El segundo ámbito, se refiere a la
estructuración en sí de un verdadero Centro de
capacitación, no a la simple
creación documentológica, para el efecto, otro
factor que se ha tenido en cuenta es el referente a la
especificidad de las funciones, en
efecto, una simple observación de la estructura
organizacional nos ubica ante una bifurcación
primaria; Tributos al
Comercio Exterior
y Tributos Internos. Por un lado la Dirección Nacional de Aduanas con su
legislación propia y por otro las cinco Direcciones
restantes, también con su legislación propia (ambas
se excluyen mutuamente del ámbito de aplicación
legal). La naturaleza y
la especificidad operativa de tales funciones son
disímiles, lo que nos lleva a aseverar de qué se
trata de dos segmentos bien distintos y separados.
Para obtener un panorama mas clarificador de la
situación, se ha recurrido a las fuentes y como
primer resultado obtuvimos que cada una de ellas tiene su propio
Centro o Escuela de
capacitación, aunque las investigaciones
indican que la Escuela de Capacitación (Dirección
Nacional de Aduanas) es una estructura mas
desarrollada y operativa que el Centro de Capacitación
tributaria (Tributos Internos), por lo que el primer punto a
definir se centra en las opciones de: Unificar ambos (Escuela y
Centro) o mantener la separación.
Ante tal disyuntiva, nos vimos en la obligación
de recurrir a un estudio comparativo de la estructura adoptada
por otros países para no caer en imprecisiones. El
abundante material analizado, nos ha permitido observar una
diversidad de opciones, no todas ellas uniformes en cuanto a la
tendencia, pues en algunos casos, y para cuyo efecto valga la
aclaración, se recurrió a un análisis analítico-funcional para
establecer similitudes orgánicas comparables con nuestra
estructura, así por ejemplo una Dirección General
de Impuestos es
equiparable a la Subsecretaría de Tributación, un
Servicio de
impuestos Internos es similar a las cinco direcciones regidas por
la leyes 109/91 y
vinculadas a la Ley 125/91, que
regula los Tributos Internos y, aquí encontramos
también estructuras
bastantes interesantes como la SUNAT de Perú y la SENIAT
de Venezuela,
solo por citar algunas, donde el Sector Aduanero constituye una
organización distinta y separada; incluso a
nivel jerárquico, de las de tributos internos y en otras
forma parte y se halla subordinada a una única autoridad
tributaria, lo que provoca que el punto resulte mas
controvertible y discutible desde el punto de vista eminentemente
técnico, sin que ninguna de ellas merezca ser eliminada ni
ignorada, ya que no puede negarse su valor
didáctico en un campo donde nuestra experiencia es
incipiente. Los modelos
observados en Colombia y
Méjico, a los que tuvimos la suerte de visitarlos
expresamente para recoger in situ las informaciones y capitalizar
las experiencias, así como las documentalmente estudiadas
como España,
Brasil,
Argentina, Perú, Estados Unidos de
América; entre otros, nos permite tener una
visión global de las distintas manifestaciones, políticas,
organizaciones, equipamientos, importancia
concedida y proyecciones que cada país adopta en el tema
de capacitación. Es mucho lo que podemos citar, describir
y analizar sobre éste punto, de hecho nos arriesgamos a
decir que con toda la información obtenida, la tesis
podría basarse casi con exclusividad en el capítulo
"CAPACITACIÓN", sin embargo por la amplitud del tema
escogido debemos circunscribirnos a casos más puntuales,
por ello es que se efectúan citas referenciales de todo el
contenido y se extraen los aspectos más sustanciales, lo
cual produce cierta resistencia a
abandonar la riqueza de las informaciones con que se cuenta, para
abocarnos a desarrollarlo como un elemento componente del todo y
no como el todo propiamente dicho.
Volviendo al punto de discusión, y luego de un
breve recorrido de los distintos modelos, nuestra tesis; apoyada
en la realidad imperante, se inclina decididamente por la
separación de ambas funciones, por un lado el Centro de
Capacitación y por otro la Escuela de Capacitación
Aduanera. Esta postura no es caprichosa, ni fruto de la
subjetivismo, tampoco es totalmente radical, sino más bien
apunta hacia la búsqueda de la especialización y la
profesionalización de las funciones. Si
bien en el ámbito tributario se utilizan expresiones
comunes (Contribuyente, Responsable, Hecho Imponible, Base
imponible, alícuotas, etc.) que son aplicables tanto a los
impuestos al Comercio
Exterior como a los Internos, la naturaleza y la especificidad de
cada uno conduce a técnicas
diferentes, basta citar como ejemplo la importancia de un
profundo conocimiento
de los bienes, su
identificación, clasificación, valoración,
régimen aplicable (intra y extra zona) para precisar su
alcance.
La propuesta concreta apunta hacia el mantenimiento
de dos estructuras bien diferenciadas que permitan la
especialización en todo sentido; instructores, materiales,
técnicas didácticas, sin que ninguno de ellos se
sobre ni superponga a la otra. Incluso permitirá que se
realicen en forma simultánea cursos en ambas
especialidades.
Definido este aspecto, corresponde adentrarnos en otro
punto: la estructuración.
Tal cual hoy día se cuenta, no se aprecia
ningún tipo de organización, ni tan siquiera
primaria, pues tal como se ha descripto, básicamente se
habla de una estructura unipersonal. Este único
funcionario encargado de la unidad debe resumir en su persona todas las
funciones: dirigir, planificar, detectar necesidades, coordinar,
armar contenidos, revisar, evaluar, publicitar, manejar datos y documentos,
actualizar la base de datos
e incluso capacitar. A simple vista resalta de forma notoria la
imposibilidad de ejecutarlo medianamente bien, el resultado: la
capacitación se efectúa en la medida de las
posibilidades, lo cual va totalmente de contramano con las
necesidades y las exigencias. Esta práctica requiere de
una profunda transformación para que los resultados se
puedan apreciar a mediano plazo. No se puede hablar de
optimización de habilidades si la capacitación
está ausente, a partir de esta premisa se centra en un
círculo vicioso, con resultados perjudiciales, así
tenemos que: La capacitación es asistemática= no
todos lo pueden recibir, si no todos los funcionarios pueden ser
capacitados = se produce una desigualdad, al existir desigualdad
de oportunidades= se produce un quiebre en el plantel y se
desmorona la tan anhelada carrera administrativa, todo ello
conduce a crear un descontento generalizado y a recurrir a
factores exógenos que puedan suplir la carencia
señalada, al reconocer esta falencia y dar pie a los
referidos factores exógenos, no siempre los mejores
ocuparán los cargos técnicos y directivos y con
ello se resiente la estructura de la
Administración Tributaria y se crea otro descontento
en los funcionarios que consideran haber hecho los méritos
suficientes, pero que a la postre no le sirve de nada.
En conclusión, no hay reglas claras, no hay
desarrollo de
habilidades, no hay carrera administrativa, se debe buscar nuevas
oportunidades en otros sectores. Así de sencilla, se
presenta la ecuación. Para destrabar este círculo
vicioso y que la capacitación esté al alcance de
todos, se requiere de una organización bien definida, con
los recursos
humanos necesarios, acorde a cada requerimiento y con el
equipamiento indispensable. En tal sentido, debemos empezar por
la cabeza. Algunos países lo tienen en el nivel de
director, otros de coordinación y otros como Departamento.
Creemos que siempre y cuando no depende de una unidad
específica, que no sea directamente del Sub Secretario de
Tributación, no es necesario que se convierta en una
Dirección. Por ello nos inclinamos hacia la
coordinación, como intermedia entre las tres
señaladas, pues ante todo, el Coordinador o Jefe de
Capacitación debe tener la más amplia libertad de
reunirse y discutir temas con los Directores de Reparticiones,
participar en la reunión de éstos para conocer los
detalles de cada tema, sin que la distinción
jerárquica constituya un obstáculo, ni interfiera
en sus actividades. De hecho debe existir una semi plena igualdad con
todos los Directores. En cuanto a la condición de este, no
es necesario que sea un experto consagrado en didáctica, ya que su función es
la de dirigir y coordinar las acciones, sin
embargo debe ser una persona con buenos conocimientos en
cuestiones tributarias capaz de reconocer las necesidades y
desarrollar planes para satisfacer esas necesidades. Para ello
deberá contar con otros tipos de especialistas, tales como
el analista que se encargará de diseñar los
programas y
evaluar la efectividad del mismo, investigar nuevos métodos,
el administrador que
deberá prever los espacios necesarios, instalaciones,
mantener los equipos y suministros para asegurar que el
salón de clases esté equipado apropiadamente,
investigar nuevas
tecnologías de capacitación, especialista en
audiovisuales, que será responsable de crear los
diseños, gráficas e ilustraciones para materiales de
capacitación y para presentaciones de promoción, publicidad, e
igualmente con capacidad de desarrollar guiones para
capacitación a distancia. Un pedagogo especialista en
capacitación de adultos que supervisara el diseño
de los programas y en función a ello desarrollará
los materiales necesarios.
Otro factor que hemos considerado fundamental es el
PLAN DE
CAPACITACION, ya se ha dicho que las observaciones señalan
la ejecución asistemática, aunque existe un intento
primario de desarrollar un plan anual tentativo, el mismo por su
estructuración es válido en forma temporal, pero no
a mediando y largo plazo. Una de las principales actividades del
Centro de Capacitación es el desarrollo de un plan
estratificado; es decir que contemple los programas de corto,
mediano y largo alcance, también estratificado en el
sentido de que abarque los campos legislativos, técnicas
de control,
habilidades operativas, administrativas, atención al contribuyente, actualizaciones
periódicas y no centrarse en un solo punto. Nos atrevemos
a mencionar que un plan de largo alcance debería estar
orientado a la formación de expertos tributarios con nivel
de postgrado, verdaderos especialistas en cuestiones impositivas,
capaz de desempeñarse en cualquier ámbito de la
administración tributaria. Ahora bien, la
capacitación ha sido enfocada desde el punto de vista
interno; es decir dirigida a los funcionarios de la administración tributaria, lo cual nos
parece totalmente razonable, sin embargo, a esta visión le
agregaríamos otra perspectiva que es la dirigida a los
contribuyentes y profesionales.
En efecto, la propuesta inicial la ampliamos y
trasladamos al sector privado, de tal forma que el Centro de
Capacitación sea lo mas amplio posible. Si uno de los
factores o brechas de incumplimiento de las obligaciones
tributarias es atribuible al desconocimiento, lo lógico
sería que se ataque a esta brecha educando y capacitando a
los agentes del sector privado. Tal como se ha sostenido en
varios puntos de esta ponencia, la administración debe
estar al servicio de los contribuyentes, y mediante su gestión
debe ir propiciando un cambio de
conducta en
éstos, es decir abrirse y compartir los conocimientos,
retroalimentarse mediante un intercambio fluido de experiencias,
hacer conocer sus fundamentos y su postura. Cuando las reglas de
juego son lo
mas clara posibles habrá menos resistencia. Esta apertura
constituye solo un segmento, pues también sostenemos que
además de los contribuyentes y profesionales, al cual
consideramos como grupo
primario, también existen los contribuyentes de hecho o
grupo secundario, entre quienes ubicamos a estudiantes ya sea del
sector terciario o secundario y por último el tercer
grupo; de los futuros o potenciales contribuyentes del sector
primario o escolar, ya que la educación debe
abarcar todos los sectores o niveles posibles para lograr una
concientización amplia. Cada segmento requiere de una
técnica y de materiales acorde a los niveles, por lo que
recobra fuerzas la postura de que el Coordinador de
Capacitación debe contar con especialistas por área
que puedan cumplir con los requerimientos y desafíos. Por
ello es que se ha propuesto una estructura flexible orientada a
adaptarse a las necesidades, conforme se puede apreciar en el
siguiente organigrama.
ESTRUCTURA DE LA ORIENTACIÓN
FUNCIONAL DE LA CAPACITACIÓN
- ACTUALIZACIÓN
- Nuevas disposiciones Legales
- Dictámenes
- Fallos
- Casos Prácticos
(Fiscalización)
- ESPECIALIZACIÓN
- Doble Tributación
- Negociación
- Estrategia
- Transferencia
- Delitos-Fraude
En conclusión, es preciso implementar un programa
estratégico de educación,
formación y capacitación de los funcionarios
administradores tributarios, como base para que el sistema
tributario funcione correctamente. La Administración
debe invertir en recursos
presupuestarios que permitan establecer el Centro de
formación tributaria con asignación
específica en el gasto, destinado a este objetivo.
La estrategia debe
ser orientada primero a un fortalecimiento interno que tenga
proyecciones externas permitiendo inclusive la
participación de profesionales del sector privado y
docentes
universitarios especialistas en la materia
quienes se integrarían al plantel de docentes de la
Escuela de Formación y Capacitación Tributaria a
efectos de dictar clases basados en un plan académico que
deberá elaborarse conforme a los segmentos que se ha
descrito. En un proyecto aun
más ambicioso este plan curricular y la misma escuela
podrían tener el Reconocimiento del Ministerio de
Educación y Cultura tanto
como cursos de grado y de post-grado.
Finalmente debemos concluir que la aplicación del
proceso
repercute directamente en toda la estructura y el sistema
tributario y se trasladan los efectos sobre los contribuyentes y
obligados en general y por supuesto en la gestión de
Estado.-
Bibliografía y
notas:
Experiencias en la Dirección de Impuestos y
aduanas Nacionales (DIAN)
Colombia – Jhon Lenin Bautista
Guzmán.-
Juan Antonio Garde – Un Mundo Pequeño – La
Aldea Global.-
Experiencias de Capacitación de las
Administraciones Tributarias de: Argentina, Brasil, Ecuador,
Costa Rica,
México.-
Referencias:
O Y M: Organización y
métodos
R.U.C.: Registro
Único de Contribuyentes
CTAS CTES: Cuentas
Corrientes
P.N.F Y C: Plan Nacional de Formación y
Capacitación
D.G.R.: Dirección General de
Recaudación
D.G.F.T.: Dirección General de
Fiscalización Tributaria
D.G.G.C.: Dirección General de Grandes
Contribuyentes
C.C.T.: Centro de Capacitación
Tributaria
CURRICULUM VITAE DEL
AUTOR
I) DATOS
PERSONALES
Nombre y Apellido: Marco Vinicio Caballero
Giret
- Fecha de Nacimiento: 1° de Noviembre de
1963 - Lugar de Nacimiento: Villarrica (Paraguay)
- Profesión: Abogado – Docente
Universitario - Cédula de Identidad:
2.700.986
- II) ESTUDIOS
CURSADOS
- Nivel Primario: Escuela Ntra. Sra. del
Perpetuo Socorro - Nivel Secundario: Colegio Nacional de la
Capital - Nivel Terciario: Facultad de Derecho y
Ciencias
Sociales de la Universidad
Nacional de Asunción
- Doctor en Ciencias
Jurídicas: Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales de la Universidad Nacional de
Asunción
- III) ACTIVIDAD
DOCENTE
- Profesor Asistente en la Cátedra de Finanzas
Publicas correspondiente al Tercer Curso de la Facultad de
Derecho U.N.A. Nombrado por Concurso de Méritos y
Aptitudes (Año 1995) - Profesor Asistente en la Cátedra de Derecho
Tributario correspondiente al Sexto Curso de la Facultad
de Derecho U.N.A. Nombrado por Concurso de Méritos y
Aptitudes (Año 1998) - Miembro de la Asociación Paraguaya de
Estudios Administrativos y Fiscales. - Ex-Profesor de
la Universidad Autónoma de Asunción en la Materia
Tributación de Empresas
correspondiente al cuarto curso de la Carrera de
Administración de Empresas – (Periodo
1994-1996) - Profesor en la Cátedra de Derecho Tributario
correspondiente al Sexto Curso de la Facultad de Derecho
U.N.A. – Filial San Juan Bautista –
Misiones - Profesor Titular en la Cátedra de Finanzas
Publicas correspondiente al Segundo Curso de la Universidad
del Pacifico - Profesor de Finanzas Públicas de la carrera de
Notariado – Segundo Curso Turno Noche –
Universidad Nacional de Asunción - Profesor Adjunto en las Cátedras de
Finanzas
Públicas y Derecho Tributario. Turno Noche .
Universidad Nacional de Asunción. Año
2006.-
- IV) OTROS
ESTUDIOS
- Curso sobre Prácticas de Oficina;
Dirección Gral. de Impuestos Internos (Año
1981) - Seminario Sobre Correspondencia Oficial;
Fundación Hanns Seidel-Caes; Dirección de
Impuesto a
la Renta–Internos (Año 1982) - Curso sobre Desarrollo de las Habilidades
Administrativas; Centro de Adiestramiento en Servicios-CAES- Universidad Nacional de
Asunción – Facultad de Ciencias
Económicas Administrativas y
Contables–Fundación Hanns Seidel (Año
1987) - Curso referente a Encuentro de Dirigentes Sindicales
del Sector Publico – Dictado por la Internacional de
Servicios
Públicos (Año 1990) - Seminario Taller sobre Uso de Nuevos Formularios de
Tributación – Sub Secretaria de Estado de
Tributación (Año 1990) - Seminario de Estudio del Estatuto del Funcionario
Público-Ley 200/70 – Dictado por la Internacional de
Servicios Públicos y el CIDCEP (Año
1990) - Curso referente a Segundo Encuentro de Dirigentes del
Sector
Público – internacional de Servicios
Públicos (Año 1990) - Seminario Paraguayo de Derecho
Constitucional – Poder Judicial,
Palacio de Justicia
(Año 1990) - 21° Jornadas Iberoamericanas de Derecho
Aeronáutico y del Espacio; Facultad de
Derecho-LISBOA-PORTUGAL - Seminario sobre la Reforma Tributaria – Ley
125/91 – Dictado por el Centro de Capacitación
Tributaria de la S.S.E.T. (Año 1991) - Conferencia sobre Funcionamiento del Registro
Unico de Contribuyentes (RUC)– Centro de
Capacitación Tributación. S.S.E.T. –
Ministerio de Hacienda (Año 1994) - Seminario sobre Ronda Uruguay del
G.A.T.T. – Ministerio de Industria y
Comercio (Año 1994) - Congreso de Funcionarios Públicos –
Estudio del Estatuto del Funcionario Publico- Salón de
Convenciones del Banco Central del Paraguay (Año
1994) - Curso Regional sobre Integración
Económica y Armonización Tributaria en el
MERCOSUR;
CITAF – OEA;
BUENOS
AIRES-ARGENTINA (Año 1994) - Seminario de Armonización Tributaria en el
MERCOSUR – Comisión Europea y Grupo
Mercado
Común del Sur – MONTEVIDEO-URUGUAY (Año
1994) - Encuentro Internacional de Derecho de América
del Sur – Derecho Tributario; Universidad
Católica–CIDCEP –Universidad Do Oeste de
Santa Catarina (Año 1994) - Conferencia Técnica del CIAT sobre
Convenciones para Evitar la Doble Imposición sobre la
Renta y el Patrimonio y
para Prevenir el Abuso Fiscal:
ROMA–ITALIA
(Año 1995) - Conferencia sobre Crisis
Financiera, Régimen Legal de la Banca Central y el
Sistema
Financiero Nacional – Facultad de Derecho U.N.A.
(Año 1995) - Seminario Sobre Tratados
Tributarios Internacionales para Evitar la Doble
Imposición – Fundación Alemana para el
Desarrollo (DSE)-Ministerio de Hacienda del Paraguay
(Año 1995) - Seminario sobre Derecho Sindical –
SIFUMIH-Ministerio de Hacienda (Año
1996) - Conferencia Técnica del CIAT sobre
Precios de
Transferencia – BRASILIA–BRASIL (Año
1996) - Conferencia sobre Nuevo Código Penal Ley 1167/97 y las
Disposiciones Tributarias – Asoc. Paraguaya de
Estudios Administrativos y Fiscales (Año
1998) - XVIII Jornada Nacional Tributaria –
Asociación Paraguaya de Estudios Administrativos y
Fiscales – Relator Nacional – Derechos
Humanos y la Tributación (Año
1999) - XIX Jornada Nacional Tributaria –
Asociación Paraguaya de Estudios Administrativos y
Fiscales – Relator Nacional – Aspectos Impositivos
de las Empresas de Transporte
Aéreo y Marítimo (Año
2001) - Encuentro Nacional de Estudiantes de Derecho del
Paraguay – Conferencista sobre el tema: Reforma
Tributaria del Paraguay (Año 2001) - Seminario Anti-Corrupción – Dpto. de Justicia
de los Estados Unidos de Americano y Ministerio Público
del Paraguay (Junio 2002) - IV COLOQUIO Internacional de Derecho Tributario.
Universidad Austral de Buenos Aires–Facultad de
Derecho (Agosto 2002) - Curso de Post-Grado – Economía y Finanzas
Aplicadas – año 2002 Universidad Católica
Ntra. , Sra. de la Asunción – MAEUC-INAFE.-
Programa de Master en Administración de Empresas
– - Foro sobre Capacitación Tributaria y Sistema
Tributario Colombiano – Administración Tributaria de
Colombia – Bogotá–Colombia (Septiembre
2002) - Dpto. del Tesoro de los Estados Unidos de
América –Taller sobre PLANIFICACIÓN
ESTRATEGICA Y DE TÁCTICA (Marzo 2003) - Proyecto de Fortalecimiento de los Centros de
Capacitación de las Administraciones Tributarias de los
Ministerios
de los Países Prestatarios Miembros del BID-CIAT–
FORO SOBRE
FORMACIÓN TRIBUTARIA Y GERENCIAL EN
LATINOAMÉRICA– QUERETARO–MÉXICO
(Enero 2003)
- V) CARRERA
ADMINISTRATIVA
- Funcionario de la División Registro de
Contribuyentes – Dirección de Impuesto a la
Renta (Año 1981) - Funcionario de la Oficina de Consultas sobre Ley
1035/83 – Dirección de Impuesto a la Renta
(Año 1984) - Funcionario del Departamento de Procesamiento
Automático de Datos –Dirección de
Impuesto a la Renta (Año 1986) - Funcionario de la División Apremios-Dpto. de
Contabilidad
–Dirección de Impuesto a la Renta (Año
1986) - Funcionario del Dpto. de Contabilidad –
Dirección de Impuesto a la Renta (Año
1987) - Funcionario Comisionado al Poder
Judicial Para Verificación del pago de la Ley 367/72 –
Dirección de Impuesto a la Renta (Año
1988) - Jefe de la División Mesa de Entradas –
Dirección de Impuesto a la Renta (Año
1988) - Auditor de la Oficina de Verificación de pago
de la Ley 69/68. – Dirección de Impuesto a la Renta
(Año 1990) - Asesor de la Oficina de Consultas de la
Sub-Secretaria de Estado de Tributación (Año
1991) - Jefe de la Sección Planes y Programas de la
Dirección General de Fiscalización Tributaria
– SSET (Año 1991) - Jefe Interino del Departamento Administrativo de la
Sub-Secretaria de Estado de Tributación (Año
1991) - Jefe del Departamento Administrativo de la
Sub-Secretaria de Estado de Tributación (Año
1991) - Procurador Fiscal del Departamento de
Procuraduría Fiscal de la Abogacía del Tesoro del
Ministerio de Hacienda (Año 1992) - Director General de Recaudación –
Sub-Secretaria de Estado de Tributación (Año
1994) - Asesor del Servicio Nacional de Catastro –
Ministerio de Hacienda (Año 1996) - Secretario General del Ministerio de Hacienda
(Año 1998) - Director Interino del Servicio Nacional de
Catastro-Ministerio de Hacienda (Año
1998) - Integrante de la Oficina Técnica Asesora
– Gabinete del Ministro de Hacienda; (Año 1999
–2000) - Comisionado en Calidad de
Asesor Jurídico del FONDO DE GARANTIAS,
dependiente de la Subsecretaria de Estado de Economía
e Integración – Ministerio de
Hacienda (2001-2002) - Director General de Fiscalización Tributaria
– Sub-Secretaria de Estado de Tributación
(Año 2002-2003) - Asesor Técnico del Vice Ministro de
Tributación (Agosto 2003) - Jefe Financiero de la ENTIDAD BINACIONAL YACYRETA
(Junio 2004) - Director Nacional de Transporte – DINATRAN
(Junio-2005 – Diciembre-2006) - Ministro–Presidente del Consejo Supervisor
de las Empresas del Estado Presidencia de la
República (Diciembre-2007)
Marco Vinicio Caballero Giret
Página anterior | Volver al principio del trabajo | Página siguiente |