El ministerio público fiscal: necesidad de una reformulacion organizativa

Indice

2. Políticas de Persecución Penal.
3. El principio de legalidad.
4. El Principio de Legalidad en la Legislación Argentina.
5. La Unidad de actuación y dependencia jerárquica.
6. La estructura y organización del Ministerio Público
7. Conclusión:
8. Referencias:

1.Introducción.

El Ministerio Fiscal en la Constitución de la Provincia de Córdoba, es parte integrante del Poder Judicial y ejerce sus funciones con arreglo a los principios de legalidad, imparcialidad, unidad de actuación y dependencia jerárquica en todo el territorio de la Provincia de Córdoba.(1)

Los principios de legalidad e imparcialidad no ofrecen dificultades mayores a la hora de dar explicación razonada de sus alcances, no ocurre lo mismo en cambio sobre el referido a la unidad de actuación y dependencia jerárquica y en especial al momento de establecer el diseño de organización más apropiado para el Ministerio Público..

La estructuración del Ministerio Público por mandato constitución es de carácter piramidal o tambien llamada vertical al poner en cabeza de la organización al Fiscal General como máxima jerarquía orgánica. La subordinación de los miembros inferiores es consecuencia necesaria para lograr la unidad de actuación que establece la Constitución.

La cuestión que motiva este trabajo está en establecer los alcances de la dependencia jerárquica de los miembros del Ministerio Público en el ejercicio de su función. Para este fin el nivel jerárquico orgánico que ocupan dentro de la organización es determinante para lograr la unidad de actuación en la ejecución de las políticas de persecución penal que imparta el Fiscal General. A partir de la conceptualización y alcance del del principio de unidad de actuación compatibilizado con los principios de legalidad e imparcialidad procuramos determinar cual es el modelo organizativo que más se adecua para alcanzar la misión que constitucionalmente tiene asignada el Ministerio Público.

2. Políticas de Persecución Penal.

No es posible concebir ni analizar políticas de persecución penal aisladas de una política criminal global. ¿Que es la Política Criminal? Al decir de Binder, la política criminal es el conjunto de decisiones, instrumentos y reglas que orientan el ejercicio de la violencia estatal (coerción penal) hacia determinados objetivos.(2).

La política criminal es la que orienta o determina los criterios de enjuiciamiento penal en función de los objetivos sociales que se persiga alcanzar con el uso del poder coercitivo del Estado.

3. El principio de legalidad.

El principio de legalidad funciona como regla obligatoria de persecución penal de todos los hechos que generan hipótesis de delitos de acción pública. Se ha conceptualizado a la legalidad como la automática e inevitable reacción del Estado a través de órganos predispuestos ( Generalmente la Policía y el Ministerio Público) que, frente a la hipótesis de la comisión de un hecho delictivo (de acción pública), se presenta ante los órganos jurisdiccionales, reclamando investigación, el Juzgamiento y, si corresponde, el castigo del delito que se hubiera logrado comprobar (3).

La contracara de la legalidad es la disponibilidad o también llamada oportunidad, que importa elegir a través de órganos estatales, en qué casos se va a impulsar la actividad represiva del estado.

La inevitabilidad significa que frente a la comisión de un delito de acción pública, necesariamente se tiene que poner en marcha los mecanismos de preparación o promoción de la acción pùblica, sin que ello se pueda evitar.

El principio de legalidad se caracteriza entonces por la iinevitabilidad de la persecución penal como consecuencia directa e insalvable de la legalidad.

4. El Principio de Legalidad en la Legislación Argentina.

Este principio puede expresarse como la atribución que tienen los órganos encargados de la promoción de la persecución penal, fundada en razones diversas de política criminal y procesal, de no iniciar la acción, o de suspender provisionalmente la acción iniciada, o de limitarla en su extensión objetiva y subjetiva, o de hacerla cesar definitivamente antes de la sentencia, aún cuando concurran las condiciones ordinarias para "perseguir y castigar" (4) La Constitución Nacional no contiene norma alguna que imponga el principio de legalidad.

El Art. 71 (5) del C.Penal dispone que "deberán iniciarse de oficio todas" las acciones penales. Al establecer el imperativo "deberán", impone el principio de legalidad como regla, estableciendo la misma norma las excepciones para el caso de la acción pública dependiente de instancia privada y de las acciones privadas.

La Constitución de Córdoba en su Art. 171 establece que el Ministerio Público ejerce sus funciones con arreglo a los principios de legalidad, imparcialidad, unidad de actuación y dependencia jerárquica. La norma se integra señalando que el Fiscal General fija las políticas de persecución penal e instruye a los fiscales inferiores sobre el cumplimiento de sus funciones conforme a los principios relacionados con arreglo a la ley.

En cambio la misión de los órganos jurisdicionales en la ejecución de la política criminal del Estado reside en su control y esto se advierte nítidamente en la interpretación de la ley penal (material y formal) lo cual ampliará o disminuirá el campo de punibilidad y en consecuencia el de persecución e investigación. La única instrucción que reciben los Jueces es el mandato de la Ley que la hacen efectiva mediante su interpretación en el caso concreto.

La fijación de las políticas de persecución penal deberán ser establecidas por el Fiscal General con arreglo a la ley y así podrá decir: "en esta etapa del fenómeno delictivo se dará preferencia a la persecución penal de tal o cual conducta tìpica, antes que a la rutinaria persecución de hurtos menores o de cachetadas de maridos a mujeres. Este es el sentido fundamental de la reforma, a eso obedecen los principios de legalidad, de unidad de actuación, de dependencia jerárquica, de imparcialidad. Esa es la gran estructura que estamos queriendo para Córdoba".(6)

Como titulares de la acción pública ( Art. 71 del CPP) son los Fiscales los encargados de hacer operativas las definiciones normativas (conductas categorizadas como delitos), dando respuestas cuando se concretan en denuncias de las víctimas, o por imperio del principio de legalidad cuando son conocidas por cualquier medio. Aquí es importante señalar que la mera definición normativa de una conducta como ilícita, no se operativiza la realización de la ley penal si el órgano encargado de hacerla efectiva no la concreta. La ley en definitiva contiene tan solo un marco normativo abstracto de decisión donde los encargados del control de la criminalidad ejercen una marcada discrecionalidad, en función de los medios operativos con los que cuentan.

Los grados de selección genérica de enjuiciamiento penal varían conforme a las políticas que en tal sentido se fijan e implementan y van desde: 1. La fijación de las figuras delictivas, es decir, se señala cual o cuales figuras delictivas de acuerdo a criterios de conveniencia y oportunidad se les va otorgar mayor esfuerzo operativo; 2. El acto de la denuncia del perjudicado y fundamentalmente su posterior interés en la causa, ya sea mediante la coadyuvante del querellante particular o el ejercicio de la acción civil resarcitoria; 3. Las averiguaciones o investigaciones de los órganos de persecución penal, que generalmente en nuestro caso lo realiza la Policía; 4. Las posibilidades de sobreseimiento en cualquiera de sus formas incluida la de prescripción; 5. Las posibilidades de llegar a un juicio abreviado o decisión judicial en juicio completo y 6. La función selectiva que determina la opinión pública por determinadas conductas delictivas.

Los criterios de selección están formados por criterios de connivencia y oportunidad propios de la discrecionalidad de la que debe contar cualquier política de persecución penal, que a su vez es necesario no confundir con los procedimientos y operaciones tendientes a hacer efectiva esa política que, sí es reglada en garantía del principio de legalidad e imparcialidad del órgano. Este sistema es lo que se conoce como oportunidad reglada (7)

5. La Unidad de actuación y dependencia jerárquica.

Una de las ventajas que señalaba Fayol (8) de la organización vertical era la unidad de conducción ejercida por un Jefe o jerarca instituido de autoridad. Esta se lograba teniendo en la cabeza de la organización a un Jefe o Director con poder de decisión. ¿Unidad de conducción igual a unidad de actuación?. En realidad la unidasd de conducción constituye un presupuesto para conseguir la unidad de actuación. Es por ello que el Ministerio Público se estructura como un órgano unipersonal y no colegiado.

La unidad de actuación sin duda procura que las políticas de persecución penal sean uniformes y persigan objetivos comunes conforme los lineamientos o pautas que fija el Fiscal General. Las instrucciones que a cuyo efecto se impartan, reconocen dos componentes claramente diferenciados: una es la discrecionalidad para decir esta conducta delictiva se la va a perseguir con mayor o menor esfuerzo y otra reglada que está contenida en la propia norma de derecho sustantivo y adjetivo que encausan el camino a seguir. ¿Cual es entonces el límite?. El límite a la discrecionalidad del Fiscal General se lo marca la Ley. No se puede apartar de ella aunque los criterios de selección de enjuiciamiento sean de neto corte discrecional propios de una acción política.

La Ley Orgánica del Ministerio Público de Córdoba- 7826 y sus modificatorias 8147 y 8249 en el título IV regula las instrucciones que pueden impartir los integrantes del Ministerio Público en ejercicio del nivel jerárquico que ocupan en la estructura orgánica. En tal sentido, cobra relevancia la disposición contenida en el Art. 12 al establecer que ante una causa que revista especial gravedad, trascendencia pública o presenten dificultades particulares, el Fiscal tenga la facultad de consulta al Fiscal General, cuando en realidad para una correcta dirección de las políticas de persecución penal y en resguardo del principio de unidad de actuación, debería ser una obligación del inferior no una mera facultad. En el orden nacional la comunicación de los integrantes del Ministerio Publico al Procurador General de la Nación o al Defensor Oficial de la Nación, según corresponda,, y por la vía jerárquica correspondiente, no es una mera facultad, sino un obligación, cuando se trata de asuntos a su cargo que por su trascendencia o complejidad, requieran una asistencia especial.(9 )

6. La estructura y organización del Ministerio Público.

La estructura y organización del Ministerio Público responde en general a su propia historia como un apéndice del Juez y por ende guarda correlación directa con la estructura y organización que tiene asignada el órgano encargado del ejercicio de la jurisdicción.

La reforma del Ministerio Público y fundamentalmente la inclinación por el sistema acusatorio con la delimitación de funciones propias de un órgano requirente, plantea la necesidad de revisar su estructura y organización para conferirle eficiencia y eficacia a su función acusatoria.

El debate actual que se ha instalado acerca del Ministerio Público en razón de su característica, organización, posición institucional y fundamentalmente en relación a la tarea procedimental y de investigación, ha llevado a que el Dr.Julio B.J Maier lo califique de un adolescente. (10)

La efectiva implementación del nuevo Código Procesal Penal en la Provincia de Córdoba-Ley 8123- que entrara en vigencia a partir del 31 de marzo de 1998 junto a la división territorial en distritos judiciales (11 ) podríamos decir que el Ministerio Publico en la Provincia de Córdoba pasó a ser un jóven con pantalones largos.

7. Conclusión:

Las funciones investigativas y acusatorias que tiene asignado el Ministerio Público hace que sea una consecuencia necesaria y racional que su estructura y organización asegure la unidad de actuación:

1.- La estructura y organización del Ministerio Público debe formularse a partir de un relevamiento de las exigencias de sus propias funciones y no desde los antecedentes de su origen ligado a la actividad jurisdiccional de un Juzgado.-

2.- La unidad de actuación no solo es necesaria sino imprescindible para lograr la ejecución adecuadas de las políticas de persecución penal.-

3.- Las políticas de persecución penal reconocen un substracto discrecional que las caracteriza frente a su implementación de tipo reglado en función de lo que establece la ley.

4.- El Ministerio Público debe estructurarse como un cuerpo orgánico para garantizar coherencia y unidad con adecuados nexos de coordinación entre todos sus estamentos jerárquicos para lograr la unidad de actuación. Vgr. Fiscales de Cámaras con Fiscales de Instrucción a propósito de la estrategia a seguir en una causa en concreto; necesidad de un Fiscal Coordinador en un Distrito.-

5.- Los fiscales deben ser "dependientes" del poder que se establezca por razones operativas, pero "independientes en el ejercicio de sus funciones". El orden jerárquico es indispensable para que todas las instrucciones se canalicen a través del Jefe inmediato del órgano para dirigir la investigación.

8. Referencias:

(1) Constitución de la Provincia de Córdoba-Art.171- 1987.

(2) Política Criminal de la Formulación a la Praxis- Edic. Ha-Hoc, Alberto M.Binder, pag.42,43.

(3) "El Principio de Oportunidad en el Derecho Argentino. Teoría, Realidad y Perspectivas". José Y. Cafferata Nores- Nueva Doctrina Penal- NDP A/1996. Pag.4.

(4) "Cuestiones Actuales sobre el Proceso Penal"- Dr.José Y. Cafferata Nores. Editores del Puerto, pag.16.-

(5) El Art. 71 del C.Penal establece: "Deberán iniciarse de oficio todas las acciones penales, con excepción de las siguientes: 1º) Las que dependieran de instancia privada; 2º) Las acciones Privadas.-

(6) Exposición del Constituyente Dr.Jorge de la Rua sobre el Art. 171 de la Constitución de la Provincia de Córdoba.

(7) "Cuestiones Actuales sobre el Proceso Penal"- Dr.José Y. Cafferata Nores. Editores del Puerto, pag. 18. El otro sistema se conoce como oportunidad reglada, y es propia del derecho continental europeo. Significa que sobre la base de la vigencia del principio de legalidad, se admiten excepciones por razones de oportunidad.

(8) Henri Fayol -1841-1925. "Administration et Generale (1916). Es considerado el padre de la teoría moderna de la administración. Formuló catorce principios de la administración, tales como: la autoridad y la responsabilidad, la unidad de mando, la cadena escalar y el espíritu de equipo.

(9) Art.30 de la Ley Nacional 24.946:"Los integrantes del Ministerio Publico comunicarán al Procurador General de la Nación o al Defensor General de la Nación, según corresponda, y por vía jerárquica, los asuntos a su cargo que por su trascendencia o complejidad, requieran una asistencia especial, indicando concretamente las dificultades y proporcionando las soluciones que estimen adecuadas".

(10) Julio B.J.Maier- El Ministerio Público:¿Un adolescente?.En el Ministerio Público en el Procesal Penal, Edic. AD-Hoc SRL, pag,35/36: "Hoy solo se puede señalar, como tendencia general, que un regreso más profundo a las formas acusatorias y la influencia del sistema operativo penal de cuño anglosajón conducen, poco a poco, a un mayor protagonismo del Ministerio Público en la realización del derecho penal y en la solución de los casos penales. Pero la Institución parece no haber alcanzado su mayoría de edad,mucho menos entre nosotros, por ello me he permitido titular su historia como la de un adolescente".

(11) Mediante Instrucción General N° el Fiscal General de la Provincia dispuso que el radio territorial de la Primera Circunscripción Judicial que no quedara comprendida en el ambito territorial de compentencia de los Tribunales del Interior (Carlos Paz, Cosquin, Alta Gracia, Jesús María y Rio Segundo) se dividiera en ocho (8) Distritos Judiciales con asignación de funciones a Fiscales de Instrucción destados en los mismos (Art. 31 de la Ley 7826).

 

 

Autor:

Dr.Hugo Antolin Almiron