Acción de nulidad simple frente a los actos administrativos de carácter particular (Colombia) (página 2)

1. Con respecto al problema jurídico de fondo la
   Corte en esta sentencia hace un recorrido jurisprudencial del
   Consejo de Estado en
   torno a la
   aplicación de las acciones
   de Nulidad y Nulidad y Restablecimiento del Derecho, y el
   desarrollo
   de la doctrina de "los motivos y finalidades".

   Con esta doctrina el Consejo de Estado
   "…buscó distinguir y separar las
   dos acciones, no a partir de la naturaleza
   propia del acto —si es de contenido particular y
   concreto o
   de contenido general y abstracto—, sino de los motivos
   determinantes y de las finalidades que han conducido a su
   impugnación por la vía de la
   jurisdicción administrativa. De este modo, se
   estimó que, en principio, la acción de simple nulidad
   procedía contra los actos administrativos creadores de
   situaciones jurídicas generales y de situaciones
   jurídicas particulares, cuando en ambos casos la
   pretensión se concretara en la defensa de la legalidad
   y la tutela del
   orden jurídico abstracto; salvo que, tratándose
   de un acto de contenido particular, la declaratoria de
   nulidad conllevara al restablecimiento automático de
   un derecho. En relación con la aplicación de la
   doctrina de "los motivos y finalidades", se dijo en citada
   sentencia lo siguiente:

   A propósito de ello, en lo que tiene que
   ver con el alcance de la norma impugnada, la Corte
   Constitucional ha valorado la importancia de la jurisprudencia del Consejo de Estado a la
   luz de la
   doctrina del derecho viviente contenida en la sentencia C-557
   de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda
   Espinosa).

   "No es la generalidad del ordenamiento impugnado
   el elemento que determina la viabilidad del contencioso
   popular de anulación. El criterio a seguir para
   apreciar su procedencia es el que imponen esos mismos
   preceptos. Son los motivos determinantes de la acción
   y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los
   elementos que sirven para identificarla jurídicamente
   y para calificar su procedencia. En los artículos 62 a
   66 se repite insistentemente que "los motivos" que dan
   oportunidad a su ejercicio son la violación de la
   Constitución, de la ley y de las otras
   disposiciones superiores de derecho. Dentro de ese concepto de
   infracción de los estatutos quedan incluidos el abuso,
   la desviación de poder y la
   irregularidad formal, porque estas nociones, en realidad, son
   simples aspectos del fenómeno de la violación
   legal.

   De los preceptos en cita se colige que los
   únicos motivos determinantes del contencioso popular
   de anulación son los de tutelar el orden
   jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos
   estatutos superiores, y que sus finalidades son las de
   someter a la administración pública al
   imperio del derecho objetivo.
   Pero como la causa y objetivo de la acción son
   incompatibles con la protección de derechos
   particulares, al utilizarla con este último
   propósito se desnaturaliza la esencia del sistema.
   Habría una simulación de motivos, de intereses y
   de fines que los textos rechazan implícitamente. La
   aceptación de ese sistema traería como
   consecuencia el desconocimiento de los mandatos legales sobre
   caducidad de la acción privada.

   Los motivos y finalidades del actor deben estar
   en consonancia con los motivos y finalidades que las normas
   asignan a la acción. Es presumible esta similitud de
   causas y objetivos
   cuando se acciona por la vía del contencioso de
   anulación contra actos impersonales y abstractos,
   porque esta clase de
   ordenamientos entrañan una violación continua y
   permanente de la legalidad objetiva que afecta directamente a
   toda la comunidad y
   lesionan los derechos de todos en el presente y en el futuro.
   El posible interés que anime al demandante se
   diluye en el interés general de la sociedad.
   Distinta es la situación cuando el recurso se dirige
   contra actos particulares. En este evento, el quebrantamiento
   de la legalidad no tiene el carácter de continuidad y permanencia,
   sino que es ocasional y episódico, y sólo
   afecta directa e inmediatamente a determinada persona.

   Cuando se utiliza el contencioso de
   anulación contra actos particulares, la doctrina de
   los motivos y finalidades opera en dos formas: si la
   declaratoria de nulidad solicitada no conlleva el
   restablecimiento del derecho subjetivo lesionado, el
   contencioso popular puede ejercitarse inclusive por el
   titular de ese derecho; pero si la sentencia favorable a las
   pretensiones del actor determina el restablecimiento
   automático de la situación jurídica
   individual afectada por la decisión enjuiciada, el
   recurso objetivo no será admisible, salvo que la
   acción se intente dentro de los cuatro meses de que
   habla la ley"

   Con base a lo anterior la corte reitera que:
   "7. El sentido normativo atribuido por el Consejo
   de Estado al artículo 84 del Código Contencioso Administrativo
   (CCA), resulta contrario a los derechos de acceso a la
   administración de justicia y
   al debido proceso.

   7.1. Como es sabido, la Constitución
   Política y las leyes le han
   asignado a la jurisdicción de lo contencioso
   administrativo, la función específica de juzgar las
   controversias jurídicas que se originen en la
   actividad de las entidades estatales y de los particulares
   que cumplen funciones
   administrativas. En estos casos, la cuestión
   litigiosa y el correspondiente control
   judicial por parte de esta justicia especializada, surge
   cuando la administración o quien hace sus veces,
   en cumplimiento de los deberes asignados y con ocasión
   de sus reglamentos, actos, hechos, omisiones, contratos y
   operaciones
   administrativas, ha desconocido la normatividad que regula la
   actividad pública y ha lesionado derechos e intereses
   de la comunidad, de los particulares o de otras entidades u
   organismos estatales.

   7.2. En procura de hacer expedito el objeto de la
   jurisdicción de lo contencioso administrativo, el
   ordenamiento jurídico ha consagrando una gama de
   acciones entre las que se destacan las tradicionales de
   simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo
   propósito específico, como ya se anotó,
   es el de buscar la declaratoria de invalidez de los actos
   administrativos que se estimen contrarios a las normas
   superiores que les sirven de sustento y, para el caso de la
   acción de restablecimiento, también la
   restitución del sujeto afectado a una situación
   jurídica particular amparada por una ley
   superior.

   7.3. Atendiendo a su naturaleza jurídica,
   ha dicho la Corte(25) que mediante el contencioso de
   anulación se busca garantizar el principio de
   legalidad que resulta ser consustancial al Estado social de
   derecho que nos rige, al tiempo que
   se asegura la vigencia de la jerarquía normativa y la
   integridad del orden jurídico —a partir de la
   supremacía de la Constitución
   Política—, dando paso a las sanciones
   típicas del mencionado principio de legalidad que,
   salvo en lo que toca con la declaratoria de invalidez del
   acto, pueden variar según se trata de proteger,
   además del interés común —actos de
   contenido general y abstracto—, un interés
   individual y subjetivo —actos de contenido
   particular.

   (25) Cfr. la sentencia C-513 de 1994 M.P. Antonio
   Barrera Carbonell.

   El Consejo de Estado afirma: "7.8. Teniendo en
   cuenta el objeto fundamental y las circunstancias de orden
   legal que reglamentan y condicionan su ejercicio, es
   válido afirmar que la acción de nulidad
   presenta las siguientes características: (i) se ejerce
   exclusivamente en interés general con el fin de
   salvaguardar el orden jurídico abstracto; (ii) por
   tratarse de una acción pública, la misma puede
   ser promovida por cualquier persona; (iii) la ley no le fija
   término de caducidad y, por tanto, es posible
   ejercerla en cualquier tiempo; (iv) procede contra todos los
   actos administrativos siempre que, como se dijo, se persiga
   preservar la legalidad en abstracto —la defensa de la
   Constitución, la ley o el reglamento.

   7.9. Por su parte, en lo que corresponde a la
   acción de nulidad y restablecimiento del
   derecho, (i) ésta se ejerce no sólo para
   garantizar la legalidad en abstracto, sino también
   para obtener el reconocimiento de una situación
   jurídica particular y la adopción de las medidas adecuadas para
   su pleno restablecimiento o reparación. (ii) A
   diferencia de la acción de nulidad, la misma
   sólo puede ejercerse por quien demuestre un
   interés, esto es, por quien se considere afectado en
   un derecho suyo amparado por un precepto legal. (iii)
   Igualmente, tal y como se deduce de lo dispuesto en el
   numeral 2º del artículo 136 del Código
   Contencioso Administrativo, esta acción tiene un
   término de caducidad de cuatro meses, salvo que la
   parte demandante sea una entidad pública, pues en ese
   caso la caducidad es de dos
   años".

   En conclusión la Corte Constitucional nos
   indica que la acción de nulidad, también
   procederá contra actos de carácter particular y
   concreto siempre y cuando la pretensión sea
   exclusivamente el control de legalidad en abstracto y en los
   términos consagrados en el articulo 84 C.C.A, como son
   cuando el acto individual reviste un especial interés
   para la comunidad que trascienda el mero interés de
   legalidad comprometiendo el orden publico, social y
   económico del país y cuando así lo
   ordene la ley.

   ACCIÓN DE NULIDAD

2. PROBLEMA
   JURÍDICO DE FONDO
3. VISTA POR EL CONSEJO DE ESTADO

La sala plena de lo contencioso administrativo,
aprovechando la demanda de
Nulidad interpuesta por la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca – CAR, en contra de El Ministerio
de Agricultura y
Desarrollo Rural, para que se anule la resolución Num.
0074 de 5 de febrero de 1997, por el cual se reconoció un
personería jurídica, esboza una serie de criterios
sobre la posición de la Corte Constitucional y si esta es
la competente o no para dilucidar esa problemática
planteada o por el contrario corresponde al mismo Consejo de
Estado pronunciarse sobre esta interpretación de la norma 84 del
C.C.A..

El Consejo de Estado en reiterada jurisprudencia viene
tomando como directriz la teoría
de los motivos y finalidades, con la cual como ya nos referimos
en anteriores párrafos esta acción de nulidad es
una acción popular, abierta a todas las personas y su
ejercicio no obliga a involucrar a un profesional del derecho, lo
que la diferencia de la Acción de Nulidad y
Restablecimiento del Derecho, pues esta debe ser interpuesta a
través de Abogado, por tratarse de una acción
personal,
individual en su contenido y en sus consecuencias.

El Consejo de Estado considera que la acción de
nulidad procede no solo contra acto generales, sino
también cuando existen actos de carácter particular
o individual y este contiene un especial interés para la
comunidad, de tal manera que se encuentre ligado a la legalidad,
mas aun cuando el interés es comunitario o colectivo e
inclusive cuando tiene un alcance de contenido de trascendencia
nacional sobre el desarrollo y bienestar social.

En consecuencia para el Consejo de Estado, no son todos
los actos administrativos los que pueden eventualmente discutirse
por vía de nulidad Simple, pues depende, como ya se ha
dicho, del interés de la sociedad en general.

Por esta razón, además de otras que
analiza de forma sistemática, cuestiona directamente la
posición adoptada por la Corte Constitucional, para la
cual el derecho de la anulación, no se agota por el simple
hecho de ser un acto de contenido y carácter particular y
vencerse los cuatro meses para presentar la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el articulo 85
del C.C.A., sino que permite al ciudadano interponer la
acción de nulidad no como resarcimiento del derecho sino
buscando el retiro del acto administrativo del mundo
jurídico.

LÍMITES DE
LA COMPETENCIA DE LA
CORTE CONSTITUCIONAL VISTO POR EL CONSEJO DE
ESTADO

El Consejo de Estado afirma que "en un estado de derecho
no pueden existir órganos con competencias
ilimitadas, aun tratándose de órganos de control de
superior jerarquía, pues los estados de esa clase se
caracterizan precisamente por la distribución de competencias entre las
distintas autoridades y por el respeto de las
mismas. cuando se desconoce ese principio limitante en la
actuación de los órganos estatales, se corre el
riesgo de
anarquizar el ordenamiento jurídico y se crean condiciones
de concentración de poder no previstas constitucionalmente
y riesgos para
el sistema de balanzas y contrapesos propios del sistema
democrático. la distribución de competencias en el
campo particular de elaboración de normas
procésales es reconocida por la propia corte como facultad
del congreso de la república, cuando en un aparte del
fallo que se analiza, dice que " … las atribuciones
asignadas por la carta
política a las distintas ramas del poder
público …" en materia de
producción de normas sobre procedimientos
judiciales es de competencia exclusiva y excluyente del
legislador. de manera que las normas reguladoras de las acciones
de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho
sólo pueden ser dadas por el congreso, a quien corresponde
, según los términos del ordinal 2º del
artículo 150 constitucional, "expedir códigos en
todos los ramos de la legislación y reformar sus
disposiciones", no por la corte constitucional, que es un
órgano cobijado por el principio que se acaba de enunciar.
no puede este organismo adicionar el artículo 84 del
código contencioso administrativo, sin invadir la
competencia del congreso de la república.

Quiere decir que a pesar que la Corte Constitucional es
el máximo revisor de la constitucionalidad de las leyes,
este también encuentra limites, pues no es cierto que
existe vía de hecho en la interpretación de una
norma por parte del organismo judicial especializado, es decir,
que para el Consejo de Estado, la interpretación de las
normas no es inconstitucional y específicamente en el caso
del articulo 84 del C.C.A. en donde existe abundante material
interpretativo, el cual se unifico para poder cortar de tajo con
la discusión de cuales pueden o no ser los actos
administrativos que se pueden atacar por vía de la
acción de nulidad y con la interpretación de la
corte deja el campo abierto para que cualquier ciudadano
interponga la acción de nulidad, contra actos que le son
desfavorables y que se encuentran caducos para ventilarlos por el
procedimiento
previsto en el articulo 85, por lo cual, se rompe con el equilibrio
jurídico, según lo expuesto por el Consejo de
Estado, en sala plena sentencia IJ-030, del 4 de marzo de 2003 y
con ponencia del Dr. MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA.

CONCLUSIONES

1. La Corte Constitucional como máximo organismo
   de control constitucional tiene la potestad de verificar si las
   normas, decretos, leyes u otras actuaciones están
   acordes con la carta magna,
   bajo esa óptica se tiene que, puede eventualmente
   revisar disposiciones y tratar de unificar criterios,
   máximo objetivo de este tribunal, para el caso que nos
   ocupa, de manera académica, si bien es cierto, que la
   Corte en un momento dado podría conceptuar sobre la
   aplicación interpretativa de una norma por considerar
   que se esta violando derechos fundamentales, también es
   cierto que, la corte al adentrarse a conceptuar sobre materias
   que ya han sido debatidas por autoridad
   competente, en este caso, El Consejo de Estado, deja por el
   piso la autoridad también revestida por el Estado
   para este organismo como revisor constitucional, y que es un
   organismo autónomo en la producción de sus
   jurisprudencias y elimina de tajo una serie de instituciones como la de la caducidad de la
   acción, la cosa juzgada y por ende deja frágil el
   ordenamiento jurídico Colombiano.
2. Desde otro punto de vista, la Corte Constitucional al
   analizar de fondo sobre el articulo 84 del C.C.A. se extra
   limitó en sus atribuciones, y entiéndase bien, no
   como organismo revisor del control constitucional, porque ese
   no se discute, si no, cuando ella pretende inmiscuirse en
   áreas que ya otra autoridad judicial con independencia lo ha definido, por lo tanto la
   Corte debió declararse inhibida o inclusive llegar a la
   inadmisión de la demanda de inconstitucionalidad, pues
   para nosotros con la teoría de los motivos y finalidades
   y su unificación, dejó a un lado la
   discusión y se proyectó en desatar los conflictos,
   pero resulta que al declarar EXEQUIBLE el articulo 84 y hacerle
   una adición, notamos que se fue mas allá de sus
   atribuciones por lo cual como quiera que esto hace transito a
   Cosa Juzgada Constitucional, estamos en presencia de un
   verdadero cambio de la
   jurisprudencia nacional.
3. Visto así las cosas cualquier pronunciamiento
   de autoridad judicial administrativa o ejecutiva si bien debe
   preservar la no violación de derechos fundamentales
   ahora también queda a la luz o a la deriva de los
   pronunciamientos que haga la Corte Constitucional, con lo cual
   se dará un atraso en los alcances de más de 50
   años.
4. Podríamos entender que la Corte Constitucional
   lo que quiso fue darle vigor al acceso a la justicia como
   derecho fundamental por encima de otra clase de derechos
   fundamentales que es lo que el Consejo de Estado le recrimina,
   pues esta al mismo nivel el acceso a la justicia que la
   seguridad
   jurídica que brindan las corporaciones de apelaciones o
   de segunda instancia como lo es el Consejo de Estado, ó
   cuando le compete en primera instancia, a nuestro juicio este
   tema es demasiado sectario.

Autor:

Carlos A. Posso Mendoza