El bilateralismo como un proceso de integración entre los países (página 2)
La función del Fondo era la
regulación de la balanza de
pagos de los países que solicitaran auxilio
financiero a dicha institución, cuando se encontraran
con déficit; los préstamos se concedían
por plazos breves -un año a un año y medio-. A
su vez, la tarea encomendada al Banco consistía en
sostener la tasa de inversión principalmente de los
países destruidos por la guerra
para reconstruirlos, y posteriormente fue la de ayudar a los
países en desarrollo; los créditos que otorgaba eran,
lógicamente, a largo plazo (diez años en
adelante).La tercera pata del trípode era la
institucionalización y regulación del comercio
internacional. Para estos efectos, entre 1946 y 1948, a
instancias del Consejo Económico y Social de la
ONU, se
realizaron sucesivas Conferencias en Londres, Nueva York,
Ginebra y La Habana, con la intención de crear una
Organización Mundial del Comercio
(OMC) con
la finalidad de quitar las barreras que los estados
habían puesto al comercio internacional,
principalmente desde la crisis de
los años 30.La versión final de la OMC se elaboró
en La Habana en 1948, pero dicho tratado no fue ratificado
por los Estados -solo Australia y Liberia lo ratificaron- y
por ende no entró en vigor. En Estados
Unidos, el principal escollo se dio por las diferencias
que existían entre los proteccionistas, que se
agrupaban en torno al
Departamento de Agricultura y el Congreso y los defensores del
libre
comercio del Departamento de Estado,
influenciados por Cordell Hull. Así, no viendo
posibilidad de ratificación del tratado en el
Congreso, el presidente Truman ni siquiera lo presentó
para su tratamiento.Como era sumamente difícil conformar una
organización internacional del comercio, el Poder
Ejecutivo y el Departamento de Estado de los Estados
Unidos, con un conjunto de países occidentales deciden
en 1947 en Ginebra -antes de la Conferencia
de La Habana- crear el Acuerdo General sobre Tarifas
Aduaneras y Comercio (GATT), como
un acuerdo de regulación de las relaciones comerciales
entre las partes firmantes, con el objetivo
de liberalizar el comercio de bienes
manufacturados, con la reducción progresiva de los
aranceles
aduaneros, usando como herramientas los principios de
la "Nación más favorecida" y la
"reciprocidad". Recién en la Ronda Uruguay
del GATT en 1994, se establecieron los cimientos que dieran
origen a la
Organización Mundial del Comercio, dependiente de
las Naciones
Unidas, que comenzó a regir a partir de enero de
1995.A partir del GATT, la diferencia con relación
al período de entre guerra, estuvo basada en el hecho
de que el trato de la nación más favorecida no se daba
en forma bilateral, sino multilateral. Es decir, que todos
los firmantes del GATT se comprometían a otorgarse
mutuamente dicha cláusula de manera automática
y por medio de negociaciones comerciales entre los Estados
-generalmente los de mayor poder
económico-, reduciendo recíproca y
progresivamente los aranceles aduaneros, siendo el método empleado, producto
por producto. Así, cuando un país
concedía una reducción arancelaria de un X %
sobre determinado producto a otro, automáticamente
esta rebaja se extendía y beneficiaba a todos los
demás Estados partes. A la vez, los Estados ya no
podían elevar dichos aranceles, en virtud de lo que se
llamó la "consolidación de los
compromisos"Sin embargo, por el Art. XXIV del GATT, se
admitió la excepción de la aplicación de
la cláusula de la nación más favorecida,
cuando dos o más países decidieran profundizar
su integración económica a
través de una Zona de Libre Comercio o una
Unión Aduanera, sin que las reducciones arancelarias
entre ellos se trasladasen a los otros Estados componentes
del GATT.Ahora bien, estas excepciones están
autorizadas en la medida en que no se altere, en lo
sustancial, el nivel de protección con terceros
Estados; en tal situación, si un tercer Estado
considera que la zona de libre comercio o la unión
aduanera afecta el nivel de protección consolidado en
el GATT, le es permitido solicitar
"compensaciones".En conclusión, en este marco regulatorio
económico internacional, haciendo uso del Art. XXIV
del GATT, se cobijan los procesos
de integración económica regional,
siendo el primero de ellos el proceso
iniciado en Europa en
el año 1950, que ha dado origen también al
derecho de integración regional.A medida que el proceso europeo se iba
perfeccionando, los demás Estados empezaron a percibir
los procesos de integración como una nueva forma de
encarar el desarrollo
económico, buscar la paz y fortalecer el poder de
negociación internacional, y nacen
así, en el continente americano, el Acuerdo de Libre
Comercio para América
Latina y el Caribe en 1960, el Mercado
Común Centroamericano en 1960, el Pacto
Andino en 1969, y en Europa, la Asociación Europea
de Libre Comercio en 1959, entre otros (Tussie, 1991:
4).Existen básicamente dos formas de establecer
relaciones
internacionales en materia de
intercambio comercial, a saber: la cooperación que
incluye acciones
destinadas a disminuir la discriminación, como es el caso de
acuerdos internacionales sobre políticas comerciales y la
integración que comprende medidas conducentes a la
supresión de algunas formas de discriminación, como lo es la
eliminación de barreras al comercio; es este
último concepto de
integración el que nos interes.León Lindberg define la integración
como " los procesos por los cuáles las naciones
anteponen el deseo y la capacidad para conducir
políticas exteriores e internas clave de forma
independiente entre sí, buscando por el contrario
tomar decisiones conjuntas o delegar su proceso de toma de
decisiones a nuevos órganos centrales". Por su
parte Jorge Mariño dice "se entiende por proceso de
integración regional el proceso convergente,
deliberado (voluntario) –fundado en la solidaridad-, gradual y progresivo, entre dos
o más Estados, sobre un plan de
acción común en aspectos
económicos, sociales, culturales, políticos,
etcétera"(Mariño, 1999: 112).Cabe preguntarse -antes de profundizar más en
lo que contempla un proceso de integración-, el
cómo se constituye el deseo o la voluntad de los
Estados de pasar a formar parte de una comunidad
más amplia, llegando inclusive a ceder parte de su
soberanía. Frente a esta interrogante
se puede responder básicamente de dos maneras:
1 "la causa de este proceso radica en el empleo de
la fuerza, o
en la amenaza de usarla, por parte de una autoridad
central… o, en ausencia de esta autoridad, como ocurre en
la vida internacional, por un Estado o coalición
dotados de poder suficiente para utilizar la fuerza o dar
credibilidad a la amenaza de hacerlo… 2 "la
formación de comunidades políticas se debe
fundamentalmente a la acumulación de valores e
intereses compartidos, una situación a la cual se
llega a través de la interacción entre sus distintas
unidades, y por procedimientos consensuales" (Wilhelmy, 1988:
56). En este estudio nos centraremos en los procesos que se
llevan a cabo según esta última
perspectiva.Concepto de
integración:Jorge Mariño (1999: 113) ha establecido
ciertas características esenciales a todo proceso de
integración regional, las cuales mencionaremos a
continuación con la finalidad de establecer una
generalización. Estas características
son:Los sujetos son los Estados soberanos.
Los Estados emprenden el proceso integrador en forma
voluntaria y deliberadaComo todo proceso –aún más, con
la complejidad del caso al que se hace referencia- se debe
avanzar por etapas, es decir, el proceso debe ser
gradual.Las etapas deben ser cada vez más profundas y
dispersas; de allí la necesidad de la progresividad y
la convergencia del proceso.Por último, el proceso de integración
se inicia con acercamientos económicos, pero
lentamente y dependiendo de cada proceso –conforme a lo
estipulado por los Estados miembros-, la agenda va abarcando
e incluyendo nuevos temas de las áreas sociales,
culturales, jurídicas, y hasta políticas de los
países miembros.Características de los procesos de
integración:La tipología que expondremos a
continuación, cabe dejar claro, es de carácter político. Si bien es
cierto, nuestro análisis se centrara principalmente en
los aspectos económicos de los procesos de
integración, es de suma importancia considerar los
factores políticos que influyen en la evolución del proceso, como
condicionantes de su éxito o fracaso. Vemos en lo anterior,
la importancia de mencionar esta tipología.Haciendo referencia a una variedad de factores entre
los cuáles se pueden mencionar el nivel de
integración, el alcance de la integración, la
homogeneidad cultural de las distintas unidades y la calidad de
los beneficios que se obtienen de la integración,
Gianfranco Pasquino (1981: 814) ha esbozado una
tipología de la integración, en la que
establece tres tipos: territorial, nacional y social; cada
una de las cuales se explicarán a
continuación:- Integración territorial
Es básicamente, la extensión del
poder de un grupo
hacia un territorio anteriormente fraccionado. Esto
implica la transferencia de la obediencia desde las
distintas regiones y desde los distintos grupos
a las autoridades centrales. Esta integración
puede producirse de diversas modalidades y su objetivo no
es sólo la creación de una unidad central
fuerte, sino la construcción de un mercado
único, el establecimiento de un código jurídico
común, un sistema de transporte unificado y un sistema
tributario extendido a todos los grupos. Es posible
distinguir tres modelos de integración territorial:
la conquista, aquí nos encontramos frente a
un centro que toma la iniciativa del proceso de
integración con el uso de la fuerza en la
mayoría de los casos; la fusión, es
un proceso lento de acercamiento progresivo entre los
diversos grupos geográficamente contiguos, lo cual
se puede ver facilitado por la percepción de valores e intereses
comunes; y la irradiación, requiere la
existencia de un símbolo central aceptado por
todos los grupos como punto de referencia, además
de una considerable homogeneidad étnica y la
necesidad de un período prolongado, de manera que
las capacidades del sistema se expandan al mismo ritmo
que la tasa de movilización y de las expectativas
de los grupos.Se refiere al proceso de creación de una
identidad común a todos los grupos
étnicos, lingüísticos, religiosos y
regionales con el fin de que se sientan parte de la misma
comunidad política. Mientras el proceso de
integración territorial consiste principalmente en
imponer obediencia, el proceso de integración
nacional consiste en la aceptación, por parte de
la población, de las órdenes
provenientes de las autoridades centrales porque se
consideran legítimas, por tanto, el proceso de
integración nacional recibe un fuerte influjo del
proceso de integración territorial. La
creación de un consenso mínimo sobre
algunos valores fundamentales, y especialmente sobre la
aceptación de algunos procedimientos para la
resolución de los conflictos, resulta muy relevante. Es
evidente que el proceso de arreglo y solución de
conflictos se ve facilitado entre otras cosas, porque la
movilización de las masas esté
estrictamente controlada por las élites de los
distintos grupos y que por otro lado dichas élites
se pongan de acuerdo; además la existencia de
estructuras partidistas capaces de mediar
en los conflictos y de agrupar los intereses, el reclutamiento de los funcionarios
públicos y los magistrados de manera proporcional
entre los distintos grupos, así como una economía en expansión, son
todos elementos que permiten una solución positiva
del proceso de integración nacional.- Integración
nacional - Integración
social
Se refiere a la superación de la divergencia
entre élites y masas, entre gobernantes y gobernados.
Esta divergencia no adquiere importancia política
mientras las masas acepten como justo el gobierno
de las élites. La divergencia entre élites y
masas no se debe solo a una desigualdad de acceso al poder,
sino que depende también de la desigualdad en la
instrucción y en el nivel de conocimientos y de la
dificultad de las comunicaciones; su superación
requerirá intervenciones complejas y múltiples.
Si las élites logran mantener siempre un justo
equilibrio
entre la necesidad de dar una guía y una
orientación a la sociedad y
la apertura a los deseos de las masas y a los líderes
elegidos por éstas, la divergencia tenderá a
reducirse; la superación de las divergencias, por lo
tanto, está fuertemente condicionada por la calidad
del liderazgo.
A medida que avanza la integración, aumenta la
disponibilidad de los individuos a trabajar unidos por la
consecución de objetivos
comunes.Entendiendo que la topología descrita anteriormente
explica los procesos políticos por los cuales se
articula la voluntad política como condición
necesaria pero no suficiente para llevar a cabo la
integración, asumimos que esta ultima entendida como
un acto de voluntad política, trae consigo
consecuencias de carácter económico que
varían a medida que se avanza en el grado de
integración. Aquellas consecuencias a que se hace
referencia, serán descritas a
continuación.Tipologías
de integración:Tomando en cuenta que la integración es un
proceso, el cual pasa por diversas etapas en forma paulatina
y progresiva, es posible establecer una clasificación
según el grado de integración, donde cada una
de las etapas o grados tiene ciertos rasgos esenciales que la
distinguen tanto de la etapa inmediatamente anterior como
posterior. Existe un consenso más o menos amplio en la
literatura
que trata el tema respecto de cuáles son las etapas
por las que pasan los procesos de integración. Para
efectos de este estudio, se hará referencia a la
clasificación que hace Bela Balassa quien establece 5
etapas o grados de integración, además se
agrega una etapa preliminar llamada área de
preferencias arancelarias a la cuál haremos
referencia según la definición de Ricardo
Basaldúa.- Zona de preferencias
arancelarias Es un acuerdo entre varios Estados, mediante el
cual se comprometen a brindar a sus respectivas
producciones un trato preferencial en comparación
al que se otorga a terceros países, es decir, se
conceden diversos grados de rebajas arancelarias en el
comercio recíproco. Esta área se puede
dividir a su vez en tres: área de preferencias
arancelarias propiamente dichas, donde las
concesiones son exclusivamente a los derechos
aduaneros que gravan la exportación e importación de mercaderías;
área de preferencias aduaneras, donde no
sólo se limitan a las restricciones arancelarias,
sino que puede contemplar también otros tributos aduaneros, que se aplican con
ocasión de la exportación o la
importación, pudiendo contemplar tanto
restricciones directas como indirectas; y áreas
de preferencias económicas, que abarcan
aspectos que no son más de naturaleza aduanera, pero que hacen un
tratamiento discriminatorio de la mercadería
extranjera una vez que ésta ha sido
importada.Este es un grado de integración sumamente
superficial por lo que hay autores que no lo consideran
como tal. A pesar de esto, se ha estimado igualmente
válido mencionarlo como un primer paso hacia lo
que pudiera ser un proceso posterior de
integración mucho más amplio.Consiste en que los Estados partes acuerdan
suprimir las tarifas arancelarias y otras barreras o
restricciones cuantitativas al comercio recíproco
de bienes, pero conservando cada uno de ellos
autonomía e independencia respecto de su comercio con
terceros Estados. Para llegar a una Zona de Libre
Comercio se fijan plazos, condiciones y mecanismos de
desgravación arancelarios. La mira está
puesta en las "medidas de fronteras" entre las partes,
con el propósito de incrementar los flujos de los
intercambios recíprocos. Como en el acuerdo de
libre comercio surge el problema del control de las importaciones de extra zona, los Estados
partes deben implementar instrumentos que tiendan a
establecer el origen de los productos, y de esa forma diferenciar
entre los bienes que se generan en la zona y los que
provienen de otras latitudes, ya que los productos que se
deben beneficiar con el acuerdo son los originarios de
los Estados partes, evitando la triangulación que
significaría el ingreso de productos del exterior
a la Zona a través del país que cobra los
aranceles más bajos; esto se obtiene por medio de
lo que se denomina "cláusulas de origen", las
cuales deben ser muy precisas y severas.- Zona de libre
comercioImplica un proceso en el que los estados
participantes, además de liberar las corrientes
comerciales por medio de la desgravación
arancelaria entre ellos, adoptan frente a terceros
países una política arancelaria
común o tarifa externa común.ARNAUD (1996: 25) señala que la
unión aduanera perfecta debe reunir las siguientes
condiciones: 1) la completa eliminación de
tarifas entre sus Estados miembros, 2) el
establecimiento de una tarifa uniforme sobre las
importaciones del exterior de la Unión y 3)
la distribución de los ingresos aduaneros entre sus miembros
conforme a una fórmula acordada.De acuerdo a lo anteriormente dicho, los Estados
que integran una unión aduanera, además de
reducir las tarifas aduaneras entre sí hasta
llegar a cero, adoptan un arancel externo común,
en forma gradual con plazos y listas temporarias de
excepciones que normalmente son diferentes según
el desarrollo económico de los Estados partes, en
relación a los productos que importan de
países de fuera de la zona.Los derechos de importación obtenidos por
el arancel externo común, a su vez, deben ser
distribuidos entre los Estados miembros, para lo cual
deben definir el mecanismo para ello. Por otra parte, al
existir un arancel externo común, se eliminan las
normas
de origen, por lo que una mercadería de
procedencia extranjera, ingresada legalmente por
cualquier repartición aduanera, previo pago del
impuesto común que se haya fijado,
tiene libre circulación por el espacio
geográfico de los países socios de la
unión aduanera. Otro dato importante de mencionar
es respecto de la forma de negociación con el
exterior, la cuál debe hacerse necesariamente en
bloque. - Unión
aduaneraEn la etapa del mercado común, los
países miembros que componen la unión
aduanera le agregan la posibilidad de la libre
circulación de personas, servicios y capitales sin
discriminación, por tanto, se establece la libre
circulación de los factores
productivos.En el mercado común, no hay aduanas internas ni barreras tarifarias
entre los Estados partes; se lleva a cabo una
política comercial común, se permite el
libre desplazamiento de los factores de la producción (capital, trabajo, bienes y servicios), es decir,
las cuatro libertades fundamentales de la comunidad, y se
adopta un arancel aduanero exterior unificado.Por lo tanto, la legislación de los
países miembros debe unificarse o armonizarse con
el objeto de asegurar las condiciones de libre
concurrencia en el ámbito del mercado interior
común. Las normas no sólo deben perseguir
la supresión de las barreras que impiden el libre
ejercicio de las cuatro libertades que fueran mencionadas
(barreras aduaneras, físicas, técnicas, comerciales,
restricciones monetarias, etc.), sino también de
aquéllas que son consecuencias de prácticas
restrictivas de reparto o explotación de los
mercados imputables a las empresas (reglas de competencia).La armonización de las legislaciones
sobre las áreas pertinentes, la coordinación de las
políticas macroeconómicas y el
establecimiento de reglas comunes aplicables de manera
uniforme no solamente a los Estados participantes, sino
también a las personas físicas y
jurídicas que en ellos habitan, generan normas que
son fuente de derechos y obligaciones para unos y otros. - Mercado
comúnLa unión económica se da cuando
los Estados que han conformado un mercado común,
le incorporan la armonización de las
políticas económicas nacionales, entre
ellas, las políticas monetaria, financiera,
fiscal, industrial, agrícola, etc.,
con la finalidad de eliminar las discriminaciones que
puedan hallarse de las disparidades entre las
políticas nacionales de cada uno de los Estados
que la componen.Como son objeto de la integración todas
las actividades económicas en el ámbito
espacial de la unión económica –entre
ellas la política financiera-, la
concertación de una política monetaria
común lleva a la creación de un banco
central común y finalmente a la adopción de una moneda
común, con lo que se perfecciona una unión
monetaria. - Unión
económica - Integración
económica completa
- Zona de preferencias
Clasificación de la
integración según sus grados:
Este es el mayor grado de profundidad al que puede
aspirar un proceso de integración y se produce cuando la
integración avanza mas allá de los mercados, porque
en el transcurso de este proceso, los Estados involucrados
tienden no solo a armonizar, sino a unificar las políticas
en el campo monetario, fiscal, social, etc., y más
allá incluso, en cuestiones relativas a las
políticas exteriores y de defensa.
En esta instancia de integración, se requiere del
establecimiento de una autoridad supranacional cuyas decisiones
obliguen a los Estados miembros. Algunos autores afirman que este
grado de unificación sugiere la desaparición de las
unidades nacionales, por la absorción de las partes en un
todo, como es definida la palabra "integración" de acuerdo
al diccionario de
la RAE.
CONCLUSIONES
El Bilateralismo es una asociación cerrada de 2 o
un grupo determinado de países, que por medio de un
tratado presenciado por los pertenecientes a la asociación
exponen puntos de necesidades en común y en conjunto se
comprometen a salir de los altibajos que les afecta, a
través de funciones
determinadas y establecidas en el presente tratado firmado por
las partes.
Cabe destacar por sobre todos los procesos de
integración conocidos, el caso de la Unión
Europea, el cual ha llegado mucho más allá de
un aspecto sólo económico. Se ha creado toda una
institucionalidad supranacional, con atribuciones en materias
políticas, jurídicas, de defensa, sociales y
económicas.
De la formación de este tipo de bloques nace
básicamente de una necesidad funcional, en que cada uno de
los Estados que decide integrarse a un bloque, lo hace porque ve
en ello una oportunidad de aumentar el bienestar de sus
ciudadanos o simplemente por una cuestión de interés
nacional. Es por esta razón que se ha optado por analizar
los procesos de integración desde la perspectiva que nos
entrega la teoría
funcionalista de las relaciones internacionales, la cual parte
del supuesto de la incapacidad del estado moderno de satisfacer
las cada vez más complejas necesidades de interés
nacional. Para colmar esa carencia, propone la creación
paulatina de una red de organizaciones
internacionales que irían asumiendo la gestión
de sectores concretos (agricultura, energía, defensa, por
ejemplo). Se gestaría así un sistema aterritorial
de transacciones, encargado de satisfacer -con la
colaboración de los gobiernos estatales- las necesidades
de los ciudadanos. Así, poco a poco, surgiría entre
los Estados, la conciencia de
estar vinculados a los demás por una red cada vez más
densa de intereses en común. De este modo se
produciría una paulatina transferencia de las lealtades
desde los estados hacia las distintas organizaciones
supranacionales. Mediante este método, y a partir del
desarrollo de la conciencia de las ventajas de la
cooperación internacional, se eliminarían las
actitudes
ultranacionalistas irracionales que según el funcionalismo son
las causantes de los conflictos internacionales
violentos.
Es un ejemplo de cómo una asociación puede
lograr salir adelante mediantes esfuerzos en común o
funciones debidamente distribuidas, aceptadas y
ejecutadas.
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Adriana Deligdisch
Paola Duarte
Paraguay
2007
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