El segundo ámbito, se refiere a la estructuración en sí de un verdadero Centro de capacitación, no a la simple creación documentológica, para el efecto, otro factor que se ha tenido en cuenta es el referente a la especificidad de las funciones, en efecto, una simple observación de la estructura organizacional nos ubica ante una bifurcación primaria; Tributos al Comercio Exterior y Tributos Internos. Por un lado la Dirección Nacional de Aduanas con su legislación propia y por otro las cinco Direcciones restantes, también con su legislación propia (ambas se excluyen mutuamente del ámbito de aplicación legal). La naturaleza y la especificidad operativa de tales funciones son disímiles, lo que nos lleva a aseverar de qué se trata de dos segmentos bien distintos y separados.

Para obtener un panorama mas clarificador de la situación, se ha recurrido a las fuentes y como primer resultado obtuvimos que cada una de ellas tiene su propio Centro o Escuela de capacitación, aunque las investigaciones indican que la Escuela de Capacitación (Dirección Nacional de Aduanas) es una estructura mas desarrollada y operativa que el Centro de Capacitación tributaria (Tributos Internos), por lo que el primer punto a definir se centra en las opciones de: Unificar ambos (Escuela y Centro) o mantener la separación.

Ante tal disyuntiva, nos vimos en la obligación de recurrir a un estudio comparativo de la estructura adoptada por otros países para no caer en imprecisiones. El abundante material analizado, nos ha permitido observar una diversidad de opciones, no todas ellas uniformes en cuanto a la tendencia, pues en algunos casos, y para cuyo efecto valga la aclaración, se recurrió a un análisis analítico-funcional para establecer similitudes orgánicas comparables con nuestra estructura, así por ejemplo una Dirección General de Impuestos es equiparable a la Subsecretaría de Tributación, un Servicio de impuestos Internos es similar a las cinco direcciones regidas por la leyes 109/91 y vinculadas a la Ley 125/91, que regula los Tributos Internos y, aquí encontramos también estructuras bastantes interesantes como la SUNAT de Perú y la SENIAT de Venezuela, solo por citar algunas, donde el Sector Aduanero constituye una organización distinta y separada; incluso a nivel jerárquico, de las de tributos internos y en otras forma parte y se halla subordinada a una única autoridad tributaria, lo que provoca que el punto resulte mas controvertible y discutible desde el punto de vista eminentemente técnico, sin que ninguna de ellas merezca ser eliminada ni ignorada, ya que no puede negarse su valor didáctico en un campo donde nuestra experiencia es incipiente. Los modelos observados en Colombia y Méjico, a los que tuvimos la suerte de visitarlos expresamente para recoger in situ las informaciones y capitalizar las experiencias, así como las documentalmente estudiadas como España, Brasil, Argentina, Perú, Estados Unidos de América; entre otros, nos permite tener una visión global de las distintas manifestaciones, políticas, organizaciones, equipamientos, importancia concedida y proyecciones que cada país adopta en el tema de capacitación. Es mucho lo que podemos citar, describir y analizar sobre éste punto, de hecho nos arriesgamos a decir que con toda la información obtenida, la tesis podría basarse casi con exclusividad en el capítulo "CAPACITACIÓN", sin embargo por la amplitud del tema escogido debemos circunscribirnos a casos más puntuales, por ello es que se efectúan citas referenciales de todo el contenido y se extraen los aspectos más sustanciales, lo cual produce cierta resistencia a abandonar la riqueza de las informaciones con que se cuenta, para abocarnos a desarrollarlo como un elemento componente del todo y no como el todo propiamente dicho.

Volviendo al punto de discusión, y luego de un breve recorrido de los distintos modelos, nuestra tesis; apoyada en la realidad imperante, se inclina decididamente por la separación de ambas funciones, por un lado el Centro de Capacitación y por otro la Escuela de Capacitación Aduanera. Esta postura no es caprichosa, ni fruto de la subjetivismo, tampoco es totalmente radical, sino más bien apunta hacia la búsqueda de la especialización y la profesionalización de las funciones. Si bien en el ámbito tributario se utilizan expresiones comunes (Contribuyente, Responsable, Hecho Imponible, Base imponible, alícuotas, etc.) que son aplicables tanto a los impuestos al Comercio Exterior como a los Internos, la naturaleza y la especificidad de cada uno conduce a técnicas diferentes, basta citar como ejemplo la importancia de un profundo conocimiento de los bienes, su identificación, clasificación, valoración, régimen aplicable (intra y extra zona) para precisar su alcance.

La propuesta concreta apunta hacia el mantenimiento de dos estructuras bien diferenciadas que permitan la especialización en todo sentido; instructores, materiales, técnicas didácticas, sin que ninguno de ellos se sobre ni superponga a la otra. Incluso permitirá que se realicen en forma simultánea cursos en ambas especialidades.

Definido este aspecto, corresponde adentrarnos en otro punto: la estructuración.

Tal cual hoy día se cuenta, no se aprecia ningún tipo de organización, ni tan siquiera primaria, pues tal como se ha descripto, básicamente se habla de una estructura unipersonal. Este único funcionario encargado de la unidad debe resumir en su persona todas las funciones: dirigir, planificar, detectar necesidades, coordinar, armar contenidos, revisar, evaluar, publicitar, manejar datos y documentos, actualizar la base de datos e incluso capacitar. A simple vista resalta de forma notoria la imposibilidad de ejecutarlo medianamente bien, el resultado: la capacitación se efectúa en la medida de las posibilidades, lo cual va totalmente de contramano con las necesidades y las exigencias. Esta práctica requiere de una profunda transformación para que los resultados se puedan apreciar a mediano plazo. No se puede hablar de optimización de habilidades si la capacitación está ausente, a partir de esta premisa se centra en un círculo vicioso, con resultados perjudiciales, así tenemos que: La capacitación es asistemática= no todos lo pueden recibir, si no todos los funcionarios pueden ser capacitados = se produce una desigualdad, al existir desigualdad de oportunidades= se produce un quiebre en el plantel y se desmorona la tan anhelada carrera administrativa, todo ello conduce a crear un descontento generalizado y a recurrir a factores exógenos que puedan suplir la carencia señalada, al reconocer esta falencia y dar pie a los referidos factores exógenos, no siempre los mejores ocuparán los cargos técnicos y directivos y con ello se resiente la estructura de la Administración Tributaria y se crea otro descontento en los funcionarios que consideran haber hecho los méritos suficientes, pero que a la postre no le sirve de nada.

En conclusión, no hay reglas claras, no hay desarrollo de habilidades, no hay carrera administrativa, se debe buscar nuevas oportunidades en otros sectores. Así de sencilla, se presenta la ecuación. Para destrabar este círculo vicioso y que la capacitación esté al alcance de todos, se requiere de una organización bien definida, con los recursos humanos necesarios, acorde a cada requerimiento y con el equipamiento indispensable. En tal sentido, debemos empezar por la cabeza. Algunos países lo tienen en el nivel de director, otros de coordinación y otros como Departamento. Creemos que siempre y cuando no depende de una unidad específica, que no sea directamente del Sub Secretario de Tributación, no es necesario que se convierta en una Dirección. Por ello nos inclinamos hacia la coordinación, como intermedia entre las tres señaladas, pues ante todo, el Coordinador o Jefe de Capacitación debe tener la más amplia libertad de reunirse y discutir temas con los Directores de Reparticiones, participar en la reunión de éstos para conocer los detalles de cada tema, sin que la distinción jerárquica constituya un obstáculo, ni interfiera en sus actividades. De hecho debe existir una semi plena igualdad con todos los Directores. En cuanto a la condición de este, no es necesario que sea un experto consagrado en didáctica, ya que su función es la de dirigir y coordinar las acciones, sin embargo debe ser una persona con buenos conocimientos en cuestiones tributarias capaz de reconocer las necesidades y desarrollar planes para satisfacer esas necesidades. Para ello deberá contar con otros tipos de especialistas, tales como el analista que se encargará de diseñar los programas y evaluar la efectividad del mismo, investigar nuevos métodos, el administrador que deberá prever los espacios necesarios, instalaciones, mantener los equipos y suministros para asegurar que el salón de clases esté equipado apropiadamente, investigar nuevas tecnologías de capacitación, especialista en audiovisuales, que será responsable de crear los diseños, gráficas e ilustraciones para materiales de capacitación y para presentaciones de promoción, publicidad, e igualmente con capacidad de desarrollar guiones para capacitación a distancia. Un pedagogo especialista en capacitación de adultos que supervisara el diseño de los programas y en función a ello desarrollará los materiales necesarios.

Otro factor que hemos considerado fundamental es el PLAN DE CAPACITACION, ya se ha dicho que las observaciones señalan la ejecución asistemática, aunque existe un intento primario de desarrollar un plan anual tentativo, el mismo por su estructuración es válido en forma temporal, pero no a mediando y largo plazo. Una de las principales actividades del Centro de Capacitación es el desarrollo de un plan estratificado; es decir que contemple los programas de corto, mediano y largo alcance, también estratificado en el sentido de que abarque los campos legislativos, técnicas de control, habilidades operativas, administrativas, atención al contribuyente, actualizaciones periódicas y no centrarse en un solo punto. Nos atrevemos a mencionar que un plan de largo alcance debería estar orientado a la formación de expertos tributarios con nivel de postgrado, verdaderos especialistas en cuestiones impositivas, capaz de desempeñarse en cualquier ámbito de la administración tributaria. Ahora bien, la capacitación ha sido enfocada desde el punto de vista interno; es decir dirigida a los funcionarios de la administración tributaria, lo cual nos parece totalmente razonable, sin embargo, a esta visión le agregaríamos otra perspectiva que es la dirigida a los contribuyentes y profesionales.

En efecto, la propuesta inicial la ampliamos y trasladamos al sector privado, de tal forma que el Centro de Capacitación sea lo mas amplio posible. Si uno de los factores o brechas de incumplimiento de las obligaciones tributarias es atribuible al desconocimiento, lo lógico sería que se ataque a esta brecha educando y capacitando a los agentes del sector privado. Tal como se ha sostenido en varios puntos de esta ponencia, la administración debe estar al servicio de los contribuyentes, y mediante su gestión debe ir propiciando un cambio de conducta en éstos, es decir abrirse y compartir los conocimientos, retroalimentarse mediante un intercambio fluido de experiencias, hacer conocer sus fundamentos y su postura. Cuando las reglas de juego son lo mas clara posibles habrá menos resistencia. Esta apertura constituye solo un segmento, pues también sostenemos que además de los contribuyentes y profesionales, al cual consideramos como grupo primario, también existen los contribuyentes de hecho o grupo secundario, entre quienes ubicamos a estudiantes ya sea del sector terciario o secundario y por último el tercer grupo; de los futuros o potenciales contribuyentes del sector primario o escolar, ya que la educación debe abarcar todos los sectores o niveles posibles para lograr una concientización amplia. Cada segmento requiere de una técnica y de materiales acorde a los niveles, por lo que recobra fuerzas la postura de que el Coordinador de Capacitación debe contar con especialistas por área que puedan cumplir con los requerimientos y desafíos. Por ello es que se ha propuesto una estructura flexible orientada a adaptarse a las necesidades, conforme se puede apreciar en el siguiente organigrama.

En conclusión, es preciso implementar un programa estratégico de educación, formación y capacitación de los funcionarios administradores tributarios, como base para que el sistema tributario funcione correctamente. La Administración debe invertir en recursos presupuestarios que permitan establecer el Centro de formación tributaria con asignación específica en el gasto, destinado a este objetivo.

La estrategia debe ser orientada primero a un fortalecimiento interno que tenga proyecciones externas permitiendo inclusive la participación de profesionales del sector privado y docentes universitarios especialistas en la materia quienes se integrarían al plantel de docentes de la Escuela de Formación y Capacitación Tributaria a efectos de dictar clases basados en un plan académico que deberá elaborarse conforme a los segmentos que se ha descrito. En un proyecto aun más ambicioso este plan curricular y la misma escuela podrían tener el Reconocimiento del Ministerio de Educación y Cultura tanto como cursos de grado y de post-grado.

Finalmente debemos concluir que la aplicación del proceso repercute directamente en toda la estructura y el sistema tributario y se trasladan los efectos sobre los contribuyentes y obligados en general y por supuesto en la gestión de Estado.-

Bibliografía y notas:

Experiencias en la Dirección de Impuestos y aduanas Nacionales (DIAN)

Colombia – Jhon Lenin Bautista Guzmán.-

Juan Antonio Garde - Un Mundo Pequeño – La Aldea Global.-

Experiencias de Capacitación de las Administraciones Tributarias de: Argentina, Brasil, Ecuador, Costa Rica, México.-

O Y M: Organización y métodos

R.U.C.: Registro Único de Contribuyentes

CTAS CTES: Cuentas Corrientes

P.N.F Y C: Plan Nacional de Formación y Capacitación

D.G.R.: Dirección General de Recaudación

D.G.F.T.: Dirección General de Fiscalización Tributaria

D.G.G.C.: Dirección General de Grandes Contribuyentes

• Doctor en Ciencias Jurídicas: Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Asunción