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La descentralización en Venezuela (página 2)




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Capítulo I

Introducción al Mundo Zigzagueante de la Descentralización

La descentralización como tal, da oportunidades de solventar problemas que estén relacionados o que mantengan una estrecha vinculación con sus funciones dentro de un marco de acción, es decir, se convierte en una fórmula mediante la cual una instancia de gobierno superior le confiere una atribución a otra que jerárquicamente se encuentra por debajo de la primera, para que ésta asuma una determinada competencia o la prestación de un servicio. De esta forma la descentralización no es una condición, sino un proceso. Este hecho complejo hace que cualquier comparación de niveles de descentralización entre países sea peligrosa dados tanto la multiplicidad, complejidad y subjetividad de los elementos que pueden ser considerados en la definición de un indicador explicativo del fenómeno objeto de estudio, o mejor aún, el área, región o localidad a la cual se pretende desarrollar, ya que cuando se piensa en descentralización a nivel de gobierno, se piensa en desarrollo de una región o de una localidad, así pues, la mejor manera de estudiar el fenómeno de la descentralización es trascender los análisis estáticos y dinamizar el análisis, de modo que se puedan observar tendencias en las instituciones, la concentración del poder, el comportamiento del sector público, etc.

Este dinamismo del que tanto se habla y se comenta es lo que le da impulso al proceso de descentralización, este impulso se ve reflejado en las acciones que se llevan a cabo dentro de las instituciones encargadas de darle sentido al proceso dentro de una región o localidad, entiéndase región como espacio geográficamente definido dentro de un país, y cuya relación con las localidades que interactúan dentro de este espacio físico es determinante para dicha región, en pocas palabras, se podría hacer mención de uno de tantos conceptos que de ella se han derivado, y el cual indica que la descentralización contribuye a un mejor desempeño gubernamental al reducir la sobrecarga administrativa, aumentar la sensibilidad de la burocracia hacia las condiciones locales y permitir la coordinación de las actividades gubernamentales en un marco territorial.

Dentro de este amplio espectro de posibilidades de acción que puede brindar la descentralización, ésta constituye como tal una tendencia mundial desde hace ya bastante tiempo, especialmente después del derrumbe de la Unión Soviética y de los países socialistas de Europa Oriental a mediados de la década pasada. En tal sentido, la trayectoria que sigue Venezuela repite, en una medida importante, la ruta de otras naciones latinoamericanas y europeas, que desde finales del siglo XIX y comienzos del actual, comenzaron a fortalecer los poderes locales y a acercar el gobierno a los ciudadanos. Los grandes estados centralizados y autoritarios, concentradores de un Poder omnipotente, han perdido vigencia. Ahora la propensión se dirige a fortalecer instancias de gobierno local, con centros decisorios capaces de adoptar medidas importantes para la vida de las comunidades.

En este constante ir y venir se van planteando alternativas que dan cuenta de las múltiples acciones a seguir por dicho proceso, pero lo más importante no es quedarse en un nivel abstracto, sino más bien llevarlo a la realidad, y es por ello que tenemos que pensar que la descentralización no es unidireccional ni libre de obstáculos, sino que es contradictoria y sometida a la resistencia de las burocracias y los intereses existentes. Es por ello que la descentralización, como efecto gratificante, se ha presentado como una reivindicación progresista, la realidad de la idea es más conflictiva y poco tiene que ver con mayor o menor democracia, libertad o progresividad, como se ha venido pensando hasta ahora sino más bien como factor de alerta sobre el posible clientelismo o la insolidaridad que otros sistemas más centralizados han logrado permanecer en las sociedades latinoamericanas por muchas décadas.

Si nos adentramos un poco más dentro del mundo de la descentralización podemos afirmar que la misma parece ser una característica de los esfuerzos de gran número de países en sus procesos de reforma estatal. Son casos excepcionales los que no han iniciado cambios en cuanto al papel y naturaleza estatales; de hecho, se podría afirmar que en mayor o menor medida las nuevas condiciones económicas, políticas y sociales impulsan hacia un reacomodo inminente de las estructuras nacionales e internacionales. Esta ha llevado a la búsqueda de esquemas más abiertos, competitivos y participativos; sin embargo, todavía no se pueden observar sino como iniciativas o propuestas que dan más una idea de transición que de reacomodo definitivo.

En este escenario las políticas descentralizadoras constituyen esfuerzos encaminados, al menos, a dos grandes objetivos: I) imprimir mayor agilidad y eficiencia al aparato estatal; y II) legitimar la acción del Estado ante la sociedad. A este afán de reacomodo, las políticas descentralizadoras que han querido aplicar en distintos naciones latinoamericanas, han surgido como respuestas a una demanda por parte de las regiones y grupos de la sociedad o como una iniciativa propia del Estado central ante los rendimientos decrecientes del modelo centralizador, buscando mayores niveles de eficiencia y oportunidad de la acción estatal.

La evolución que pueden tener las políticas descentralizadoras, adoptadas por el Estado, como mecanismos de defensa contra el agobiante sistema centralista, es variada y depende del escenario en el que se esté dando. Unos de los escenarios posibles y quizá el de mayor relevancia sea el de las constantes demandas, tanto por parte de las instancias locales de gobierno como de agentes y agencias de la sociedad civil que manifiestan su deseo de mayores espacios de decisión y participación. En estos casos, si el proyecto descentralizador adoptado por el gobierno central no va al ritmo de las exigencias sociales y regionales, se generará un esquema de ingobernabilidad en el corto o mediano plazo; este caso se presenta cuando la toma de decisiones es de arriba-abajo, y no como plantea Boisier, de abajo-arriba, de esta forma las condiciones para adoptar una estrategia de este tipo tienen que ver con el grado de madurez del sistema democrático, de la cultura de participación, y la confianza en una red institucional (gubernamental y no gubernamental) plenamente consolidada.

Como es bien sabido, la pérdida del poder por parte de un gobierno con una muy marcada trayectoria centralista, se le dificulta un poco el hecho de tomar decisiones a la hora de otorgarle poderes a niveles inferiores de la cadena de mando, es por ello que esta estrategia descentralizadora, tiene la pretensión de ser un proceso controlado plenamente, por cuanto en un escenario de este tipo se asume que perder el control es perder la gobernabilidad, de esta forma ratifico lo dicho anteriormente, es un proceso que hay que tomarlo con la mayor seriedad posible. En esta situación es previsible que la fase de desconcentración administrativa sea una fase muy prolongada en el tiempo, dado que se busca un incrementalismo cuidadoso por mantener la capacidad de control.

En esta etapa de transición en la cual han estado envueltos la gran mayoría de los países latinoamericanos, y que poco a poco han ido saliendo del atolladero en el cual estaban sumergidos, gracias a la toma de decisiones coherentes que les han permitido alcanzar lo que hoy en día llamamos desarrollo, el cual está estrechamente ligado a la buena planificación, pero junto con ello entramos en polémica cuando nos referimos a dos paradigmas, cruciales ambos para nuestro estudio, el primero "del centro hacia abajo" y "de abajo hacia arriba" que se refieren a estilos y estrategias de desarrollo regional. En el primer caso, las políticas de desarrollo regional presentan marcadas características de centralismo y se basan en procesos de gran escala, predominantemente urbanos, y altamente selectivos desde el punto de vista territorial. En el segundo, las políticas se generan de manera descentralizada y están más directamente asociadas a los recursos regionales y a las escalas apropiadas a cada región, ofreciendo mayores oportunidades de participación a la población local.

Dando un paso hacia delante, hemos demostrado que se nos hace casi imposible desligarnos del mal llamado centralismo, entendido este como factor de dominación, sin privarlo de sus funciones, más bien podemos llegar a pensar que tal dominación que ejerce el estado central no necesariamente frena el crecimiento económico de la región o regiones que están subordinadas. Por el contrario, la dominación suele estimular la industrialización y precisamente en algunos casos, los resultados cuantitativos en cuanto a diversificación industrial, ocupación generada y productividad, llevan a calificar de exitosos a determinados programas de desarrollo regional, por tanto, si la descentralización es la última fase por la cual un Estado delega responsabilidades a instancias regionales para que se desarrollen éste nunca va ha perder el control de las mismas, siempre va ha existir una estrecha relación entre el centro y la periferia.

En consecuencia, el amplio mundo de la descentralización no es visto ahora de manera zigzagueante como se pensaba, tampoco es vista no sólo como un problema técnico orientado a dar racionalidad al proceso de toma de decisiones y de asignación de recursos, es también un proceso a través del cual se busca una mayor participación de los gobiernos regionales y del ciudadano común, a fin de hacer más transparente y eficiente el manejo de los servicios, acercar las decisiones que su administración implica a los sitios donde realmente se prestan y, disponer de un marco más apropiado de controles sobre la eficacia y eficiencia de su funcionamiento. Bajo esta fórmula, el proceso continúa, no sin vaivenes, hacia el diseño de instrumentos técnicos y legales de carácter operativo: mecanismos de financiamiento, términos de referencia para la elaboración de los convenios y programas en marcha, propuestas sobre la definición de las responsabilidades para cada nivel de gobierno y proyectos de fortalecimiento de las capacidades gerenciales e institucionales. Estos mecanismos configuran la muestra más representativa de las últimas labores que organismos e instancias nacionales y regionales, vienen desarrollando en apoyo al proceso; en algunos casos, con la participación de organismos de cooperación y financiamiento bilateral o multilateral.

Pasando de un discurso pesimista a un discurso más alentador, tenemos que todos los cambios que se dan con este proceso descentralizador no son tan caóticos ni carentes de sentido, si nos acercamos un poco más en el tiempo y por un momento nos sentamos a pensar en la situación actual de nuestro país nos podemos dar cuenta que las instancias gubernamentales subnacionales tienen problemas para actuar en consonancia con los objetivos nacionales; y como las instancias funcionales enfatizan más la eficiencia que la participación, algún tipo de balance debe ser logrado entre centralización y descentralización en sociedades que funcionan como democracias representativas; Dicha propuesta arrojaría como resultado final una compleja trama de relaciones entre funciones centralizadas y descentralizadas en equilibrio inestable. Dándole sentido a lo expresado anteriormente podemos deducir que si no se actua en consonancia con la ciudadania, permitiéndoles participar dentro de los procesos, escuchando sus demandas, ya que a nivel local son muchas las demandas que se presentan, estuviésemos logrando democratizar las instituciones gubernamentales y en un mejor caso se le estaría dando salida a toda o casi toda la problemática que acoge a la ciudadanía.

Otro aspecto importante a tomar en cuenta dentro del mundo zigzagueante de la descentralización, es el debate que se presenta en al área financiera, es el flujo de capitales que se movilizan para emplearlo en un posible desarrollo de una región o de una localidad; pero lo interesante está en como está planteado para el gobierno central esa transferencia de capitales, bajo qué esquema o patrón se guía el gobierno para realizar este movimiento monetario. Pues bien éste ha sido uno de los mayores problemas que se le han presentado a este proceso en nuestro país, y con ello la cuantía de recursos que ella exige en relación con los medios y fuentes disponibles, particularmente en estos momentos cuando Venezuela presenta dificultades de orden fiscal. Dentro de este contexto se necesitan recursos para: i) Financiar la transferencia de competencias; ii)Adaptar y fortalecer las estructuras gerenciales e institucionales existentes y de sus sistemas de apoyo; iii) Mantener y ampliar la infraestructura que sirve de soporte a los servicios prestados y iv) Efectuar pagos por concepto de pasivos laborales al personal que será transferido o liquidado en el proceso de hacer efectiva la transferencia de un nivel a otro.

Las previsiones establecidas en la Ley de Descentralización (estrategía resultante, producto de un proceso iniciado en 1989, con la aprobación de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público a los Estados [LOD]) para estos fines resultan insuficientes. Pues, de acuerdo con ellas, sólo se transfieren los recursos presupuestarios relacionados con la operación de los servicios. Esta previsión hace referencia básicamente a los programas presupuestarios asociados al gasto corriente, los cuales, además, deberán calcularse tomando como referencia el costo que representaba para el nivel nacional antes de producirse la transferencia.

Por otra parte, el actual esquema fiscal de los estados no les permite generar los recursos propios necesarios para su financiamiento estable. Adicionalmente, el autofinanciamiento por la vía del cobro o de la actualización de las tarifas de los servicios, tiene serias restricciones de carácter social y político, que dificultan la puesta en práctica de este tipo de esquemas. Finalmente, las transferencias del nivel central hacia los estados y municipios son cada vez más limitadas; tomando en cuenta que se han aprovechado los vaivenes del precio del petróleo y que ello a contribuido, quizá a la mejora de algunas áreas de interés nacional, pero todavía persiste la necesidad del gobierno de asignar importantes recursos para atender problemas en el sistema financiero.

Atendiendo toda la problemática que se ha planteado con respecto a los pro y contras de la descentralización, también biene aunado el problema de la planificación regional, y hay que plantearse la siguiente pregunta, ¿hasta que punto la planificación ha sido tomada en cuenta por nuestros gobiernos, es decir, se le ha dado la importancia que se merece?. Una posible respuesta a la pregunta es que la preocupación por definir acciones de específica incidencia regional tiene su origen y fundamento en la existencia de ciertos aspectos que se presentan con intensidad diversa en distintas partes de un determinado territorio nacional y que son percibidos como problemas por algunos de los agentes con responsabilidad en el proceso de planificación. Tales problemas se vinculan con los obstáculos a la transmisión de los impulsos del desarrollo a través del espacio y el fracaso en el establecimiento automático del equilibrio en la distribución de la población, los recursos y las actividades económicas.

Los planteamientos expuestos anteriormente están sujetos al ordenamiento urbano y sus vínculos con la planificación regional, el cual es por todos aceptado desde hace algún tiempo, ya que el tratamiento de la ciudad trasciende los límites de su estructura interna, así el ordenamiento urbano se ha visto en la necesidad de ser suplantado por el planeamiento metropolitano. Este último, "puede ser reconocido como un tipo particular de planeamiento regional" y corresponde con lo que se está haciendo en la actualidad.

Es importante señalar que el análisis de la ciudad en su contexto regional tiene necesariamente que ser enfocado más allá del estudio del uso de la tierra, como clásicamente se hacía, para dar lugar al análisis de las categorías económicas y sociales. Citando a Marshall Wolfe "...desarrollo describe un proceso inteligible que puede promoverse mediante la acción racional dentro del marco de las naciones-Estados, es decir, mediante la planificación"; dentro del marco de la descentralización convergen infinidad de posturas, dichas posturas apuntan hacia lo que podríamos llamar desarrollo sustentable, si poniendo en práctica dentro de una región, al establecer mecanismos que no se rijan por los lineamientos centrales de planificación, sino que adopten posturas propias, es decir, con capacidad de tomas decisiones con cierto grado de autonomía, así sea en los ámbitos políticos, económicos y sociales, se estaría dando un gran paso hacía lo que podría llamarse desarrollo auto-sustentable, pero para ello se necesita de un marco jurídico-político estable, en donde las condiciones de permanencia en el tiempo de los proyectos regionales sea indefinido.

En controversia con ciertas posturas, la CEPAL plantea un desarrollo sustentable, entiéndase desarrollo sustentable de una región o de una localidad a la forma en que se llega a establecer una especie de sinergia entre los factores, ya sea económicos, políticos o sociales, los cuales actúan en consonancia con los requerimientos que exigen los individuos, es decir, a la manera de cómo los individuos perciben un mejoramiento de la calidad de vida de la población, pero en cierta forma tenemos otra visión sobre estos planteamientos, la cual hace referencia al papel del Estado como ente regulador, y es por ello que podemos expresar lo siguiente: la administración pública como "disciplina" acusa también una pérdida de confianza y una diversificación de recetas, unidas a una tenaz convicción de que debe significar algo generalizable y aplicable a la racionalización de lo que el estado hace en nombre de la sociedad. Un crítico ha replicado: "Si la planificación lo es todo, quizá no sea nada", dentro de este contexto, la descentralización debe ser tomada con extremada cautela , ya que los sistemas regionales deben contar con un equipo planificador, el cual debe estar encargado de planear los pasos, es decir, el cómo debe funcionar, que tipo de actividades deben ser desarrolladas, etc,. Esto es quizá la manera de modificar la forma en que se encontraba estructurado el Estado, es decir, pasar de un esquema o estructura piramidal a una horizontal, en donde las funciones sean distribuidas de manera que cada subregión pueda dominar dentro de su ámbito y así dejar al Estado sus funciones primordiales, suena esto un poco descabellado, pero en cierta forma representa una salida viable a los múltiples problemas que acogen a las regiones y que el Estado como tal no puede solucionar.

Cabe destacar entonces que el progreso regional derivado del esfuerzo arduo de muchos en incentivar los mecanismos descentralizadores, depende de proyectos políticos nacionales, técnicamente viables y socialmente legítimos: apoyar la concepción y la puesta en marcha de estos proyectos es, en suma, el papel de una nueva planificación. Y esto, actualmente, requiere algo diferente a la mera elaboración de un prolijo plan-libro: esto es una última percepción tan necesaria como oportuna.

Cabe destacar que en muchos países de América Latina, después de que las propuestas descentralizadoras aparecían como indiscutiblemente portadoras de mensajes de democratización y desarrollo, en los últimos años se han elevado algunas voces para prevenir contra los efectos perversos o contra los posibles peligros de la descentralización, pero sin duda no podemos llegar a pensar que tal proceso produzca avatares o mejor dicho, vicisitudes o cambios dentro de una región, y de esta forma y en consonancia con la afirmación anterior se puede expresar como lo indica Chi-yi Chen, "el desarrollo regional ha muerto, viva el desarrollo regional"(Chi-yi Chen,1989:15), podríamos indicar entonces que el proceso de descentralización ha muerto, que viva la descentralización, estoy haciendo referencia al autor cuando señala que no se trata de un desarrollo regional, sino de una nueva forma de ver el proceso de desarrollo regional y con ello el de la descentralización; es por ello que a nivel nacional, así como de otras naciones latinoamericanas, la reforma administrativa es un reclamo de todos los tiempos, ya que la sociedad, sus comportamientos y su manera de pensar sufren modificaciones importantes de acuerdo con el nivel de desarrollo y de conocimiento alcanzado.

Con lo expresado anteriormente podemos indicar que "las reformas sociales siempre encuentran opositores, quienes defienden, por inercia o por instinto de conservación, las estructuras tradicionales", estas estructuras tradicionales al estar en contra del proceso de descentralización apuntan lo siguiente como puntos críticos que pueden dañar o desmejorar el sistema: i) los procesos descentralizadores no tendrían otro efecto que abrir aún más las puertas a la penetración del gran capital multinacional, frente al cual las sociedades locales no serían capaces de oponer mecanismos de defensa del interés local; ii) aumentarían las desigualdades entre los grupos y las regiones, al suprimir mecanismos centrales de compensación; iii) el debilitamiento del control central traería la constitución de un poder local arbitrario frente al cual el ciudadano no tendría posibilidades de defensa. Esto nos debería llevar a la reflexión y pensar que ese esfuerzo que se está haciendo en pro de un beneficio para las regiones nos permita situar la temática, de modo que el debate se vuelva útil y persevere en el tiempo como salida posible, y no como un simple adorno literal.

En la actualidad en nuestro país se habla con insistencia de los problemas regionales, del cómo hacer que las comunidades participen, se desarrollen, creen puestos de trabajo, de la ineficacia del modelo centralista que está tomando vigencia con el gobierno actual, de la necesidad de regionalizar la inversión pública, etc. En conclusión todos estos problemas exigen alguna precisión y sistematización para su comprensión y estudio, pero una cosa es estudiar lo regional y otra es analizar al Estado como tal, en cada caso el análisis se realiza de manera diferente, y es por ello que podemos conceptualizar ambos términos, en el caso de la problemática regional, son todos aquellos problemas que "aparecen directamente ligados al desarrollo desigual de una formación económico-social y que están determinados por la forma específica que asume la organización territorial"; y en el segundo caso cuando hacemos referencia al Estado o los problemas del mismo es cuando a nivel regional los problemas no tienen solución, es decir, sobrepasan la capacidad del mismo para resolverlos y por ello recurren a instancias mayores, en este caso "se transforma en un problema nacional que exige una resolución política en el que se involucran las fuerzas sociales actuantes" esta caracterización de los problemas es fundamental para poder entender la temática a la cual estamos haciendo referencia, es decir, entender el porqué del análisis de la descentralización y cuales son a grosso modo sus complicaciones o mejor dicho las ventajas o desventajas a la hora de hacer un análisis de la misma.

Si lo que queremos lograr a futuro es que seamos un país que posea un nivel de desarrollo a nivel regional estable, es decir, equitativo y con un componente de sustentabilidad, es necesario definir desde un primer momento lo que queremos hacer, pero como este análisis se adelanta un poco al punto en el cual quiero hacer énfasis, señalaré algunos aspectos importantes en cuanto al proceso de descentralización; En este caso para dar una premisa según Boisier "la descentralización bien podría optar a una categoría similar en el sentido de una apelación a rituales y recetas casi mágicas en el plano de las relaciones políticas, y por tanto de poder, entre el Estado y la sociedad civil", para explicar un poco, se trata de que se contemplen funciones específicas tanto para las regiones como para el Estado, y que dichas funciones permitan o los guíen al desarrollo, es por ello que dentro del proceso de descentralización es necesario hacer énfasis en lo que podríamos llamar la revolución científica y tecnológica como un fenómeno que a través de sus efectos en la esfera de la producción, de la información y del transporte está produciendo un nuevo paisaje industrial o una nueva geografía industrial, es decir, se tiene que crear un parque industrial que movilice o dinamice el aparato productivo y de esta forma genere empleo en las regiones.

Otro aspecto importante es el proceso de reestructuración política del Estado y del área administrativa, ya que de esta manera se puede conseguir cierta estabilidad jurídica para fortalecer la inversión, ya que la misma descentralización genera democracia o se da mejor dicho dentro de un ámbito democrático, y con ello generar sinergia en las regiones y, por último, otorgarles como hice referencia anteriormente, darle a la sociedad civil voz dentro del ámbito de la toma de decisiones, ya que de esta manera estaremos ampliando los espacios para autorealización y autosustentabilidad; En conclusión podríamos decir que una reacción social sensata es tratar de aprovechar positivamente tales tendencias para ponerlas al servicio de objetivos en torno a los cuales hay poca discusión: más democracia, mejor balance geográfico del desarrollo y más confianza en las capacidades de la sociedad civil.

Pero el análisis de la descentralización y su amplio espectro, si lo vemos de la forma quizá caricaturesca como zigzagueante o para decirlo de otra forma, de los propios vaivenes que el mismo proceso produce dentro de un contexto de desarrollo regional es muy comprometedor, ya que el mismo otorga libertades y a su vez reprime las acciones, ¿pero acciones tomadas por quién?, será por la sociedad misma, será por el Estado para no verse acorralado, para no perder el control total cuando dentro de sí lo que reina es una visión centralista, para no dejar de ser omnipotente y capaz de generar mecanismos de coacción cuando se ve amenazado por problemas de índole regional, todo esto conduce a una toma de conciencia cuando hablamos de descentralización y es por ello que el gobierno busca la canalización y dispersión de estas presiones, a fin de desviarlas del aparato central del Estado.

Es por ello que nos hemos planteado una forma de alcanzar este objetivo y es como lo indica Boisier "...ofrecer una instancia intermedia, es decir, la regionalización y su aparato institucional, en donde se diluyan algunas reivindicaciones y se logren otras"(Boisier,1981:25), esto nos conduce a otra duda, de que forma el Estado delega responsabilidades a instancias menores, en donde la visión intermedia o mediatizada de los problemas ofrezca una solución inmediata de los mismos, es ahí cuando observamos que va aumentado paulatinamente, y me atrevería a afirmar en el caso actual de Venezuela el grado de centralización con que se maneja el proceso de planificación regional, y a pesar de la tendencia o mejor dicho de la supuesta tendencia descentralizadora que nos hacen ver los políticos, todo ello está enmarcado dentro de un contexto para emplear el control del desarrollo regional como instrumento de descentralización en la toma de decisiones; Y siguiendo con la tónica centralista el proceso de desarrollo regional esta enmarcado dentro del paradigma del centro hacia abajo, cosa que desfavorece a gran escala la visión de las localidades a la hora de lograr un desarrollo autosustentable.

Para el Estado nacional sería perjudicial, a mi parecer, optar por mantener un control total sobre las regiones, en principio por el díficil manejo del presupuesto que sería asignado a cada región para su desarrollo, tomando en cuenta que existen regiones con necesidades prioritarias y por la imposibilidad del mismo Estado de destinar recursos significativos a todas las áreas de interés, este dilema pone en tela de juicio al Estado al señalar si éste ha sido eficiente en lo que respecta a la planificación regional, si el papel del planificador dentro del ámbito social ha generado beneficios a gran escala, de esta forma entraríamos en otro campo de igual interés para el planificador regional, cuando hacemos referencia al desarrollo social, entendido éste como un proceso de transformación vinculado a la ampliación de las oportunidades de autorrealización de las personas ya sea como individuos o como miembros de grupos. En ese sentido, presupone una distribución determinada de los resultados de la actividad económica y un acceso generalizado a los servicios sociales colectivos.

Si la afirmación anterior nos conduce a realizar una evaluación exhaustiva acerca de cúal ha sido el papel que ha cumplido el Estado en cuanto al desarrollo social de los individuos, también nos guía a evaluar si el permanecer dentro de un régimen centralista o autoritario condujese a las regiones a alcanzar su posible desarrollo, éste análisis nos llevaría a otros entretelones más complicados y que más adelante, en los capítulos siguientes podre explicar con mayor claridad, lo importante ahora es tratar de entender todo lo que se deriva de la planificación regional y a su vez hacia dónde está encaminado nuestro desarrollo, si cada región posee o ejerce un efecto de dominación sobre otras, y de qué manera éstas, las regiones dominantes, ejercen control sobre las más débiles y menos influyentes.

Se puede indicar que dentro de nuestro Estado, así como otros Estados latinoamericanos existen regiones que ejercen ese tipo de fuerza sobre otras, pero a nivel social, a nivel de desarrollo social, como es visto ese efecto de dominación, es que acaso se ve reflejado en el espejo de la política o del aspecto económico, sería pues un poco arduo y escabroso el camino que tendríamos que transitar para poder determinar cúal de estos factores ejerce el mayor control, para dar una respuesta quizá tentativa por el momento, en el caso de la política, la descentralización otorga poder político a las regiones, capacidad de tomar decisiones, les otorga autonomía, en este primer caso sería necesario "incorporar un proyecto nacional descentralizador" (Boisier, 1995:13), y con respecto a lo económico, sería buscar zonas de cooperatividad económica, es decir, zonas en donde se realicen intercambios comerciales interregionales y a su vez intraregionales, de manera que las zonas más desposeidas se beneficien de este intercambio y no queden excluídas del mercado nacional, o para expresarlo de otra manera, crear zonas o ejes de desarrollo, los cuales actúan como moderadores de las regiones, y de esta forma establecer redes o mecanismos de retroalimentación, donde se extraigan de cada una las potencialidades de mercado, lo que permitiría el poder negociar internamente y con el exterior.

Otra de las grandes oportunidades que brinda el proceso de descentralización es que puede contribuir a mejorar la sustentabilidad del desarrollo al posibilitar una asignación de los recursos políticos y económicos más equitativa, lo que podría reducir por ende la presión existente entre los recursos de una localidad o región y de esta forma permitir un acceso a las comunidades locales de tecnologías y procesos que regulen y coordinen su formación, de esta forma se estaría alentando y desarrollando una cultura de progreso en los individuos.

El único problema que hasta ahora se ha convertido en una gran molestia para los diseñadores de esta gran obra que llamamos descentralización es el predominio de políticas y normativas centralizadas, indiferenciadas territorialmente, las cuales han contribuido al debilitamiento de la identidad de la población con sus localidades y regiones; En oposición a esta visión de control absoluto del poder, predomina por encima de todo la visión de desarrollo, y se ve reflejado en las sociedades cuando comienzan el arduo y escabroso transito de ser "sociedades rurales o atrasadas" y pasan a ser "sociedades urbanas o modernas"(Boisier, 1992:61), esto indica que la esencia reinante dentro del pensamiento del individuo o los grupos organizados es darle un sentido de importancia a lo "local", de esta forma la descentralización puede contribuir a superar esta deficiencia, y por esa vía, progresar en materia de focalización de políticas sociales, que ayuden a mejorar la calidad de vida de la población.

Entrando un poco más en lo que podríamos llamar desarrollo, que a su vez proviene de esa grande y compleja estructura que llamamos descentralización, muchos autores han querido darle sentido a lo que en realidad es la base misma de su sustentación, y es así como Buarque sostiene: "O desembolvimento local dentro da globaliçao é uma resultante directa da capacidade de os autores e da a sociedade locais se estruturarem e se mobilizarem, com base na suas prioridades e especificidades, buscando a competitividade num contexto de rápidas e profundas transformaçoes".

Interpretando las palabras del autor antes mencionado, nos hace pensar que debemos mezclar lo local con el proceso de globalización que actualmente y de mucho tiempo atrás está recorriendo nuestras naciones para darles alternativas y posibilidades de desarrollo, y es como afirma que un desenvolvimiento de lo local dentro del proceso de globalización, es una resultante directa de las capacidades de los autores y de las sociedades locales para que se estructuren y se movilicen, con base en sus potencialidades dentro de una matriz cultural, de esta forma señala, para que las mismas sociedades definan y exploren sus prioridades y especificidades, buscando así más competitividad dentro de un contexto de rápidas y profundas transformaciones.

Esto nos indica o nos señala que no podemos quedarnos únicamente con las posibilidades remotas que nos brinda el proceso de descentralización, tenemos en cierta forma que ampliar el campo visual y adoptar medidas cambiantes que mejoren nuestra situación y de esta forma logremos insertarnos o montarnos en ese gran tren que llamamos globalización; Y siguiendo con esta tónica y quizá como reflexión, es necesario sentar las bases en las cuales nos queremos apoyar para así poder construir un mejor panorama del que estamos palpando actualmente, y así no poder seguir dándonos tropiezos y sobresaltos que no nos conducen a nada, y es por ello que podríamos llegar a pensar que nuestros gobernantes así como muchos que ya han pasado por este tipo de problemas que acarrea el enfrentar el proceso de descentralización sin tener conocimientos del mismo, les ha faltado visión de futuro y se han quedado con la mirada corta y vacilante por muchas décadas, esperando que un milagro los ilumine y los conduzca a la verdad, sin percatarse que aún queda mucho trabajo por realizar.

Hay que agregar, finalmente y en relación a este nuevo escenario contextual, que ya no es posible pretender ser competitivo como país, con estructuras decisionales centralizadas, y por tanto, la descentralización comienza a ser llamada al centro del debate por consideraciones estrictamente macroeconómicas. Ello configura, por supuesto, una situación novedosa e imprescindible para nuestro análisis.

Capítulo II

El Desarrollo Regional: pilar fundamental de la Planificación o una simple panacea literal

El Desarrollo Regional no podemos verlo como un problema al estilo puramente Kafkiano, es decir, un problema que es visto de manera irresoluble por todos los sentidos por los cuales se le analice, sino más bien hay que verlo de una manera un poco quizá más concreta y objetiva, y es ahí donde la planificación juega un papel fundamental dentro de un marco de múltiples opciones o posibilidades, las cuales actúan de manera independiente, pero siempre buscando como fin último el desarrollo.

En este sentido, para lograr el cambio de rumbo que se requiere para alcanzar la sostenibilidad, es necesario incluir elementos ambientales, sociales, culturales, y económicos en la planificación de un nuevo tipo de progreso: el desarrollo sostenible. La conciliación y harmonización de las preocupaciones e intereses específicos de diferentes grupos representa uno de los mayores desafíos de este proceso. Sin embargo, ello puede abordarse apropiadamente a través del desarrollo y aplicación de un enfoque participativo con respecto a estos intereses y problemas comunes. Como resultado, los principales sectores de la sociedad deberán trabajar estrechamente con los gobiernos y las organizaciones de la sociedad civil, así como con otros sectores de la comunidad mundial, para construir el cimiento de la sostenibilidad a nivel local, nacional y global.

A.- Primeros avances en Planificación Regional.

Es claro que el origen de la planificación se encuentra en los países socialistas, inicialmente en la Unión Soviética, cuando el plan se utiliza para reemplazar el mecanismo del mercado como procedimiento de asignación de recursos y de distribución de productos. Este montaje les indica a los países subdesarrollados la posibilidad igualitaria que representa la planificación, especialmente cuando entra en crisis en 1929 la bolsa de valores de Nueva York, lo cual produjo intensos desajustes a nivel social, político y económico, y como lo indica Mario Testa, la vía de la planificación es eficaz para la transformación del atraso y la pobreza en nuevos modelos de riqueza y madurez.

En este primer intento por reconstruir como ha sido la forma en que la planificación regional a cobrado importancia en los países latinoamericanos, y examinar el cómo estos países subdesarrollados, hoy en "vías de desarrollo", han dado la posibilidad de estudio, siendo estos mismos capitalistas y dependientes, y siguiendo una trayectoria centralista, aunque podría citar el caso de Brasil, que en materia de desarrollo regional quizá lleve la batuta, sólo por nombrar este caso en especial, pero que hay de aquellos que todavía ven en el Estado central su porvenir como nación, es decir, un Estado con la capacidad de controlar sin mayores problemas el desenvolvimiento de sus cúpulas, las cuales actúan en forma continua y de manera vertical, siguiendo un orden piramidal en cuanto a la cadena de mando.

La concepción de "Estado" como lugar de articulación de las clases sociales choca radicalmente con otras interpretaciones del mismo, choca en especial con la concepción del Estado como una representación directa y única de una clase que es, por definición, la clase dominante, aún en la versión atenuada de esta concepción mediante la aceptación del concepto de "autonomía- relativa", concepto que ha sido atribuido a las regiones como base para lograr un posible desarrollo. Dicha autonomía relativa a traído marcadas diferencias a nivel de gobierno, es decir, cuando se está enmarcado dentro de un régimen autoritario o semi-autoritario.

Pues bien, en términos que abarcan la planificación regional y con ella el desarrollo, encuadrado éste como resultado directo de las acciones tomadas por los planificadores, en el ejercicio perfecto de la profesión, sería conveniente indicar que el resultado del "desarrollo" es que una minoría privilegiada ha incrementado grandemente sus fortunas, mientras que aquellos que realmente necesitan ayuda quedan más desamparados que antes. Claro está, si el propósito del desarrollo es brindar ayuda a aquellos que más la necesitan, cada "región" o "distrito" dentro del país necesita su propio desarrollo. Esto es lo que se quiere decir por un enfoque "regional", es decir, buscar la manera de no ser tan dependientes del Estado central.

En este sentido, el Estado, como concepto histórico, ya no es el depositario del poder absoluto que una clase dominante le concede, sino que existe un poder compartido no sólo entre las clases sino entre fracciones de las mismas con intereses conflictivos. La administración no puede resolver los novedosos problemas que plantea la emergente organización social. La reproducción de la sociedad en base a los parámetros conocidos no sirve ante la crisis de articulación que reclama una transformación de las estructuras sociales.

Pero que papel juegan los planificadores regionales cuando hablamos de profundizar la democracia, cuando hablamos de mejorar el balance geográfico del desarrollo y a su vez de incrementar la confianza en las capacidades de la sociedad civil, en este caso es un poco más complicado el análisis, sin embargo y como apunta J. Borja y M. Castells. "..los procesos de democratización política y de descentralización del Estado revalorizaron durante la pasada década el papel de las ciudades y los gobiernos locales. Sin embargo las limitaciones de estos mismos procesos, los efectos sociales de las políticas de ajuste que se añadieron a las desigualdades y marginalidades heredadas, etc, han retrasado la emergencia de las ciudades como protagonistas...", ese atraso evidenciado en los gobiernos locales ha provocado ciertas diferencias y choques que se manifiestan en las políticas adoptadas por sus gobernantes, introduciendo de manera radical lo que hoy podríamos llamar ingobernabilidad.

Pero introduciéndonos un poco más en el tema de la planificación, es cierto que es estudio propio de los planificadores el crecimiento demográfico, la extensión de la ciudad "no legal", el peso de la marginalidad social, el déficit de infraestructura moderna y la debilidad de los gobiernos locales, todo ello aunado a un condicionante como es la reestructuración o la reorganización de las estructuras regionales y locales.

Finalmente, la ciudad entendida no solamente como territorio que concentra a un importante grupo humano y una gran diversidad de actividades, sino también como un espacio simbiótico (poder político-sociedad civil) y simbólico (que integra culturalmente y da identidad colectiva a sus habitantes y que tiene un valor de marca o de cambio hacia el exterior) se convierte en un ámbito de respuesta posibles a los retos económicos, políticos y culturales de nuestra época; es por ello que los gobiernos regionales con una eficiente planificación debería dar respuestas integradas y no sectoriales a los problemas de empleo, educación, cultura, vivienda, transportes, etc., y crear por supuesto la configuración de nuevos espacios y mecanismos que estimulen la participación política, faciliten la relación entre administraciones y administrados y promuevan la organización de grupos sociales altamente preparados para desempeñar funciones dentro de un marco de estrategia regional.

B.- Proyecto Ciudad: ¿Utopía o una realidad de la planificación regional?.

La definición o la finalidad de un proyecto de ciudad a futuro sólo será eficaz si se movilizan desde hoy a los actores urbanos tanto públicos como privados y se concreta en actuaciones y medidas que puedan empezar a implementarse inmediatamente. Sólo así se verificará la viabilidad del plan, se generará confianza entre los agentes que lo promueven y se construirá un consenso ciudadano que derive en cultura cívica y patriotismo de ciudad.

En este sentido lo que queremos llamar como proyecto ciudad, que lejos de ser una utopía, pasa a convertirse en un plan estratégico, el cual debe tener como finalidad modificar la imagen que la ciudad tiene de sí misma y tiene en el exterior, aparte de mejorar la imagen como señalamos anteriormente, mejorar los problemas sociales que se derivan de la ineficiencia administrativa, es decir, el mal manejo de los presupuestos. En la medida en que este proyecto ciudad se lleve a cabo con formalidad y una excelente planificación, estaremos dando respuesta a las continuas sensaciones de crisis que prevalecen en nuestras ciudades y a su vez en las comunidades que habitan en ellas; lo que dicho proyecto promueve es el establecimiento de la comunicación y la capacidad de movilización y toma de decisiones de la ciudadanía.

Todo proyecto de ciudad altamente planificado se mueve, en consecuencia, entre las exigencias teóricas de la competitividad y las dinámicas prácticas generadas por la competencia entre grupos y territorios en la era de la globalización; de nuevo entra en juego el tema de la globalización, que sin poder escaparse de él, los gobiernos regionales parecen estar encaminados a continuar dando respuestas a este proceso. Hay, y existe sin embargo, una demanda de ciudad, la cual plantea según Borja y Castells tres tipos de exigencias: i) De Competitividad; ii) De calidad de vida y iii) La gobernabilidad; Dichas demandas de ciudad expresan también una demanda de democratización, de gobierno de proximidad (o subsidiariedad, entendida ésta como la tendencia favorable a la participación subsidiaria del Estado en apoyo de las actividades privadas o comunitarias), de descentralización y desburocratización, de participación cívica y de cooperación social. Los autores concluyen entonces que el objetivo principal de este proyecto ciudad o política urbana es hacer ciudad.

Claro está que el sólo hecho de hacer ciudad no es tarea fácil, es necesario que exista un proyecto económico planificado, que exista cohesión social, que haya sinergia entre los grupos, que el factor comunicación siempre esté presente en todos los procesos. Es por ello que al principio parece mostrar una imagen utópica del asunto sin menospreciar los esfuerzos que se han hecho en materia de planificación regional, es por ello que el papel que juegan los gobiernos nacionales en la política urbana tienden a cambiar de naturaleza formal, es decir, no se definen tanto por su competencia legal, así como por su competencia económica o política. Su relación con el gobierno local es más contractual que jerárquica.

Dentro de la planificación regional debe existir como finalidad última el hacer que estos proyectos de ciudad se conviertan en ejemplos para otras zonas geográficas, en donde prevalezca el factor asociativo, en donde otros territorios organizados, en forma libre, voluntaria y democrática, sometiendo la asociación al único requisito como lo es la proximidad geográfica (regiones contiguas), generen regiones de mayor tamaño, denominadas estas según Boisier regiones asociativas. El planteamiento de regiones asociativas nos permite entablar acuerdos con otras regiones, acuerdos de tipo económico, intercambio de tecnología, etc., lo que facilita el intercambio comercial sin tener que depender de la mano rectora del Estado central como regulador de la economía nacional y regional. Como conclusión es alcanzar la independencia regional y a su vez la independencia política, sin caer en las pretensiones de ser otro estado soberano.

A grandes rasgos esto de la independencia significa que el principal problema para toda región que desee acelerar su crecimiento o dar el salto cualitativo hacia el desarrollo, consiste en cómo romper su relación de dominación / dependencia, para reemplazarla por otras modalidades, y sólo por nombrar una, cooperativas. Esto de cooperatividad interregional conlleva al análisis previo de establecer los parámetros por los cuales las regiones pueden o deben tener autonomía política, es decir, si las regiones como tales poseen leyes que les permitan actuar dependiendo de las necesidades internas de cada una. En un primer intento por responder dicha afirmación, tenemos que pensar en la existencia de un proyecto nacional descentralizador, y en un segundo aspecto, sería mediante la creación de poder político, algo que se logra mediante el consenso político, el pacto social, la cultura de la cooperación y la capacidad de crear colectivamente un proyecto de desarrollo.

Para Boisier el problema de la autonomía política es bien clara: si los nuevos gobiernos regionales desean ser actores verdaderamente relevantes desde el punto de vista de un bien entendido desarrollo de sus propias regiones, deberán crear nuevas formas de gobierno que permitan acceder a recursos de diferente naturaleza, pero de creciente importancia en el desarrollo, y nombra el recurso psicosocial. Es probable que el elemento psicosocial tenga estrecha relación con la solución de problemas de índole relacional, pero como es posible que el tema de la autonomía política pueda coaptar con la problemática social y a su vez con el amplio campo de la planificación. En otros términos, la teoría de gobierno en el subdesarrollo (capitalismo dependiente, periférico, o como quiera llamárselo) es débil, en el sentido que ninguna proposición existente tiene el consenso requerido para formar parte del paradigma de las ciencias sociales .

En el caso de crear o elaborar un proyecto ciudad, tomando en cuenta que una ciudad o las ciudades hoy día son plurimunicipal o metropolitanas, con tendencia a estructurar funcionalmente un espacio regional discontinuo o asimétrico, es decir, actualmente es muy difícil determinar la población urbana residente, ya que los usuarios de la ciudad central pueden ser más numerosos aún que los propios pobladores, lo que conlleva a un riguroso examen de las ventajas o desventajas que le acarrearía a la ciudad convertirse en eje principal de las actuaciones político-económicas que en ella misma se desarrollan. Dentro de este proyecto ciudad, lo más importante a tener en cuenta es crear conciencia democrática, y este es quizá el aspecto más importante que deben asumir los gobiernos regionales; si bien es cierto que es importante, también lo es el hecho de crear o incentivar la participación ciudadana, la cooperación social y por supuesto la integración de las políticas urbanas.

Si bien es cierto que existe una crisis en las ciudades con respecto a las identidades colectivas y por ende en la participación en las instituciones representativas y en los partidos políticos, pero para ello es necesario crear un marco adecuado para experimentar y desarrollar nuevas fórmulas electorales, dejando atrás los prehistóricos sistemas electorales, crear nuevas fórmulas de descentralización territorial, de participación en la gestión y ejecución de programas o proyectos, en la formación de centros capaces de brindar apoyo a las comunidades para que puedan elaborar proyectos y a su vez los lleven a cabo, de facilitar a la población en la obtención de recursos para su desarrollo, es decir, con esto no se pretende aumentar el índice de trabajadores que actualmente se dedican a la economía informal, sino más bien, en la elaboración, evaluación y ejecución de proyectos de índole productivo, en donde se registren beneficios y se creen puestos de trabajo, y en la capacitación a su vez de la población para elaborar proyectos de inversión social, que son tan necesarios para su desarrollo.

A este respecto no son suficientes las políticas públicas puesto que nunca dispondrán, en el peor de los casos, de todos los recursos necesarios ni pueden construir unos modos de gestión adecuados a estas demandas sociales. De todas formas no podemos apocar las intenciones que los gobiernos regionales tienen para sus conciudadanos, de esta forma las políticas públicas deben apoyar y estimular la iniciativa social, y no permitir que siga prevaleciendo esta dinámica contradictoria existente entre el aspecto económico y el carácter social, especialmente cuando se trata de determinar la calidad de vida de la población.

C.- El balance geográfico del desarrollo como punto crítico de la planificación regional.

En este apartado podemos llegar a pensar que nos encontramos en un punto álgido en el cual se nos entrecruzan ciertos factores determinantes para nuestro análisis, los cuales a su vez determinan el papel del planificador a la hora de distribuir geográficamente las zonas de desarrollo de una nación. Esta visión se ha visto truncada en un primer momento y como lo habíamos especificado anteriormente por la característica centralista en la cual estaban sumidas algunas naciones latinoamericanas, pero hoy en día podemos darle un nuevo respiro y centrarnos en el papel que deben jugar las regiones con el fin de alcanzar un posible desarrollo dependiendo de sus potencialidades tanto económicas, políticas y sociales.

Dichos factores que son determinantes al momento de darle alguna explicación o significado al momento de denotar o hacer ver como ha progresado el análisis del balance geográfico a nivel regional, dichos factores según Marshall Wolfe, y sin seguir un orden específico de importancia cumplen un papel fundamental a la hora de analizar lo regional: i) Dirigentes políticos; ii) Planificadores y demás tecnócratas públicos; iii) Otros burócratas; iv) Capitalistas y empresarios; v) Gerentes y otros tecnócratas privados; vi) Oficiales militares; vii)Jueces y abogados; viii) Dirigentes sindicales; ix) Dirigentes de asociaciones de profesionales; x) Propietarios de medios de comunicación, xi) Académicos, intelectuales, la opinión "ilustrada" en general, xii) Dirigentes y portavoces de movimientos y organizaciones religiosas; xiii) Dirigentes de organizaciones estudiantiles; xiv) Dirigentes e ideólogos que rechazan la economía orientada al mercado y el orden internacional dominante; xv) Dirigentes de movimientos de los pobres rurales y urbanos, esta larga lista de actores directos e influyentes dentro del proceso de desarrollo regional está marcada por la influencia que cada uno le inyecta al proceso, otros más otros menos, pero siempre tratando de marcar la pauta que determine que categoría es la más representativa dentro de este proceso el cual determina el mejor balance geográfico que debería poseer una región.

Dentro de este amplio marco de posibilidades que se nos presentan tenemos que abordar las más significativas, de manera que tendremos que vincular el problema territorial con el paso de una sociedad heterogénea a otra más homogénea; en ese sentido, Boisier recalca lo siguiente: "[...] los aspectos más patentes de esta heterogeneidad son la distribución del ingreso entre personas o sectores, el acceso a los servicios sociales colectivos, la capacidad de participación, igualmente diferenciada en procesos políticos y las diferencias urbano-rurales" [...] "algunos aspectos (de esa) heterogeneidad están vinculados al espacio geográfico y la solución del problema implica el manejo de variables definidas territorialmente" .

Esta característica de heterogeneidad que le imprime el desbalance administrativo y a su vez el descontrol gubernamental, es producto de seguir políticas económicas en donde el Estado es el único encargado de asignar recursos a las regiones, en otros términos estaríamos hablando de una economía autoritaria, es por ello que el análisis de lo regional necesita homogeneizar la población en función de índices con los que se comparan los promedios regionales, y es así como en la actualidad en Venezuela se habla con insistencia de los problemas regionales, de los problemas de la provincia, del modelo centralista, tan ya caduco para nuestra época, de la no participación de la población que vive en las regiones, de la necesidad imperiosa que tiene el gobierno de regionalizar la inversión pública, la cual hasta ahora ha dado pocos resultados.

Una posible solución al problema del desbalance geográfico sería aplicar un plan estratégico, el cual se define como un proyecto de ciudad que unifica diagnósticos, concreta actuaciones públicas y privadas y establece un marco coherente de movilización y de cooperación de los actores sociales urbanos, en esta área la planificación tiene hasta ahora mucha tela que cortar si se trata de reordenar el territorio sin crear disyuntiva dentro de la población, cabe señalar que el reordenamiento regional es una idea vieja más no caduca en nuestra época, ya que el gobierno a pesar de sus inoperantes e ineficientes intentos de darle respuesta a la población para así aliviar un poco la crisis que está produciendo el exceso de población en la región centro-norte-costera, en el caso venezolano específicamente, ha ideado planes de desconcentración, con la creación de ejes de desarrollo, los cuales pretenden ubicar o desplazar un gran número de la población, ubicadas en estas zonas antes mencionadas, todo ello sería posible si se destinaran fondos para la inversión y a su vez con la creación de un parque industrial capaz de soportar este proceso de desconcentración de la población.

La gravedad de los problemas generados por los desequilibrios regionales en Venezuela (estancamiento, migraciones, marginalidad, pobreza y deterioro ambiental) es hoy foránea a la discusión sobre nuestro modelo de desarrollo, víctima de las generalizaciones implantadas por el "pensamiento único" que prevalece, el cual no concibe otras argumentaciones que las macroeconómicas, ni otro ordenamiento social que el producido por el "libre" mercado. El continuo deterioro de la situación territorial del país, producto de la irresponsabilidad de los últimos gobiernos de no tener una política al respecto, nos ha llevado a una encrucijada que puede ser fatal si no se actúa pronto con inteligencia y decisión. Ello obliga a recuperar el tema y convertir su tratamiento en una alta política del estado.

La excesiva concentración y el descuido a la acción planificadora del Estado venezolano es una problemática que está en la raíz de la casi totalidad de los problemas económicos, políticos y sociales que padecemos. En períodos anteriores la inclinación al análisis de los fenómenos urbano-regionales en el contexto físico, con evidente abstracción o tratamiento insuficiente de los parámetros económicos, sociales y ambientales y políticos en su expresión territorial, condujo a formular escenarios irreales e imágenes objetivo, frustrante de sinceros esfuerzos de planificación del territorio nacional. Surge entonces la necesidad de profundizar el proceso de descentralización mediante una estrategia descentralizadora. Es necesario entonces aprovechar, a través de la descentralización, las potencialidades del país para lograr una distribución equilibrada y sostenible de las actividades productivas, las inversiones y la población en el territorio nacional.

A este respecto es necesario profundizar en la idea de crear o fomentar una dinámica regional, basada en la estrategia de desconcentración, la cual privilegiará las actividades productivas de acuerdo a la vocación y el potencial propios de cada región. De este forma la inversión estará dirigida hacia áreas con significativo potencial de desarrollo, haciendo la distinción entre aquella inversión destinada a aprovechar y mejorar el potencial de desarrollo de las regiones, y aquella inversión destinada a mejorar las condiciones de la población y la fuerza laboral de tal manera que los ciudadanos puedan competir por los nuevos trabajos que se generen en las áreas de desconcentración.

En síntesis, podríamos coincidir en que estamos ante una cuestión regional cuando: "[...] estamos en presencia de un conflicto social (actual o potencial) de base territorial, reproductible, cuya resolución afecte la correlación de fuerzas en el orden nacional (directa o indirectamente), que tenga raíces profundas en las estructuras de la sociedad civil o nacionalidades y/o grupos étnicos relativamente autónomos y que afecte a la sociedad en su conjunto".

D.- La Globalización y la Planificación Regional: dos vertientes y un mismo objetivo (el desarrollo).

Lejos de parecer dos ideas con significados y fines diferentes, más bien persiguen dentro de sí un mismo fin, el desarrollo, aunque la manera de llegar a él contengan ideas o parámetros diametralmente opuestos. En todo caso el análisis que debemos seguir debe estar ajustado de acuerdo a las coyunturas propias de cada nación, en este caso específico, el venezolano, cuyas características internas nos hacen profundizar aún más dentro del análisis de estos procesos, es decir, como es interpretado el proceso de globalización dentro de la planificación regional, y que beneficios le trae consigo para alcanzar el desarrollo.

Uno de los factores que quizá por su condición de catalizador de las regiones es capaz de impulsar y promover el desarrollo en las mismas, es la competitividad, la cual es planteada por lo que podríamos llamar, la globalización económica, y en donde el aspecto regional no queda excluido de sus efectos, más bien lo integra, de manera que la competitividad ya no depende de los recursos naturales o energéticos de las regiones, de la base industrial de la misma, de la posición geográfica, de la acumulación de capital o de la voluntad política de un estado protector, como nos quieren hacer ver, esta basado más bien en el factor de Gobernabilidad del territorio y en la cohesión social y en la participación cívica de los individuos que habitan en una región específica.

Como es bien sabido, la globalización es un proceso multifacético, sistémico, que tiene las características Shumpeterianas de destrucción y creación simultánea. Apoyada en innovaciones tecnológicas, principalmente en la microelectrónica y en nuevas condiciones políticas, crea nuevas estructuras políticas en una escala supranacional, debilita aquellas de escala nacional, refuerza antiguas o nuevas estructuras a un nivel subnacional, modifica y homogeiniza el discurso de la política económica en todos los países, aumenta la incertidumbre, etc., de esta forma, plantea cambios significativos en todas las áreas de interés, tanto nacional como internacional, agregándole desde luego un factor de incertidumbre a los procesos que se encuentran ligados al mismo.

Es por ello que Jordi Borja y Manuel Castells (1997) entran en el debate sosteniendo la importancia estratégica de lo local como centro de gestión de lo global (piensa global, actúa local fue la fórmula inventada por Robert Robertson y que él mismo resumió en el neologismo glocal) en el nuevo sistema tecno-económico y en sus tres ámbitos principales: el de la productividad y competitividad económicas, el de la integración socio-cultural, y el de la representación y gestión políticas.

Pues bien, siguiendo la tónica que nos plantean dichos autores es necesario indicar que dentro del aspecto económico, el contexto territorial es ahora decisivo en la generación de competitividad de las unidades económicas insertas en la globalización. Por otro lado, en un mundo de globalización de las comunicaciones, en la tan planteada "aldea global ", es esencial el mantenimiento de identidades culturales diferenciadas a fin de estimular el sentido de pertenencia cotidiana a una sociedad concreta, de esta forma los gobiernos locales adquieren un papel político revitalizado al igual que las regiones, y es por ello, que entran en consonancia con la crisis estructural de competencias y poder con que se encuentran los estados nacionales en el nuevo sistema global; estados nacionales, como lo sugiriese Samuel Huntington, "demasiado pequeños para atender asuntos globales y demasiado grandes para atender asuntos locales".

Uno de los rasgos centrales de lo que podremos llamar "globalización" es una reconcentración del control de los recursos de producción y del Estado que pone término a un período de amplia desconcentración y, en buena medida, de redistribución de ambos resortes de poder societal. En este sentido el concepto de Globalización es polisémico, es decir, con diferentes significados, desde la generalización del acceso a la información, hasta la integración de los mercados de bienes, servicios, capitales y trabajo. En este caso se considera que lo que permitirá el desarrollo será la globalización de las economías, pero cabe preguntarse que sucede con aquellas naciones en donde el bienestar de la economía es relativa, es ahí donde radica la diferencia entre "norte" y "sur", esa brecha que va cada día en aumento, y en donde quedan excluidos los de menor productividad, abriéndose una distancia social compleja.

No obstante, el papel del Estado en América Latina ha estado determinado por la protección del mercado interno y la promoción de esas industrias a través de la inversión directa del público en ella o en la infraestructura industrial relacionada económicamente o subsidiando a consumidores y productores dentro del mercado doméstico. Y es quizá de esta forma que a través de la protección del mercado (y su distorsión), como debieron haber llevado al desarrollo. Pero no obstante si pensamos en que la Globalización es vista como la migración de bienes, servicios, capitales y personas más allá de las propias fronteras, entonces ¿qué papel podría jugar el proceso de Globalización cuando hablamos de desarrollo regional?, de ser cierta tal migración porque no pretender retener dichos factores aplicando políticas que permitan el desarrollo de los mismos y de esta manera fortalecer los vínculos entre ellos, en respuesta a dicha afirmación podríamos indicar que de nada serviría avanzar en la aplicación de las políticas económicas de ajuste, si no se fortalece la capacidad de la sociedad para influir sobre las decisiones que afectan la vida cotidiana de las comunidades, sobre la prestación de los servicios públicos, sobre la educación y la salud. Tres factores que se encuentran estrechamente ligados al proceso de desarrollo, pero que ni las políticas económicas ni los planificadores regionales han logrado subsanar.

Si el sólo hecho de repensar lo global y lo regional como entes estrechamente ligados tanto en forma como en contenido, ya que ambos le inyectan al proceso de desarrollo esa mágica dosis de contenido teórico, sería inútil deducir que el pensamiento latinoamericano no es capaz de pensar, valga la redundancia, de comprender y explicar el devenir y los fenómenos históricos de sus países desde América Latina, ya que dicho contenido está pasando actualmente por una etapa de contradicciones, es decir, ya que los actuales procesos dominantes conceptualizados como globalización tienden precisamente a eliminar las distancias o diferencias entre lo macro y lo micro, entre centralidades y periferias, así como también a la misma categoría de distancia y diferencia entre lo propio y lo ajeno, externalidad e internalidad de los procesos. Es por ello que no podemos desligar lo global de todos aquellos procesos que se encuentran inherentes al mismo, si no más bien incluirlos de manera que se haga más sencillo su análisis e interpretaciones.

El hecho de la globalización, en cuanto paradigma explicativo, no puede ser ignorado ni negado; como tampoco el hito que marca y la nueva fase histórica que diseña e interpreta. Y un regreso al modelo de expansión económica de posguerra, basado en la posición central del Estado-nación en los asuntos económicos, políticos y culturales, presupondría insostenibles regresiones intelectuales. Como lo explica Sánchez-Parga es necesario que no exista resistencia por parte de los procesos que ven en la globalización un mecanismo divisorio de posibilidades que conlleven a un posible desarrollo, y es ahí donde la planificación regional debe extraer al máximo todas las potencialidades que le brinda la globalización, que aunque se presenten discrepancias están llamadas a funcionar inevitablemente al servicio de las nuevas condiciones de la globalización, aunque pretendan ofrecer una vía alternativa, de escape o liberación.

En conclusión podemos indicar que la integración tanto de los modelos de desarrollo regional así como las diferentes conceptualizaciones que se le dan al proceso de globalización, deben ir en concordancia con las políticas que se adopten a nivel de regiones, es decir, crear sinergia entre los entes responsables de alcanzar el desarrollo regional tomando en cuenta las vertientes y la amplia gama de posibilidades en materia económica, política y social que le brinda el proceso de globalización a los estados latinoamericanos, especialmente el Estado venezolano, el cual ve actualmente a la globalización como un obstáculo, sin tomar en cuenta los beneficios que este proceso le podría brindar, en todo caso, tendríamos que pensar de nuevo en la posibilidad de crear estrategias que nos lleven al análisis, como lo indican Borja y Castells, "pensar desde lo global y actuar desde lo local", que en todo caso no sería más que la moderna versión del principio político de Aristóteles: "una teoría de lo real para una práctica de lo posible".

En definitiva cada día parece más claro que dentro de las perspectivas que se tienen con respecto al proceso de globalización y planificación regional, habría que agregar que el éxito de las políticas tendientes a atenuar las desigualdades existentes, por la vía del mejoramiento de la situación de las partes más atrasadas y pobres de cada territorio nacional, estará directamente correlacionado con la existencia en éstas de una organización técnica y política que les permita desarrollar una capacidad negociadora, capacitadora y de coordinación de manera real y efectiva, es por ello que es necesario y eso lo veremos en el siguiente capítulo, la necesidad imperiosa de preparar a los responsables de llevar a cabo el desarrollo de las regiones así como de las localidades, de una manera técnica con la finalidad de poder evaluar y hacerle seguimiento a los diferentes programas o proyectos que sean presentados por las comunidades a lo largo de sus gestiones administrativas; lo que si hay que tener muy claro es que el desarrollo no se compra ni se alquila, se hace, se diseña, se planifica.


Partes: 1, 2, 3


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