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Región de Murcia. Normas e Instituciones (página 5)



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5. LA FUNCIÓN PÚBLICA
REGIONAL

El concepto de
función
pública regional viene determinado por el conjunto de
personas vinculadas a la
Administración Regional por una relación
profesional de empleo. Ese
colectivo estará integrado por el perteneciente a la
administración central o directa, la
fundaciones públicas, los organismos autónomos y
otras entidades públicas constitutivas de su administración funcionalmente
descentralizada.

De forma similar a como considerábamos
básica la existencia de un organización administrativa propia,
igualmente es esencial para el nuevo poder
autonómico la existencia de una función
pública regional, considerada como instrumento
técnico y personal con el
que el Consejo de Gobierno procura
la consecución de objetivos en
bien de los intereses generales.

El Estatuto de Autonomía, en el artículo
52 incluye ambos sectores al hablar del régimen
jurídico aplicable: el básico del Estado y su
desarrollo por
ley regional.
Ello no es más que recoger lo señalado por el
artículo 148. 1, 18, que reserva al Estado, como competencia
exclusiva, la determinación del régimen
jurídico básico de los funcionarios
públicos, con el fin de garantizar a los administrados un
tratamiento común.

El proceso de
formación de la función pública regional,
como el de las demás Comunidades Autónomas, ha
presentado una complicada serie de operaciones de
regulación, ordenación e integración. La diversidad de colectivos
agrupados en la nueva organización ( servicios
estatales periféricos, servicios de la
Diputación provincial, servicios del Consejo Regional y
otros menos significativos), planteó dificultades e
inconvenientes cuya solución ha ido alcanzándose
paulatinamente mediante aplicación de criterios de
homogenización funcional y retributiva. Si a ello se
añade el proceso de modernización,
democratización y funcionarización aplicado en los
últimos quince años, coincidiendo con el
formación de la Comunidades Autónomas, las
dificultades a salvar han sido aún mayores.

Desde el principio se ha considerado esencial la
regulación legal propia, haciendo uso de las competencias
ostentadas al efecto. La norma básica es la Ley 3/ 1.986,
de 19 de marzo, de la Función Pública de la
Región de Murcia, aprobada como consecuencia del mandato
del artículo 11 de la Ley 30/ 1.984,de 2 de agosto, de
Medidas para la Reforma de la Función Pública, por
el que las Comunidades Autónomas debían ordenar sus
empleados públicos por ley.

A ella hay que añadir la Ley 4/ 1.987, de 4 de
abril, de Ordenación de Cuerpos y Escalas de la
Administración Regional.

En ambas normas se han
producido modificaciones posteriores: mediante leyes
específicas o mediante las leyes presupuestarias o de
medidas generales.Lo cierto es que existen dos mandatos al
Consejo de Gobierno- uno de 1.994 y otro de 1.997- por los que se
insta a refundir en un texto
único la diversidad de normas relativas al régimen
jurídico de la función pública regional. Es
de prever que se espere para ello a la aprobación del
Estatuto de Funcionarios Públicos estatal.

Dentro del régimen jurídico a que se ha
hecho referencia, distinguiremos:

Distribución competencial.

El Consejo de Gobierno dirige la política de
función pública y es titular de la potestad
reglamentaria que le permite desarrollar las normas con rango de
ley. Además, con carácter específico,deberá
adoptar acuerdos en materia de
retribuciones, jornada de trabajo,
negociación colectiva, oferta
pública de empleo,etc. (Art. 11)

El Consejero de Presidencia, a quien actualmente
se atribuyen las competencias en materia de función
pública, ostenta la potestad reglamentaria no reservada al
Consejo de Gobierno. Además, aprueba los planes generales
de formación, promoción y evaluación
de todo el personal, resuelve la declaración de
compatibilidad, efectúa nombramientos, convoca pruebas
selectivas y concursos, etc.

El Consejero de Economía y
Hacienda
, es a quien corresponde proponer, en el marco de la
política general presupuestaria, las directrices a que
deberán ajustarse los gastos de
personal de la Administración Regional o de estructura,
que suponga modificación en el gasto.

El Consejo Regional de la Función
Pública
, como órgano superior colegiado de
consulta, asesoramiento y participación del personal en la
política de función pública, ha de emitir
informes
preceptivos en la mayoría de asuntos relativos a personal,
como normas generales,puestos de trabajo, ofertas de empleo,
convocatorias, compatibilidades,etc. También puede tomar
iniciativas y proponer medidas sobre cualquier aspecto que afecte
a los funcionarios públicos. Este Consejo está
presidido por el Consejero de Presidencia . El Director General
de la Función Pública y de la Inspección de
Servicios es vicepresidente y son miembros: los Secretarios
Generales, los Directores del Servicio
Murciano de Salud y del Instituto de
Servicios Sociales, el Director General de Presupuestos y
Finanzas, el
Interventor General, el Director de los Servicios
Jurídicos, el Inspector Jefe de la Inspección
General de Servicios y Ocho representantes del
personal,designados por las organizaciones
sindicales en proporción a su representatividad
específica.

Otros órganos de rango inferior ejercen
competencias por delegación o desconcentración,
agilizando la resolución de expedientes, como es el caso
de la Dirección General de la Función
Pública y de la Inspección de Servicios.

En materia de formación del personal, las
funciones se
concentran en la Escuela de
Administración
Pública de la Región de Murcia y en la Escuela
de Formación en Administración Local.

Estructura

Responde a los criterios fijados como básicos,
agrupando a los funcionarios en cuerpos, escalas y
categorías, cuyo régimen debe ser regulado por ley.
Se respetan los grupos A,B,C,D y
E , de acuerdo con las titulaciones académicas; se regulan
las relaciones de puestos de trabajo para definir las funciones y
requisitos de cada uno; se unifica el Registro General
de Personal, con la obligatoria coordinación con el Registro estatal,
etc.

La ordenación de Cuerpos y Escalas, aspecto
importante por cuanto corresponde en exclusiva a la Comunidad
Autónoma, ha sido regulado por leyes particulares: la ley
4/ 1.987, de 27 de abril y la ley 2/1.989, de 12 de junio, que
modifica parcialmente la anterior. Los Cuerpos generales estan
deficientemente regulados, puesto que sus funciones fueron
fijadas en la Disposición Adicional Primera de la Ley 3/
1.986 y luego no se incluyó en la ley de Cuerpos y
Escalas, que es donde tendría que haberse recogido de
forma explícita. Los demás Cuerpos sí tienen
regulación expresa en el articulado de las leyes
citadas.

Puede dedirse que la ordenación unificó
cuerpos excesivamente numerosos, pero con el tiempo
transcurrido, habría que revisar la atribución de
funciones que van requiriendo una mayor formación de
carácter específico.

Otros aspectos del régimen
jurídico

Se contempla el proceso selectivo, la adquisición
y pérdida de la condición de funcionario
público; se regula la carrera administrativa y la
provisión de puestos de trabajo; se determinan las
situaciones en que pueden encontrarse respecto del servicio; se
fija su régimen retributivo, así como los derechos y deberes,
régimen disciplinario, etc.

Especial consideración ha merecido siempre el
régimen de incompatibilidades aplicable a los empleados
públicos. En la Región de Murcia se aplica la Ley
estatal 53/ 1.984, de 26 de diciembre, que fijó las
condiciones en que se permite otra actividad o se limita la
percepción de retribuciones por un segundo
puesto de trabajo. Desarrolla ese régimen el Decreto
regional 28/ 1.985, de 18 de abril.

Las condiciones de trabajo, jornada laboral,
permisos, licencias, etc. también constituyen objeto de
regulación autonómica en el Decreto 27/ 1990, de 3
de mayo. Este aspecto ha merecido atención en cuanto la reducción de
la jornada, a debate en
ámbitos más amplios, puede suponer alterar las
condiciones de trabajo con efectos retributivos , cuya
fijación sí es competencia estatal.

VII. REGULACIÓN NORMATIVA
SECTORIAL.

Introducción.

Las competencias reconocidas en el Estatuto de
Autonomía como exclusivas o de desarrollo legislativo,
permiten el ejercicio de potestades normativas, tan importantes
cualitativamente en el diseño
político del sistema
autonómico.

El punto de partida nunca será de cero, puesto
que ha preexistido un ordenamiento jurídico estatal que ya
contenía las materias objeto de transferencia, más
o menos reguladas. La sustitución territorial que se
producirá de aquellas normas únicas estatales, debe
hacerse aprovechando la oportunidad para mejorar, simplificar y
refundir el régimen jurídico regulador de cada
competencia. Habrá que huir de la tentación de
legislar más aún, al objeto de incrementar la
seguridad
jurídica de los ciudadanos y de profundizar excesivamente
en el intervencionismo sobre materias o sectores en los que antes
casi se abstenía de intervenir el Estado,
dada la escasa importancia pública de los intereses
protegidos.

Los órganos productores de normas habrán
de tener en cuenta, además, la necesidad de mejorar el
sistema de producción de normas, mediante la
elaboración participada, la difusión más
extensa y la limitación en lo posible, de
repetición de regulaciones ya producidas en el Estado con
carácter básico.

1.Sanidad y servicios sociales.

En materia de sanidad, higiene,
ordenación farmacéutica y coordinación
hospitalaria
, la Comunidad Autónoma ostenta
competencias de desarrollo legislativo en el marco de la
legislación básica del Estado y de
ejecución, según se reconoce en el artículo
11.1 del Estatuto de Autonomía.

Además, el artículo 12.4 le encomienda la
gestión
de la asistencia sanitaria de la Seguridad
Social.

La ley 4/ 1994, de 26 de julio, de salud de la
Región de Murcia, que sustituyó a otra anterior de
1.990, constituye la norma regional que

desarrolla lo establecido, con carácter
básico, por la Ley General de Sanidad, norma estatal que
le sirve de marco y a la que se remite en cuantos aspectos son
necesarios para definir el sistema sanitario.

La norma regional recoge las experiencias adquiridas en
los primeros años de la nueva Administración y
separa los conceptos de autoridad
sanitaria y de responsable de la gestión y
prestación de la asistencia y de los servicios sanitarios
públicos.

Incorpora la técnica de planificación a la práctica
sanitaria, a través de la elaboración y seguimiento
del denominado Plan de Salud,
que constituye la expresión unificada de la
política sanitaria a desarrollar por las distintas
Administraciones Públicas en la Región.

Desde el punto de vista organizativo, la ley regula las
llamadas "Areas de Salud" y las "Zonas Básicas de Salud".
A las primeras se les reservan las funciones de salud
pública, previéndose el nombramiento de un
Delegado por área, que coordinará los dispositivos
sanitarios de la misma.

Las zonas básicas de salud serán las
adecuadas para llevar a cabo la prestación de la
atención primaria de salud, teniendo en cuenta la
proximidad de los servicios al ciudadano y los factores de todo
tipo de influyen en la inmediatez y amplitud de la demanda
sanitaria.

Con idea clarificadora, la ley determina la distribución competencial en la materia,
según las diversas administraciones intervinientes,
partiendo del Consejo de Gobierno y del Consejero, hasta las de
los Ayuntamientos.

Se crea el Consejo de Salud de la Región de
Murcia, como órgano superior consultivo y de participación ciudadana en la sanidad
pública, con más de veinticinco miembros y
representación amplia de los sectores relacionados con
aquélla.

Introduce una nueva regulación del ente de
gestión, el Servicio Murciano de Salud, configurado como
un Ente de Derecho
Público de los previstos en el artículo 6.1 a)
de la Ley de Hacienda regional, con personalidad y
patrimonio
propios, adscrito a la Consejería competente en materia de
sanidad.

En el Servicio Murciano de Salud se integrarán
todos los recursos, centros
y medios
disponibles en la Región dedicados a la prestación
del servicio público. Al igual que en el resto de
Comunidades Autónomas, este Servicio será el
receptor de las transferencias sanitarias. Su composición
y funciones, así como su régimen de funcionamiento
también se recogen en el texto legal.

Los servicios sociales también constituyen
una importante parcela de cara al ciudadano, ya que es una
actividad de prestaciones
públicas dirigidas a los colectivos más
necesitados.

Las competencias exclusivas que tiene atribuidas la
Región, de acuerdo con el artículo 10. Uno, 18),
incluyen el bienestar y los servicios sociales. Además, el
artículo 12.Uno, 6) le encomienda la gestión de las
prestaciones y servicios sociales del sistema de la Seguridad
Social, INSERSO.

La ley 8/1.985,. de 9 de diciembre, constituye la norma
básica reguladora del sistema de servicios sociales de la
Comunidad Autónoma, caracterizado por dirigirse a superar
el concepto de beneficencia y asistencia, bajo los principios de
responsabilidad pública,
universalización, participación e
integración.

A través de los noventa artículos de que
consta, contempla la formulación de los derechos de la
infancia, la
juventud, los
minusválidos, la tercera edad, la mujer y otros
colectivos específicos necesitados de atención
pública y discriminación positiva.

Se distinguen los servicios sociales comunitarios,
dedicados a funciones de orientación, información, cooperación y
atención y los servicios especializados,
específicamente dedicados a cada uno de los grupos
necesitados de atención y ayuda.

Es claro que, por la dinámica social, el contenido ha variado,
pero la amplitud de fines permite la aplicación de la ley
a las nuevas necesidades. Tal es el caso de la asignación
de nuevas funciones en materia de menores, dentro del
ámbito del Código
Civil. También ha quedado afectada la propia
organización, al evolucionar los medios y recursos
disponibles.

Dentro del diseño del sistema tiene especial
significación el Instituto de Servicios Sociales de la
Región de Murcia ( ISSORM )
, creado por ley de 19 de
diciembre de 1.986. Como organismo autónomo de
carácter administrativo, con personalidad jurídica
y patrimonio propios, cumple la misión de
ser un ente integrador de todos los servicios destinados al
bienestar y servicios sociales, unificando la gestión bajo
la dependencia de la autoridad responsable de la política
social, es decir, el Consejero competente en la
materia.

Además tiene encomendada la función
coordinadora con la Administración Local y la
atención de aquellos municipios que carezcan de los medios
necesarios para cubrir las atenciones mínimas.

Dicho Instituto dispone de su propia
organización, que, bajo la responsabilidad de su Director,
está constituida por una Secretaría General
Técnica y dos Subdirecciones : de gestión de
servicios sociales y de pensiones, ayudas y
subvenciones.

La estructura y competencias fueron aprobadas por
Decreto 66/ 1.966, de 2 de agosto.

Los órganos consultivos en este área
están constituidos por : el Consejo Regional de Servicios
Sociales y los Consejos Sectoriales de Tercera Edad,
Minusválidos, Drogodependencias, Minorías
Étnicas e Infancia, creados en la ley 8/1.985, ya citada.
Posteriormente ha sido creada la Comisión Regional de
Protección del Menor.

2.Cultura,
educación
y deporte.

Las competencias que ostenta la Comunidad
Autónoma en materia de cultura, educación y deporte
tienen naturaleza
exclusiva, incluyéndose por tanto en el art. 10 del
Estatuto de Autonomía.Sin embargo, de la redacción dada a los correspondientes
apartados se deduce cierta confusión e imprecisión,
que en algún caso puede plantear conflictos
normativos con disposiciones de ámbito estatal.

Este agrupamiento de las competencias de cultura,
educación y deporte responde a lo que normalmente se
realiza en la Administración e incluso en el reparto de
poder dentro de los Órganos ejecutivos. Tiene un
fundamento lógico, de tipo finalista, que las hace
coincidir en el destinatario de la acción
pública: la persona. A ella
van destinadas las actividades culturales, educativas y
deportivas.

Cultura.

Se recogen en el art. 10, Uno.13, 14, 15.

Se incluyen aquí las competencias relativas a
museos, archivos,
bibliotecas,
conservatorios; patrimonio cultural, histórico,
arqueológico y monumental; cultura e investigación.

La Comunidad Autónoma ha desarrollado una
normativa propia, con rango legal, bastante amplia. Si bien se
plantea una cierta repetición en la regulación de
determinados aspectos, ya contemplados en leyes estatales,
fundamentalmente la Ley de Patrimonio Histórico Español,
de 25 de junio de 1.985, no hay que minusvalorar esa
producción normativa.

En materia de museos existe la Ley 5/1.996, de 30
de julio, de Museos de la Región de Murcia, que ha
derogado otra del año 1990 y la ha sustituido con mayor
amplitud.

Se pretende dotar de infraestructura museística
suficiente a la Región, de crear un sistema de
información y documentación, de poner los recursos
culturales al servicio de los ciudadanos y de abrirlos a usos
turísticos, educativos y de investigación. Se
definen qué son museos y colecciones museográficas
y se establecen los principios de colaboración entre Entes
públicos y entre estos y los particulares.

Se da una especial importancia a la acción de
fomento y mejora de los centros museísticos,
pretendiéndose crear un "mapa museístico" de la
Región. Por otra parte se regulan las formas de
conservación, protección y adquisición de
bienes
culturales.

La mayor parte de la ley está dedicada a regular
el régimen general de museos y colecciones,
pormenorizándose tramitaciones y requisitos, así
como los derechos de tanteo, retracto y adquisición
preferente sobre bienes de interés
cultural.

Finalmente, se fija el régimen de infracciones y
sanciones de carácter administrativo.

Los archivos y el patrimonio documental son
objeto de regulación en la Ley 6/ 1.990, de 11 de abril.
En esta materia las competencias alcanzan, al igual que en los
museos, a todos los regionales " que no sean de titularidad
estatal". Y sobre éstos últimos puede la Comunidad
Autónoma suscribir los oportunos convenios de
colaboración.

Se trata de una competencia exclusiva con esa
limitación extraña, que parece sustraer un
pequeño "territorio" de la regulación regional.
Posiblemente habría que admitir que no pueden ser ajenos a
la ley regional aunque además deban cumplir las normas
estatales. Quede aquí reseña de la competencia
estatal ( art. 149.1.28)

La ley tiene como objetivo
garantizar la protección y facilitar el
conocimiento y difusión de la documentación
pública y privada que integra el patrimonio documental de
la Región. Los conceptos y definiciones son generales,
teniendo un tratamiento especial el llamado "sistema de archivos
de la Región de Murcia", con dependencia administrativa
del correspondiente Departamento de Cultura.

Se protege el patrimonio documental regional mediante
medidas de intervención respecto de su control,
registro, conservación y limitación de facultades
de disposición.

En otros aspectos, como el de infracciones y sanciones,
se remite a la legislación estatal.

Las bibliotecas y el patrimonio
bibliográfico, se regulan por Ley 7/1,990, de 11 de
abril, que se orienta a favorecer una política
bibliotecaria regional coherente, que permita el acceso de los
ciudadanos al libro y otros
registros
culturales en las diversas zonas del territorio.

En esta ley se crea el "sistema de bibliotecas de la
Región de Murcia", compuesto por unidades administrativas,
centros bibliográficos y otros medios de apoyo. Se
amplía el carácter público de las
bibliotecas privadas que se acojan a ese régimen y se
abre, de esa forma, al acceso de los usuarios.

Como actividad de apoyo, se pretenden dedicar mayores
recursos públicos a la mejora de servicios y dotaciones de
fondos.

Por otra parte se regula el patrimonio
bibliográfico, constituido por los bienes culturales
definidos por la ley estatal, que radiquen en la Región.
En su sentido más protector, la ley aplica a determinados
bienes el carácter de catalogados.

También esta ley remite, para el régimen
de infracciones y sanciones, a la ley estatal.

Mención aparte hay que hacer de las medidas de
fomento y protección de patrimonio histórico,
enmarcadas en la norma estatal que impuso el denominado "uno por
ciento cultural". Las citadas medidas, que tienen carácter
esencialmente presupuestario, han sido recogidas en la Ley 4/
1,990, de 11 de abril, por la que se obliga a prever una partida
del uno por ciento en las inversiones
financiadas total o parcialmente por la Comunidad
Autónoma. Esa cantidad, acumulada y puesta a
disposición del Departamento competente en materia de
patrimonio histórico, debe ser destinada a trabajos de
conservación o enriquecimiento del patrimonio
histórico murciano o al fomento de la creación
artística. En los proyectos
superiores a cien millones de pesetas, los propios responsables
podrán optar por hacer directamente la inversión con los mismos
condicionantes.

Educación

En la regulación constitucional, la educación es
tratada de forma muy diferente según si la Comunidad
Autónoma se constituyó por el artículo 151 o
por el artículo 143. En el primer caso permitió el
reconocimiento de la "competencia plena", mientras que en el
segundo, sólo recoge el fomento de la enseñanza de la propia lengua.

El artículo 149.1.30ª reserva al Estado la
competencia exclusiva sobre la regulación de las
condiciones de obtención, expedición y
homologación de títulos académicos y
profesionales y normas básicas para el desarrollo del
artículo 27 de la Constitución, a fin de
garantizar el cumplimiento de las obligaciones
de los poderes públicos en esta materia.

La posterior redacción de los Estatutos y la
jurisprudrencia del Tribunal Constitucional fijaron un nuevo
marco de referencia. Sin embargo, han tenido que ser los acuerdos
políticos los que han permitido ampliar esa competencia a
las Comunidades del 143, mediante una ley orgánica de
delegación, con objeto de homogeneizar el régimen
del servicio público de la educación.

Las competencias en esta materia han sido reconocidas
para la Comunidad Autónoma en la Ley Orgánica 4/
1.994, de 24 de marzo, que reformó el Estatuto de
Autonomía.

El artículo 16, por tanto, establece el alcance
de la nueva atribución, en los términos
siguientes:

"1.Corresponde a la Comunidad Autónoma la
competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la
enseñanza en toda su extensión, niveles y grados,
modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el
artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que
conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma lo
desarrollen, y sin perjuicio de las facultades que atribuye al
Estado el número 30 del apartado 1 del artículo 149
y de la alta inspección para su cumplimiento y
garantía.

2.Para garantizar una prestación homogénea
y eficaz del servicio público de la educación que
permita corregir las desigualdades o desequilibrios que puedan
producirse, la Comunidad Autónoma facilitará a la
Administración del Estado la información que
ésta le solicite sobre el funcionamiento del sistema
educativo en sus aspectos cualitativos y cuantitativos, y
colaborará con la Administración del Estado en las
actuaciones de seguimiento y evaluación del sistema
educativo nacional."

Esta nueva redacción ha establecido un
diseño común de competencia en materia de
enseñanza entre todas las Comunidades Autónomas, en
el que se refuerza el sistema nacional y las relaciones entre
Administraciones Públicas, especialmente las
informativas.

Integrada en esa delegación está la
enseñanza de grado superior, ya actualizada por cuanto se
ha producido la transferencia formal de la Universidad de
Murcia. Uno de los primeros actos normativos ha sido el Decreto
de Consejo de Gobierno de 29 de agosto de 1.997, por el que se
fijan los precios a
satisfacer por la prestación de servicios
académicos.

En este nivel educativo se ha creado la Universidad
Politécnica de Cartagena, por ley de 3 de agosto de 1.998,
cumpliendo con la regulación fijada por la ley estatal y
haciendo uso de la nueva competencia
autonómica.

. Por ley de 30 de marzo de 1.999 se ha creado el
Consejo Social de las Universidades Públicas de la
Región de Murcia, como órgano de conexión
entre las instancias académicas y las necesidades y
demandas de la sociedad,
garantizando igualmente la participación social en el
servicio público de la educación universitaria. En
cada Universidad pública existirá un Consejo
Social, de veinticinco miembros, con amplias funciones en materia
económico-financiera, de gestión académica y
de relación con la sociedad.

También se ha desarrollado, mediante la ley de 21
de abril de 1.999, de coordinación universitaria de la
Región de Murcia, que contempla la existencia de un
Sistema Universitario con ámbito regional, integrador de
los centros académicos de ese nivel, tanto públicos
como privados. La consideración de distrito único y
la optimización de los recursos son bases esenciales de la
política universitaria que se diseña en la ley, y
que encomienda al Consejo Interuniversitario de la Región
de Murcia, órgano consultivo superior.

Aunque procedentes del Ministerio de Trabajo, las
guarderías infantiles también constituyen objeto de
competencia y medios transferidos, integrados en el área
educativa.

En tanto se llevan a cabo las oportunas transferencias,
un Convenio entre la Comunidad Autónoma y el Ministerio de
Educación y Ciencia, de 16
de mayo de 1.991, ha regulado las relaciones de
colaboración, referidas especialmente a la
educación de adultos.

En ejercicio de las competencias de desarrollo
legislativo, la ley de 30 de noviembre de 1.998, ha regulado los
Consejos Escolares de la Región de Murcia. Se trata de
ejercitar la facultad de autoorganización dentro del
sistema educativo, con la creación de los tres niveles
territoriales: Consejo Escolar de la Región de Murcia,
Consejos Escolares Comarcales y Consejos Escolares Municipales.
En ellos estarán representados los distintos sectores
sociales implicados en la programación general de la
educación, según el ámbito que comprenda. A
dichos Consejos se atribuyen funciones de informe y
deliberación de asuntos que tengan trascendencia en el
proceso educativo.

Deportes

La actividad deportiva y el ocio constituyen hoy parte
muy importante de la vida social, cuya intervención
pública ha venido justificada desde dos puntos de vista:
la promoción y la ordenación de competiciones. La
importancia se la otorga, también, la propia
Constitución al incluirlas entre los principios rectores
de la política social y económica del Titulo
I.

El Estatuto de Autonomía contiene en el
artículo 10.1.17 la competencia exclusiva para la
promoción del deporte y la adecuada
utilización del ocio. Después de la interpretación del Tribunal Constitucional,
el contenido de dicha competencia ha quedado ampliado a lo que
constituye una exclusividad en una materia: promoción,
regulación, etc. , con el límite de la competencia
estatal en cuanto a la faceta competitiva nacional e
internacional, que rebasa el ámbito territorial
autonómico.

Por parte del Estado, la Ley del Deporte, de 1.990, ha
fijado las normas comunes. Por parte de la Comunidad
Autónoma se aprobó la Ley 4/ 1.993, de 16 de julio,
del deporte de la Región de Murcia, que se constituye en
la norma básica sectorial.

La mencionada ley reproduce algunos aspectos de la
estatal y profundiza en otros como la
organización propia, responsabilidades públicas
y privadas, potenciación de las especialidades regionales,
regulación de competiciones, control de dopaje,
promoción del asociacionismo, previsión de
infraestructuras, regulación de normas para la construcción de instalaciones deportivas,
etc.

Aunque el texto legal es prolijo y detallado,
habrá de ser desarrollado en aspectos concretos. El
Consejo Asesor Regional de Deporte, único de los
órganos previstos en la ley, que fue regulado por Decreto
32/ 1.995, de 12 de mayo, no se ha constituido puesto que la
norma fue derogada por Decreto 46/ 1.996.

Con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley del
Deporte, el Decreto 54/ 1.985, de 6 de septiembre, reguló
la actividad de las federaciones deportivas.

Juventud

El artículo 48 de la Constitución ordena a
los poderes públicos que promuevan la participación
libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político,
social, económico y cultural. Por tanto, existe un
concepto de aplicación extensiva a las distintas
Administraciones Públicas, que impone incorporar a los
jóvenes a las tareas públicas en la forma en que se
considere más conveniente.

En ese marco, la Comunidad Autónoma tiene
competencia exclusiva, según el artículo 10.Uno.19,
para diseñar y aplicar su política
juvenil.

La primera norma aprobada en el ámbito regional
fue la ley de 26 de septiembre de 1.984, que creó el
Consejo de la Juventud de la Región de Murcia. Su
necesidad derivó de la articulación precisa con
otros órganos territoriales similares y con el nacional,
para estructurar una organización juvenil nueva. En
él se integran asociaciones y entidades juveniles, con el
fin de colaborar y participar en las decisiones que les
afecten.

Posteriormente, mediante la ley de 24 de abril de 1.995,
se ha dado mayor tratamiento jurídico a las actuaciones
públicas posibles en materia de juventud. En esa ley se
determinan ámbitos competenciales parar las distintas
Administraciones Públicas, se enumeran las diversas
políticas orientadas a los jóvenes,
como son las de empleo, vivienda, salud, consumo,
cultura, educación, tiempo libre, etc.

También se contempla la información como
instrumento de difusión de planes, programas y
actividades que pueden ser de interés para el colectivo
juvenil. Se mantiene una red de instalaciones y
centros de tiempo libre, cultura y ocio.

La ley actualiza, igualmente, la composición y
funciones del Consejo de la Juventud de la Región de
Murcia y crea nuevos Consejos comarcales y
territoriales.

Turismo

El tratamiento del turismo admite dos
vertientes: como sector económico y como actividad social.
Por ello, deben destacarse los aspectos de promoción,
impulso y planificación, de una parte y la
regulación e inspección de la actividad, de
otra.

La promoción internacional y los aspectos de
coordinación de la imagen exterior
de España,
se la ha reservado el Estado a través del artículo
149.1.13ª, de la Constitución, que le da la
competencia exclusiva para fijar las bases y coordinación
de la planificación general de la actividad
económica.

Por su parte, las Comunidades Autónomas tienen
reconocida la competencia exclusiva del artículo
148.1.18ª para la promoción y ordenación del
turismo en su ámbito territorial.

De acuerdo con la competencia citada, nuestro Estatuto
recoge en el artículo 10.Uno.16 idénticos
términos que el texto constitucional.

La importancia del sector turístico para nuestra
Región es cada vez mayor, como lo demuestra el crecimiento
de la oferta y los índices de ocupación hotelera.
Desde el primer momento, la Administración Regional ha
promocionado la mejora de infraestructuras y la difusión
de los recursos turísticos, pero faltaba la
regulación administrativa sectorial, que globalizara el
tratamiento jurídico del sector, tanto desde el punto de
vista empresarial como del de usuario.

La Ley 11/ 1.997, de 12 de diciembre, de Turismo de la
Región de Murcia, ha cubierto la necesidad de regular de
forma completa el sector, bajo los principios de mejora de las
relaciones interadministrativas, elevación de la calidad de la
oferta turística, diversificación de productos,
promoción conjunta de los sectores público y
privado, incremento y homogeneización de la
información e imagen turística y protección
del cliente-usuario.

Regula la planificación de infraestructuras y
recursos turísticos.

Determina un nuevo estatuto de las empresas y
establecimientos turísticos, bajo un régimen de
autorización más exigente y extenso que el aplicado
hasta ahora. Igualmente, pormenoriza los derechos y obligaciones
en la prestación y recepción de los servicios
turísticos, ampliando la regulación existente sobre
consumidores y usuarios, al incluir aspectos concretos de la
actividad.

La acción pública queda referida a la
constitución de órganos de participación,
como el Consejo Asesor Regional y la Comisión
Interdepartamental, además de determinar denominaciones
oficiales y clasificaciones municipales que protejan el
interés turístico de los recursos
disponibles.

Por último, regula el régimen de disciplina
turística, en el que se comprende la inspección,
las infracciones y las sanciones.

Agricultura, ganadería
y pesca.

Dentro de los sectores económicos hay que
tratar el sector agrario, pesquero y ganadero, de gran
importancia para la Región. Se trata de uno de los
sectores básicos del producto
interno regional, cuya aportación ha sido siempre muy
importante para el desarrollo regional.

Esa especial significación se puso de manifiesto
al ser una de las primeras competencias transferidas por el
Estado a la Comunidad Autónoma, incluso en la fase
preautonómica,

Posteriormente, el Estatuto de Autonomía, las ha
regulado con carácter de competencias exclusivas aunque
con limitaciones importantes, al tratarse de un sector
fuertemente intervenido desde instancias nacionales y
europeas.

El E.A. en su art. 10.Uno.6, reconoce a la Comunidad
Autónoma la competencia exclusiva en materia de "agricultura y
ganadería, e industrias
agroalimentarias, de acuerdo con la ordenación general de
la economía".

Igualmente, en el art. 10.Uno.9 se reconoce el mismo
nivel competencial respecto de la pesca, determinándola
así: " pesca en aguas interiores, marisqueo, acuicultura y
alguicultura, así como el desarrollo de cualquier otra
forma de cultivo industrial. Caza y pesca fluvial.
Protección de los ecosistemas en
los que se desarrollan dichas actividades".

Además, en el art. 11.6,es decir con alcance de
desarrollo legislativo y ejecución de la
legislación estatal, se incluye: "ordenación del
sector pesquero".

La actividad legislativa ha sido escasa en esta materia,
planteando dificultades por la superposición de otros
títulos competenciales como el derecho civil, la
expropiación forzosa, sanidad, comercio
exterior, o política europea, que no corresponden a la
Comunidad Autónoma.

La ley de 21 de abril de 1.995, de la fauna silvestre,
caza y pesca fluvial, unifica el tratamiento proteccionista y el
aprovechamiento de especies, regulando las medidas
administrativas que prohiben o limitan las actividades que
afecten o puedan dañar la fauna silvestre
autóctona. En otra línea, ordena el aprovechamiento
de la fauna y establece un régimen jurídico
detallado para el ejercicio de la caza y de la pesca fluvial,
caracterizado por el sometimiento a autorización previa y
por la aplicación de fuertes sanciones a las infracciones
cometidas contra lo regulado en la ley.

Medio ambiente.

Desde que la Constitución elevó el nivel
de protección del medio
ambiente, en su artículo 45, con la referencia
especial a un fuerte régimen sancionador penal y
administrativo, los poderes públicos han sido más
sensibles al ejercicio de las competencias en la materia, aunque
tal vez no con la intensidad que los ciudadanos
desearían.

El Estado, basándose en la intercomunicabilidad
de los recursos y el medio físico, se reservó la
competencia sobre la legislación básica de
protección del medio ambiente, en el artículo
149.1.23ª.

Las Comunidades Autónomas podrán
desarrollar y dictar normas adicionales y asumir la
gestión, tal como se recoge en el artículo 11.3 de
nuestro Estatuto.

La primera actuación normativa en la
Región fue la ley que creó, en 1.986, la Agencia
Regional de Medio Ambiente y la Naturaleza. Con ella se trataba
de organizar una entidad de gestión que coordinara las
acciones y
globalizara todos los recursos. Su existencia duró hasta
la supresión, llevada a cabo en 1.993, en que se crea un
Departamento de la Administración Regional dedicado a ese
ámbito.

Con la reforma administrativa de 1.995, los asuntos
medio ambientales se integraron en la Consejería de
Agricultura, Agua y Medio
Ambiente, quedando vinculados al régimen administrativo
general.

La ley 1/1.995, de 8 de marzo, de Medio Ambiente de la
Región de Murcia, constituye la norma básica que
regula la protección del medio ambiente regional. Recoge
los derechos y deberes de los ciudadanos, la obligación de
los poderes públicos de proteger, defender y restaurar los
recursos medioambientales, el régimen sancionador,
etc.

La protección parte del principio de que "quien
contamina, paga", aunque ha de interpretarse con un nuevo alcance
de "prevenir la acción perjudicial", sin menoscabo de las
reposiciones necesarias si existe infracción de
normas.

Se trata de una ley extensa que regula las actuaciones
públicas, la coordinación administrativa, la
intervención y autorización de actividades
privadas, la disciplina medioambiental y la información al
ciudadano.

No tiene antecedente estatal con este carácter
global, ya que existen regulaciones parciales (
conservación de espacios naturales, flora y fauna
silvestres o evaluación de impacto ambiental
),por lo que constituye una interesante innovación.

La planificación ha de hacerse en forma de
"directrices" y "planes", que definan la política a
seguir. Se determina la declaración o calificación
ambiental y el proceso de "evaluación de impacto
ambiental" previos a la realización de actividades
clasificadas en los correspondientes anexos.

Entre los instrumentos económicos previstos para
la financiación de las políticas de
protección se señalan asignaciones presupuestarias,
contribuciones, cánones y seguros de
responsabilidad. Se crea un Fondo de Protección del Medio
Ambiente, con recursos de origen diverso, pero con escasa
autonomía para desarrollar ágilmente las
intervenciones necesarias.

Las actividades industriales y agrícolas
serán objeto de vigilancia intensa, estableciéndose
un modelo de
disciplina medioambiental con previsión de infracciones y
sanciones de bastante importancia.

No olvida la ley el aspecto informativo y educativo, que
se recoge en la creación de un sistema de
información y documentación a disposición de
los ciudadanos, para estimular su participación en la
protección del medio ambiente.

En 1994 fue creada por el Consejo de Gobierno una
Comisión Delegada para el Medio Ambiente, con la finalidad
de mejorar la coordinación de las políticas de
protección de medio ambiente y las de actividades
industriales, agrícolas y urbanísticas.

Finalmente merece citarse la protección legal
operada por la Ley 6/ 1.995, de 21 de abril, del Parque regional
de Sierra Espuña, aprobada para la protección de
esa zona, dados los valiosos recursos naturales que
encierra.

Industria, energía y minería.

Se agrupan las competencias en materia de industria,
energía y minas por razón de que se integran en un
sector económico común como es el industrial.
Tradicionalmente han sido desarrolladas dentro de la
Administración por un mismo órgano: el Ministerio
de Industria y Energía, en cuanto al ámbito estatal
y por un Departamento en el ámbito
autonómico.

En materia de industria, la competencia tiene
carácter exclusivo. Es regulada en el art. 10.Uno.27 del
Estatuto de Autonomía, que dice textualmente:

" Industria, sin perjuicio de lo que determinen las
normas del Estado por razones de seguridad, sanitarias o de
interés militar y las normas relacionadas con las
industrias que estén sujetas a la legislación de
minas, hidrocarburos
y energía
nuclear. El ejercicio de la competencia se
desarrollará de acuerdo con las bases y la
ordenación de la actividad económica general y la
política
monetaria del Estado, en los términos de lo dispuesto
en los artículos 38, 131 y números 11 y 13 del
apartado 1 del artículo 149 de la
Constitución."

Como se advierte, se trata de una competencia exclusiva
pero muy limitada. De una parte, por la regulación
básica del Estado en cuanto a seguridad
industrial, que es el mayor bloque normativo y reglamentario
existente en materia de ordenación y vigilancia de
instalaciones. De otra, en cuanto no se pueden establecer normas
que se dirijan al sector industrial e ignoren la
regulación económica y de política monetaria
del Estado. Este límite es muy impreciso y amplio porque
implica líneas de actuación muy diversas:
reestructuraciones sectoriales, regulación de
producciones, ayudas, etc. cuya incidencia en el resto del
mercado nacional
pueda ser importante e introducir desequilibrios.

Sí pueden dictarse normas, incluso legislativa,
que desarrollen las estatales en materia industrial, aunque
consideramos que entraña muchas dificultades por el
carácter eminentemente técnico de las regulaciones.
Ya es sabido que para determinados productos e incluso para
regulación de características técnicas
de instalaciones, es la propia Unión
Europea la que fija mínimos y requisitos. En parte
porque los procesos
normativos requieren unos equipos técnicos previos que
dictaminen y comprueben los aspectos a regular y en parte porque
cada vez se unen más requisitos técnicos con
exigencias de mercado y protección de usuarios, cuyo
ámbito de aplicación se ha extendido al mercado de
la Unión.

Ante ello, es difícil que una Comunidad
Autónoma pueda desarrollar normas técnicas que
hayan sido establecidas con los procesos indicados por otros
poderes públicos más amplios.

Dentro del sector industrial, aunque con un importante
componente cultural, está la artesanía, que
constituye un subsector cuyo interés regional es recogido
por el artículo 49, a) del Estatuto y sobre el que se
tiene atribuida competencia exclusiva, según el
artículo 10.12.

Por ley de 30 de noviembre de 1.988 se reguló la
actividad artesana, distinguiendo varios tipos: estética o de creación, de
producción de bienes de consumo y de servicios. De forma
concreta se incluyen en el texto medidas de ordenación,
registro, clasificación y promoción del sector y de
las empresas o empresarios en él integrados.

En materia de energía, la competencia se recoge
en estos términos:

"28.Instalaciones de producción,
distribución y transporte de
energía, cuando el transporte no salga de su territorio y
su aprovechamiento no afecte a otra Comunidad Autónoma.
Todo ello sin perjuicio de lo establecido en los números
22 y 25 del apartado 1 del artículo 149 de la
Constitución."

Reiterando las razones anteriores sobre industria, la
energía es competencia exclusiva de la Comunidad
Autónoma, aunque con un importante respeto a la
territorialidad, cuestión que limita profundamente la
competencia: el mercado y las instalaciones no pueden traspasar
los límites
regionales. Como es claro, quedan fuera de la atribución
los centros e instalaciones realmente importantes (
refinerías, centrales, líneas de alta
tensión, etc.).

En materia de minería, la competencia, de
desarrollo legislativo y ejecución, se recoge
conjuntamente con el régimen energético, en una
repetición, respecto de éste ultimo objeto,
incomprensible. La regulación básica minera es, de
momento, la única existente en el ámbito estatal,
sin que nuestra Comunidad haya ejercido su poder normativo,
quizás consecuencia de la atonía del sector
extractivo.

Ordenación del territorio, vivienda e
infraestructuras.

La actuación administrativa relacionada con el
suelo,
ordenación del territorio, infraestructura y vivienda,
suele ir unida a una profunda regulación,
intervencionista, incluso en los niveles municipales. El
componente territorial ha permitido que sea una de las
competencias menos discutidas a transferir desde el Estado a las
Comunidades Autónomas. No obstante, la complejidad de la
materia y el hecho de que en ella concurran aspectos muy diversos
sobre los que mantiene la competencia exclusiva el Estado,
produce bastante dificultad para delimitar e identificar
competencias y normas reguladoras.

En la regulación estatal se ha dado
carácter básico a normas sobre régimen del
suelo, basándose en la reserva sobre igualdad de
los españoles, legislación civil, régimen de
las Administraciones Públicas y protección de medio
ambiente, montes y aprovechamientos supra-regionales.

En las Comunidades Autónomas se ha utilizado la
vía legislativa para regular, sobre todo, la
ordenación del territorio y el urbanismo.

El Estatuto de Autonomía, en el artículo
10.Uno, 2, reconoce la competencia exclusiva regional para
regular la ordenación del territorio y del litoral,
urbanismo y vivienda. Además, la tiene en materia de
infraestructuras de acuerdo con los apartados 4, 5, 7 y
8.

Ordenación del territorio.

La regulación básica regional se contiene
en la Ley de 30 de julio de 1.992, de Ordenación y
Protección del Territorio de la Región de Murcia.
En ella se establecen los principios de coordinación y los
instrumentos necesarios para la utilización racional del
espacio, integrando los aspectos urbanos, rurales y
naturales.

Con carácter previo, la ley considera necesario
aplicar la técnica de las "evaluaciones de impacto medio
ambiental y territorial", como garantía de
preservación. Después crea el llamado Sistema
Territorial de Referencia, que equivale al gran plan territorial,
con información amplia e integradora de todos los niveles
administrativos. Y más adelante determina ya, en concreto, los
instrumentos de ordenación del territorio: directrices,
programas y actuaciones de interés regional.

Al ser una norma de amplio contenido, entra en la
distribución competencial de los distintos órganos
administrativos, en la regulación de procedimientos de
elaboración de planes y programas, así como en la
determinación de responsabilidades y sanciones.

Por lo que se refiere al aspecto de protección de
espacios naturales, ha quedado desfasada con la entrada en vigor
de la Ley de Medio ambiente que se estudia en otro
apartado.

Hay que recoger aquí también la Ley de 24
de abril de 1995, por cuanto afecta a la anterior, ya que la
modifica en cuanto a las atribuciones de los órganos de la
Comunidad Autónoma en materia de urbanismo.

Responde a la necesidad de actualizar la
distribución competencial entre Consejo de Gobierno,
Consejero, Director General de la materia y Consejo Asesor
Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo.
Además incrementa el importe de las sanciones y tiene en
cuenta algunas modificaciones introducidas en el Estado, a
través de la refundición de normas llevadas a cabo
por el Real Decreto Legislativo de 26 de junio de 1,992. Es
evidente que, por esa técnica de elevar a rango legal la
distribución de competencias administrativas y por no
fijar procedimientos de actualización automática de
sanciones, habrá que volver a aprobar otra ley dentro de
no demasiado tiempo.

Otro aspecto que ha sido regulado mediante ley regional
es el de la disciplina urbanística. La importancia que
socialmente se ha concedido a los fraudes, incumplimientos e
irregularidades urbanísticas, aconsejó dictar la
Ley de 20 de diciembre de 1.986 de medidas para la
protección de la legalidad
urbanística en la Región de Murcia.

Esta ley contiene capítulos dedicados a las
infracciones, medidas de protección y garantías,
medidas de inspección urbanística,
suspensión de actuaciones ilegales, restauración
del orden infringido y régimen sancionador.

Puede decirse que, con esta regulación y con las
actuaciones llevadas a cabo por las Corporaciones Locales, el
urbanismo no debe constituir una actividad que perjudique a la
sociedad en su conjunto, aunque se haya predicado habitualmente
su carácter especulativo.

Vivienda

Dentro de las competencias contempladas en el art.
10.Uno, 2, está la de vivienda. Se trata de una de las
materias en las que la Comunidad Autónoma no ha utilizado
la capacidad legislativa para regular en profundidad y con
amplitud este sector tan importante para el desarrollo
económico y el bienestar social ; se ha limitado a la
aprobación de la Ley de 7 de abril de 1.995, sobre
condiciones de habitabilidad en edificios de viviendas y
promoción de la accesibilidad general. Su contenido
recoge, sobre todo, las preocupaciones sociales sobre las
dificultades que presentan edificios y espacios destinados a
servicios
públicos para las personas con minusvalías.
Regula la eliminación de barreras arquitectónicas y
urbanísticas y establece un listado de obligaciones para
que los edificios de nueva construcción estén
adaptados a las necesidades de las personas con dificultades de
movilidad. Finalmente, como es de uso común, incluye el
régimen de infracciones y sanciones.

Ha tenido interés para la Comunidad
Autónoma incidir directamente en el mercado del suelo y la
vivienda, al objeto de facilitar el acceso de los sectores de
población con capacidad económica
escasa a condiciones adecuadas de habitabilidad. Con tal objeto
la actividad legislativa se ha concretado en dos normas creadoras
de entes para ejecutar una política de suelo y vivienda
públicos. En primer lugar, se creó una sociedad
pública de gestión, por Ley 10/ 1.994, de 30 de
diciembre, que no ha llegado a tener actividad, y ha sido
sustituida por una nuevo ente, el Instituto de Suelo y Vivienda
de la Región de Murcia, diseñado por la Ley
1/1.999, de 17 de febrero como organismo autónomo de
carácter comercial y financiero.

Infraestructuras

Para una región como la de Murcia, con
déficits de infraestructuras por su menor grado de
desarrollo en relación con otras partes del territorio
nacional, es ésta una competencia decisiva, aunque no
pueda resolver por sí sola las necesidades existentes si
no se dispone de recursos financieros.

Su carácter de exclusiva viene determinado por el
art. 10. Uno, 3, 4, 5, 7 y 8, relativos a obras públicas
de interés regional; ferrocarriles, carreteras y caminos
cuyo itinerario discurra por el interior de la Región;
puertos; aprovechamientos hidráulicos ; etc.

En primer lugar debemos referirnos a la Ley de 27 de
agosto de 1.990. de carreteras de la Región
de Murcia, aprobada para adaptar la regulación estatal a
las necesidades regionales.

Se trata de una ley extensa, que diseña un
sistema regional, a efectos de regulación general,
planificación, usos, defensa y otras medidas de
carácter administrativo.

Jerarquiza las carreteras regionales en tres niveles,
teniendo en cuenta los usos y el tráfico que discurre por
ellas. En un Anexo las agrupa según esos mismos niveles y
somete su modificación a acuerdo del Consejo de
Gobierno.

Por otra parte define lo que debe ser el Programa de
Actuación regional y también lo somete a
aprobación del Consejo de Gobierno.

Para el uso y protección de las carreteras fija
servidumbres y zonas de acceso restringido, otorgando al
Consejero competente en la materia las facultades de
suspensión de obras o autorizaciones.

Finalmente incluye una serie de medidas de
coordinación con los Ayuntamientos.

Otro de los campos competenciales regulados en nuestra
Comunidad Autónoma, en este sector, es el de
puertos. La Ley de 16 de mayo de 1.996, constituye
una normativa específica que aborda la construcción
de puertos deportivos y de refugio, así como su
explotación, respetando la continuidad del uso racional de
los recursos naturales afectados. Además, compatibiliza
las actividades, construcciones y usos portuarios con el planeamiento
urbanístico municipal.

En la planificación de puertos a ubicar en
nuestro litoral, da preferencia a los pesqueros sobre los
deportivos, aunque éstos últimos van a ir
adquiriendo mayor importancia dada la extensión de los
deportes
náuticos y los usos turísticos.

Somete a régimen de concesión y
autorización en dominio
público terrestre la construcción y
explotación de obras e instalaciones con el destino
señalado anteriormente, creando un servicio de
inspección y vigilancia que mantenga el régimen
previsto. En otro caso, habrá lugar a la aplicación
de las sanciones también previstas en la ley.

Curiosamente, como Disposición adicional, incluye
unas tarifas por prestación de servicios portuarios, que
con el carácter de precios públicos, se
aplicarán en las instalaciones públicas. No parece
adecuada la regulación legal de tales precios
públicos, a tenor de lo previsto en el art. 205 del Texto
Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y
Contribuciones Especiales, que atribuye al Consejo de Gobierno su
establecimiento y modificación.

Comercio interior.

La actividad comercial, de contenido eminentemente
económico, tiene una doble vertiente: interior y exterior,
según tenga lugar dentro o fuera del ámbito
territorial de la Comunidad Autónoma.

Aunque la actividad comercial tiene una primera y
esencial regulación de carácter mercantil y civil,
reservada al Estado por los números 6 y 8 del
artículo 149.1, de la Constitución, la
ordenación sectorial en su dimensión minorista, ha
sido atribuida como competencia exclusiva a la Región de
Murcia, en el número 34 del artículo 10.Uno, del
Estatuto de Autonomía, ampliando el nivel que
anteriormente detentaba, meramente ejecutiva.

Se deja a salvo la competencia estatal sobre
política general de precios, la libre circulación
de bienes en todo el territorio del Estado y la
legislación sobre defensa de la competencia y por
supuesto, el comercio
exterior.

Hay que recordar que el comercio interior no ha sido,
hasta estos últimos años, objeto de
regulación legal. Y ha tenido que plantearse la
distribución Estado-Comunidades Autónomas para que
se dicten tanto normas estatales como
autonómicas.

En la Región de Murcia se ha aprobado la ley de
21 de diciembre de 1.998, sobre régimen del comercio
minorista, que respetando el marco estatal, ha regulado con
detalle aspectos sectoriales, como son:

  1. Sometimiento a licencia previa de la
    instalación de grandes establecimientos comerciales y de
    establecimientos de "descuento duro"
  2. Obligaciones generales de los comerciantes
    minoristas.
  3. Autorización previa de la actividad de
    ventas a
    distancia, ventas automáticas y ventas en pública
    subasta.
  4. Horarios comerciales.
  5. Regulación de actividades
    promocionales.

Igualmente se crea el Consejo Asesor Regional de
Comercio,

como órgano consultivo especializado.

Por último se regula el régimen
sancionador.

Hay aspectos que deberán desarrollarse en
colaboración con los Ayuntamientos, como son el urbanismo
comercial, fijación de horarios comerciales y calendario
de apertura.

En otro orden, queda sin incluir en la norma la mejora y
modernización de estructuras
comerciales, anunciada en su propio principio.

Protección de los consumidores.

Aunque la competencia en este campo es de desarrollo
legislativo y ejecución, la protección de los
consumidores es, al igual que el medio ambiente, objeto de
especial atención de los poderes
públicos.

El artículo 11.7 del Estatuto reconoce ese nivel
competencial para la defensa del consumidor, pero
lo limita con las bases de la ordenación de la actividad
económica general, la política monetaria y las
bases y coordinación de la sanidad.

Aún con esas reservas la Comunidad
Autónoma ha regulado el régimen de
protección a través de la Ley 4/ 1.996, de 14 de
junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la
Región de Murcia.

Dicha norma se apoya en la ley estatal como marco
general que le vincula. Su necesidad se justifica por la mejora
de la coordinación interadministrativa, el reforzamiento
del deber de colaboración ciudadana y la definición
más precisa del régimen sancionador.

Sin embargo, no se queda la ley en aspectos generales,
sino que desarrolla extensamente derechos y deberes, requisitos
de productos y servicios, contenidos obligatorios de las
actividades comerciales o prestadoras de servicios,
etc.

Muy amplio es el articulado relativo a régimen
sancionador, con regulación de infracciones y sanciones
tal vez excesivamente compleja, de cara al cumplimiento por un
extenso y variado colectivo que ejerce actividades sujetas a la
ley.

Economía.

El sistema autonómico se apoya en la
existencia de economías regionales con suficiente entidad
para diferenciarse entre sí y sustentar organizaciones
públicas y privadas nuevas que sirven de
articulación de los diversos sectores productivos.
Precisamente una de las notas definitorias de las Comunidades
Autónomas incluidas en el art. 143 de la
Constitución, es la de que las provincias que las
constituyan tengan características económicas
comunes.

Una de las competencias más claras que pueden
asumir las Comunidades Autónomas es la del fomento de su
economía e impulso de su desarrollo global, dentro de los
objetivos generales de la política económica
nacional( art. 148 C.E., 13ª).

Nuestro Estatuto de Autonomía recoge, en el art.
9. 2, c) como principio programático inspirador de las
actuaciones públicas, velar por la promoción de
inversión y fomento del desarrollo
económico y social.

Competencialmente también está determinado
que la Comunidad Autónoma, con carácter de
exclusividad, pueda promover el desarrollo económico y la
creación de un sector
público regional (art. 10. Uno.11).

Igualmente y tras la última reforma estatutaria,
es exclusiva la competencia regional sobre instituciones
de crédito
cooperativo, público y territorial y de cajas de ahorro, en el
marco de la ordenación general de la economía y de
acuerdo con las disposiciones que en uso de sus facultades dicte
el Estado ( art. 10.Uno.32)

Precisamente por ser una materia esencial para la
existencia de la autonomía política, el Estatuto
tiene un Título propio, el IV, dedicado a la Hacienda y
Economía. En él se recoge la obligación del
poder regional de promover la distribución de la
inversión pública, de acuerdo con los principios de
solidaridad y
proporcionalidad comarcales (Art. 48) y la creación de
empresas públicas para atender necesidades no cubiertas
por el sector privado. Además, se deberán
modernizar todos los sectores económicos, aunque
especialmente la agricultura, la ganadería, la pesca y la
artesanía (art. 49).

Si, junto a los títulos jurídicos y
competenciales señalados, contemplamos la capacidad
económica de la nueva organización pública,
a través de los presupuestos anuales, deduciremos que son
verdaderamente importantes los instrumentos de incidencia en la
economía regional.

En relación con el ejercicio de competencias en
materia económica, podemos señalar los siguientes
apartados:

a) Entidades Financieras y Cajas de
Ahorro
.

La última reforma estatutaria ha modificado el
alcance de la competencia en materia de cajas de ahorro, pasando
a ser exclusiva, cuando antes era de desarrollo legislativo y de
ejecución. Una primera ley, de 6 de octubre de 1988,
reguló los órganos rectores de las Cajas de Ahorro,
hoy derogada por la ley de 1 de julio de 1998, de Cajas de
Ahorros de la Región de Murcia. En el texto se da
uniformidad a los aspectos esenciales de estas entidades, en los
términos de la legislación básica del Estado
y de conformidad con la interpretación del Tribunal
Constitucional sobre los aspectos más conflictivos
planteados desde aquella fecha en varias Comunidades
Autónomas.

El régimen jurídico incluye la
creación, expansión, fusión,
disolución y liquidación, distribución de
excedentes, Obra social y disciplina y control de las cajas de
ahorro.

Se crea la figura del defensor del cliente y se regulan
los órganos de gobierno, introduciendo innovaciones que
permiten profundizar en la democratización de dichos
órganos, la profesionalización de la gestión y
la libertad e
independencia
de las Cajas.

Se modifica la representación de los impositores,
de la entidad fundadora y de las corporaciones municipales,
procurando una mayor representación de los intereses
generales de la Región en los órganos de toma de
decisiones.

Por último, en cuanto a disciplina y control, se
regula un régimen preciso de infracciones y
sanciones.

b) Ordenación y planificación
económica
.

La Comunidad Autónoma ha venido elaborando un
Plan de Desarrollo Económico regional, como instrumento de
coordinación de inversiones públicas, cuya
última edición
es la de las anualidades
1.994-1.999.Este Plan constituye un elemento valioso para superar
la tendencia de las organizaciones a la gestión con fines
demasiados inmediatos, que olvidan las inversiones cuya
importancia y cuantía exigen programaciones a medio y
largo plazo.

Nació como obligación en la Ley del Fondo
de Compensación Interterritorial, que impuso esa
técnica económica para poder solicitar la
cofinanciación prevista en la ley estatal. Más
tarde, la propia política
económica de los fondos estructurales europeos,
amplió esta obligación de elaborar planes de
inversiones, integrándolos en un plan nacional, como
requisito previo para formular peticiones de ayudas
económicas con las que cofinanciar proyectos de
interés regional.

Anualmente se revisan los contenidos del referido Plan,
adecuándolo a las variaciones de carácter
económico o político y sirviendo de base para la
elaboración de los capítulos de inversiones y
transferencias de capital de los
presupuestos generales de la Comunidad Autónoma para el
correspondiente ejercicio.

Hay que hacer referencia, además, al Plan
Estratégico de la Región de Murcia 2.000-
2.006, que constituye un instrumento de planificación,
resultado del análisis de la realidad
socio-económica regional y de las aportaciones de
instituciones, agentes sociales y económicos, etc., cuyo
contenido proyecta a las anualidades que comprende las grandes
líneas del desarrollo regional y las soluciones que
se proponen para resolver los estrangulamientos o déficits
apreciados. Este Plan servirá de base para el nuevo Plan
de Desarrollo Regional que exige el Marco de Apoyo Comunitario
europeo.

La planificación es una competencia de la
Consejería de Economía y Hacienda pero el
órgano de coordinación regional es el
Comité de Planificación Económica
Regional
creado por Decreto en el año 1.987, cuya
composición, modificada en 1994, responde al criterio de
representación de todos los Departamentos y en particular
de los Centros Directivos competentes en materias
económicas o financieras, y cuyas funciones son las
relativas a preparación e informe del Plan de Desarrollo
Económico Regional, así como sus modificaciones y
seguimiento. No obstante su interesante función, el
Comité no constituye hoy un órgano con especial
relevancia ni intervención en la política
económica regional.

También sirve de apoyo a la actividad
planificadora en materia económica el Consejo
Económico y Social de la Región de Murcia
. Como
se ha visto en otro lugar, su creación se realizó
por ley de 16 de julio de 1.993, que le otorga personalidad
jurídica y patrimonio propios. Entre sus funciones
está la de constituir cauce de participación de los
agentes sociales y económicos en las decisiones de
política económica regional.

c) Fomento de la economía.

Especialmente dirigida a la potenciación de
sectores económicos regionales o a la ubicación de
inversiones en su territorio, la Comunidad Autónoma ha
utilizado su capacidad legislativa en dos ocasiones: en la Ley de
declaración de interés social y concesión de
un crédito extraordinario para la instalación de un
complejo industrial en Cartagena, de 3 de julio de 1.989 y la Ley
de concesión de un crédito extraordinario para
cofinanciar un Plan de Pensiones de Prejubilación para los
trabajadores del sector de fertilizantes, de 17 de junio de
1.994. En la primera se facilitaba la instalación de la
multinacional General Electric y en la segunda se resolvía
un problema social de ajuste de un sector en crisis.

No se ha dictado ninguna norma con rango legal que
regule con carácter general ni el sector industrial ni el
agrario, así como tampoco se han establecido normas sobre
planificación o regulación económica con ese
rango, por lo que sólo son de aplicación normas de
rango inferior a ley, con más vocación de coordinar
acciones que de vincular a sectores económicos
regionales.

El sector público regional.

El concepto de sector público, en cuanto
al tratamiento que pretendemos aquí, se circunscribe a
aquella parte de la organización pública que no
constituye administración directa ni organismo
autónomo. Se trata de un concepto operativo para
distinguir regímenes jurídico-económicos
propios de una gestión descentralizada; es decir, se
pretende analizar la organización pública que no es
puramente administrativa.

Sin embargo, no podemos limitar el análisis a
aquellos órganos que desarrollen su actividad en
régimen de derecho privado, porque existen algunos
denominados "Entes" cuya actividad es regulada a través de
varios regímenes jurídicos: el público o
administrativo y el privado,mercantil,civil o laboral.

Esta dificultad inicial de clasificación ya
empieza por reflejar el nivel de indefinición en el que se
mueven los órganos y empresas aquí
agrupados.

Hay dos tipos claros de componentes del sector
público: sociedades
públicas y Entes públicos creados expresamente por
una ley. Respecto de las primeras no cabe duda de su
carácter y naturaleza. En cuanto a los segundos,
habrá que acudir a su norma de creación o
desarrollo para entender esos elementos básicos
definitorios.

a) Empresas públicas
regionales.

Las empresas públicas regionales son:

a) Las entidades de derecho público dotadas de
personalidad jurídica propia que, por la naturaleza de su
actividad, ajustan su actuación al Derecho
privado.

b) Las sociedades
anónimas en cuyo capital tenga participación
mayoritaria, ya sea directa o indirectamente, la
Administración regional, sus organismos autónomos u
otras empresas públicas regionales.

Tal es la definición del artículo 71 de la
Ley 1/ 1.988. En ella se aprecia la separación entre
"entidad de derecho público" y sociedad
anónima. Esta separación responde al
régimen regulador: en el primer caso será una ley
específica la que determine su organización y
funcionamiento; en el segundo, el régimen será el
general de las sociedades anónimas

Sin embargo, se plantearán situaciones confusas
cuando, como veremos, se dicten leyes de creación de estas
entidades en las que se mezclan regímenes de derecho
privado y de derecho público. En ese caso, ¿ se les
puede denominar "empresas públicas regionales"
?

Creación.- La creación de
sociedades públicas regionales en forma de sociedades
anónimas está regulada en el artículo 73 de
la Ley del Presidente:

a) Por Decreto del Consejo de Gobierno, si la
cuantía de la aportación pública no excede
de la autorizada anualmente por la Ley de Presupuestos de la
Comunidad Autónoma.

b) Por Ley de la Asamblea Regional, cuando exceda de
dicha autorización.

Iguales requisitos se exigirán para la
aportación de capital público a una empresa ya
creada.

Las sociedades anónimas regionales se
constituirán por el procedimiento de
fundación simultánea, siéndoles de
aplicación la excepción prevista en el
artículo 14.2 de la Ley de Sociedades Anónimas en
su redacción actual.

Como se deduce de lo anterior, los Presupuestos
Generales deben incluir créditos en el capítulo VIII, para
aportación de capital a las sociedades que se creen con el
carácter de anónimas. Esa es la razón de ya
no se exija ley específica. Sí la necesitará
aquella sociedad que deba constituirse con dotaciones no
previstas en la mencionada ley de presupuestos y sin
determinación de sus fines ni recursos.

Actualmente puede producirse una situación poco
clara: la creación de sociedades anónimas
públicas cuya participación mayoritaria proceda de
créditos de otros organismos o sociedades. Parece que
quedaría fuera de regulación. Sin embargo,
entendemos que no, que está sujeta al mismo procedimiento:
si la aportación es específica con base en partidas
nominativas de los correspondientes presupuestos de las
sociedades matrices,
sólo se exigirá la creación por Decreto. Si
no existe concreción nominativa, debe irse al
procedimiento de creación por ley expresa.

Una vez creada la empresa, es
importante su régimen de organización y
funcionamiento.

Organización y funcionamiento.- La
regulación jurídica de las sociedades
anónimas regionales es la común a las demás
sociedades anónimas: la normativa estatal de este tipo de
sociedades. No existe ninguna especialidad ni tratamiento
diferenciado desde el punto de vista mercantil, civil o laboral.
Únicamente existen normas complementarias de
carácter administrativo que las vinculan a obligaciones o
requisitos internos. Tal es el caso de la competencia del Consejo
de Gobierno para proponer o designar los representantes de la
Administración Regional en los órganos de las
sociedades públicas (art. 75 Ley del
Presidente).

Por otra parte, la Ley de Hacienda les impone la
obligación de elaborar un Programa de Actuación,
Inversiones y Financiación (PAIF) que recoja las
principales informaciones de la empresa para cada
anualidad. Si además tuvieran financiación por
medio de subvenciones, deberán elaborar también un
Presupuesto de
Explotación, si las transferencias son para gasto
corriente y un Presupuesto de Capital, si las subvenciones son
para gastos de capital.

Las empresas públicas regionales
elaborarán dichos documentos y tras
la aprobación por sus órganos sociales, los
remitirán a la Consejería de Economía y
Hacienda, a través de la Consejería a la que
estén adscritas, para su integración en los
Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma (arts. 55
y ss. de la Ley de Hacienda).

A las sociedades anónimas públicas les es
de aplicación el régimen de control financiero a
que se refieren los arts. 88 y ss. de la Ley de Hacienda.
Fundamentalmente se realizará mediante auditorías dirigidas por la
Intervención General de la Comunidad Autónoma.
Igualmente les es de aplicación el control de eficacia y
eficiencia a
que se refiere el art. 91 de dicha ley, con objeto de valorar y
verificar el grado de cumplimiento de los objetivos
programados.

Situación actual del sector.- Los sectores
de actividad en los que se han creado empresas públicas
regionales son variados: promoción industrial, tecnología,
prestación de servicios médicos, turismo, vivienda,
comunicación, etc.

Partes: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
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