2. ÁREA DEL ESTUDIO

El medio ambiente de Lima Metropolitana, capital del Perú, conformada por 42 distritos y el cercado sede de la municipalidad provincial de Lima, constituye el área contextual del presente estudio y su área específica únicamente comprende el estudio de los modelos de gestión de los RS de los distritos de San Borja y Santiago de Surco.

Acorde con las pautas establecidas en la Guía PIGARS, a continuación se reseña la caracterización contextual y específica del área de estudio.

Ley N° 27314 fija que la Municipalidad Provincial de Lima es la autoridad competente en materia de gestión de RS en Lima Metropolitana y en cada distrito la municipalidad distrital correspondiente.

Según el censo 2005 Lima Metropolitana tiene más de 1.5 millones de viviendas ocupadas y en 1993 tenia 1.1 millones, o sea, creció a un promedio de 3.2 % anual, mientras que su población creció en 1.7 % anual de 5,786,758 a 6,954,583 habitantes en el mismo lapso.

En 1995, según la Municipalidad Provincial de Lima (MPL) se generó en esta ciudad 1,431,895 tm de RS a un promedio de 3,923 tm/día y 0.66 kg/hab/día, mientras que en 2005 generó 2,177,388 tm de RS a un promedio de 5,966 tm/día y 0.86 kg/hab/día – según la misma fuente.

Los distritos de más de 100 mil habitantes con más crecimiento en población en el periodo 1993-2005, y su relación respecto al crecimiento en vivienda y generación de RS, considerando que la tasa de crecimiento de población promedio anual de todos fue de 1.7 %, son:

Fuente: INEI Censos de Población y Vivienda 1993 y 2005, estimación de población al año 1995 (ínter censal 1993-2005) y Residuos Sólidos MPL 1995 y 2005

Al compararse estos distritos con los que tienen bajas TC en población e incluso con los de TC negativas, en el mismo periodo, se observa que sus TC en vivienda en todos con la excepción de La Victoria y Cercado de Lima, son correspondientes y en alza a su TC en población, como se aprecia en el cuadro siguiente.

Fuente: INEI Censos de Población y Vivienda 1993 y 2005, estimación de población al año 1995 (ínter censal 1993-2005) y Residuos Sólidos MPL 1995 y 2005

Sin embargo, no hay tendencia similar en cuanto a la TC de generación de RS. Distritos con altas, bajas o negativas TC en población y en vivienda, como son Puente Piedra, El Agustino y La Victoria, tienen las más altas TC en RS kg/hab/día, de 15.1 % a 16.7 %. Lo que prueba que no hay una relación directa entre el crecimiento de las variables población y vivienda con la de generación de RS.

En cambio, los distritos habitados por población de ingresos altos, que en 1995 eran los mayores productores per cápita de RS/día, al 2005 sus TC promedio anual en este rubro tienden a ser negativas o bajas con excepción de San Isidro, con independencia que sus tasas de crecimiento en población y en vivienda sean altas, bajas o negativas, como se demuestra en siguiente cuadro.

Fuente: INEI Censos de Población y Vivienda 1993 y 2005, estimación de población al año 1995 (ínter censal 1993-2005) y Residuos Sólidos MPL 1995 y 2005

Ello plantea, considerar la variable condición socio económica de la población del distrito, como probable factor condicionante de la gestión óptima de RS en el caso de Lima.

En este sentido, un diagnóstico ordenado y certero de la gestión de RS, según la Guía PIGARs, requiere información específica de ingresos y nivel educativo, NBI o IDH de su población, según Clase de distrito, así como sobre rol y funciones, infraestructura de servicios, organización ciudadana; y, finalmente, del impacto u efecto de la gestión de RS en cada distrito.

1. Clasificación Socio Económica y Ambiental

En tal sentido, a fin de identificar y determinar la Clase socio económico y ambiental de los distritos, en base a la información analítica que se presenta en los Cuadros 1 a 4, se elaboraron las siguientes tablas de rangos en los que califican los 43 distritos de Lima Metropolitana:

Como resultado de la aplicación de estas tablas de rangos a los 43 distritos de Lima Metropolitana, se determinó las siguientes Clases socios económicos y medio ambientales:

1. Clase A: Califican mayormente en rango I. En orden de prelación son: San Isidro, Miraflores, Jesús Maria, San Borja, Pueblo Libre y Santiago de Surco. Representan el 14 % de los 43 distritos
2. Clase B: Califican más en rango II. Son: Magdalena del Mar, Lince, San Luis, San Miguel, Barranco, Surquillo, La Molina, Breña y La Victoria. Representan 21 % del total.
3. Clase C: Mayormente califican en rango III, son: Rimac, Cercado Lima, Chaclacayo, San Martín de Porres, San Bartolo, Los Olivos, Chorrillos, Independencia, Pucusana, Comas, El Agustino, Ate, San Juan de Miraflores, Santa Anita, Lurigancho, Villa María del Triunfo, Santa María del Mar, Santa Rosa, Villa El Salvador, Carabayllo, Punta Hermosa, Punta Negra, Cieneguilla, San Juan de Lurigancho, Lurin y Ancón. Son la mayoría y representan el 60 % de los 43 distritos.
4. Clase D: Califican sobre todo en rango IV. Son: Puente Piedra y Pachacamac. Representan el 5 % del total.

Condición económica, perfil educativo e IDH: El ingreso familiar per cápita promedio mensual supera los S/. 900, oscilando de S/. 907 en Surco a S/. 1,219 en San Isidro, mientras que tienen educación superior universitaria completa del 25 % al 44 %, siendo su IDH de 0.72 a 0.79.

Producción de RS e impacto de contaminación ambiental: Generan no menos del 1.2 % ni más del 4.3 % de los RS de la ciudad, a un promedio que oscila de 1.705 a 0.865 kg/hab/día de RS, mayor del promedio que es de 0.858 (Ver cuadro 3).

Infraestructura y servicios locales: 100 % de la red vial está pavimentada y el 96 % de viviendas cuentan con acceso a las redes públicas de agua-desagüe y 99 % energía eléctrica, así como poseen cobertura de servicios de seguridad ciudadana no menor del 67 % de saturación espacio/temporal (INEI. 1995-2005)

Gestión municipal de RS: Administración y financiamiento directo y propio, 85%; funcionamiento óptimo de cadena de operaciones - ciclo de vida de RS, 85 %; tendencia innovadora en calidad de gestión de RS, 50 %; y, enfoque de aprovechamiento utilitario de los RS, 20 %. (Municipalidad Lima. DG Servicios a la Ciudad. Dirección Ecología)

1. En generación de RS en 2005 los distritos Clases A, B, C y D producen tanto por encima como por debajo del promedio 0.858 kg/hab/día. Ejemplos: San Isidro 1.705, Surco 0.949 y San Borja 0.865, mientras Independencia 0.845, Ancón 0.964 Lurín 0.920, S.J. Lurigancho 0.709, Pucusana 0.152, Puente Piedra 0.959 y Pachacamac 0.192
2. En tendencias de crecimiento, entre el periodo 1993 – 2005, mientras en vivienda con la excepción de Surco, los de Clase A son menores al promedio, en generación de RS per cápita del periodo 1995 – 2005, los más altos o mayores con excepción de Pachacamac, son los de las Clases D, C y B
3. En los ingresos familiares per cápita mensual es donde más se diferencian las Clases. Los de Clase A se sitúan sobre S/. 908, mientras los D están entre S/. 492 y S/. 497, los C de S/ 503 a S/. 676, y los B S/. 772 a S/. 898.
4. Refuerza esta diferencia la distinta proporción de educación superior universitaria completa que tienen: Los de Clase A del 25 % al 44 %, los B entre el 12 % y el 34 %, los C del 3% al 14 % y los D no pasan del 3 %. Y el IDH no hace sino manifestarlas en gradiente de 0.79 a 0.65.

Rol y funciones: Por su equipamiento urbano, de mayor a menor confort, según sus ingresos. Los de Clase A albergan poderosos centros de negocios financieros; los B negocios medianos de comercio, industria y servicios; los C negocios industriales grandes, medianos y pequeños; y, en los de Clase D proliferan pequeños negocios y servicios informales.

Infraestructura y servicios locales: Red vial pavimentada y acceso a redes públicas de agua potable, así como cobertura de servicios de seguridad ciudadana, acorde al rol que cumplen, disminuyen en cobertura y calidad al pasar de la Clase A a la D.

Gestión de RS: Los distritos Clase A son los que tienen mayor y mejor capacidad instalada, medios técnicos, presupuestos y enfoques centrados en la calidad del servicio de gestión de RS, comparados con los distritos Clases B, C o D

2. Factores Determinantes de una Gestión Optima de RS

¿Cuáles son los factores de exito/fracaso para la Gestión de los RS?. En teoría, tomando como referencia los datos más significativos de la caracterización precedentes, se sostendría a grosso modo que entre los varios factores que intervienen, el factor determinante es la condición socio económica y cultural de la población usuaria del servicio.

OJO, TEN EN CUENTA QUE HAY DISTRITOS CON BUENAS CONDICIONES SOCIO ECONOMICAS Y CULTURALES QUE TIENEN PROBLEMAS CON LIMPIEZA PÚBLICA…. SI BIEN ESTO ES FUNDAMENTAL, HAY OTROS FACTORES DETERMINANTES….. FINANCIAMIENTO DEL SERVICIO, CAPACIDAD TECNICA DE LA MUNICIPALIDAD, ETC.

Sin embargo, se da el caso de distritos que tienen la misma condición, como son Santiago de Surco y San Borja, tengan distinto perfomance en la gestión de los RS, como se demostrará más adelante.

Por tanto, es necesario elucidar en términos conceptuales y operativos, en el caso de Lima Metropolitana, cuáles son los factores que técnicamente determinan una gestión óptima de los RS. Según la Guía PIGAR en materia específica de RS y el método gerencial DEMING (M. Walton. 1992) se tiene:

1. Adopción de nueva filosofía para abordar la gestión de los RS.
2. Planeamiento a mediano plazo, de programas - proyectos y actividades, con el propósito de mejorar de modo constante la calidad de la gestión de RS.
3. Presupuesto de inversión y operación que suministre los medios a programas y proyectos para lograr el propósito planificado.
4. Ejecución transparente y participativa con usuarios, a cargo de personal idóneo – eficiente e innovador, en constante capacitación.
5. Supervisión o Control de avances, continuo y correctivo en los procesos e insumos aplicados en la ejecución de tareas y actividades de proyectos y programas.
6. Evaluación de resultados, a mediados y término de cada ejercicio anual, basado en la verificación a nivel de la población usuaria del mejoramiento constante de la calidad de los servicios recibidos.

Cuadro N° 1

Dada la existencia de diferentes Clases de distritos en Lima Metropolitana y la consecuente diferencia en los problemas que confrontan, el objeto del presente trabajo es, definir qué hacer para mejorar la gestión de RS en los distritos Clase A.

1. En consecuencia, teniendo como marco general de referencia el mejoramiento constante de la gestión de RS en Lima Metropolitana, el problema a resolver mediante el presente trabajo, consiste en elucidar y determinar qué especificaciones debería tener el diseño de un modelo de gestión óptimo de RS para los distritos de Clase A de esta metrópoli, en base a los resultados de las experiencia de gestión de RS en los distritos de San Borja y Santiago de Surco.
2. Ello plantea resolver la siguiente cuestión: ¿Por qué San Borja y Surco, que tienen los proyectos y experiencias más avanzados en gestión de RS en Lima metropolitana y son de la misma Clase A de distritos, o sea, con altos niveles de educación superior universitaria completa, ingresos per cápìta e IDH, así como incluso generan cercana magnitud de kg/hab/día de RS, pero sin embargo difieren sustancialmente en los costos y pagos unitarios de la gestión de RS que brindan por usuario?.

El alto, creciente e inequitativo costo del servicio de limpieza publica de la Municipalidad de San Borja, no obstante los planes de reducción de costos y mejoras introducidas entre 1995 y 2003 en dicho servicio, incluyendo el aprovechamiento de la calidad de los RS mediante un sistema de reciclaje.

Tal como se aprecia en el Cuadro N° 5, esta situación tiende ha agravarse en el distrito, puesto que el costo unitario de limpieza publica por contribuyente entre 1995 y 2002 subió en 162 % y al 2005 en 217 %.

Cuadro N° 5

COSTOS E INGRESOS DEL SERVICIO DE LIMPIEZA PÚBLICA:

Municipalidad San Borja 1995 – 2005

Fuentes: Elaboración propia en base a (1) Información de Censos de INEI 1993-2005, Compendio Estadístico 1995-96 Lima y Callao; y de la MML-DMSC/DE-DRE; (2) El Peruano 07-09-01 pág. 209708, El Peruano del 31-01-02 pág. 216637 y el Peruano del 28-12-05 pág. 307458, (3) Manual de Gestión del Proyecto "Sistema de recolección, transporte y disposición final de residuos sólidos del Distrito de San Borja", mayo 1999. (4) Ordenanza Nº 291-MSB El Peruano pág. 262297 del 15-02-04; (5) Información contable de MSB.

Entre 1995 y 2005 el costo por predio o usuario de limpieza pública se triplicó a una tasa promedio anual promedio de 21.7 %. En cuanto específicamente al costo de recolección de los RS, este se cuadriplicó, siendo el acumulado de 288 % a un promedio anual de 28.8 %

Estas altas tasas de incremento histórico contrarían los supuestos del proyecto "Sistema de Recolección, Transporte y Disposición Final de Residuos Sólidos del Distrito de San Borja" elaborado por el Equipo Verde del Municipio de San Borja en mayo 1999, cuyas tres alternativas presuponían reducir sustancialmente los costos en el orden del 70 % al 65 % en un lapso de 10 años. Las cuales son las siguientes:

• Se compra instalaciones y se recicla y vende 12 % de RS: 70 % de ahorro
• Se alquila instalaciones y se recicla y vende 12 % de RS: 69 % de ahorro
• Se alquila instalaciones y no se reciclan y venden12 % RS: 65 % de ahorro

Sin duda, la línea base de este proyecto gira en torno a la puesta en valor de la calidad y abundancia de RS propios de San Borja, vía montaje de un sistema eficiente para su recolección, reciclaje y comercialización a cargo de una empresa municipal, cuyos ingresos permitirían cubrir el 33 % del costo total del servicio.

El hecho es que contrariamente a lo proyectado por alternativas de gestión de los RS distintas al sistema de concesión aplicado en el distrito de San Borja, los costos reales del servicio de limpieza pública han subido y continúan incrementándose. El costo promedio anual por limpieza pública por predio que en 1995 fue de S/ 107 se elevó en el 2005 a S/. 340. La alta morosidad, de más del 30 %, es una clara señal objetiva de la disconformidad de los usuarios por estas subas.

Por otra parte, el sistema vigente de manejo de RS domiciliarios es inequitativo por cuanto en la determinación de la tasa del arbitrio de limpieza pública se aplica el criterio del "costo efectivo del servicio el cual se distribuirá entre los contribuyentes de acuerdo con el uso y valor del predio". Así, el predio de la categoría "Casa Habitación" tiene fijada una tasa trimestral del 0.078 % del autoavaluo, independientemente que genere más o menos cantidad de RS, cuando precisamente dicha cantidad es la que incide en el costo efectivo del servicio de limpieza pública y no el valor del predio.

Si un predio genera 4.50 kg/día de RS y otro predio 1.50 kg/día en promedio, o sea 3.00 kg/día menos que el primero, por lo cual el "costo efectivo" del servicio es dos veces menor, sin embargo, por tener ambos el mismo valor de autoavalúo pagan igual tasa y no tasas distintas de acuerdo al mayor o menor costo efectivo del servicio en que incurren.

Cabe, en consecuencia, a efecto de definir los términos de lo que sería una nueva línea de base para el mejoramiento del plan de gestión y manejo integral de los residuos sólidos del distrito de San Borja, responder a las siguientes cuestiones:

¿Por qué no obstante haber alternativas de gestión integral de RS con costos substantivamente menores se mantiene un sistema cuyos costos son altos, crecientes e inequitativos?;

¿Son válidas las premisas y técnicamente correctos los supuestos y cálculos que sustentan las alternativas de menor costo basadas en el reciclaje y comercialización de RS como el proyectado?; y,

¿Qué nuevo enfoque o alternativas de gestión de RS habría que considerar teniendo en cuenta otras experiencias locales y del exterior, como elementos de referencia para resolver de modo apropiado los problemas planteados?

2. Caso Santiago de Surco

Por el contrario, la Municipalidad de Santiago de Surco, siendo de estrato socio-económico equivalente al de San Borja, arroja resultados de gestión del servicio de limpieza publica completamente distintos. Desde una óptica financiera, positivos en este caso, como se aprecia en el siguiente Cuadro.

Cuadro N° 6

COSTOS E INGRESOS DEL SERVICIO DE LIMPIEZA PÚBLICA

Municipalidad Santiago de Surco 2000 - 2005

Fuente: Elaboración propia a base a: 1/.información de Censos del INEI 1993 y 2005 y Municipalidad Metropolitana de Lima, Dirección Municipal de Servicios a la Ciudad; y, 2/. Municipalidad de S. Surco, Gerencia de Administración Tributaria

Estos resultados, demuestran que cualesquiera que sean las fallas que tenga la gestión integral de RS de la Municipalidad de San Borja, cuya identificación y análisis son parte del presente trabajo, son fallas corregibles. Y, que tales correcciones están implícitas en la ejecución del plan de manejo integral de RS de la Municipalidad de Santiago de Surco, cuya identificación y análisis también es parte importante del trabajo. Todo lo cual unido a los aportes de otras experiencias locales y externas, servirán para elaborar la propuesta de mejoramiento objeto de esta tesis.

En la práctica, tal propuesta tendrá oportunidad de aplicarse en el caso de San Borja, a partir del 01 de junio de 2008, fecha en que vence la vigencia del contrato actual que por 10 años suscribió la Municipalidad de San Borja con la Empresa Prestadora de Servicios de RS "Diestra S.A.", sobre la base de la actualización del "Manual de Gestión del Proyecto Sistema de Recolección, Transporte y Disposición Final de Residuos Sólidos para el Distrito de San Borja", elaborado en 1999 por el Equipo Verde; y, según como se difunda e incorpore la misma en la gestión de los distritos "Clase A" de Lima Metropolitana.

1. Diseñar un modelo óptimo de gestión integral de RS, que resuelva el problema de los costos de su mejoramiento continuo, para el caso de los distritos Clase A de Lima Metropolitana y en lo que sea aplicable a otras Clases de distritos de esta metrópoli y del país que tengan problema similar al que se aborda en el presente trabajo, a partir del estudio de los casos de San Borja y Santiago de Surco. Lo cual implica:

1. Proyectar las medidas técnicas y de política de gobierno local municipal, que contribuyan a mediano plazo (2007-2011), al mejoramiento integral y constante del Sistema de Gestión de Residuos Sólidos de Lima Metropolitana.
2. Evaluar los proyectos y resultados de gestión en materia de RS de los distritos de San Borja y Santiago de Surco (1995 – 2005), por ser los más avanzadas en dicho sistema, así como analizar experiencias importantes – logros y deficiencias, de otras ciudades del país y del exterior, como línea base de dichas medidas.
3. Recomendar medidas específicas de gobierno local de mejoramiento del sistema de gestión de RS para el caso de las municipalidades distritales de San Borja y Santiago de Surco, así como medidas integrales para la Municipalidad de Lima Metropolitana, para el periodo 2007-2011

2. MARCO DE REFERENCIA

1. MARCO TEÓRICO

1. Antecedentes

Históricamente el problema de los residuos sólidos (RS) en área urbanas ha sido su eliminación debido a que su presencia es más notoria y su molestia gravita sobre la mayor parte de la población que se concentra en éstas.

Las ciudades de países en desarrollo enfrentan dificultades para establecer un adecuado servicio de recolección y disposición de RS. Lo cual en gran medida se debe a la limitada capacidad de gerencia y falta de visión de las autoridades, crecimiento en los niveles de consumo y generación de RS de la población, la falta de equipamiento adecuado, la inexistencia de sistemas selectivos para el manejo de los distintos tipos de residuos (domésticos, industriales, hospitalarios, etc.) y los inadecuados hábitos de la población, figuran como las principales causas asociadas a su mal manejo.

El Perú, al igual que otros países en vía de desarrollo, viene experimentando un crecimiento urbano explosivo; se estima que cada año, aproximadamente 150,000 personas emigran al área metropolitana de Lima², constituyendo un tercio de la población nacional. Este nivel de urbanización ha cambiado significativamente la naturaleza del desarrollo urbano y económico del país, dificultando un adecuado servicio de recolección y disposición de RS.

Dadas estas condiciones surge la necesidad de estudiar alternativas de gestión de RS que busquen, además de mejorar el actual sistema de manejo de los residuos, disminuir al nivel de origen la cantidad de RS generados y aumentar las formas de desviación una vez producidos, de modo tal que menos RS sean destinados a disposición final.

En estas condiciones se incrementan los riesgos de contraer enfermedades o producir impactos ambientales adversos, en cada una de las etapas por la que atraviesan los residuos sólidos, debido principalmente a: (E. QUINTANILLA, 1992)

• El inadecuado almacenamiento de residuos sólidos en el hogar puede acarrear la proliferación de vectores, microorganismos patógenos, insectos transmisores de enfermedades infecciosas, así como olores desagradables.
• El transporte puede convertirse en un medio de dispersión de residuos sólidos por la ciudad y eventualmente causar accidentes ocupacionales.
• La disposición final de los residuos sólidos sin tratamiento previo, conlleva a problemas de contaminación de suelo y enfermedades ocupacionales en manipuladores de residuos sólidos, disminuyendo la vida útil de los vertederos, aumentando los costos asociados a la creación de nuevos vertederos.

Las modalidades de gestión de los servicios de recolección, barrido y disposición de residuos sólidos más usuales en América Latina son las siguientes:

• Manejo municipal directo.
• Manejo indirecto por diferentes entidades tales como institutos autónomos municipales, empresas, fundaciones, asociaciones civiles, organismos centralizados del municipio, entre otros, mediante delegaciones o contratos.
• Concesión del servicio otorgada por licitación pública.
• Gestión mixta.

OJO, TEN EN CUENTA QUE aparte de la concesion y gestión mixta, HAY VARIAS MODALIDADES DE PARTICIPACION DEL SECTOR PRIVADO:

Construir y operar, cuando el privado construye y opera( p.e. un relleno sanitario)

Privatización, ejemplo, Telefónica; donde el operador se encarga de todo, inversiones, obras, gestión, cobranza, tarifas, etc. el Estado solo se limita a fiscalizar y regular, via los entes reguladores.

Contratos de operación, por ejemplo, contratar camiones, microempresas, etc. cosas puntuales.

Ojo, sería mejor homologar las categorías de modalidades de gestión con la explicación que desarrollas abajo, por ejemplo arroba no dices "tercerización" y abajo si la defines.

Es la práctica más comúnmente utilizada en la mayoría de los países de América Latina, especialmente en núcleos poblacionales medianos y pequeños. En América Latina aproximadamente entre 25 a 30% de las ciudades grandes utiliza la modalidad municipal directa, particularmente para barrido, recolección y disposición final.

Las ventajas de esta alternativa incluyen la exoneración de impuestos de las operaciones públicas, que pueden resultar en la reducción de costos y la centralización de las operaciones de compra de insumos. El control administrativo de los servicios por la municipalidad es a menudo necesario para la implementación de políticas de recolección que requieren cumplimiento sistemático para ser efectivas (por ejm. recolección separada para recuperación de materiales de la basura).

Por otro lado, la naturaleza monopólica de la operación puede resultar en una falta de estímulo hacia la eficiencia. Además, de problemas de presión de sindicatos o gremios de trabajadores, lo que afecta su flexibilidad de gestión y libertad de acción.

En el área financiera, los servicios de aseo son afectados por la baja prioridad que se les da a los presupuestos municipales para este fin, afectando así la innovación y eficiencia de los servicios.

En varios países de América Latina, las municipalidades han optado por el establecimiento de empresas municipales autónomas de aseo, o en su defecto, incluyen el servicio de limpieza urbana en las empresas de agua potable y alcantarillado para lograr mayor eficiencia del servicio.

Esta modalidad es ampliamente utilizada en los países de la Región, particularmente en las ciudades grandes Las empresas autónomas a su vez pueden operar directamente los servicios o pueden contratarlos a terceros, pero conservando para sí las tareas de fiscalización, control y planeación física y financiera.

La participación del sector privado a través de la concesión del servicio de limpieza publica, tiene la ventaja de lograr mejoras en la calidad y cobertura del servicio con una rentabilidad económica y financiera aceptable, evitando así que los municipios lleven la carga del servicio sin las condiciones presupuestarias apropiadas. No obstante ello, persiste el problema de la población que no puede pagar las tarifas, en estos casos debería existir un subsidio, en lo posible directo al usuario pobre.

La participación privada ha ido adquiriendo cada vez mayor relevancia en la Región, especialmente en la provisión de los servicios de barrido de calles y recolección de basura, y en menor escala en la disposición de los residuos. La competencia entre varias empresas bajo un sistema de licitación pública para realizar los servicios de aseo se efectúa con el criterio de lograr mayor costo efectividad de los servicios.

La municipalidad puede retener el control de las políticas de recolección y derivar las eficiencias de un sistema competitivo, motivado en la ganancia. Esta modalidad necesita la regulación activa de la municipalidad, que debe establecer claramente las condiciones para mantener y mejorar la eficiencia y evitar costos excesivos de los servicios de aseo, debiendo el contratista cumplir con los criterios de desempeño establecidos en el contrato. Permite la participación tanto del sector formal como informal.

Es necesario fortalecer este tipo de gestión, mediante la determinación de indicadores y parámetros estandarizados que permitan facilitar la supervisión de los servicios y aplicar criterios de ecoeficiencia.

La contratación de los servicios con la iniciativa privada no ha sido siempre exitosa debido a la injerencia de los gobiernos municipales en las licitaciones, adjudicaciones y rescisiones de contratos, realizadas muchas veces en forma no transparente. De ahí la necesidad de una estricta regulación al respecto.

La concesión de los servicios involucra que la administración, la prestación y cobro del servicio, y en algunos casos las inversiones nuevas, quedan a cargo del concesionario. Generalmente las empresas privadas que tienen la concesión de los servicios proponen tarifas acordes con los costos del mismo para su adecuada operación y mantenimiento. Asimismo, tienen a su cargo el cálculo y cobro de la tarifa del servicio, con la aprobación del municipio.

Las concesiones al sector privado deben ser siempre reguladas y supervisadas por parte de la municipalidad, siendo necesita la existencia de un marco legal y regulatorio claro, definido y permanente para asegurar el éxito de este modelo.

El contrato de concesión debe ser lo suficiente preciso para que esté acorde con el marco regulatorio, en cual estén definidas las metas y la tarifación. La concesión se realiza generalmente a través de licitación. La participación del sector privado en el manejo de los servicios a través de contratos de concesión, aunque incipiente en la Región, está adquiriendo cada vez mayor prominencia.

Cuando la concesión involucra la compra o construcción de instalaciones que requieren inversiones de alta envergadura, como es el caso de los rellenos sanitarios, es común que las empresas privadas cuenten con inversión extranjera. En Perú existe concesión en las estaciones de transferencia y rellenos sanitarios a la empresa RELIMA y la concesión a microempresas del distrito de Ancón.

La concesión de los servicios de manejo de residuos sólidos en ALC es aún muy limitada y el término concesión se tiende a utilizar indiscriminadamente en la Región para referirse a contratación de servicios.

El contrato de tercerización de los servicios implica generalmente que el municipio emita las facturas, el concesionario realice la cobranza y de lo recolectado entregue un porcentaje previamente establecido en el contrato a la municipalidad, como contraprestación de la concesión.

Esta modalidad envuelve asociaciones entre el municipio y el sector privado para conformar una empresa mixta.

Las pequeñas empresas y microempresas privadas de recolección y transporte de residuos sólidos representan una alternativa más económica para las municipalidades y/o empresas municipales de aseo.

Las ventajas de estas empresas radican en el uso intensivo de la mano de obra, la utilización de tecnologías de muy bajo costo y la promoción de mayor participación comunitaria para facilitar la operación de recolección y separación de materiales en la fuente de generación.

El aporte de la pequeña y microempresa es importante en la gestión ambiental y en la generación de empleo. Los servicios provistos por la microempresa y pequeña empresa incluyen el barrido y limpieza de calles y avenidas comerciales; la recolección y transporte de residuos sólidos, especialmente en áreas no planificadas y de difícil acceso; disposición final de basuras; mantenimiento de parques y jardines, segregación y reciclaje. En la ejecución de estas últimas actividades la microempresa tiende a operar independientemente de las municipalidades.

Muchas veces, la municipalidad facilita a las microempresas sitios de transferencias, espacios físicos de trabajo y transporte de los residuos. Los contratos de la municipalidad con las microempresas son generalmente contratos de servicios y la forma de pago puede ser en base a la cantidad de trabajo rendido (kilómetro barrido, tonelada recolectada y transportada, área limpia, peso y residuos reciclados, etc.) o un pago global por el servicio.

Estas empresas tienen serias dificultades para su supervivencia por su débil autosostenibilidad económica y escasa capacidad de gestión empresarial y su participación se realiza frecuentemente con el apoyo activo de distintas ONG.

1. Responsabilidad del servicio de limpieza pública

Con la publicación de la Ley Orgánica de Municipalidades, se definieron competencias, funciones y responsabilidades de los gobiernos locales en lo referido a los servicios de limpieza pública. Es así que las municipalidades distritales son responsables por la prestación de los servicios de recolección, transporte y disposición final de RS y de la limpieza de vías, espacios y monumentos públicos en su jurisdicción. Los RS en su totalidad deberán ser conducidos directamente a la planta de tratamiento, transferencia o al lugar de la disposición final autorizado por la Municipalidad Provincial, estando obligados los municipios distritales al pago de los derechos correspondientes.

Actualmente, se han establecido las condiciones necesarias para la privatización del servicio de limpieza pública, pudiendo las municipalidades distritales suscribir contratos de prestación de servicios con las Empresas de Prestación de Servicios de Residuos Sólidos.

En el caso de la provincia de Lima al 2006, según informa la DGRS de las MLM, de sus 42 municipalidades distritales, el 45% la cumple por administración directa, 38% ha encargado el manejo de los residuos sólidos a terceros a través de licitaciones públicas y el 17% restante es mixto, lo cual limita la función de fiscalización y supervisión de las labores de recolección, manejo y disposición final de los RS.

2. Financiamiento del servicio de limpieza pública

Los municipios distritales efectúan el cobro del servicio de limpieza pública a los usuarios del servicio, mediante la aplicación de tasas de arbitrios de limpieza pública, calculada en función del costo efectivo del servicio, distribuido entre los contribuyentes de acuerdo con el valor y uso del predio habitado.

Así, el costo del servicio de limpieza pública esta fijado en función del valor y uso del predio y no se calcula en base a la generación individual de RS, cuando precisamente dicha cantidad es la que incide en el costo efectivo del servicio de limpieza pública y no el valor del predio. En consecuencia, la tarifa cobrada a los usuarios es independiente de la cantidad de residuos producidos, lo cual les impide percibir el costo del servicio y no existen incentivos para la disminución de la generación de residuos.

3. Del servicio de limpieza pública

El objetivo del servicio de limpieza pública, es proteger la salud de la población y mantener un ambiente agradable y sano. Asimismo, el servicio comprende el manejo del ciclo de los Residuos Sólidos Urbanos (RSU), compuesto de dos fases:

• Recolección: Esta etapa consiste en retirar los RSU de cada punto de generación.
• Transporte: Esta etapa consiste en trasladar la basura recolectada por cada camión hasta su lugar de destino ya sea una planta de tratamiento intermedio o directamente al sitio de disposición final o bien, sólo hasta las llamadas estaciones de transferencia, donde los RSU son transbordados a camiones de mayor capacidad y tonelaje para transportarlos a su lugar de destino a menor costo por tonelada.
• Tratamiento intermedio: Los tratamientos intermedios son sistemas productivos que utilizan los RSU como materia prima y que, en su proceso, generan a su vez desechos que requieren de un lugar de disposición final. Así, contribuyen a disminuir la cantidad de residuos que deben ser eliminados, prolongando la vida útil de los sitios de disposición final. Los tratamientos intermedios más conocidos son la incineración, el compostaje y el reciclaje.
• Disposición final: Independiente de la existencia de plantas de tratamiento intermedio, es necesario un sistema de disposición final, ya sea para los residuos generados por estos tratamientos o para la disposición directa de los RSU. La disposición final en rellenos sanitarios es la práctica más común y aceptada y permite disponer los distintos tipos de residuos que se encuentran en las ciudades. El relleno sanitario consiste en el enterramiento ordenado y sistemático de los residuos sólidos compactados en el menor espacio posible a fin de minimizar los potenciales impactos negativos en la salud y ambiente.

Para los fines del presente trabajo, de acuerdo con la clásica definición de O. LANGE (1971) sobre la explotación racional de los recursos y el método administrativo de E. DEMING (1992), se entiende por gestión óptima de RS, al estilo de gestión de RS que con una inversión determinada o con ahorro de los medios disponibles, obtiene el grado máximo del objetivo trazado al término de cada ciclo del proceso de su producción, es decir, produce el mayor efecto o rendimiento medible.

Los factores determinantes de una gestión óptima de RS son:

ESTO ESTA MEJOR QUE LOS FACTORES DETERMINANTES DE LA SECCION 1.3.3 DONDE APARENTEMENTE LOS FACTORES DETERMINANTES SE REDUCEN A LOS ASPECTOS SOCIO-ECONÓMICOS Y CULTURALES.

El estilo de gestión de RS, en este contexto, es el modo particular de cómo administra una entidad competente en gestión de RS, los siete factores indicados u otros con el propósito de obtener una gestión óptima de RS. El grado que lo logra en la práctica únicamente puede determinarse por sus resultados, como son la cantidad de usuarios satisfechos con ella, el costo y precio unitarios promedio por usuario o el impacto en el medio ambiente.

Durante el proceso de producción de un ciclo dado de gestión de RS, para que éste resulte óptimo, cada factor tiene que cumplir el papel que le corresponde, de modo que si todos cumplen el suyo, el resultado será óptimo. En consecuencia, el análisis del desempeño de cada uno de los factores permite identificar las causas y efectos de los resultados alcanzados por cualquier estilo de gestión de RS.

El diseño de un nuevo modelo de gestión óptimo de RS consiste en caracterizar el estilo de acción o patrón de comportamientos técnico económicos de orden institucional, que hace suyos y pone en práctica los principios antes especificados como factores, en la gestión de RS.

• Art. 4, inciso 4) define los términos de la gestión de residuos sólidos; inciso 15), fija que la contabilidad de las entidades que generan o manejan residuos sólidos refleje adecuadamente el costo real total de la prevención, control, fiscalización, recuperación y compensación que se derive del manejo de residuos sólidos; y asegure que las tasas o tarifas que se cobren por la prestación de servicios de RS se fijan en función de su costo real, calidad y eficiencia, respectivamente.
• Art. 30 establece que las municipalidades podrán cobrar derechos adicionales por la prestación de los servicios de los residuos sólidos, cuando su volumen exceda el equivalente a 50 litros de generación diaria aproximadamente, por domicilio o comercio.
• Art. 41 fija que es obligación de la población pagar oportunamente por los servicios de residuos sólidos recibidos y por las multas y demás cargas impuestas.
• Art. N 46, los montos recaudados por los municipios por concepto del manejo de residuos sólidos deben ser depositados en una cuenta especial intangible que solo podrá ser utilizada para la gestión municipal de residuos sólidos.

1. Decreto Supremo N° 057-2004-PCM, Reglamento de la Ley 27314
2. Norma Técnica de INDECOPI NTP 900.058, definen los colores a ser utilizados en los dispositivos de almacenamiento de residuos.
3. Ley General del Medio Ambiente y Ley marco del sistema nacional de gestión ambiental. Ley N° 28245.
4. Sentencias N° 0041-2004-AI/TC y N° 00053-2004-AI/TC, del Tribunal Constitucional sobre Expedientes que establece los criterios a ser aplicados por las municipalidades para cobranza de deudas por arbitrios de limpieza pública del periodo 2004 y 2005.

1. Normas Municipales: Servicio de Limpieza Pública

1. Ley N° 23853, Ley Orgánica de Municipalidades y su Reglamento D.S. N° 007-85-VC; normas de carácter general que establecen competencias, funciones y responsabilidades de los gobiernos locales en lo referido a los servicios de limpieza pública y ornato dentro de sus respectivas jurisdicciones.
2. Ordenanza N 295/MML del 27-10-00, crea el Sistema Metropolitano de Gestión de Residuos Sólidos; estableciendo las disposiciones que rigen los aspectos técnicos y administrativos del referido sistema de gestión.

• Art. N 59 establece que las municipalidades distritales de la provincia de Lima deben implementar un sistema de información relevante y oportuna, que muestre permanentemente los costos reales de los servicios municipales de gestión de residuos sólidos.
• Art. N 61, fija que para distribuir los costos efectivos del servicio de limpieza entre los contribuyentes beneficiados, se podrá tomar en cuenta la generación de residuos por encima del promedio del sector, en los casos que estos residuos sólidos excedan los limites establecidos, los costos involucrados en este mayor servicio serán de cargo de los usuarios generadores.
• Art. N 65, señala que todos los vecinos, personas naturales o jurídicas están obligados a pagar el arbitrio de limpieza pública para financiar las actividades de gestión de residuos sólidos; asimismo, según el Art. 66° los responsables de la gestión de residuos sólidos que generan, deberán cubrir sus costos en forma directa.

1. Ordenanza N° 352/MML, establecen importes de arbitrios de limpieza pública, parques, jardines públicos y serenazgo para el ejercicio 2002.
2. Decreto de Alcaldía N° 147, Aprueban Reglamento del Sistema Metropolitano de Gestión de Residuos Sólidos.
3. Ordenanzas N° 268 del 11 febrero 2003 de la Municipalidad de San Borja que ratifican la vigencia de las Ordenanzas N° 184, 187, 210, 220, 246, 249 y 257 que regulan los Arbitrios de Limpieza Pública, Parques y Jardines y Serenazgo, para el año 2003.
4. Ordenanza N° 357-MSB del 15/10/05 y publicada en El Peruano el 28/12/05 que regula el régimen tributario de arbitrios de la Municipalidad de San Borja de los ejercicios 2004 y 2005.
5. Ordenanzas N° 172-MSS del 28/01/04, N° 225-MSS del 26/05-05 y N° 241-MSS del 29/12/05 de la Municipalidad de Santiago de Surco, que regulan régimen tributario de arbitrios de los ejercicios 2004 y 2005.