- ¿Por
qué no se ha producido un cambio en la práctica
de Auditoría pública? - El
punto de partida - Las
preguntas iniciales - La
reflexión de fondo - Los
puntos de llegada - Conclusión
- Notas
¿Cómo dotar a las entidades de
fiscalización superior de las capacidades y
prácticas de que carecen? Si el campo de la auditoría pública ha estado
protegido del examen analítico y crítico, si ha
sido sometido a los vaivenes de la política, y si la
propia institución de fiscalización se resiste a
reconocer que las "Normas de
auditoría generalmente aceptadas" constituyen la
expresión de un sistema
autoritario y discrecional. Por tal motivo se necesita de un
movimiento
educativo que recupere las experiencias en la auditoría
pública y se transforme en correspondencia con una
sociedad
abierta.
El principio de sistematizar una práctica
requiere dilucidar la noción "sistematizar", pero sobre
todo enfrentar la concepción dominante en las instituciones
donde la disciplina
fundamental es la auditoría pública; un sistema de
ideas convertido en determinante del pensamiento y
su práctica, manifestando intolerancia, dogmatismo,
imposición de un punto de vista como verdadero,
único, y la descalificación de quien no lo
comparte. Un entramado de intereses, ideologizado a partir de
asociaciones, colegios e institutos de auditores y contadores, y
que se ha impuesto como una
cosmovisión "natural" en las entidades de
fiscalización superior y culminada en valores
centrales en la
Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores (INTOSAI) mediante la supuesta guía en sus
acciones de:
independencia,
integridad, profesionalidad, credibilidad, inclusividad,
cooperación e innovación. Así, ante un
conglomerado de más de 180 países que han aceptado
un código
de ética,
normas de auditoría y un plan
estratégico de fiscalización hasta el
año 2010, pensar diferente es anatema o herejía con
la imposición del aislamiento, el silencio o una
reclusión en la cárcel de la razón que ha
instituido el pensamiento oficial de la
fiscalización.
Cuando se pretende construir un nuevo camino, resulta
lógico exponer el planteamiento a la institución
rectora de la actividad (INTOSAI) sobre todo porque afirma en
la meta
estratégica 2 "dedicarse a la creación de competencias, es
decir, fomentar la transferencia y aplicación de
conocimientos y habilidades que se relacionen con la organización y el trabajo de
las entidades fiscalizadoras superiores (EFS), de manera que
éstas tengan la competencia y la
capacidad necesarias para desempeñar sus funciones
(…) y fomentarán el intercambio de nuevas ideas", y
en la meta estratégica 3 "Alentar la cooperación,
la colaboración y la mejoría continuada de las EFS,
a través del proceso de
compartir conocimientos, incluidas las evaluaciones comparativas,
los estudios sobre mejores prácticas y la investigación sobre temas de interés y
preocupación mutuos". Y porque afirma ser una entidad
democrática que actúa a través de la
consulta, el consenso, regirse por el principio de gobernanza y
afirmar que su Visión General, es "Promover el buen
gobierno,
habilitando a las EFS para que ayuden a sus respectivas
Administraciones a mejorar el rendimiento, perfeccionar la
transparencia, garantizar la obligación de rendir cuentas, mantener
la credibilidad, luchar contra la corrupción, promover la confianza
pública y fomentar el uso de los recursos
públicos en beneficio de sus pueblos". Sin embargo, la
INTOSAI y sus diversas instancias, así como órganos
de control y
fiscalización en los hechos, la crítica
y la reflexión sobre sus fundamentos, normas y método
parece incomodarles, dado que evaden el diálogo y
la discusión y evitan mirar estos escritos, quizá
con el temor de convertirse en estatuas de sal.
Pero la construcción de ciudadanía demanda la
reflexión crítica, es fundamentalmente formativa
con el desarrollo de
un pensamiento autónomo y en correspondencia requiere
interpretar la soberbia de los que han detentado la verdad sobre
la evaluación
de los recursos públicos, y la razón se encuentra
en un discurso
demagógico, arropado con buenas intenciones y un carácter democratizador para finalmente
confundirse en las apariencias, en el engaño que oculta
las condiciones reproductoras del verdadero poder.
Entonces, si el camino para transformar a las
instituciones de fiscalización superior se encuentra
agotado derivado por los intereses y una visión anclada en
una auditoría que resulta incapaz de insertarse en los
procesos
sociales y organizativos de la población, con vistas a la
resolución de sus problemas,
necesidades y aspiraciones, en contextos determinados; si los
funcionarios y auditores de las instituciones de
fiscalización se encuentran impedidos para comunicar sus
experiencias sobre casos concretos y se conviertan en
enseñanzas que acentúen el proceso productor del
conocimiento.
Luego, la opción se encuentra en la profundización
del concepto de
gobernanza, como forma de conceptualizar los distintos modos y
las nuevas formulas de interacción entre las instituciones
públicas y privadas, los actores sociales y el entorno
internacional, que responda a la tendencia en la administración
pública de entender la auditoría pública
no solamente como una actividad de las entidades de
fiscalización superior y obligación de los
congresos, sino como una esfera donde participen los ciudadanos
como actores activos (no en la
simpleza de testigos sociales) que valoren críticamente el
desempeño de la práctica de
fiscalización.
Pero en tanto prevalezca la concepción de una
auditoría pública cerrada, alejada del escrutinio
público, legalmente justificada con leyes de acceso a
la información que restringen los expedientes
de procesos jurisdiccionales o de procedimientos
administrativos seguidos en forma de juicio, que no hayan
causado estado, y que en forma asombrosa se reproduzca en
espacios críticos, como en la presentación del
panel "Ética y transparencia en la Gestión
Pública" del XII Congreso Internacional sobre la Reforma
del Estado y de la
Administración Pública, a celebrarse en Santo
Domingo del 30 de octubre al 2 de noviembre del presente
año (en la página Web
del CLAD) al señalar "Las autoridades de
investigación, juzgamiento y sanción deben estar
obligadas a rendir cuentas y mantener información
disponible, respetando la reserva del sumario". Por
qué no aplicar la transparencia en las entidades de
fiscalización si en el informe de
conclusiones del área temática "La promoción de la ética y la
transparencia en la gestión pública" del X Congreso
Internacional del CLAD en Santiago, Chile 2005, afirma "La
transparencia, entendida como la obligación del Estado de
proveer información sistemática a los gobernados,
debe permitir que sea explícito para cualquier ciudadano
no sólo que hace su gobierno y con qué lo hace,
sino además cómo lo hace y porqué se tomaron
ciertas decisiones que dejaron de lado otras
posibilidades".
Insistir en la apertura informativa de la
práctica de auditoría pública debería
ser una regla de juego en una
sociedad abierta. Las leyes de acceso a la información, al
menos en México,
han establecido que deben ser difundidos los resultados de todo
tipo de auditorías concluidas; lo que ha implicado
que las Contralorías estatales y las Auditorías
Superiores de los estados justificándose en la propia
ley, no
cumplan con la publicación de los resultados, dado que
generalmente en el transcurso de la revisión inician
procedimientos
administrativos o penales en contra de servidores
públicos auditados. Y mientras no se legisle sobre la
incongruencia y tiempos de iniciar los procedimientos y cumplir
con la difusión de los resultados de las auditorías
concluidas, las supuestas leyes de información resultan
"leyes mordaza".
Pero aún con el cumplimiento de difundir los
resultados de auditorías no se garantiza la transparencia
y la rendición de cuentas, como tampoco si se tuviera
acceso al expediente en su totalidad. Porque el problema no se
encuentra en la publicación de la información, ni
en la participación de la auditoría o
contraloría social, o comités de auditores externos
encargados de la supervisión. La cuestión importante
es relativa a las condiciones sociales donde se despliega el
fenómeno de la auditoría; de cómo
transformar la concepción de la época que ha
conducido a aceptar la determinación de la
auditoría pública por una disciplina surgida para
emplearse en la esfera privada.
En la conciencia social
se ha integrado pensar a la auditoría como una
práctica necesaria, profesional e independiente. Aunque
este aumentando la confusión en cuanto a las pretensiones
de validez en sus métodos y
procedimientos y, por consiguiente, en sus conclusiones. Las
dificultades que enfrentan los fiscalizadores para acreditar la
responsabilidad de los servidores públicos
que infringen la ley, la explica el juez Baltasar Garzón
Real, en la conferencia
publicada en el portal de la Secretaría de la Función
Pública, "El Poder Judicial
frente a la Corrupción. Una Responsabilidad
Permanente", en Seminario
Internacional "Ética en la Gestión Pública y
la lucha contra la corrupción", en la ciudad de
México, el día 04 de julio de 2007, "Lo que sucede
con las investigaciones
de corrupción es que son muy difíciles, muy
difíciles porque no nos enfrentamos a casos de mordidas
normales y corrientes, ese no tiene mayor dificultad, sino cuando
se va subiendo escalones, el tema se va complicando. La ingeniería financiera se hace
muchísimo más compleja, más sutil (…)
y puede haber después del juicio una absolución, y
mecanismos para paliar de alguna forma el error judicial, o la
falta de pruebas
finalmente (…) un tráfico de influencias o una
información privilegiada ¿y cómo se
comprueba esto? Es dificilísimo".
Aunado a una corrupción corporativa (Enron) que
ha demostrado un trabajo de
auditoría realizado con la finalidad de proteger los
intereses particulares de ejecutivos. El Instituto Mexicano de
Contadores Públicos (IMCP) mediante una "Carta convenio
para confirmar servicios de
auditoría de estados
financieros Gubernamentales", fija su posición al
señalar "Como consecuencia de los escándalos
financieros ocurridos en las empresas
públicas de EEUU; Enron, MCI’WorldCom y Xerox, en
los últimos años nuestra normatividad ha sufrido
diversos cambios mismo que han tenido un impacto relevante en
algunos de los boletines correspondientes a las Normas de
Auditoría Generalmente Aceptadas en México. Uno de
los principales cambios consiste en la emisión del
Boletín 3070 relativo a las Consideraciones del Fraude que deben
hacerse en una auditoría de estados financieros; al
respecto, ha tomado principal relevancia la responsabilidad del
auditor en la detección de fraudes e irregularidades de
estados financieros; asimismo, el Boletín 3110 relativo a
la Carta
convenio para confirmar la prestación de servicios de
auditoría de estados financieros, ha sufrido diversas
modificaciones al incorporar aspectos relacionados a dicha
detección de fraudes. (…) La Carta convenio es
importante debido a que contribuye a evitar malos entendidos
sobre aspectos como los objetivos y alcance del
trabajo, el grado de responsabilidad del auditor y la forma en
que deben emitirse los distintos informes
relacionados con la auditoría (…) A
continuación se presentan algunos ejemplos sobre estas
situaciones en las se origina confusión al realizar las
auditorías de estados financieros en las empresas de
Gobierno. (…) B) En la práctica
profesional y en el ámbito gubernamental se tiene la
idea de que el objetivo de la
auditoría de estados financieros consiste en detectar
errores e irregularidades, y según explicamos en
párrafos anteriores, es una opinión sobre la
razonabilidad de las cifras de los estados financieros, conforme
a Principios de
Contabilidad Generalmente Aceptado (PCGA) o bases
específicas de contabilización" (1).
La cita anterior ejemplifica la confusión, pero
la confusión que priva en el IMCP y en general en la
auditoría clásica: privilegiar la auditoría
de estados financieros cuando los estados financieros no
proporcionan una información útil y veraz sobre la
rendición de cuentas en una entidad pública. Pero
claro resulta demasiado cómodo, beneficioso y sin
responsabilidades emitir dictámenes limpios y justificarse
con la trampa metodológica de las pruebas selectivas. El
concepto de estados financieros en el sector
público debe delimitarse en cuanto a la inutilidad de
estados financieros como: el balance
general y el estado de
resultados. Y sobre todo, analizar el problema
metodológico de las pruebas selectivas. Los temas
trascienden el objetivo del presente escrito pero constituyen los
retos para reorientar el sentido de una auditoría
pública abierta, objetiva y demostrable. Y la
cuestión no es reducir el problema, como lo han hecho los
institutos y colegios de contadores y auditores, a una
situación particular o individual justificado como una
falta de principios
éticos, y no como un problema de fondo que evidencia: la
existencia de un cuerpo teórico representado mediante
normas y procedimientos de auditoría que resultan
demasiado anticuados y desvencijados ante ilícitos que se
reproducen exponencial y aceleradamente para que la
procuración de justicia
actúe de conformidad.público, continuarán
exaltando y alabando la entelequia artificial de la
fiscalización superior. Pero ello no le quita su fuerza e
importancia, al contrario nos debiera hacer reflexionar sobre la
manera en que podemos penetrar en su fenómeno y la manera
en que se inserta en la estructura
científica y social.
¿Cómo dotar a las entidades de
fiscalización superior de las capacidades y
prácticas que carecen?, si el campo de la auditoría
pública ha estado protegido del examen analítico y
crítico, si ha sido sometido a los vaivenes de la
política, y si la propia institución de
fiscalización se resiste a reconocer que las "Normas de
auditoría generalmente aceptadas" constituyen la
expresión de un sistema autoritario y
discrecional.
Por lo tanto, ¿qué debemos construir desde
la sociedad civil?
Impulsar propuestas que fortalezcan la concepción
de la auditoría pública como una actividad abierta,
a partir de otorgarles voz a los auditores para que sus
experiencias se conviertan en aprendizaje y
productor de conocimiento y, principalmente, promover su derecho
al disenso. Así los institutos y colegios de auditores y
contadores, la INTOSAI y sus más de 180 miembros, se
verán obligados a reconocer que su práctica
requiere un profundo cambio y la
institución de fiscalización, en su generalidad, la
reconstrucción.
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