerio Público es el conjunto de órganos
instituidos para ejercer la representación de la sociedad ante
las demás manifestaciones del Estado y
actúa solamente cuando aparece comprometida la causa
pública con motivo de la aplicación de la ley.

La Contraloría, por su parte, representa a la
sociedad en cuanto que es ella la titular de sus finanzas en
último término, pues en principio lo son del
Estado. Vela porque los recursos que le
proporciona al Estado estén lo concurrentemente manejados,
que no se desperdicien o se dilapiden.

La función
fiscalizadora es, al mismo tiempo, una
función de control como lo
expresa Silva-Cimma. "Bien podríamos expresar que no hay
democracia sin
control, ni control sin democracia. En efecto, así como
para que el control se perfeccione y desarrolle en su más
amplio sentido, es menester la existencia de un sistema que
implique garantías de respeto e
independencia
por su gestión, así también para que
la acción
de las esferas políticas
y administrativas de un Estado importe garantía de que ese
actuar no caerá en los límites de
la arbitrariedad, es necesario un control jurídico fuerte,
eficaz, objetivo e
independiente".

En cuanto se refiere a la gestión fiscal, la
función fiscalizadora es de interés
primordial del Estado, en cuanto tiene que ver con el correcto
manejo de las finanzas
públicas y el patrimonio
colectivo, que son objeto de su atención. "Los caudales o recursos que
tienen las actividades gubernamentales provienen del pueblo y a
él deben revertir en forma de servicios. Los
organismos superiores de control a entidades de derecho
público, reciben diversos nombres, contralorías o
tribunales de cuentas, pero una
es su función, a saber, asegurar la recta
utilización de los recursos fiscales. Estas son las pautas
que debe seguir una entidad fiscalizadora, si desea cumplir
correctamente su misión".

"Función esencial en la dinámica administrativa de la hacienda
pública es el control que asegure el cumplimiento de las
normas de
jerarquía constitucional y de las leyes en ella
enmarcadas, y a la vez la aplicación de principios
técnicos y científicos que hacen a la economicidad
y a la eficiencia",
sostiene Rubén Cardón.

Para Constant, de acuerdo con el esquema de la distribución tripartita del poder, era
necesario introducir un "cuarto poder", llamado neutro,
cuya función -titularizada por el Rey- tendería a
asegurar el equilibrio de
los otros poderes y a evitar la exorbitancia de cualquiera de
ellos en perjuicio de la coexistencia armónica.

La presencia de una autoridad
ajena a las posibilidades conflictivas resultantes de la tarea de
hacer, ejecutar y aplicar la ley, es considerada suficiente
garantía para mantener en su sitio a los órganos
encargados de cumplir esas funciones y que, por su naturaleza,
están inclinados al desborde institucional. En algunos
casos, las tensiones propias de un sistema así concebido –
en que el poder debe contener o frenar al poder – ocasionan
mayores desajustes que las previstas normalmente en el cauce
constitucional, y entonces sólo un poder que esté
más allá de los roces de los otros poderes, puede
cumplir la función de árbitro o
moderador.

Según el artículo 117 de la nueva Carta Política, "El
Ministerio Público y la Contraloría General de la
República, son órganos de control".

El Ministerio Público es ejercido por el
Procurador General de la Nación,
por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los
agentes del Ministerio Público, ante las autoridades
jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los
demás funcionarios que determina la ley. Al Ministerio
Público le corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos,
la protección del interés público y la
vigilancia de la conducta oficial
de quienes desempeñan funciones públicas. La
Contraloría General de la República tiene a su
cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de
resultados de la
administración. De esta manera la Constitución de 1991 avanza en la
configuración de la cuarta rama del poder público,
al definir en su tratado X los organismos de control.

1. Antecedentes y
desafÍos de la función de control y
vigilancia

En febrero de 1819, Bolívar
concibió una función fiscalizadora sobre todos los
actos de los gobernantes y de los gobernados, para el cual
propuso la creación de un poder moral
viviente, en un cuerpo compuesto de un presidente y cuarenta
miembros, que bajo la denominación de Areópago,
ejercería una autoridad plena e independiente sobre las
costumbres públicas y sobre la primera educación. A su vez,
el Areópago se dividía en dos cámaras: la de
Moral y la Educación. A la Cámara de Moral le
correspondía: dirigir la opinión moral de toda la
República; castigar los vicios con el oprobio y la infamia
y premiar las virtudes públicas con los honores y la
gloria. Su autoridad sería independiente y absoluta. Sin
apelación de sus juicios sino a la opinión y
posteridad: «No admite en sus juicios otros acusados que el
escándalo, ni otro abogado que el buen crédito» (art. 3).

Su jurisdicción se extendía tanto a los
individuos como a las familias, a los departamentos, a las
provincias, a las corporaciones, a los tribunales, a todas las
autoridades y aun a la República en general, pues si
llegare a desmoralizarse, debería la Cámara
delatarla al mundo entero. Sobre el Gobierno, dice
que le está sujeto y ella (la Cámara),
pondrá sobre él una marca de infamia
y lo declarará indigno de la República si quebranta
los tratados o los
tergiversa, si viola alguna capitulación o falta a
algún empeño o promesa.

Las obras morales y políticas, los papeles
periódicos y cualesquiera otros escritos, estarán
también sujetos a su censura, posterior a su
publicación. El juicio recaerá sobre el aprecio o
desprecio que merecieren las obras y se extenderá a
declarar si sus autores son buenos ciudadanos, beneméritos
de la moral o
enemigos de ella y, como tales, dignos o indignos de pertenecer a
una República virtuosa.

En su artículo 8º disponía: «La
gratitud pública, la deuda nacional, los tratados, las
capitulaciones, la fe del comercio, no
sólo en sus relaciones, sino en cuanto a la calidad y la
legitimidad de las mercancías, son objetos especiales
sobre los que la Cámara debe ejercer la más activa
y escrupulosa vigilancia. En estos ramos, cualquier falta u
omisión debe castigarse con un rigor
inexorable».

Igualmente establecía que la ingratitud, el
desacato a los padres, a los maridos, a los ancianos, a los
institutores, a los magistrados y a los ciudadanos reconocidos y
declarados virtuosos; la falta de palabra en cualquiera materia; la
insensibilidad en las desgracias públicas o de los amigos
y parientes inmediatos, se recomiendan especialmente a la
vigilancia de la Cámara, que podrá castigarlos
hasta por un solo acto (art. 9º).

La cámara organizaría la policía
moral y cada año debía publicar tablas estadísticas de las virtudes y de los
vicios, y listas comparativas de los hombres que se hubieran
distinguido en el ejercicio de las virtudes públicas o en
la práctica de los vicios públicos. Con base en
tales listas, el pueblo, los colegios electorales, las
municipalidades, los gobiernos de provincia, el Presidente de la
República y el Congreso, deberían obrar para hacer
las elecciones o nombramientos y para decretar los honores y
recompensas. La persona cuyo
nombre se hallare inscrito en la lista de los vicios, no
podía ser empleada en ningún ramo del servicio
público ni de ningún modo; y no podía
aspirar a obtener la recompensa nacional, ningún honor
especial, ni aun una condecoración aquella persona cuyo
nombre no se hallare inserto en las listas de los
virtuosos.

1.1 Los desafíos

La Constitución de 1991 abunda en instrumentos e
instituciones.
Pero parece que no logró consenso para definir el
país que queremos. Es obvio que el país que tenemos
no es el país que queremos, y es obvio también que
las verdaderas transformaciones del derecho deben asumir con
igual intensidad la realidad y la utopía de una sociedad
posible.

Los nostálgicos del 86 tienen razón cuando
evocan el rigor, la disciplina
romana y la laboriosa minuciosidad que produjo la
Constitución de Núñez y Caro. Duró
más de cien (100) años y como van las cosas, la
Constitución del 91 ha dejado de existir en muchos de sus
aspectos centrales. Evoca, por excesiva, la paradoja que Robert
Brenner construyó refiriéndose al derecho
francés y a la incapacidad de la sociedad de su tiempo
para realizarlo: "Mientras más completos eran los derechos de propiedad y
libertad en
Francia, mayor
pobreza y
atraso generaban en la población. Mientras que en Inglaterra, fue
precisamente la ausencia de tales derechos lo que facilitó
la puesta en marcha de un desarrollo
económico real".

La crisis de los
órganos de control, es un reflejo de la crisis de los
demás; particularmente de la crisis del poder
ejecutivo. En el corazón de
la ineficiencia del ejercicio del control, está su perdida
de legitimidad y eso fue precisamente aquello que la
Constitución de 1991 no pudo resolver. Desarrolló
su legalidad,
diversificó sus instrumentos, pretendió asegurar su
autonomía relativa, pero no pudo innovar con la audacia y
la visión de largo plazo que la crisis del país
exigía.

Entendida la legitimidad en el sentido de Habermas puede
afirmarse que cuando ella no genera consenso la dominación
sólo dispone del recurso de la coerción y
consecuentemente, a medida que la crisis económica y la
crisis de racionalidad transfieren e intensifican las necesidades
de legitimación del Estado, tendrá que
recurrir a mecanismos administrativos formales, que en esencia no
son participativos, porque si lo fueran, aumentarían las
contradicciones del subsistema político. "La legitimidad
construida donde es necesaria resulta imposible, y allí
donde es posible resulta innecesaria". El espíritu que
flotaba en el ambiente de
los constituyentes de 1991, fue el espíritu del poder y no
el espíritu del derecho. De esa carencia surgen sus
contradicciones, sus limitaciones y sus excesos.

"El constitucionalismo moderno debe responder por la
unión entre razón práctica y voluntad
soberana, entre derechos humanos y democracia"; solamente a
partir de allí es posible anteponer la voluntad soberana
del pueblo a la razón que legitima la racional. Esa
estructura
racional es el derecho. Sin embargo, el ejercicio del control,
especialmente en Colombia,
está invadido del culto al poder, tanto desde una
perspectiva teórica, como desde una perspectiva de la
acción.

El siglo XXI plantea a la ciencia del
derecho un gran desafío: desarrollar el derecho al margen
del poder.

La dolorosa experiencia del siglo que terminó nos
dice que la política no ha hecho feliz al hombre
contemporáneo. Nos dice también que
substantivamente el poder, en tanto no representa intereses
generales, ha derivado una gran coerción. Lejos
están los sueños del iluminismo y la
ilustración, de Rosseau, de Montesquieu,
de Kant, de los
incorruptibles y de los maestros. Parodiando a Hegel, "caminamos
por las ruinas de la legitimidad". Montesquieu avizoró
esta crisis en el Espíritu de las leyes. Decía:
"Roma, cuya
pasión era mandar; cuya ambición era dominarlo
todo, que siempre había sido usurpadora y lo era
todavía, se hallaba continuamente en difíciles
empresas: o su
enemigos conspiraban contra ella, o ella conspiraba contra sus
enemigos".

Las dos grandes vergüenzas del poder en el siglo
XX, el nazismo y el
fascismo
tomaron los ropajes prestados en esa antigua sociedad militarista
para sus ceremonias de muerte y
destrucción.

Lo que se sabe ahora es que no fueron ellas un accidente
de la historia, un
estado de excepción, algo que en la perspectiva de la idea
burguesa apareciera como un imposible en nuestro tiempo. Por el
contrario, formaban parte de esas catástrofes del
progreso, ubicadas en el corazón mismo de la modernidad, entre
otras, la explotación destructora y asesina de la
naturaleza y el extraordinario desarrollo de
las técnicas
de la guerra.

Lo decía Benjamín: "El estupor porque las
cosas que vivimos sean aún posibles en el siglo XX, no es
nada filosófico. No es el comienzo de ningún
conocimiento,
salvo de que la idea de historia de la cual proviene, carece ya
de vigencia".

Si esto es así, si la terrible hipótesis sobre el poder fuera su principio
de realidad, como una realidad de dominación que no
representa los intereses generales, correspondería a los
órganos de control y a la magistratura, como voceros del
derecho y no como apéndices del poder, representar los
intereses generales en nombre de la sociedad, creando derecho y
yendo aún más allá de lo puramente
jurídico formal.

La fórmula democrática de la
cooperación armónica entre instancias del Estado,
debe preguntarse por las condiciones reales que hacen posible esa
cooperación. Precisamente, la Constitución de 1991
no es en esto un ejemplo de coherencia: mientras que en las
regulaciones sociales peca de populista, en las regulaciones
económicas es neoliberal. Ni lo uno ni lo otro resuelven
las necesidades del pueblo o facilitan su solución. El
neoliberalismo
fue visto en su nueva versión como una
contrarrevolución monetarista, cuyo agotamiento fue
anunciado por el profesor Harry
Jonson en 1975. Decía: "Personalmente anticipo su
extinción gradual por dos razones: la primera y más
importante, porque… La inflación es un problema social
menos grave que la desocupación masiva, etc.".

Mientras que la labor de la administración sea la desesperada
búsqueda de legitimidad en lo político, apuntalando
un orden económico de élites, para prolongar una
situación social de desigualdades, el ejercicio del
control tiene que buscar en el derecho, en la tradición de
justicia y en
la recuperación del espíritu primigenio de la
democracia, la nueva fuente de su credibilidad y legitimidad. El
ejercicio de la acción de tutela, de las
acciones
populares, de las de cumplimiento, etc., abren un escenario
que pudiera remediar los lastres del ejercicio del control,
caracterizado por su divorcio de la
sociedad civil
y su excesiva dependencia de los símbolos del poder. 

2. LA
CONTRALORÍA GENERAL DE LA
REPÚBLICA

La Contraloría General de la República
-CGR- es el máximo órgano de control fiscal del
Estado. Como tal, tiene la misión de procurar el buen uso
de los recursos y bienes
públicos, y contribuir a la modernización del
Estado, mediante acciones de
mejoramiento continuo en las distintas entidades
públicas.

La Constitución Política de 1991, en su
artículo 267, establece que: «El control fiscal es
una función pública que ejercerá la
Contraloría General de la República, la cual vigila
la gestión fiscal de la administración y de los particulares o
entidades que manejan fondos o bienes de la Nación». En la Carta
Política, el control fiscal a la gestión
pública pasó de ser previo y perceptivo a posterior
y selectivo. No obstante, de un tiempo para acá es puesto
en marcha un nuevo enfoque del control que permite la
aplicación de un control de advertencia o
prevención, para que el administrador
público conozca en tiempo real las inconsistencias
detectadas por la Contraloría y mediante la
aplicación de un control de corrección proceda a
subsanarlas, con lo cual lograremos entidades más
eficientes y eficaces, cumpliendo con el fin último del
control que es el mejoramiento continuo de las entidades
públicas.

2.1 Antecedentes

En Colombia, mediante la Ley 42 de 1923, se creó
el Departamento de la Contraloría, encargado de velar por
los asuntos contables y fiscales del Estado, como fruto de las
recomendaciones formuladas por la primera misión,
presidida por el profesor Edwin Kemmerer.  La Misión
Kemmerer recomendó la creación del Departamento de
Contraloría, por considerar que podía establecer
los medios para
imponer una estricta observancia de las leyes y reglamentos
administrativos en lo relacionado con el manejo de propiedades y
fondos públicos. Los expertos norteamericanos
consideraron, además, que la contraloría
podía ejercer gran influencia para asegurar la
recaudación de rentas y hacer entrar su producto a la
tesorería. Es importante aclarar que al llegar la
Misión Kemmerer a Colombia actuaba la Corte de Cuentas. El
nuevo departamento de contraloría comenzó a
funcionar el 1 de septiembre de 1923, año en que
entró en vigencia la Ley 42. Tal organismo, desde su
aparición, es, y naturalmente seguirá siendo,
independiente y autónomo para vigilar la función
fiscal. Así se expresó en la Ley 45 de 1923 y
así lo entendió la Corte Suprema de Justicia en
sentencia de agosto 9 de 1924.

Desde 1945, se elevaron a normas constitucionales las
regulaciones sobre el funcionamiento y organización de la Contraloría
General de la República. En 1968 mediante reforma a la
Carta Política se establece la presentación de
candidatos a contralor ante el Congreso por parte del Consejo de
Estado, y se fija en cuatro años el período del
titular del ente fiscalizador. En 1975, con la Ley 20, se da
origen a los controles previo, perceptivo y posterior (control
numérico legal). Se amplía la facultad de la
contraloría para fiscalizar a los particulares que manejen
los bienes y recursos del Estado, y de refrendar los contratos de la
deuda
pública. Por otra parte, se crea la comisión
legal de cuentas de la Cámara de Representantes, con la
función de fenecer o no la cuenta general del presupuesto y del
tesoro.

Los artículos 117 y 119 de la Constitución
de 1991 consagran la existencia y funciones de la
Contraloría General de la República, las cuales son
desarrolladas en los artículos 267 a 271 de la Carta y en
las leyes 42 y 106 de 1993.

2.2 Bases normativas y origen del nombramiento del
contralor

Ley 42 de 1993, por la cual se establece la
organización del sistema de control fiscal financiero
y de los organismos que lo ejercen. Decretos-Leyes 106, 598, 715,
716 y 734. Ley 272 de 2000, organización y funcionamiento
de la Auditoria General del la República; Ley 610 de 2000,
trámite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de
las contralorías, título X, capítulo 1
artículos 117, 119, 267 y 268 de la Constitución
Política, Decreto 267 de 2000. D.O. 43905, por el cual se
dictan normas sobre organización y funcionamiento de la
Contraloría General de la República, se establece
su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus
dependencias y se dictan otras disposiciones.

El contralor es elegido por el Congreso en pleno, en el
primer mes de sus sesiones, para un período igual al del
Presidente de la República, de terna integrada por
candidatos presentados a razón de uno por la Corte
Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de
Estado, y no podrá ser reelegido para el período
inmediato ni continuar en ejercicio de sus funciones, al
vencimiento del mismo. Quien haya ejercido en propiedad este
cargo, no podrá desempeñar empleo
público alguno del orden nacional, salvo la docencia, ni
aspirar a cargos de elección popular sino un año
después de haber cesado en sus funciones.

El Contralor General de la República
tomará posesión del cargo ante el Presidente de la
República. Quien resulte electo debe manifestar su
aceptación al nominador dentro de los quince (15)
días hábiles siguientes a la fecha de la
elección. Parágrafo. Las personas que aspiren a
ejercer el cargo de Contralor General de la República
deberán acreditar ante los organismos que formulen su
postulación, que reúnen las condiciones exigidas
por la Constitución Política para el desempeño del cargo.

La Contraloría General de la República es
uno de los órganos autónomos e independientes del
Estado, al lado del Ministerio Público, el Consejo
Nacional Electoral y la comisión nacional de televisión. La Auditoría General de la República es
la entidad encargada de ejercer el control fiscal sobre la
gestión de la CGR y de las contralorías
territoriales. Cabe anotar que a partir de la Constitución
de 1991, la Auditoría General de la República
comenzó un proceso de
independencia presupuestal frente a la CGR con el artículo
274, que se hizo efectivo con la sentencia de la Corte
Constitucional 1339 de 2000.

2.3 Funciones del contralor

De conformidad con el artículo 268 de la
Constitución, el Contralor General de la República
cumple con las siguientes funciones:

? Prescribir los métodos
y la forma de rendir cuentas los responsables del manejo de
fondos o bienes de la Nación e indicar los criterios de
evaluación financiera, operativa y de
resultados que deberán seguirse.

? Revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los
responsables del erario y determinar el grado de eficiencia,
eficacia y
economía
con que hayan obrado.

? Llevar un registro de la
deuda pública de la Nación y de las entidades
territoriales.

? Establecer la responsabilidad que se derive de la
gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que
sean del caso, recaudar su monto y ejercer la
jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la
misma.

? Conceptuar sobre la calidad y eficiencia del control
fiscal interno en las entidades y organismos del
Estado.

? Presentar al Congreso de la República un
informe
anual sobre el estado de los recursos
naturales y del ambiente.

? Promover ante las autoridades competentes, aportando
las pruebas
respectivas, investigaciones
penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio
a los intereses patrimoniales del Estado. La
Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá
exigir -verdad sabida y buena fe guardada-, la
suspensión inmediata de funciones mientras culminan las
investigaciones o los respectivos procesos penales o
disciplinarios.

? Presentar proyectos de
ley relativos al régimen de control fiscal y a la
organización y funcionamiento de la Contraloría
General.

? Promover mediante concurso público los
empleos de su dependencia que haya creado la ley. Ésta
determinará un régimen especial de carrera
administrativa para la selección, promoción y retiro de
los funcionarios de la Contraloría. Se prohíbe a
quienes formen parte de las corporaciones que intervienen en la
postulación y elección del contralor, dar
recomendaciones personales y políticas para empleos en
su despacho.

? Presentar informes al
Congreso y al Presidente de la República sobre el
cumplimiento de sus funciones y certificación sobre la
situación de las finanzas del Estado, de acuerdo con la
ley.

? Dictar normas generales para armonizar los sistemas de
control fiscal de todas las entidades públicas del orden
nacional y territorial.

? Presentar a la Cámara de Representantes la
cuenta general del presupuesto y del tesoro y certificar el
balance de la hacienda presentado al Congreso por el contador
general.

? Las demás que señale la
ley.

Son funciones del Contralor General de la
República, además de las atribuciones
constitucionales y legales a él asignadas, las
siguientes:

? Fijar las políticas, planes, programas y
estrategias
para el desarrollo de la vigilancia de la gestión
fiscal, del control fiscal del Estado y de las demás
funciones asignadas a la Contraloría General de la
República de conformidad con la Constitución y la
ley.

? Adoptar las políticas, planes, programas y
estrategias necesarias para el adecuado manejo administrativo y
financiero de la Contraloría General de la
República, en desarrollo de la autonomía
administrativa y presupuestal otorgada por la
Constitución y la ley.

? Fijar las políticas, planes y programas para
el desarrollo, ejecución y control del sistema
presupuestal de la Contraloría General de la
República.

? Dirigir como autoridad superior las labores
administrativas y de vigilancia fiscal de las diferentes
dependencias de la Contraloría General de la
República, de acuerdo con la ley.

? Llevar la representación legal de todos los
asuntos que en el ejercicio de sus funciones se presenten a
favor o en contra de la entidad.

? Ordenar la suspensión inmediata, mientras
culminan los procesos penales o disciplinarios a que alude el
ordinal 8º del artículo 268 de la
Constitución Política.

? Dictar las normas tendientes a la
armonización de los sistemas en materia de vigilancia de
la gestión fiscal y los controles y modalidades que
corresponda, las que serán de obligatorio cumplimiento y
adopción
por las contralorías territoriales.

El Contralor General de la República conoce en
segunda instancia de los procesos de responsabilidad fiscal que
conozca en primera instancia, la contraloría delegada de
investigaciones, juicios fiscales y jurisdicción coactiva,
cuando así lo determine aquél en forma
general.

2.4. Estructura orgánica

3. LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA
NACIÓN

La Procuraduría General de la Nación es el
máximo organismo del Ministerio Público. Tiene
autonomía administrativa, financiera y presupuestal en los
términos definidos por el Estatuto Orgánico del
Presupuesto Nacional y ejerce sus funciones bajo la suprema
dirección del Procurador General de la
Nación. La Procuraduría General de la Nación
es un organismo que encarna al Ministerio Público, es
decir, representa a la sociedad colombiana, supervigila la
conducta de los servidores
públicos, y defiende el orden jurídico y los
derechos fundamentales.

3.1 Antecedentes históricos

La institución constitucional del Ministerio
Público tuvo su origen en la Carta Fundamental de la
República de Colombia, Venezuela y
Ecuador el 29
de abril de 1830. Fue organizada, en desarrollo de dicha
Constitución, mediante la Ley del 11 de mayo de 1830. El
Ministerio Público era ejercido en un comienzo por el
Procurador General de la Nación, como agente del poder
ejecutivo, con atribuciones para defender a la Nación ante
los tribunales y juzgados, velar por la observancia de las leyes
y promover ante cualquier autoridad civil, militar y
eclesiástica los intereses nacionales y el orden
público -artículo 100 de la Constitución de
1830-.

En la primera Ley Orgánica se definió el
Ministerio Público como un cuerpo de funcionarios
encargado de promover la ejecución y cumplimiento de las
leyes, disposiciones del Gobierno y sentencias de los tribunales;
también supervigilaba la conducta oficial de los
funcionarios públicos y perseguía los delitos.
Integraban el Ministerio Público, el Procurador General,
los procuradores generales de los departamentos, los procuradores
de provincia, los síndicos personeros y los agentes de
policía.

El Ministerio Público dejó de ser
institución constitucional por veintiún años
entre 1832 y 1853. En las Cartas
Fundamentales del Estado de la Nueva Granada de 1832 y en la de
1843, República de la Nueva Granada, no apareció.
Sólo volvió a ser institución constitucional
en la Carta Política de la Nueva Granada en 1853. Vuelve a
aparecer la Procuraduría General de la Nación en la
Constitución Política de la Nueva Granada de 1853.
El procurador era elegido popularmente y mantenía su fuero
de juzgamiento ante el Senado y la Corte Suprema de Justicia. En
el primero por responsabilidad política, y en la segunda
por delitos comunes. El procurador era elegido durante la
Constitución de 1863 para períodos de dos
años que comenzaban el primero de abril y podía ser
reelegido; se posesionaba ante la Cámara de
Representantes.

En la Constitución de 1886 se estableció
el principio de que el Ministerio Público sería
ejercido bajo la suprema dirección del Gobierno, por un
Procurador General de la Nación y por los fiscales de los
tribunales superiores de distrito y por los demás fiscales
y funcionarios que determine la ley. En 1964 se llevó a
cabo otra reforma importante que consistió en la
creación de los procuradores de distrito, encargados de
que en las regiones del país existiese una agencia del
Ministerio Público vigilante de los fiscales y de la
justicia, y encargada de las demás funciones del
Ministerio Público dentro de cada
jurisdicción.

En 1971 se configuró una nueva planta de personal de la
Procuraduría General de la Nación con funciones
precisas; en el Decreto Extraordinario N° 01 de 1984 Código
Contencioso Administrativo -contenido en el Decreto
Extraordinario Nº 01 de 1984- se establecieron en el
artículo 75 los deberes y facultades del Ministerio
Público, recordándoles a sus agentes que
corresponde a ellos velar por el ejercicio y efectividad del
derecho de petición. La Ley 4ª de 1990, en lo
atinente a la función de vigilancia administrativa y
judicial fortalece y asegura nuevas funciones a las
procuradurías regionales y seccionales que por su
naturaleza y distribución de competencia asumen la nueva
denominación de departamentales, intendenciales,
comisariales y provinciales. La Ley 201 de 1995, a la luz de la nueva
Constitución Política de Colombia, asume la
naturaleza jurídica de la Procuraduría General de
la Nación en tanto máximo organismo del Ministerio
Público con autonomía administrativa, financiera,
presupuestal y técnica para el ejercicio de sus funciones
de órgano de control.

Decreto 262 de 2000 crea la Sala Disciplinaria y la
Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios; el
Instituto de Estudios del Ministerio Público, en tanto
unidad administrativa especial, asume el carácter de adscrita a la
Procuraduría General; desaparece la denominación de
procuradurías departamentales y metropolitanas; el nivel
territorial queda conformado, entonces, por las
procuradurías regionales, distritales y provinciales; se
crea la procuraduría delegada para la moralidad
pública; la división jurídica, la
sección de selección y carrera y la división
de sistemas se convierten en oficinas que dependen del despacho
del Procurador General.

3.2 Bases normativas y origen del nombramiento del
procurador

Ley 04 de 1990, en lo atinente a la función de
vigilancia administrativa y judicial; la Ley 201 de 1995, asume
la naturaleza jurídica de la Procuraduría General
de la Nación en tanto máximo organismo del
Ministerio Público con autonomía administrativa,
financiera, presupuestal y técnica para el ejercicio de
sus funciones de órgano de control, Decreto 262 de 2000,
por el cual se modifican la estructura y la organización
de la Procuraduría General de la Nación y del
Instituto de Estudios del Ministerio Público; el
régimen de competencias
interno de la Procuraduría General; se dictan normas para
su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la
Procuraduría General de la Nación, el de
inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan
las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren
sujetos.

El Procurador General de la Nación será
elegido por el Senado de la República para un
período personal de cuatro años, de terna integrada
por un candidato del Presidente de la República, uno de la
Corte Suprema de Justicia y uno del Consejo de Estado. El
Procurador General tomará posesión ante el
Presidente de la República o ante quien haga sus
veces.

3.3 Funciones del Procurador General de la
Nación

La Constitución establece que el Procurador
General de la Nación, por sí o por medio de sus
delegados y agentes, tendrá las siguientes
funciones:

? Vigilar el cumplimiento de la Constitución,
las leyes, las decisiones judiciales y los actos
administrativos.

? Proteger los derechos humanos y asegurar su
afectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo.

? Defender los intereses de la sociedad.

? Defender los intereses colectivos, en especial el
ambiente.

? Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las
funciones
administrativas.

? Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial
de quienes desempeñan funciones públicas,
inclusive las de elección popular; ejercer
preferentemente el poder disciplinario; adelantar las
investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas
sanciones conforme a la ley.

? Intervenir en los procesos y ante las autoridades
judiciales o administrativas, cuando sea necesario, en defensa
del orden jurídico, del patrimonio público, o de
los derechos y garantías fundamentales.

? Rendir anualmente informe de su gestión al
Congreso.

? Exigir a los funcionarios públicos y a los
particulares la información que considere
necesaria

. La Procuraduría General de la
Nación continuará cumpliendo en el nuevo sistema
de indagación, investigación y juzgamiento penal, las
funciones contempladas en el artículo 277 de la
Constitución Nacional

? Las demás que determine la ley.

Para el cumplimiento de sus funciones la
Procuraduría tiene atribuciones de policía
judicial, y puede interponer las acciones que considere
necesarias. El Procurador General de la Nación ejerce
directamente las siguientes funciones:

? Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante
decisión motivada, al funcionario público que
incurra en alguna de las siguientes faltas:
infligir de manera manifiesta la Constitución o la ley;
derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el
ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en
forma grave las investigaciones que realice la
Procuraduría o una autoridad administrativa o
jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la
investigación y sanción de las faltas
disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la
denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en
razón del ejercicio de su cargo.

? Emitir conceptos en los procesos disciplinarios que
se adelanten contra funcionarios sometidos a fuero
especial.

? Presentar proyectos de ley sobre materias relativas
a su competencia.

? Exhortar al Congreso para que expida las leyes que
aseguren la promoción, el ejercicio y la
protección de los derechos humanos, y exigir su
cumplimiento a las autoridades competentes.

? Rendir concepto en los
procesos de control de constitucionalidad.

? Nombrar y remover, de conformidad con la ley, los
funcionarios y empleados de su dependencia.

Otras funciones del Procurador:

? Representar a la Procuraduría General de la
Nación ante las autoridades del poder público y
los particulares.

? Formular las políticas generales y criterios
de intervención del Ministerio Público en materia
de control disciplinario, vigilancia superior con fines
preventivos, actuación ante las autoridades
administrativas y judiciales y centros de conciliación,
y promoción, protección y defensa de los derechos
humanos.

? Expedir, en ejercicio de la suprema dirección
del Ministerio Público, los actos administrativos,
órdenes y directrices necesarios para señalar las
políticas generales y criterios orientadores de
actuación de la Defensoría del Pueblo en la
promoción, ejercicio y divulgación de los
derechos humanos.

? Rendir anualmente informe de su gestión al
Congreso de la República.

? Ejercer directamente las funciones señaladas
en el artículo 278 de la Constitución
Política.

? Asignar funciones especiales a las dependencias y
empleos de la Procuraduría General de la
Nación.

? Expedir los actos administrativos, órdenes,
directivas y circulares que sean necesarios para el
funcionamiento de la entidad y para desarrollar las funciones
atribuidas por la ley.

? Distribuir las funciones y competencias atribuidas
en la Constitución o la ley a la Procuraduría
General de la Nación, entre las distintas dependencias y
servidores de la entidad, atendiendo criterio de especialidad,
jerarquía y las calidades de las personas investigadas,
cada vez que por necesidades del servicio se
requiera.

? Expedir el reglamento interno de la sala
disciplinaria.

? Formular las políticas académicas y
los criterios generales que deben regir la labor de
investigación científica y capacitación del Instituto de estudios
del Ministerio Público.

? Propiciar la búsqueda de soluciones a
conflictos
sociales y políticos, cuando sea necesario para defender
el orden jurídico, los derechos y garantías
fundamentales o el patrimonio público.

? Solicitar ante la Corte Constitucional la
revisión de fallos de tutela, cuando lo considere
necesario en defensa del orden jurídico, el patrimonio
público o de los derechos y garantías
fundamentales.

? Rendir conceptos en los casos de reserva de identidad de
funcionarios judiciales y testigos y de beneficios por
colaboración eficaz de acuerdo con lo previsto en la
ley.

? Solicitar intervenciones humanitarias a las organizaciones
y organismos nacionales e internacionales responsables de la
protección y defensa de los derechos humanos y del
derecho
internacional humanitario, cuando sea necesario para
defender estos derechos.

? Actuar en la mediación y búsqueda de
soluciones en los conflictos que se ocasionen por
violación de los tratados
internacionales sobre derechos humanos y Derecho
Internacional Humanitario ratificados por Colombia.

? Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial
de quienes desempeñen funciones públicas,
inclusive los de elección popular; ejercer
preferentemente el poder disciplinario; adelantar las
investigaciones correspondientes e imponer las respectivas
sanciones conforme a la ley.

? Asumir el
conocimiento de los procesos disciplinarios e intervenir
ante las autoridades judiciales o administrativas cuando la
importancia o trascendencia del asunto requieran su
atención personal. Los procesos disciplinarios que asuma
el Procurador General de la Nación serán de
única instancia.

? Coordinar y controlar el cumplimiento de la
función disciplinaria.

? Crear comisiones disciplinarias especiales de
servidores de la Procuraduría General o designar a un
funcionario especial de la misma para adelantar investigaciones
disciplinarias y fallar, así como para decretar la
suspensión provisional, cuando la gravedad, importancia
o trascendencia pública del hecho lo ameriten, para lo
cual podrá desplazar al funcionario del conocimiento. En
este evento, el fallo será proferido por quien presida
la comisión o por el funcionario designado, que, en todo
caso, deberá ser de igual o superior jerarquía
que el funcionario desplazado. La apelación se
surtirá ante el superior funcional de quien tomó
la decisión en primera instancia.

? Comisionar a los servidores de la entidad para
instruir actuaciones disciplinarias de su competencia o de
otras dependencias de la entidad, al igual que para la
práctica de pruebas.

? Conocer en única instancia los procesos
disciplinarios que se adelanten contra los congresistas, por
faltas cometidas con anterioridad a la adquisición de
dicha calidad o durante su ejercicio, en este último
caso aunque hayan dejado de ser congresistas.

? Conocer en única instancia los procesos
disciplinarios que se adelanten contra el vicepresidente de la
República, los ministros del despacho, el Contralor
General de la República, el Defensor del Pueblo, el
gerente del
Banco de la
República y demás miembros de su junta directiva,
el alcalde mayor de Bogotá, D.C., por faltas cometidas
con anterioridad a la adquisición de dicha calidad o
durante su ejercicio, en este último caso aunque hayan
dejado de ejercer el cargo.

? Conocer en única instancia los procesos
disciplinarios que se adelanten contra los magistrados del
Consejo Nacional Electoral, el auditor de la Contraloría
General de la República, el registrador nacional del
estado civil, el contador general, los generales de la
República y oficiales de rango equivalente, el personero
y el Contralor de Bogotá, D.C., los directores de
departamentos administrativos del orden nacional y del distrito
capital, los
miembros de la junta directiva de la Comisión Nacional
de Televisión y demás servidores
públicos del orden nacional de igual o superior
categoría, por hechos cometidos en ejercicio de sus
funciones.

? Conocer en única instancia los procesos
disciplinarios a que se refiere el artículo 72 de este
decreto.

? Decidir en segunda instancia los procesos
disciplinarios, que conozcan en primera instancia el
viceprocurador general o la sala disciplinaria.

? Revocar de oficio sus propios actos y los expedidos
en materia disciplinaria por los servidores de la
Procuraduría General de la Nación, cuando sea
procedente de acuerdo con la ley.

? Revocar a solicitud de parte sus propios actos y los
expedidos en materia disciplinaria por los servidores de la
Procuraduría General de la Nación, cuando sea
procedente de acuerdo con la ley y no esté asignada a
otra dependencia de la entidad.

? Revocar, de oficio o a solicitud de parte, los
demás actos administrativos expedidos por cualquier
servidor
público de la entidad.

? Aprobar los reglamentos que expidan los organismos
de la rama ejecutiva del poder público, las entidades
descentralizadas del orden nacional, las gobernaciones y las
alcaldías de los distritos especiales, relativos a la
tramitación interna de las peticiones y la manera de
atender las quejas relacionadas con los servicios a su
cargo.

? Adelantar gestiones ante entidades nacionales o
extranjeras, con el fin de establecer relaciones
interinstitucionales o celebrar convenios que contribuyan al
cumplimiento de las funciones del Ministerio
Público.

? Conocer y resolver los impedimentos manifestados por
los funcionarios de su despacho, el viceprocurador, los
procuradores delegados, los procuradores distritales, el
secretario general, el veedor, el director del Instituto de
Estudios del Ministerio Público, los delegados del
procurador en las comisiones de personal y de carrera de la
Procuraduría General, así como las recusaciones
que contra ellos se formulen. En relación con los
procuradores delegados con funciones de intervención
ante las autoridades judiciales, el Procurador General
ejercerá esta función cuando la ley no disponga
otra cosa.

? Conocer y resolver los impedimentos manifestados por
los servidores públicos que desempeñen funciones
a nivel nacional y carezcan de superior jerárquico,
así como el alcalde mayor, el personero y el contralor
de Bogotá, D.C. Igualmente conocerá las
recusaciones que contra ellos se formulen, de conformidad con
lo previsto en el artículo 30 del Código
Contencioso Administrativo.

? Designar el funcionario que conocerá de los
asuntos en los cuales al viceprocurador general le sea aceptado
impedimento o resultare procedente una recusación, igual
atribución tendrá cuando decida directamente
sobre el impedimento o la recusación de cualquier
servidor público.

? Crear comités asesores y grupos de
trabajo para
el cumplimiento de las funciones de la entidad y los previstos
en la ley.

? Organizar, en las entidades territoriales, oficinas
especiales de las diferentes dependencias de la
Procuraduría, con las funciones establecidas en este
decreto, según las necesidades del servicio, sin
establecer a cargo del tesoro público obligaciones
que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio
en la ley de apropiaciones.

? Expedir, como supremo director del Ministerio
Público, las directivas y circulares que resulten
conducentes para el ejercicio de las funciones públicas
y para prevenir la comisión de faltas disciplinarias de
los servidores públicos.

? Solicitar la suspensión de actuaciones
administrativas o la revocatoria
de los actos administrativos a ellas referentes en defensa del
orden jurídico o del patrimonio
público.

? Organizar las dependencias de la Procuraduría
General de la Nación para su adecuado funcionamiento
conforme a las reglas y principios establecidos en este decreto
*(y denominarlas)*, de acuerdo con las
necesidades del servicio, sin establecer a cargo del tesoro
público obligaciones que excedan el monto global fijado
para el respectivo servicio en la ley de
apropiaciones.

? Distribuir y reubicar los empleos de la planta de
personal globalizada, entre las distintas dependencias de la
Procuraduría, y fijar el número de integrantes de
la sala disciplinaria, de acuerdo con las necesidades del
servicio.

? Distribuir, fijar la sede y la
circunscripción territorial de los empleos de asesor de
su despacho, de las diferentes dependencias y de cada uno de
los empleos de la entidad, de acuerdo con las necesidades del
servicio.

? Expedir los planes indicativos y de acción de
la entidad, así como los manuales de
control
interno de gestión, de funciones y requisitos
específicos y de procedimientos.

? Expedir los planes de incentivos no
pecuniarios para los servidores de la entidad.

? Establecer mecanismos que permitan que los empleados
evalúen la gestión integral de su respectiva
dependencia.

? Establecer mecanismos que permitan realizar
evaluaciones periódicas de actualización de
conocimientos y sobre el desempeño laboral de los
funcionarios de libre nombramiento y remoción, cuando lo
considere necesario para garantizar la eficiencia en la
prestación del servicio público de la
entidad.

? Ejercer la suprema dirección y
administración del sistema de carrera de la entidad, en
desarrollo de lo cual deberá:

? Aprobar el reglamento interno del Instituto de
Estudios del Ministerio Público.

? Ejercer la ordenación del gasto de la
Procuraduría General de la Nación, con
sujeción a las disposiciones consagradas en la ley
orgánica del presupuesto general de la Nación y a
las normas reglamentarias.

? Presentar a consideración del Gobierno
Nacional el anteproyecto de
presupuesto de la Procuraduría General de la
Nación.

? Administrar los bienes y recursos destinados al
funcionamiento de la Procuraduría General.

? Recibir, o autorizar a los procuradores
territoriales para recibir donaciones o aceptar bienes en
comodato para el cumplimiento de los fines de la
Procuraduría General de la Nación.

? Expedir el reglamento de seguridad y
protección de los servidores y ex servidores de la
Procuraduría General de la Nación.

? Suscribir los actos y contratos que se requieran
para el funcionamiento de la entidad.

? Fijar los parámetros de las campañas
institucionales necesarias para el cumplimiento de las
funciones de la Procuraduría General de la Nación
que podrán ser divulgadas en los medios de comunicación.

? Conceder comisiones a los servidores de la
entidad.

? Conceder permisos al viceprocurador, a los
procuradores delegados, a los procuradores auxiliares, a los
directores, a los procuradores regionales, a los procuradores
distritales y a los servidores de su dependencia.

? Conceder licencias no remuneradas a los servidores
de la entidad para adelantar estudios.