Las reglas de origen del DR-CAFTA (página 2)

PLANTEAMIENTO DEL
PROBLEMA

Existen diferentes métodos
para la determinación del origen de los productos.
Cada uno de esos criterios tiene sus ventajas y desventajas;
ninguno es perfecto, algunos son menos neutrales que otros, sea
en su aplicación o en su potencial para ser usados como
instrumentos proteccionistas. Más importante
todavía, todos los países que suscriben tratados de
integración imponen costos, tanto a
las autoridades aduaneras que los administran como a los
productos que deben satisfacer los requerimientos
exigidos.

Formulación del Problema

Si no se determinan previamente y se calculan los
efectos probables las normas de origen
pueden impactar negativamente sobre el comercio
exterior dominicano, constituyendo no un aliciente sino una
retranca efectiva al desarrollo
nacional dominicano.

• ¿Cuáles son las reglas o normas de
  origen usuales en los tratados comerciales
  vigentes?
• ¿Revela su estudio elementos importantes que
  deben tomarse en consideración antes de la entrada en
  vigencia definitiva del DR-CAFTA?
• ¿Cuál es el impacto de las reglas de
  origen del DR-CAFTA y su proceso de
  verificación para la República
  Dominicana?

PROCEDIMIENTO
METODOLÓGICO

UNIVERSO

El objeto de estudio: Tratado de Integración
Comercial entre República Dominicana, Centroamérica
y Estados Unidos
de América
(DR-CAFTA).

Universo Documental. El universo de
esta investigación lo constituyen los documentos que
guardan estrecha relación con las normas de origen,
particularmente la fuente base del análisis que lo es el tratado
DR-CAFTA.

Universo Institucional. Está compuesto por
las entidades que guardan relación con la
aplicación del tema: Secretaría de Estado de
Relaciones Exteriores, Secretaría de Estado de Industria y
Comercio, Dirección General de Impuestos
Internos, Dirección General de Aduanas, entre
otras.

MUESTRA

El presente trabajo de
investigación no lleva muestra debido a
que se ha tomado la totalidad del universo, que lo
constituye el DR-CAFTA.

MÉTODOS

Se utilizarán varios métodos de
investigación, entre ellos la deducción, la inducción, la síntesis
(presentación resumida y comprensible el estudio) y el
análisis de datos,
fundamentalmente.

Método Analítico Clásico.
Consiste en el análisis externo e interno de los
documentos con los que se cuenta para la investigación, o
sea, cuál es el tema básico y los vínculos
que existen, así como los datos que pueden extraerse del
mismo. La aplicación de dicho método
será a través del análisis jurídico
que es el que se aplica en la descripción del tratado internacional y las
leyes
complementarias.

Método Dialéctico. Se le considera
la mejor herramienta para llegar a la verdad mediante la
discusión y la confrontación de
opiniones.

Método Comparativo. Se utiliza para
describir y analizar científicamente los hechos, ideas a
través de la recolección de datos. Se llama
también método genérico, porque investiga
los hechos desde su origen histórico comparado.

TÉCNICAS

Son los mecanismos que permiten la recolección
de datos. Se utilizó preferentemente la observación, que consiste en tomar información y registrarla para su posterior
análisis.

Se realiza la observación de los movimientos del
mercado nacional
relacionado con el DR-CAFTA y, particularmente, con las reglas de
origen, determinando el grado de afectación del mismo
sobre el desarrollo nacional en las áreas de la
investigación, que son la agrícola y la
legal.

INSTRUMENTOS

Son los medios y
mecanismos utilizados para el desarrollo de la
investigación. El principal instrumento son las fichas de
control, donde se
anotaron datos importantes para la
investigación.

Capítulo I

ASPECTOS CONCEPTUALES DE REGLAS DE
ORIGEN

1.1 PROPÓSITOS DEL
CAPÍTULO

Es importante tener claro cuál será el
destino el Tratado de Libre
Comercio entre la República Dominicana,
Centroamérica y los Estados Unidos de América
(DR-CAFTA por sus siglas en inglés), suscrito el 5 de agosto de 2004,
particularmente, a fines de la investigación, en cuanto se
refiere a las reglas de origen, las transformaciones en aduanas y
los procesos de
verificación. Otro aspecto de interés es
el relativo a los efectos que se esperarían en los flujos
comerciales entre los países centroamericanos, los cuales
pueden ser influenciados por el desvío de comercio,
así como por la triangulación de productos, aspecto
en el cual las reglas de origen juegan un papel quizás
determinante. Asimismo, es interesante conocer la forma en que
las disciplinas fueron negociadas, con lecciones para futuros
procesos de negociación.

1.2 BREVES COMENTARIOS SOBRE LA INTEGRACIÓN
ECONÓMICA CENTROAMERICANA

La integración
económica centroamericana, vista como un proceso que
ha perdurado desde 1960 hasta la fecha, ha experimentado avances,
obstáculos e inclusive retrocesos y estancamientos. En los
años ochenta los conflictos
armados ocurridos en algunos países de
Centroamérica se recrudecen, obligando a los gobiernos de
turno a focalizar esfuerzos y recursos en
proyectos
político militares de contra-insurgencia. En los
años noventa, superados tales conflictos en gran medida,
se trata de recuperar el tiempo perdido
y avanzar y profundizar en los esquemas regionales de
integración con el objetivo de
lograr una inserción más efectiva en el comercio
internacional. Esa revitalización del regionalismo se
traduce, para el caso de Centroamérica, en la
suscripción del Protocolo al
Tratado General de Integración Económica
Centroamericana, conocido como el "Protocolo de Guatemala",
que en ese período dinamiza el proceso en tanto que lo
adecua a las nuevas tendencias internacionales, entre ellas, por
supuesto, el regionalismo abierto y el "crecimiento hacia
fuera".

En ese escenario, los países centroamericanos
emprenden una agresiva agenda de negociaciones comerciales con
sus principales socios. Primero se inicia las negociaciones con
los Estados Unidos Mexicanos en bloque.

No obstante tal experiencia, la región
centroamericana ha negociado en bloque tratados de libre comercio
con Chile, República Dominicana y Panamá.

A partir de enero de 2003, los países de
Centroamérica inician negociaciones tendentes a establecer
un tratado de libre comercio (TLC) con los
Estados Unidos de América (EE.UU.), hecho que
indudablemente traerá consigo no sólo
transformaciones importantes en las estructuras
productivas y económicas de los países de la
región sino que también marcará una nueva
etapa en las relaciones comerciales intraregionales, sus
estructuras institucionales y marcos legales.

1.2.1 Breve descripción del
DR-CAFTA

El DR-CAFTA es el Acuerdo de Libre Comercio entre la
República Dominicana y Estados Unidos integrado al
negociado con Centroamérica (DR-CAFTA) y firmado el 5 de
agosto del 2004.

Crea un mercado más amplio y seguro para las
mercancías y los servicios
producidos en los respectivos territorios; reconociendo las
diferencias en los niveles de desarrollo y tamaño de las
economías.

• Tipo de Acuerdo:

Área de Libre Comercio

• Países que lo conforman:

Estados Unidos, Centroamérica (Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) y la
República Dominicana.

• Lugar y fecha de la Firma:

Washington, D. C., Estados Unidos, 5 de agosto del
2004

Se espera que el tratado DR-CAFTA estimule la
expansión y diversificación del comercio y aumente
las oportunidades de inversión entre las naciones firmantes,
asegurando un marco comercial previsible para la planificación de las actividades de
negocios y de
inversión. Tomando en cuenta la protección de los
derechos de
propiedad
intelectual y la creación de procedimientos
para la aplicación y cumplimiento del Tratado.

1.2.2 Características
Principales

– Acceso Preferencial: La principal
característica del tratado es el acceso preferencial
mediante la eliminación de los aranceles de
todos los bienes al
entrar al mercado de los Estados Unidos. Algunos bienes
estarán en desgravación arancelaria hasta llegar a
arancel cero. Con el DR-CAFTA se consolidaron los beneficios
concedidos por los programas
preferenciales de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (ICC) y
el Sistema
Generalizado de Preferencias (SGP).

– Normas de Origen para Utilizar las Preferencias: Las
preferencias arancelarias se aplicarán a las
mercancías originarias de las Partes, que cumplan con los
criterios de origen establecidos en el Tratado. Una
mercancía es originaria cuando:

• Es una mercancía obtenida en su totalidad o
  producida enteramente en el territorio de una o
  más  de  las Partes;
• Es producida enteramente en el territorio de 
  una o más de las Partes y cada uno de los materiales
  no originarios empleados en la producción de la mercancía sufre
  un cambio
  aplicable en la clasificación arancelaria especificado
  en el Anexo 4.1 o Apéndice 3.3.6 del Tratado, o la
  mercancía satisface de otro modo cualquier requisito de
  valor de
  contenido regional aplicable u otros requisitos especificados
  en el Anexo 4.1 o Apéndice 3.3.6, y la mercancía
  cumple con los demás requisitos aplicables del
  Capítulo 4 relativo al Tratado; o
• Es producida enteramente en el territorio de una o
  más de las Partes, a partir exclusivamente de materiales
  originarios.

1.2.3 Reglas de origen en el DR-CAFTA

El DR-CAFTA reconoce la coexistencia de dos
regímenes de libre comercio. En el numeral 3 del
artículo 3.3 se permite que los países de la
región otorguen un mejor trato al comercio intrarregional,
en la medida que la mercancía cumpla con las reglas de
origen contenidas en esos instrumentos. En la medida que la
desgravación arancelaria para el producto llega
a niveles interesantes, una empresa puede
utilizar la regla de origen del tratado y exportar a otro
país de la región bajo el régimen
arancelario de DR-CAFTA.

Esta opción sería ventajosa en los casos
donde la regla de origen del DR-CAFTA es más flexible que
la regla centroamericana. Entonces, los compromisos del DR-CAFTA
pueden llegar a sustituir a los de la integración regional
en la manera que sean convenientes para las empresas,
coartando la intención original de las reglas
centroamericanas.

Las Reglas y Procedimientos de Origen tienen como
función
principal dar el debido seguimiento a las disposiciones en
materia de
Origen de cada uno de los Tratados vigentes. En especial que solo
los productos de los países signatarios entren a cada
país gozando de las preferencias y beneficios del tratado,
siempre y cuando cumpla los requisitos de origen establecidos,
con lo que se evitaría, además, lo que se conoce
como "triangulación de producto".

Es un sistema que incluye: Interpretación de las Normas de Origen,
seguimiento a las modificaciones de Normas de Origen, y supervisión del cumplimiento de la norma de
origen. En cada una de estas funciones, hay un
proceso muy institucional, conforme las disposiciones del Tratado
en cuestión, con supervisión a cada paso y
autorización para cada decisión.

1.3 PAPEL Y RELEVANCIA DE LAS REGLAS DE
ORIGEN

Las Reglas de Origen son normas legales y procedimientos
administrativos que aplica un país para determinar el
lugar de origen de las mercancías objeto de su intercambio
comercial, sea como producto de sus relaciones comerciales con el
mundo o producto de una relación contractual
determinada.

Existen dos tipos de Reglas de Origen: no preferenciales
y preferenciales. Las primeras cumplen el objetivo de distinguir
productos locales y extranjeros para la aplicación de
cierto instrumento de política comercial,
como por ejemplo medidas anti-dumping,
salvaguardias, cuotas, etcétera.

Por otro lado, las Reglas de Origen preferenciales son
aquellas aplicadas dentro de un país de la región
"ACP" (Asia-Caribe-Pacífico) en el que las partes
se otorgan mutuamente tratos arancelarios preferenciales, y se
usan para garantizar que solo las mercancías que
califiquen como originarias de los países firmantes del
acuerdo se beneficien del tratamiento preferencial pactado entre
ellos. De este modo se evita que terceros países –
no participantes del acuerdo – se beneficien indebidamente de las
preferencias arancelarias que las partes se conceden entre
sí.

Dentro de los dos tipos de Reglas de Origen, se pueden
especificar dos dimensiones, las reglas específicas de
origen (en adelante, REOS) y las reglas de origen de
régimen amplio.

Reglas Específicas de Origen: (REOS) Determinan
dos criterios básicos a los cuales están sujetas
las mercaderías para su calificación de origen:
totalmente obtenido y transformación sustancial. Este
segundo caso se da cuando la mercancía es producida a
partir de materiales originarios y no originarios, y su
transformación le confiere origen por el cumplimiento de
alguno de los siguientes métodos: salto de
clasificación arancelaria, valor de contenido y requisitos
técnicos.

Reglas de Origen de Régimen Amplio: Tienen como
objeto brindar mayores facilidades al exportador, mediante
mecanismos que otorgan grados de flexibilidad en la
aplicación y cumplimiento de los diferentes
regímenes de Reglas de Origen.

La existencia de las Reglas de Origen tiene,
ciertamente, una racionalidad propia que busca, en últimos
términos, la expansión del comercio entre socios de
un ACP. Un tercer país puede hacer suyas las ventajas de
las concesiones entre los países firmantes en el caso de
la inexistencia de Reglas de Origen. El país ajeno a la
firma de dicho acuerdo podría obtener un beneficio al
reexportar bienes provenientes de un país miembro del ACP
con bajo arancel preferente, hacia otro país con arancel
alto. Ésta es la justificación económica de
las Reglas de Origen, es decir, evitar la "deflexión de
comercio".

Sin embargo, la determinación de las Reglas de
Origen, en la práctica, no se basa únicamente en
criterios técnicos y económicos, sino se debe
también a otros factores como el manejo y los intereses
políticos, dada la estructura
productiva y el posicionamiento
comercial del país. A pesar de ello, si bien la percepción
generalizada es que la aplicación de Reglas de Origen es
un tema técnico, no se ha prestado mayor atención a su uso como una herramienta
proteccionista.

Por ello, el éxito
de las Reglas de Origen muchas veces se basa en la acción
de sectores que tratan de evitar el aumento del ambiente
competitivo. En otras palabras, la aplicación de Reglas de
Origen tiene un carácter estratégico relacionado con
la política de desarrollo productivo y con la
política comercial.

La discusión y análisis de las Reglas de
Origen cobra cada vez más relevancia. Recientes estudios
sostienen que la firma de un acuerdo comercial entre dos o
más países es más probable si incluye Reglas
de Origen, debido al manejo político de dichas reglas con
el objeto de aplacar los supuestos costos de sectores sensibles
al exponerse al acuerdo (o al proveer a los productos
domésticos de un mercado cautivo).

Especialmente, para países pequeños y poco
desarrollados con una base industrial pequeña, la
imposición de las Reglas de Origen, así como de
otras barreras no arancelarias es de suma importancia para
determinar el impacto preciso de un acuerdo de libre
comercio.

4. La aplicación eficiente de las Reglas de
   Origen conlleva a una serie de beneficios para la economía en general y para el manejo
   político.

   1. El objetivo de prevenir las prácticas
      desleales de comercio busca, con la firma de un acuerdo
      de libre comercio, el aumento de la riqueza del
      país. Estudios como los de Falvey & Reed
      (2002) y Panagariya & Krishna (2002) establecen las
      condiciones de Reglas de Origen restrictivas bajo las
      cuales se aumentaría la riqueza.

      Bajo ciertas interpretaciones, las Reglas de
      Origen son usadas no sólo para conferir origen,
      sino que tienen un rol que busca el desarrollo,
      justificado en la búsqueda del crecimiento
      económico y la diversificación y la
      industrialización de la
      región.

      Por otro lado, el proceso de
      acumulación de origen acordado en varios
      acuerdos de libre comercio brinda la ventaja de crear,
      expandir y reorientar el comercio entre países
      miembros. En el primer caso, se incrementan las
      importaciones gracias a una
      decisión empresarial eficiente; el segundo y
      tercer caso implican la disminución de los
      costos de importación y la compra de
      insumos más baratos.

      La acumulación de origen tiene un
      efecto positivo debido a que permite la
      incorporación de materiales de los socios
      comerciales, ampliando el rango de productos
      originarios.

      También se cita como un beneficio el
      hecho de que los usos propuestos de las Reglas de
      Origen buscan el fortalecimiento de los
      estándares de seguridad del consumidor y la prevención de
      dumping de bienes extranjeros en los mercados locales o
      regionales.

   2. Beneficios por el impacto
      económico
   3. Beneficios por el manejo
      político

   En el caso de una economía que presente una
   industria en etapa de nacimiento o fortalecimiento, y que
   la apertura comercial pueda menguar sus posibilidades de
   crecimiento y posicionamiento, la firma de un ACP puede
   acarrear la oposición de importantes sectores
   comerciales. En ese contexto, las Reglas de Origen pueden
   ser usadas a favor de la industria local, protegiendo
   indirectamente a los productores en relación a sus
   competidores fuera de los socios del ACP.

   De esta manera, si bien la desgravación
   arancelaria puede ser inmediata, con las Reglas de Origen
   persisten ciertas barreras que buscan la protección
   de una industria sensible.

   La negociación y establecimiento de Reglas
   de Origen dan mayor probabilidad de aceptación por parte
   de las elites políticas, dados los posibles efectos
   negativos de la apertura comercial y por los intereses
   políticos involucrados.

   Esto es crucial en aquellos países donde,
   bajo el amparo
   de la Constitución (como es el caso
   dominicano) o en virtud de leyes especiales (como es el
   caso de Costa Rica), el Poder
   Legislativo tiene la labor de aprobar o desaprobar la
   firma del acuerdo de libre comercio.

5. BENEFICIOS ECONÓMICOS Y POLÍTICOS
   DE LAS REGLAS DE ORIGEN
6. COSTOS ECONÓMICOS Y POLÍTICOS DE
   LAS REGLAS DE ORIGEN EN EL DR-CAFTA

De la misma manera como las Reglas de Origen conllevan
beneficios, también implican costos a nivel
económico y político.

1.5.1 Costos basados en el Impacto
Económico

Los regímenes de Reglas de Origen sobre productos
específicos que presentan un alto grado de
restricción llevan a una disminución de los flujos
comerciales en relación a los niveles potenciales
obtenibles sin dicho régimen.

Además de la probable desviación de
comercio, el uso de Reglas de Origen puede implicar que un
miembro del tratado asegure su posición como exportador de
insumos y bienes intermedios hacia otro miembro menos
desarrollado, como se espera ocurra entre República
Dominicana y Estados Unidos.

Se trata de crear un mercado cautivo en la
provisión de ciertos productos.

En el largo plazo, también podría darse
una potencial desviación de la
inversión.

Un país no miembro del acuerdo puede localizar su
planta y equipos para la producción de bienes finales al
interior de uno que sí sea miembro del acuerdo, con el
objeto de evitar las Reglas de Origen, aún cuando dicha
localización no sea eficiente, desde un punto de vista
económico.

Del lado empresarial, en la negociación y firma
de un tratado de libre comercio se estipulan los mecanismos o
métodos para certificar que los productos sean
originarios. En el caso que éstos impliquen
trámites burocráticos con una autoridad
pública o privada, se presume que representan un aumento
de los costos administrativos. Estos costos se reducen o anulan
en el caso del auto certificación.

De la misma manera, la verificación de origen
significa un mayor nivel de costos administrativos para las
empresas. En ambos casos, certificación y
verificación, los costos se agudizan con la falta de
transparencia, la multiplicidad de criterios de
calificación y la proliferación de distintos tipos
de Reglas de Origen.

Por otro lado, la multiplicación de acuerdos de
libre comercio alrededor del mundo y, por ende, el uso de
diferentes regímenes de Reglas de Origen, muchas veces
traslapados, ocasiona costos de armonización hasta el
punto en que muchas empresas deciden abstenerse de hacer uso del
sistema de preferencias.

Esta diferenciación entre los diferentes
regímenes se basa en el supuesto de que las reglas son
adecuadas para cada estructura competitiva de
producción.

Finalmente, las Reglas de Origen están
conllevando a un cambio en el patrón de producción
de las empresas multinacionales. En un contexto en donde las
empresas utilizan el outsourcing (tipo
de relación de trabajo en la cual se subcontratan ciertas
operaciones,
como el transporte de
mercancías) o la fragmentación como estrategia para
acceder a mayores mercados, las Reglas de Origen pueden crear
equilibrios múltiples de fragmentación, produciendo
problemas de
coordinación en los diferentes mercados,
desincentivando los procesos de integración empresarial a
nivel internacional.

CAPÍTULO II

LAS
REGLAS DE ORIGEN EN EL COMERCIO INTERNACIONAL

2.1 PROPÓSITOS DEL
CAPÍTULO

Definir el origen de las mercancías y las "reglas
de origen", exponiendo los diferentes métodos o criterios
de determinación y señalando específicamente
la importancia de dichas reglas de origen para el comercio
internacional.

2.2 DEFINICIÓN DE "ORIGEN DE LAS
MERCANCÍAS" Y DE "REGLAS DE ORIGEN"

No existe hasta el momento una definición
común del origen de las mercancías, como acabamos
de mencionar. No obstante, las definiciones doctrinales ofrecidas
pueden agruparse bajo dos perspectivas: las que conceptúan
el origen como "una relación geográfica de una
mercancía con un país", y las que entienden el
origen como "la nacionalidad
económica" de una mercancía. En el primer caso se
resalta el carácter geográfico, en el segundo el
carácter económico.

Tampoco existen definiciones generales de reglas de
origen en textos jurídicos, remitiéndose las
existentes al concepto de
origen, sin explicaciones más detalladas, -"disposiciones
específicas aplicadas por un país para determinar
el origen de las mercancías"-, o haciendo referencia a su
utilidad
–"reglas específicas atribuyendo un origen nacional
a un producto para poder aplicar
las reglamentaciones comerciales".

El origen de una mercancía debe ser contemplado,
en primer lugar, como una vinculación que se establece
entre una mercancía y un país. En segundo lugar,
esa vinculación se refiere de forma exclusiva al proceso
productivo que da lugar a esa mercancía. De esta manera,
el país de origen de un producto sería el
país con que ese producto presenta una mayor
vinculación, pues su proceso de producción se
relaciona total o mayoritariamente con ese país. Al
respecto, existen diferentes posibilidades por las que una
determinada mercancía puede relacionarse con un
país a través de su proceso de producción.
Uno de los factores más claros es el espacial: el lugar
donde la mercancía se obtiene.

Por ejemplo, puede pensarse en cualquier producto
agrícola, que es cultivado y cosechado en un país
concreto, o en
cualquier producto industrial, fabricado en las industrias
establecidas en un país determinado. Evidentemente, la
mercancía presenta una vinculación con el
país donde ha sido obtenida. Pero existen otros posibles
factores de vinculación con un país, distintos del
lugar de obtención, como las materias primas, componentes
o insumos que se incorporan en el proceso de producción a
un determinado producto. Estas materias o componentes pueden
estar relacionadas con un país, y al participar en el
proceso de producción de otro producto, provocar una
vinculación de este segundo producto con aquel
país. Dicho de otra forma, el producto agrícola que
se relacionaba con un país por haber sido cultivado y
cosechado allí, también puede relacionarse con otro
país porque las semillas que se utilizaron se relacionaban
con ese otro país.

De la misma forma el producto industrial obtenido en las
fábricas de un país puede relacionarse con otro
país, porque las materias primas que se utilizaron en su
fabricación se relacionan con ese otro país. Otro
factor de vinculación conduce a los elementos que, sin
llegar a incorporarse a la mercancía, participan en el
proceso de producción: es el caso de las máquinas,
herramientas y
energía utilizadas en el proceso de producción de
un bien y que también podrían relacionarse y, por
ello, relacionar, a su vez, a la mercancía, con un
país distinto a aquel en el que es obtenida o a aquel con
el que se relacionan sus materias primas o
componentes.

Así, los componentes o la maquinaria, por
ejemplo, se relacionan con un país y esa relación
podría transmitirse a la mercancía en cuyo proceso
de fabricación intervienen. Esa relación no es otra
que, para algunos casos, de nuevo, el "origen", para otros casos,
la "nacionalidad".

Ello obligaría a realizar un doble ejercicio de
vinculaciones, de forma que para saber con que país
está más vinculada una mercancía en cuanto a
su proceso de producción se tendría que saber
previamente con qué país están más
vinculados sus materias primas o componentes, la maquinaria o la
energía, la mano de obra, el capital o el
productor o productores. A ello, añadir el lugar o lugares
donde se ha realizado el proceso de fabricación y terminar
haciendo un juicio de valor sobre cuál de todas esas
vinculaciones resulta más importante o dominante y en
función de ello, cuál es el origen de la
mercancía.

Esa es, precisamente la labor de las reglas de origen:
determinar cuál es, de las diferentes vinculaciones que
tiene una mercancía con un país, la más
importante o relevante a los efectos de atribuir un origen a esa
mercancía.

En realidad, semejante complejidad en la
determinación del origen, no es sino el resultado del
desarrollo de los métodos productivos, la
internacionalización y por último la
globalización de la producción. En periodos
históricos precedentes a la segunda mitad del siglo XX, la
determinación del origen era muy sencilla, pues la
práctica totalidad de las mercancías resultaba
vinculada a un solo país: todos los factores que
intervenían en la obtención de una mercancía
estaban relacionados de forma coincidente con el mismo
país: un producto se obtenía en un país, a
partir de materias primas, herramientas, capital y mano de obra
de ese mismo país. Por supuesto, el productor tenía
la nacionalidad también de ese país. Se
acuña de esa forma, como manera de determinar el origen,
esto es, como regla de origen, el lugar de producción, sin
entrar en mayores indagaciones.

A medida que la producción se internacionaliza,
las conexiones que un mismo producto puede tener con varios
países simultáneamente se multiplican. La
práctica pone de relieve que el
lugar donde una mercancía haya sido obtenida puede
resultar muy poco relevante cuando todos sus componentes, por
ejemplo, están relacionados con otro país. La
mercancía resulta más vinculada a un país
que no es el país donde ha sido producida. Las reglas de
origen necesitan tener en cuenta más factores, si
realmente se quiere señalar como país de origen el
país con el que presenta una mercancía mayor
vinculación. En la actualidad, hablando de forma general,
las reglas de origen tienen en consideración el lugar de
producción de forma básica, pero también las
materias primas, componentes y mano de obra.

Resultan irrelevantes a los efectos de atribuir el
origen, la maquinaria, herramientas, energía, la
nacionalidad del productor y del capital. En función de la
herencia
histórica de los primitivos procesos de producción,
las reglas de origen están redactadas hoy en día,
siempre hablando en términos generales, dando una
primacía al factor espacial. Lo que no impide que los
otros elementos se tengan también en cuenta, pero
guardando, de alguna forma, una conexión con ese factor
espacial. Esto es, los componentes o materias primas aportan al
producto final al que se incorporan, una vinculación con
el país del que ellas son originarias. Y si dichos
componentes o materias primas son originarios de un país
es porque, a su vez, ellos han sido obtenidos en ese
país.

Ello viene a ser entendido como que una parte o
porción hipotética de la mercancía, del
producto final, ha sido obtenida en ese país. Con la mano
de obra sucede algo semejante: se tiene en cuenta, en cuanto
representa un indicio o una forma de medir si efectivamente la
mercancía ha sido obtenida en un país. Es en
función de este enfoque histórico tradicional por
lo que el contenido e incluso la redacción de las reglas de origen se apoyan
en el elemento espacial.

Se entiende, sin embargo, que la clave se encuentra en
el proceso de producción y que la relevancia del factor
espacial, existe solo en función de aquel. Se insiste en
el proceso productivo, más allá de consideraciones
meramente geográficas, porque es en el proceso de
producción donde se pone de manifiesto el sector
económico como configurador de una parte de la
noción de Estado, donde resulta crucial poder separar lo
propio de lo ajeno para protegerlo y regularlo de diferente
manera.

Hoy es perfectamente concebible que una mercancía
haya sido producida en un país pero no pertenezca a su
sector económico porque en el proceso de producción
de esa mercancía han intervenido demasiados elementos
extranjeros.

Hablar hoy de una vinculación geográfica
para conceptuar el origen resulta demasiado simplificador y cada
vez más inexacto. En el concepto en sí de
mercancía empieza a verse necesario, cada vez más,
tener en cuenta factores como los elementos que participan en el
proceso de producción sin formar parte de él,
(energía, maquinaria). Por otro lado, en muchas ocasiones,
las medidas de política comercial buscan la nacionalidad
del productor o la nacionalidad de los capitales invertidos como
el elemento realmente relevante para poder dirigirse contra una
mercancía.

Las reglas de origen deben ampliar sus miras, y el
concepto de origen debe verse revisado. No porque las reglas de
origen sigan reflejando una situación que no se ajusta ya
a la actual, dando una relevancia exagerada al lugar de
producción, el concepto del origen debe verse
constreñido a ese vínculo geográfico
únicamente. Desde esta perspectiva puede resultar
más adecuado hablar de "nacionalidad económica",
término que empieza a utilizarse con frecuencia. El
término "económico" evoca esa relación de la
producción con el sector económico protegible y
permite tener en cuenta todos los factores del proceso de
producción.

No obstante, el empleo del
término "nacionalidad" no resulta tampoco totalmente
preciso. Aunque pueda establecerse un paralelismo entre
nacionalidad y origen, existen diferencias que separan ambos
conceptos: la nacionalidad conlleva unos matices políticos
de los que carece el origen. Además, la nacionalidad de un
país, una vez atribuida a la persona por ese
país, la acompaña independientemente del lugar
donde se encuentre. El origen de una mercancía, al
contrario, puede ser cambiante según la mercancía
se encuentre en uno u otro país.

Por estas razones, es conveniente eludir de la
definición del origen el término "nacionalidad" y
entendemos que resultaría más conveniente
conceptuar el origen como el vínculo
jurídico-económico que se establece entre una
mercancía y un Estado, en virtud de la cual aquella se
reconoce como producción de éste. Se introduce en
la definición el término "jurídico" y
"económico". Las razones de la inclusión del
segundo están ya explicadas: la mercancía forma
parte del sector económico de un Estado, objeto de
regulación y protección.

Sin embargo, conceptuar el origen como vínculo
económico exclusivamente resulta incompleto.

El término "económico" atiende, como hemos
visto, fundamentalmente al lado estatal del vínculo, el
término "jurídico", se refiera más bien a la
mercancía.

En concreto, se intenta recoger con ello, el sentido de
"cualidad" de la mercancía, de status de la misma, en
función del cual va a recibir un tratamiento
jurídico determinado, factor que desde el punto de vista
internacional privatista interesa especialmente.

En cuanto a la definición correspondiente a
reglas o normas de origen y siguiendo la argumentación
antes ofrecida, entendemos conveniente definirlas como las
disposiciones que señalan los criterios y métodos
relevantes para distinguir el país con el que una
mercancía presenta mayor vinculación

Con esta definición se pretende resaltar que la
función de las reglas de origen no es señalar
cuál es el país con el que las mercancías
están vinculadas, pues por la realidad de los hechos, en
este caso del proceso de producción, la mercancía
ya está vinculada con un país y, hoy en día,
con varios generalmente.

Su función es priorizar esas vinculaciones. Y
porque la forma de priorizar las vinculaciones posibles pueden
ser múltiples, según se pretenda resaltar un
elemento de conexión u otro, las reglas de origen son
diferentes en cada legislación y el origen de una
mercancía varía según se aplique una u otra
regla de origen, correspondiente a uno u otro país. Es
más, la legislación de un país puede
contener, a su vez, diferentes reglas de origen porque entienda
que es conveniente resaltar uno u otro elemento de
conexión entre país y mercancía,
según la medida para la que sea necesaria la
determinación del origen.

2.3 MÉTODOS O CRITERIOS DE
DETERMINACIÓN DEL ORIGEN

Existen diferentes métodos para la
determinación del origen de los productos. Cada uno de
estos criterios tiene sus ventajas y desventajas, ninguno es
perfecto, algunos son menos neutrales que otros, bien sea en su
aplicación o bien sea en su potencial para ser usados como
instrumentos proteccionistas, pero más importante
aún, es que todos imponen costos, tanto a las autoridades
aduaneras que los administran como a los productores que deben
satisfacer los requerimientos que exigen.

2.3.1 Cambio de Clasificación
Arancelaria

Bajo la regla del Cambio de Clasificación
Arancelaria (CCA), también llamada cambio de partida o
salto arancelario, un producto terminado o transformado en un
país con insumos originarios de uno o más
países diferentes, se dirá que es originario de ese
país si la mercancía ha sufrido un procesamiento
suficiente para cambiarlo de una clasificación arancelaria
a otra. Esto es, en términos más sencillos, se
dirá que la mercancía es originaria de un
país cuando el producto final se ubica en una
posición arancelaria diferente a la de sus insumos
intermedios importados.

El punto de partida actual para las clasificaciones de
mercancías es el Sistema Armonizado de Designación
y Codificación de Mercancías,
elaborado y actualizado por el Consejo de Cooperación
Aduanera desde 1970. Fue aceptado oficialmente por los
países signatarios del GATT y es usado por la
mayoría de aquellos que participaron en la Ronda Uruguay. El
sistema obedece a consideraciones de identificación
aduanera, de estadísticas y a criterios amplios de
transformación. Esto indica que este método es el
más transparente, predecible y menos subjetivo,
además de sencillo de aprender. El criterio CCA es
relativamente simple de aplicar y brinda poco espacio para la
discrecionalidad administrativa en su
aplicación.

El Sistema Armonizado presenta una clasificación
de términos por categorías en el nivel de
capítulo (dos dígitos), en el nivel de partidas
(cuatro dígitos), en el nivel de subpartidas (seis
dígitos) y en el nivel estadístico o de fracciones
arancelarias (de ocho o hasta diez dígitos). El cambio o
salto arancelario puede establecerse en el nivel de
fracción, de subpartida, de partida o hasta de
capítulo.

2.3.2 Criterio del Valor Agregado o Porcentaje Ad
Valorem

El criterio del valor agregado (VA) se puede presentar
de tres maneras. La primera de ellas, que impone un porcentaje
máximo al uso de partes y materiales importados. La
segunda forma, requiere un porcentaje mínimo de valor
agregado local en el último país donde el producto
fue procesado. Una sofisticación del porcentaje de
contenido doméstico es la variante que se introduce en
algunos acuerdos comerciales preferenciales, en los que se exige,
para conferir el origen, un porcentaje de contenido agregado o
regional, que equivale al valor de los insumos regionales
más el costo directo de
procesamiento en la región. La última manera en que
se puede presentar este criterio de determinación del
origen, es la que se basa en el "valor de las partes", donde el
origen se conferirá si las partes originarias alcanzan
cierto porcentaje del valor total de las partes. Este es un tipo
de criterio muy inusual e injusto además, porque a
diferencia de los anteriores, se enfoca sólo en el valor
de las partes y no toma en consideración los costos de
ensamblaje y otros costos fabriles indirectos en las operaciones
de producción local.

En general, el requerimiento de un porcentaje ad valorem
para conferir el origen de un producto terminado, puede ser
empleado como una regla de origen independiente o en
adición a otro método que comúnmente es el
de salto arancelario.

Por otro lado, el método de contenido
doméstico y, por extensión el de contenido
importado, pueden ser definidos con base en el valor agregado, en
términos de costos o de precio, o con
base en medidas físicas, usando por ejemplo, el peso o el
volumen.

2.3.3 Pruebas de
Procesos Específicos

Las pruebas de procesos, también conocidas como
pruebas técnicas,
consisten en definir un aspecto particular de una proceso de
producción, que es aislado y descrito por la norma de
origen, de manera que el lugar en donde este proceso se lleve a
cabo es considerado el país de origen.

En la práctica, este criterio se aplica
definiendo, producto por producto, los procesos de
fabricación que determinan el origen de los
bienes.

2.3.4 Transformación Sustancial

La norma de origen básica usada en los Estados
Unidos de América (EUA) es la regla de la
transformación sustancial. Pero, en sentido estricto,
todas las normas de origen son reglas de transformación
sustancial, definidas de diferente manera: por la regla del
cambio de clasificación arancelaria, por la prueba de
procesos y por la regla del porcentaje ad valorem.

Sin embargo, el término transformación
sustancial se emplea para definir una metodología común en los
países que usan el sistema legal anglosajón o del
Common Law, que consiste en el análisis de caso por caso
para determinar el origen, fundamentado en una norma establecida
en un precedente, esto es, en un caso similar discutido con
anterioridad. Entonces, para que la transformación de un
producto sea sustancial, el precedente indica que el bien
terminado debe resultar con un nuevo nombre, un nuevo
carácter y un nuevo uso.

2.4 TIPOLOGÍA DE LAS REGLAS DE
ORIGEN

2.4.1. Reglas de origen preferenciales, no
preferenciales o restrictivas, neutras y
Extensivas.

Las reglas de origen suelen clasificarse en
preferenciales y no preferenciales. Las primeras son aquellas que
se encuentran ligadas a una medida de política comercial
que supone la concesión de un beneficio o privilegio. Las
segundas, aquellas que se encuentran relacionadas con cualquier
otro tipo de medida que no va a suponer un tratamiento
beneficioso. Las segundas se definen, pues, simplemente, por
oposición a las primeras, pues no llegan a conformar un
grupo
homogéneo de características comunes. Esta
clasificación, aunque aceptada y útil, no resulta
muy correcta. Las reglas de origen no son, en sí,
preferenciales o no preferenciales, sólo lo es la medida a
la que se asocian, la medida que las utiliza.

Por ello, semejante clasificación dice muy poco
de las reglas de origen y puede dar lugar a confusiones: Es
posible que, un mismo país defina diferentes reglas de
origen para usos distintos, y así, que para una medida
preferencial se utilice una regla de origen y para una medida no
preferencial, otra. Pero también es posible que,
exactamente la misma regla de origen sea utilizada en una medida
preferencial y en otra que no lo es. Entender que tanto en el
primer caso como en el segundo es válida la
clasificación, y que en este segundo caso, la misma regla
exacta sea preferencial y no preferencial a un mismo tiempo, no
parece que tenga mucho sentido.

No obstante, es cierto que, en general, las reglas de
origen conectadas con medidas preferenciales suelen presentar
unos aspectos comunes, y se trata, especialmente, de su
carácter restrictivo. Cuando se dice que una regla de
origen es restrictiva se está indicando que disminuye las
posibilidades de que una mercancía se vincule con un
país concreto. Como se está hablando de una regla
de origen asociada a una medida preferencial, el país
concreto es el país beneficiario de la preferencia. Una
regla de origen restrictiva, lo que está haciendo es
exigir que muchos elementos de la producción de la
mercancía, y en un grado elevado, estén
relacionados con un país determinado para que éste
pueda atribuir su origen a aquella. Que las reglas de origen
preferenciales sean restrictivas tiene su lógica:
se trata de que solamente las mercancías muy vinculadas
con el país beneficiario gocen de la preferencia y no
aquellas otras, que, teniendo una relación con el
país beneficiario, la tienen también con otros
países a los que el país donante no tiene
ningún deseo de conceder una preferencia.

Se puede pensar, que, fuera del caso de las reglas de
origen preferenciales, que están necesariamente
diseñadas para estudiar la vinculación de una
mercancía con un país concreto, el resto de las
reglas de origen deberían ser neutras, pues en principio,
no se construyen para analizar la relación entre una
mercancía y un país determinado. Una regla de
origen neutra es aquella que contiene unas exigencias de
vinculación "normales" entre una mercancía y
cualquier país.

El problema es que las reglas de origen también
pueden crearse para ser aplicadas a medidas concretas de
política comercial, en este caso, no para otorgar un
tratamiento preferencial, sino, al contrario, para hacerlo
más oneroso. Y en este caso encontramos la misma
tipología que antes, pero a la inversa. Las reglas de
origen pueden volverse extensivas, de forma que cualquier
relación, por mínima que sea con el país que
se quiere penalizar, será suficiente para que la
mercancía vea atribuirse su origen. De todas formas, las
reglas de origen utilizadas por las medidas preferenciales no
tienen por qué ser necesariamente restrictivas, de la
misma forma que las reglas de origen aplicadas a medidas no
preferenciales pueden ser perfectamente neutras. Teniendo todo
ello en cuenta, podría resultar más conveniente
clasificar las reglas de origen en restrictivas, neutras y
extensivas, clasificación que dice más de la propia
regla de origen, que guiarse por una clasificación
–reglas de origen preferenciales, no preferenciales-, que
nos describe la medida a la que van asociadas, pero no la propia
regla de origen.

2.4.2 Reglas de origen acumulativas y no
acumulativas

Existe otro aspecto que sólo puede estar presente
en las reglas de origen asociadas a sistemas
preferenciales, y es la posibilidad de la acumulación. No
obstante, ello no quiere decir que todas las reglas de origen
aplicadas a medidas preferenciales contengan necesariamente el
elemento de la acumulación. Por ello mismo, entendemos
posible realizar esta segunda clasificación que vuelve a
resultar descriptiva de la regla de origen, más que de la
medida a ella asociada. La acumulación es el mecanismo por
el cual, las mercancías originarias del país
donante de la preferencia, o de un tercer país concreto,
se consideran como originarias del país beneficiario, si
son utilizadas en el proceso de producción de la
mercancía final, que se pretende importar después
en el país donante como originaria del país
beneficiario. En ocasiones la acumulación puede versar, no
ya sobre productos originarios, sino también sobre
procesos de producción realizados sobre una
mercancía. De esta forma, los procesos realizados sobre
una mercancía en el país donante, o en un tercer
país concreto, se consideran como realizados en el
país beneficiario, si esa mercancía es utilizada en
el proceso de producción de la mercancía final que
se pretende importar en el país donante como originaria
del país beneficiario.

El mecanismo de la acumulación, como es evidente,
sirve para que mercancías que no habrían alcanzado
el estatus de originarias del país beneficiario, puedan
obtenerlo y gocen de la preferencia.

Para ello se establece la ficción de que
determinados elementos del proceso de producción que no
están realmente conectados con el país
beneficiario, sino con otro país, se consideren como si lo
estuvieran. Por supuesto, ese "otro país" no puede ser
más que el país donante o un país
especialmente vinculado al país donante y al beneficiario
de forma simultánea.

Se pueden señalar varios tipos de
acumulación, en función de los países que se
ponen en contacto y en función también de los
elementos del proceso productivo sobre los que se establece la
ficción de asimilarlos al país beneficiario. Desde
nuestra perspectiva resulta fundamental separar ambos criterios,
lo contrario, imposibilita una buena comprensión del
mecanismo de la acumulación. Tradicionalmente se ha venido
clasificando la acumulación mezclando ambos criterios,
aunque teniendo en cuenta de forma principal el primero de ellos.
De esta manera, se señalan tres tipos básicos de
acumulación: bilateral, multilateral parcial y
multilateral total. Algunos autores añaden un cuarto tipo:
acumulación unilateral: este tipo de acumulación
parte de la situación de algunos regímenes
preferenciales, en los cuales, la preferencia no es
recíproca sino unilateral. Esto es, en una preferencia
recíproca cada país es donante y beneficiario,
simultáneamente. En una preferencia unilateral, un
país tiene el papel de donante y el otro solamente de
beneficiario. Conforme a ello, la acumulación unilateral
sería la que se produciría en este segundo caso,
pues solamente uno de los países parte en el esquema
preferencial, el beneficiario, puede utilizar los productos
originarios del otro país, el donante, para acumularlos al
proceso de producción y transferir su origen.

La acumulación bilateral tiene en
consideración los regímenes preferenciales
recíprocos en los que intervienen dos países. Su
funcionamiento supone que todos los países parte en el
sistema preferencial puedan gozar de la acumulación cuando
desarrollen el papel de país beneficiario.

En ese caso, el país que desempeñe el
papel de beneficiario, podrá considerar como propias las
mercancías originarias del país donante, cuando se
incorporen al proceso de producción de la mercancía
final, a la que el país beneficiario atribuya su origen.
La Acumulación multilateral parcial o diagonal supone la
posibilidad de acumular productos originarios del país
donante y de otro país, vinculado a ambos, a través
de un régimen preferencial de características
semejantes.

Acumulación multilateral total: conforme a este
tipo de acumulación, se pueden acumular productos
originarios y no originarios, sino simplemente transformados, en
el país donante y en un tercer país
vinculado.

Existen algunos problemas en esta clasificación:
en primer lugar, la distinción entre acumulación
unilateral y bilateral, nos parece ficticia y se relaciona con el
error, al que hemos hecho antes referencia, de que las reglas de
origen son o no preferenciales. Ni las reglas de origen son
preferenciales, ni la acumulación es unilateral o
bilateral. Es el régimen preferencial el que goza de tales
atributos.

Cuando se analizan las posibilidades de
acumulación en unas reglas de origen, aplicadas a una
situación de importación, dentro de un
régimen preferencial, existe un país donante, el
importador y un país beneficiario, el exportador. Poco
importa en esa situación de importación que se
está analizando, que, en una situación paralela
inversa, por que el régimen preferencial sea
recíproco, que el país donante pueda convertirse en
beneficiario y el beneficiario en donante, cuando aquel sea el
exportador y éste el importador. La terminología,
además, da lugar a error: Si se habla de
acumulación bilateral, como aquella en la intervienen dos
países, multilateral, cuando intervienen más de dos
países, el término "acumulación unilateral",
puede hacer pensar que es aquella en la que interviene un solo
país, lo cual, es imposible. En todo caso podría
verse que la acumulación unilateral es un subtipo de la
acumulación bilateral.

En segundo lugar, la clasificación expuesta
mezcla de forma inadecuada los tipos de acumulación, de
tal manera, que según la misma, solamente en la
acumulación multilateral puede acumularse más
allá de productos originarios y tener en cuenta
transformaciones (acumulación multilateral total).
Según ello, ¿hay que entender que en una
acumulación bilateral no se puede nunca tener en
consideración las transformaciones y sólo los
productos originarios? Teniendo todo ello en cuenta, entendemos
más adecuado clasificar la acumulación siguiendo
dos criterios claramente diferenciados:

1. En virtud de los países que se relacionan en
la acumulación

a) Acumulación bilateral

b) Acumulación multilateral

2. En virtud del elemento de producción que se
permite acumular.

a) Acumulación simple o limitada

b) Acumulación total

Las características correspondientes a los dos
criterios de clasificación pueden encontrarse
simultáneamente en la misma norma de acumulación,
de tal forma que podemos señalar la existencia
de:

– Acumulación bilateral simple;

– Acumulación bilateral total;

– Acumulación multilateral simple;

– Acumulación multilateral total;

Capítulo III

EFECTOS ECONÓMICOS DE LAS REGLAS DE
ORIGEN

3.1 PROPÓSITOS DEL
CAPÍTULO

Determinar y exponer cuáles son los efectos
económicos generales de las normas de origen, no
sólo en el DR-CAFTA sino a nivel genérico, como
forma de fundamentar el impacto esperado en la
reconfiguración comercial regional caribeña y
centroamericana. Los efectos de las normas de origen se analizan
y presentan considerando el tipo de norma de que se
trate.

3.2 CONSECUENCIAS ECONÓMICAS DE LAS NORMAS
DE ORIGEN.

3.2.1 Efectos de las Normas de Origen
Concurrentes y Divergentes

Son pocos los productos manufacturados en un mismo
país desde el comienzo hasta el fin. Por ejemplo, esto se
puede ilustrar imaginando las vueltas que debe dar un producto
elaborado por una multinacional, cuyos insumos provienen de un
país, que luego son transformados en otros dos
países, mercadeados en un tercer país, con las
funciones contables en un cuarto país, facilidades de
transporte en un quinto país, publicidad en un
sexto país, etc.

Las normas de origen tienen una función esencial
en el contexto de una política comercial de índole
estratégica, en virtud de que tienen la capacidad de
alterar sustancialmente el nivel y la estructura efectiva de las
preferencias derivadas de un
programa de
desgravación arancelario dentro de un acuerdo
preferencial.

En este caso, las normas de origen son ideales para una
reorientación selectiva de los recursos productivos, algo
muy útil a los fines de una determinada política
industrial que pretenda ofrecer incentivos para
el desarrollo de ciertos sectores industriales. Justamente, en el
proceso de conformación de un área de libre
comercio, su papel tiende a ser tanto más importante
cuanto mayores sean la selectividad y el énfasis
estratégico de la desgravación
preferencial.

Indudablemente, las normas de origen son necesarias para
la ejecución de ciertas políticas comerciales, pero
su uso será relevante mientras no afecten el objetivo
subyacente de esa política. Por ejemplo, en un acuerdo de
libre comercio, las normas de origen se establecen con el fin de
evitar la deflexión o triangulación del comercio,
pero pueden causar una determinada reorientación del
comercio entre países miembros causada por la existencia
de diferencias en las políticas arancelarias nacionales de
protección a las importaciones provenientes de terceros
países. Sin embargo, mientras más restrictivas sean
las normas de origen, mayor será el impedimento para que
se pueda alcanzar la meta de un
acuerdo de comercial que es el incremento del comercio. Esto
implica que existen costos asociados a la determinación
del origen, y si son significativos en comparación con el
valor de los bienes transados, entonces las normas de origen se
convierten en barreras no arancelarias (Hoekman,
1993).

3.2.2 Efectos de los Métodos de
Determinación del Origen sobre el Comercio

En el campo multilateral, el problema de la
proliferación de las normas de origen estriba, en que no
ha habido un reconocimiento internacional de alguna guía
que permita determinar la mejor estructura y criterio de la norma
para determinar el origen, dependiendo del uso al que
serán destinadas. En consecuencia, existen muchas
opiniones al respecto y se han creado una infinidad de
regulaciones concurrentes que conducen a ambigüedades e
inseguridad en
el orden legal. Más aún, se observa que no todos
los métodos empleados para determinar el origen tienen un
efecto igual sobre el comercio. De hecho, algunas pueden ser
altamente restrictivas del comercio al imponer altos costos a los
productores que desean satisfacer los requisitos de
origen.

La consecuencia es una posible reducción del
potencial de crecimiento del comercio entre los miembros de
tratados comerciales regionales. Por ejemplo, se ha
señalado que las normas de origen que usan como criterio
el cambio de clasificación arancelaria pueden tener
efectos gravosos para los productores, y que los costos de las
formalidades adicionales que se necesitan para cumplir con los
requisitos de este sistema se estiman en un monto de, al menos,
un 3 por ciento del valor de los bienes negociados.

Del criterio del valor agregado se puede decir que
representa serios obstáculos para los productores. Por una
parte, los cálculos del contenido, bien sea
doméstico o externo, cambiarán constantemente como
consecuencia de las fluctuaciones de los precios
internacionales de los insumos y de las tasas de cambio. De este
modo, un producto puede ser originario un día y no serlo
al siguiente, si el cambio relativo de precios es lo
suficientemente significativo.

Por otra parte, es un criterio que puede ser planteado
como un simple número, pero el cálculo de
este número envuelve complejos y controversiales problemas
contables, cuestión que aumenta los costos de su
aplicación no sólo para los productores, sino
también para la
administración de aduanas.

Más aún, en los casos de desacuerdo o de
incertidumbre, se requieren lentas y costosas auditorias
para verificar los cálculos de los valores
añadidos, sin mencionar las demandas judiciales que se
pueden presentar.

Finalmente, se indica que el sistema de valor
añadido penaliza no sólo a los productores
eficientes con bajos costos de operación, sino a aquellos
países donde el trabajo y
los costos de ensamblaje son más bajos. Esto ha conducido
a que las operaciones que confieren el origen en un país
pueden no serlo en otro, cuando los costos laborales son
diferentes.

Es conveniente señalar, que los efectos
restrictivos del criterio ad valorem se pueden suavizar,
empleando un método agregado, como el de contenido
regional, en el que el porcentaje de contenido interno no es el
del país miembro, sino el de la región. Por
supuesto, este es un sistema que beneficiará más a
aquellos países del área que tengan una mayor
integración vertical en sus procesos
productivos.

En cuanto al criterio de prueba de procesos
específicos, se puede decir que es un método
administrativamente costoso por cuanto se deben elaborar extensas
listas de todos los procesos productivos aceptables para conceder
el origen a los productos. Ello determina que sólo sea
posible definir tales pruebas para un número limitado de
productos. Además, obliga al productor a demostrar como es
su proceso productivo cada vez que exporte y presiona a las
autoridades aduaneras a conocer todos los métodos de
producción para lograr controlar la administración del criterio. Sobre el
método de transformación sustancial es poco lo que
se puede decir, es un criterio tan inoperante por razones
prácticas, que sería difícil cuantificar sus
costos.

3.2.3 Efectos sobre Acuerdos
Preferenciales

En general, existen dos clases de efectos sobre el
comercio, generados por la existencia de normas de origen en
acuerdos preferenciales: la creación y la
desviación del comercio. La creación de comercio
tiene lugar cuando una mayor actividad económica genera
una demanda total
más cuantiosa para las importaciones, implica un traslado
desde la producción nacional de alto costo, que estaba
protegida por un derecho aduanero, a la producción de bajo
costo de un país asociado.

La desviación de comercio, en cambio, implica un
cambio en la pauta de origen de las importaciones (no un aumento
de ellas) desde zonas de bajo costo situadas fuera de la
región, hacia productores de alto costo situados dentro
del área de preferencia que compiten en precios, en vez de
hacerlo con base en costos, dadas la preferencias arancelarias
que tienen los productores de la región frente a aquellos
localizados fuera de ella, cuyos productos se encuentran sujetos
a mayores aranceles.

Como se ha dicho anteriormente, las normas de origen son
necesarias en los acuerdos comerciales para asegurar la competencia leal
dentro de la región y su integridad. El propósito
de las mismas es evitar la deflexión o
triangulación del comercio, pero deben ser
diseñadas de manera tal que, mientras combaten este
fenómeno, permiten a los miembros del acuerdo disfrutar de
los beneficios del incremento del comercio, producto de la
disminución de los aranceles.

Sin embargo, la preservación de una competencia
justa y la expansión del comercio de la región,
muchas veces son metas contradictorias. Esto presenta una
disyuntiva fundamental, con reglas de origen más
restrictivas, se logrará una mayor prevención de la
deflexión del comercio, pero habrá una menor
expansión "eficiente" del comercio
intrarregional.

Se debe aclarar que tanto la creación como la
desviación de comercio incrementan el comercio
intrarregional, pero de cualquier manera, todo incremento del
comercio se ve disminuido mientras más estricta sea la
norma de origen, en virtud de que genera mayores costos a los
productores, que se esfuerzan en cumplir los requisitos exigidos
para que sus productos sean considerados originarios. Esta
situación es la que convierte a las normas de origen en
barreras para-arancelarias.

A su vez, una mayor restricción en las reglas de
origen, generará más incentivos para que se
produzca una desviación de comercio, en lugar de propiciar
una creación de comercio. En términos de eficiencia
económica, es preferible la creación de comercio,
en virtud de que aumenta el bienestar económico. Por lo
tanto, lo ideal es la obtención de un incremento
"eficiente" del comercio, que es aquel que proviene de la
creación de comercio.

De acuerdo con esto, y a pesar de que no existe una
norma de origen perfecta, la mejor regla será aquella que
permita la máxima expansión del comercio, dado un
determinado nivel de prevención de la deflexión del
comercio.

La selección
de normas de origen con estas características serán
las que ofrezcan el sistema de determinación de origen
menos costoso, en términos de que no se convertirán
en barreras para-arancelarias intraregionales, al hacer
más sencillo para los productores el cumplimiento de los
requisitos de origen, además de impedir que la
desviación de comercio se convierta en una actividad
más atractiva.

En el caso concreto de los diferentes criterios de
determinación del origen, se considera que el criterio del
cambio de clasificación arancelaria es el más
liberal, con la mayor proporción de comercio creado,
seguido por la prueba de procesos específicos y por la
regla del valor agregado, considerada como la más
restrictiva.

3.2.4 Efectos de la Desviación del
Comercio

A pesar de todo, las normas de origen adoptadas para
evitar la deflexión, pueden proveer incentivos para la
desviación del comercio, tanto de insumos como de bienes
elaborados. En el primer caso, los productores de un país
preferirán adquirir insumos más costosos de otro
país miembro, en detrimento de compras de
insumos más baratos en el resto del mundo, con el objeto
de satisfacer los requisitos de origen y así lograr
exportar el producto final a un país socio con cero
aranceles.

También se puede presentar desviación del
comercio de bienes terminados, en el que un productor regional
menos eficiente pueda competir en precios, gracias a los bajos
aranceles de la zona, y vender sus productos a otro país
miembro, con preferencia a bienes producidos en terceros
países.

Cabe mencionar también, que las normas de origen
pueden tener un impacto negativo sobre los países no
miembros de los acuerdos preferenciales. Con la formación
de un área de libre comercio, los países no
miembros no sólo son víctimas de la
desviación del comercio, sino que además deben
enfrentar un incremento de la protección de la
región.

En el caso de las exportaciones de
insumos y bienes intermedios por parte de terceros países,
las normas de origen asociadas a acuerdos preferenciales no
sólo tienen efectos perjudiciales, porque son equivalentes
a un arancel prohibitivo para los suministros no originarios,
sino que pueden determinar la desaparición de proveedores
competitivos localizados en terceros países.

En el caso de los productos terminados, puede ocurrir lo
mismo, una vez que los productores regionales de bienes
elaborados fortalezcan sus relaciones con los proveedores de
bienes intermedios, aumentando la integración vertical de
los procesos productivos dentro de la zona. Hasta tanto esto no
suceda, los productores de bienes finales de terceros
países podrán colocar su producción y
permanecer competitivos.

Esto puede explicar, tal vez, la inversión
extrajera "forzada" que se ha observado por parte de las empresas
multinacionales dentro de las principales zonas de
integración, las cuales se han visto en la necesidad de
asentarse en alguno de los países miembros, para tener
acceso a los demás mercados socios y no ser desplazadas
por otros productores intraregionales.

3.2.5 Las Normas de Origen y su
Manipulación

Apartando todas las consecuencias económicas que
las normas de origen pueden acarrear, es necesario mencionar que
estas pueden ser objeto de manipulaciones que pueden hacer
aún más perversos los efectos sobre el flujo
comercial de una región integrada comercialmente. Las
áreas de libre comercio no fueron creadas para ser
proteccionistas, su objetivo es el mayor incremento del
intercambio comercial a través de la creación del
comercio y no su desviación, pero las normas de origen,
dependiendo de como sean establecidas, pueden ser las causantes
de que exista desviación del comercio.

La formulación de normas de origen para productos
específicos es una tarea que está a cargo de
especialistas quienes, con frecuencia, son representantes de las
industrias a quienes les afecta el asunto, de manera que esto
ofrece a los productores domésticos, la oportunidad de
ejercer presión
para ser protegidos y evitar la competencia. Contra esta
situación, a veces no hay opositores efectivos salvo,
quizás, el caso de una industria que se beneficie con una
regla liberal que pudiera hacerle frente.

De todos los criterios para determinar el origen, el
cambio de la clasificación arancelaria y el de procesos
específicos son los más susceptibles de
manipulación. Desafortunadamente, el primero de estos
métodos es el que ofrece la base más
práctica para establecer las reglas de origen.

Por otra parte, debe señalarse que la
manipulación de las normas de origen no ocurre sólo
en su formulación, sino que también son
susceptibles de serlo en su administración. Especialmente, cuando se
trata de reglas de origen no preferenciales, la
administración de aduanas tiene extrema autonomía y
discrecionalidad, como en los casos de procedimientos
antidumping, aplicación de cuotas, medidas restrictivas de
las importaciones de un determinado país, etc.

En países donde las autoridades aduaneras son
débiles en la aplicación de normas de origen, ya
sea por falta de recursos y sistemas de
información adecuados o por falta de capacitación y preparación del
personal
encargado de administrarlas, el problema de la
manipulación de las mismas en este nivel se
agrava.

Por un lado, los productores pueden ser objeto de
medidas o decisiones administrativas injustas que los
perjudiquen, aún cuando sus productos hayan cumplido todos
los requisitos de origen necesarios, y por el otro lado, los
administradores aduaneros pueden ser blanco de presiones o
cómplices de actos no muy lícitos a instancias de
los industriales.

CapÍtulo IV

PROCESOS DE VERIFICACIÓN DE ORIGEN E
IMPACTO DEL DR-CAFTA
EN ADUANAS DOMINICANAS

4.1 PRINCIPALES IMPACTOS ECONÓMICOS EN LA
INTEGRACIÓN

El DR-CAFTA involucra el comercio de aproximadamente el
80% de las importaciones dominicanas hacia y desde Estados Unidos
y Centroamérica.  Esto debería reducir de un
20 a un 30% de los costos de mercancías entregadas (CIF)
de una gran cantidad de artículos que los dominicanos
consumen diariamente. Por tanto, habría menores
costos de importación para artículos como
"repuestos de vehículos, herramientas de trabajos,
mariscos, pescados, electrodomésticos, útiles
escolares, pañales, computadoras,
útiles tecnológicos y utensilios plásticos". 

La expectativa dominicana es que los ahorros en los
costos se reflejen directamente en los precios de los
artículos de consumo, algo
que en la actualidad parece improbable en una amplia gama de
sectores, sobre todo en el de los automóviles, dada la
más reciente rectificación fiscal
aprobada.

A pesar de ello, la mayoría de las
compañías dominicanas han reducido los precios de
los artículos con cierta lentitud, con aprehensión
por futuras fluctuaciones en el mercado cambiario.  En
contraste con esa situación, y según cita el
informe del PNUD
(Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo), esta reducción de costo de "primer
orden" es permanente y está separada de las incertidumbres
del mercado cambiario.  La reducción en los precios
significa mayores ahorros y un mejor nivel de vida para los
consumidores dominicanos.

4.1.1. Impacto Económico en
Centroamérica

Para comprender mejor el interés en el DR-CAFTA y
considerar sus efectos en la integración regional, se
puede analizar la importancia del comercio entre los
países centroamericanos y con EE.UU. como porcentaje del
comercio total.

El país con mayor dependencia en las
exportaciones al resto de la región es El Salvador, que
envía el 59.9% de sus exportaciones a sus vecinos. El
país que menos depende del resto de la región es
Costa Rica, pues solamente el 13.3% de sus exportaciones se
destinan a la misma. En total, el 27.4% de las exportaciones del
área centroamericana está destinado a la misma
región. Es interesante notar la importancia del mercado
intra regional de productos textiles, que recibe el 20.8% de las
exportaciones regionales.

Las exportaciones centroamericanas y caribeñas
(tomándose en consideración que en dicha
región se trata sólo de la República
Dominicana) a EE.UU. también son un aporte significativo
al total. A nivel global, el 37.7% de las exportaciones
están destinados a ese país, aunque en el caso
dominicano es más alto.

Honduras y Costa Rica dependen más del mercado
estadounidense, 46.3% y 44.4% de sus exportaciones totales,
respectivamente. La menor dependencia la tiene El Salvador, con
solamente 19.1% de sus envíos. En los productos textiles
la dependencia es notable para todos los países, desde
38.2% para Nicaragua hasta 88.6% para Costa Rica, con el 67.6% en
promedio a nivel regional.

Las importaciones desde EE.UU. son una parte
significativa del total para todos los países, entre 25.9%
para Nicaragua hasta 49.6% para Costa Rica, y a nivel regional es
el origen del 41.7% de las importaciones. Las importaciones de
EE.UU. desde Centroamérica solamente representan 0.32% de
sus importaciones totales.

Sin embargo, el proceso de integración
económica regional ha carecido de un arancel externo
común. Al analizar los aranceles base en el DR-CAFTA, del
total de líneas arancelarias a nivel de ocho
dígitos, solamente para el 69.2% de los productos existe
un arancel igual, 71.7% para los productos agropecuarios y 68.7%
para los productos industriales.

Aunque EE.UU. ofreció una sola lista de
desgravación de sus aranceles para las exportaciones de
Centroamérica, las diferentes sensibilidades de los
países de la región aparentemente influyeron en el
resultado final por el lado centroamericano, al establecerse un
listado diferente en cada país de la región para
las importaciones desde EE.UU. El nivel de desarmonización
en los programas de desgravación para los productos
agropecuarios y agroindustriales es especialmente
notable.

Solamente en el 45.5% de los productos agropecuarios hay
concordancia entre los cinco países en su categoría
de desgravación. Debido al mayor grado de consistencia en
cuanto a los productos industriales (76.5%), en el conjunto de
todos los productos el 71.6% presenta igualdad entre
los cinco países para su desgravación. Las
diferencias existentes en los productos agropecuarios son
preocupantes por la oportunidad que abre para la
triangulación de productos primarios.

Otra fuente de diferencias en el DR-CAFTA es la de las
cuotas arancelarias otorgadas por Centroamérica para las
importaciones desde EE.UU. Los países centroamericanos
negociaron listados de productos y volúmenes diferentes,
especialmente cuando se comparan las cuotas con los niveles
actuales de importación. En los casos que un país
se compromete a recibir una cuota superior a sus importaciones
normales desde EE.UU., puede causar el desvío de
importaciones desde otros países de la región, o
crear las condiciones para la triangulación debido a la
saturación de su mercado interno.

4.1.2. Impacto Económico para República
Dominicana

Además de otros aspectos positivos ya comentados,
el impacto numérico principal ha sido cuantificado en
torno a los
productos que bajarán de precio con la entrada en vigor
del acuerdo, beneficiando a los consumidores dominicanos. Se
sostiene que esos productos, y la rebaja esperada, son como
presenta el cuadro a continuación:

Fuente: Hugo Rivera Fernández. Coordinador de la
Oficina
Especial para las negociaciones DR-CAFTA / 2003-2004,