Aspectos de interés
para el buen funcionamiento del Sistema
Tributario (Paraguay)
Resumen
Esta monografía se orienta a plantear la
problemática de la Formación y Capacitación como base para una gestión
eficiente de la
administración tributaria.
En el caso particular del Paraguay se describen los
antecedentes y se expone los problemas que
le aquejan y una probable solución, basada en una estrategia y
planeamiento
que permita generar acciones de
cambio en la
actual Administración Tributaria del
País.
Además se describe un modelo de
estructura
orgánica y funcional del centro de Formación y
Capacitación Tributaria, diseñado a partir de
modelos
comparativos de otros países, adaptado a la realidad
paraguaya.-
CENTRO DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN
TRIBUTARIA
En este título, el tema puede ser abordado desde
distintos puntos de vista, sin embargo, el resultado final
deberá ser el mismo: Recursos
Humanos en condiciones de desempeñar tareas
específicas relacionadas con el trabajo y
una administración Fortalecida y más
Eficiente.
A fin de utilizar correctamente los conceptos, resulta
apropiado mencionar que existe una diferencia significativa entre
educación
y capacitación. LA EDUCACION y FORMACION se
enfoca en conceptos, teoría
y aplicación general. La capacitación esta basada
en la competencia,
está directamente relacionada al trabajo;
diseñada para preparar al individuo para
la ejecución de tareas que le son asignadas. Por ello es
que debemos poner la máxima atención para no caer en imprecisiones que
induzcan a la confusión.
Educar y formar implica: presentación
sistemática de hechos, ideas, habilidades y técnicas a
los estudiantes y en este caso los funcionarios.
Se pretende influencia ordenada y voluntaria ejercida
sobre la persona para
formarla y desarrollarla.
Se pretende desarrollar y perfeccionar las facultades
intelectuales
y morales del funcionario, dirigir, encaminar,
adoctrinar.
La formación pretende educar se busca adiestrar,
adquirir aptitud, habilidad en su condición de servidor
público, vinculado al sector en el cual este presta
servicio, para
nosotros, la Administración Tributaria.-
En los últimos tiempos la capacitación de
los recursos humanos
ha acaparado la atención de las distintas administraciones
tributarias, al punto de que no son pocas las que priorizan su
ejecución y desarrollo,
incluso montando estructuras
especialmente dedicadas al mejoramiento de la competencia e
incorporando tecnologías de punta tanto en equipamientos
como en materiales
didácticos y recurriendo a pedagogos especialista en la
capacitación de adultos. Las investigaciones
realizadas en este campo nos han permitido acceder a un
sinnúmero de materiales elaborados por distintos
países, lo cual resulta altamente gratificante y a su vez
un tanto complicado, en razón de que la sobreabundancia
encontrada, prácticamente podría resultar en la
elaboración de todo un compendio sobre el tema. A
raíz de ello es que se ha considerado prudente, analizar
aquellos que reúnan características más
similares a los requerimientos y situación de nuestro
país de forma tal que las recomendaciones que se formulen
resulten posibles de aplicarlas.
Como un simple diagnostico referencial podemos
identificar algunos aspectos que hemos podido constatar. En
primer término no encontramos una política de reclutamiento
y selección
del personal. El
proceso se
resume a formas asistemáticas y aisladas. Este hecho
conspira directamente contra cualquier plan de
capacitación para el acceso a la administración
tributaria, pues no se sabe a ciencia cierta
que cantidad de postulantes habrá, tampoco el tiempo en que
los mismos habrán de presentarse, en pocas palabras no
permite una correcta planificación.
Tampoco se ha observado que exista un estudio sobre las
reales necesidades de la administración, la
composición del plantel actual, las asignaciones a los
distintos puestos de trabajo ni los grados de
especialización de cada uno de los
funcionarios.
La verdadera carrera administrativa es toda una
utopía, la selección para cargos se efectúa
más bien en base a méritos personales que
profesionales, existe una alta rotación, especialmente en
las funciones
técnicas y en las directivas, que impiden la estabilidad y
la especialización en la función,
no se ha encontrado vestigios de evaluaciones
periódicas.
La capacitación desde el ingreso es inexistente,
los nuevos empleados son asignados a trabajar con empleados que
tienen más experiencia, sin objetivos
claros y definidos o métodos de
transferencia de habilidades.
La dependencia encargada de la capacitación, si
bien es cierto. Desde un principio formó parte de la
estructura orgánica de la administración
tributaria, en la práctica carece de los más
mínimos elementos que la sustenten, todo el equipamiento
se reduce a un salón, sillas pupitres y una pizarra. El
recurso humano asignado al mismo consiste en solo un Coordinador,
es decir un solo personal. No existe un plantel de instructores,
biblioteca o
materiales de consulta. Aún cuando en el ejercicio 2003 se
ha observado un relativo repunte, en el sentido de que se ha
elaborado un PLAN ANUAL de capacitación y el mismo fue
ejecutado en su mayor parte, con una participación de
aproximadamente 220 funcionarios, las limitaciones
presupuestarias y total dependencia de otras unidades no ha
permitido continuar avanzando, e igualmente, aquello que puede
considerarse como un indicio de despegue (300 funcionarios que
recibieron algún tipo de capacitación; 220 internas
y 80 externas, comparado con años anteriores, que en los
últimos cinco años en conjunto no ha sobrepasado el
total mencionado en el 2003), encuentra su justificación
en el apoyo recibido de Organismos Internacionales, que han
proveído materiales y comisionado instructores en el marco
de un Convenio de Ayuda para el Fortalecimiento de la
Administración Tributaria, por lo que puede
válidamente concluirse que el avance observado es producto de
una cuestión mas bien coyuntural.
En resumen, el panorama sucintamente descripto a priori
no resulta nada alentador, sin embargo concede la amplitud de
poder
explayarnos para tentar una estructura acorde con las
exigencias.
Uno de los primeros mitos que se
debe abordar es aquel que la capacitación no constituye un
gasto sino una inversión. Y una inversión en todo
sentido, pues no puede encararse un proyecto de
capacitación sin los recursos necesarios. En tal sentido,
cuando hablamos de recursos nos referimos tanto a lo material
como a lo humano.
Uno de los primeros pasos que recomendamos es el
relevamiento general de los recursos humanos disponibles, de tal
forma que permita conocer su composición. Guarda especial
importancia determinar en forma estratificada, los profesionales,
estudiantes, técnicos y administrativos, su edad y
antigüedad, su asignación funcional. Con este primer
elemento se podrá visualizar a aquellos que
estarían en condiciones de acogerse a los beneficios de la
jubilación y por ende las primeras vacancias disponibles,
así como las sucesivas coberturas que habrán de
darse.
Un segundo paso, consistiría en una
evaluación para determinar el grado de
habilidad. Desde ya queda en claro que la evaluación
habrá de hacerse como mínimo en dos niveles; uno de
carácter general, es decir para todos sin
distinción y otro de carácter sectorial, tomando en
cuenta las distintas especialidades. Este segundo elemento
coadyuvará a determinar si existe una correcta
asignación de funciones, a la par de constituirse en un
primer diagnostico del grado de conocimiento y
de habilidad de cada uno.
El tercer paso recomendado es determinar las
reales necesidades de cada sector en cuanto a la cantidad y
especialización requerida, ello nos conducirá a
conocer si en un determinado sector existe superpoblación
o carencia, a la par de ser un elemento indicial de la correcta
distribución y asignación de
funciones.
Con éstos tres elementos primarios ya se
podrían comenzar a elaborar un plan en materia de
recursos humanos. Existen otros indicadores
que pueden ser utilizados para profundizar el estudio, pero
preferimos hacerlo utilizando lo más básico y
realista posible, y en la medida que surjan nuevos requerimientos
ir incorporándolos.
De la evaluación antes citada, se
clasificarán los distintos niveles para programar igual
número de módulos de capacitación
requeridos, luego del cual se deberá nuevamente evaluar si
fue fructífero o no el adiestramiento. A
partir de este punto ya podemos empezar a hablar de una
visión más particular de las condiciones y
habilidades de los funcionarios. La capacitación
recomendada es la que podrían brindar empresas
especializadas, de ésta forma se despersonaliza y
objetiviza el desarrollo y los resultados, además, al
existir tales empresas se agiliza el proceso, caso contrario
tendríamos que inicializar con la selección y
capacitación de los instructores internos,
elaboración de documentos de
estudios, desarrollo de los contenidos, adquisición de
equipamiento ( con toda su burocracia),
entre otros, todo lo cual insume tiempo y pone en riesgo su
ejecución, más aún si se tiene en cuenta la
alta incidencia de factores exógenos (injerencias
personales, falta de estabilidad, elevado índice de
rotación), todo lo cual genera inseguridad y
repercute negativamente en la conducta de los
funcionarios.
Conociendo la composición del plantel y las
necesidades reales de los distintos sectores, se pueden programar
las nuevas asignaciones. En este aspecto resulta importante
señalar que para una ejecución exitosa,
necesariamente debe ser acompañada de una flexibilidad
legal, tanto en lo referido a la ley de la
Función Pública como la de Presupuesto, en
el sentido de que la simple eliminación de cargos vacantes
no es el mecanismo idóneo para el control, pues a
nadie escapará que como un medio para subsanar esta
limitación se recurre a la ampliación
presupuestaria y en otros casos a la reprogramación, lo
que en la practica resulta en una lisa y llana eliminación
por un lado y la creación por otro. Por ello es que
insistimos, que si conocemos la necesidad real, basta con
determinar cada año los retiros del personal para obtener
las vacancias a cubrir.
Sobre éste último, encontramos una
práctica bastante saludable en otros países, en el
sentido de que la Administración tributaria, cada
año y, en un determinado lapso de tiempo comunica las
vacancias disponibles, los perfiles requeridos de los futuros
postulantes, el llamado a inscripción, el inicio de una
capacitación intensiva y las reglas del concurso de
oposición, para todas las personas que tengan un
interés en acceder a la función pública.
Cerrado el plazo ya no se aceptan nuevos postulantes, y
eventualmente de producirse una vacancia en un periodo intermedio
se recurre al primer mejor puntaje no calificado para el ingreso.
Con ello se ahorra tiempo y se evita la duplicación de
tener que reproducir los módulos y las oposiciones. En
síntesis, una vez al año y por un
lapso de aproximadamente tres meses (generalmente periodo de
vacaciones) todos los interesados que reúnan los
requisitos son adiestrados y concursan para acceder a la
administración tributaria.
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