Nociones generales de derecho internacional humanitario y sus relaciones con el CICR y con los derechos humanos (página 3)
EL DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO EN LA SITUACION DE UN CONFLICTO
ARMADO NO INTERNACIONAL
- NOCIÓN DE CONFLICTO ARMADO NO
INTERNACIONAL Tras haber examinado la aplicabilidad del derecho
internacional humanitario en la situación de conflicto
armado internacional, emprendamos ahora un breve análisis de esta aplicabilidad en la
situación de un conflicto armado no
internacional.Hablando de las dificultades de la
calificación de los conflictos, hemos señalado el hecho de
que sólo escasos conflictos armados que han hecho
estragos en el mundo desde que terminó la Segunda
Guerra Mundial han sido calificados como conflicto
internacional por las Partes en los mismos. Es, pues,
relativamente rara, en la actualidad la situación en
la que dos Estados se enfrentan abiertamente en un conflicto
armado, mientras que es muchísimo más frecuente
la situación en la que la guerra se
hace sin que se le dé ese nombre, o en la que se
oponen en el territorio de un Estado,
las autoridades establecidas y sus fuerzas armadas a una
parte de la población. Sin embargo, estos
conflictos, que no son abiertamente internacionales, pueden
rebasar las fronteras del territorio en el que se
desarrollan, a causa de los intereses políticos y de
las alianzas que, una vez más, funcionan de tal modo
en la comunidad
internacional actual que, un conflicto armado -sea cual fuere
su índole desde el punto de vista jurídico- se
puede transformar en un asunto que muy pronto sobrepase los
propios intereses de las Partes en conflicto.Cuando, en 1949, se aprobaron los cuatro Convenios
de Ginebra, los autores de esa codificación del derecho
humanitario ya tenían presente la importancia de
un conflicto no internacional. La preocupación por
esta categoría de conflictos inspiró la
disposición común de los cuatro Convenios de
Ginebra, que es el artículo 3, en el que se
prevé expresamente la aplicabilidad del derecho
humanitario en la situación de conflictos armados que
no presente un "carácter internacional y que surja en
el territorio de una de las Partes contratantes".Las conmociones que sacudieron al mundo como
resultado del proceso de
descolonización y como consecuencia de las crecientes
tensiones ideológicas y políticas en muchos Estados han
actualizado, de manera cada vez más candente, el
problema de la aplicación del derecho humanitario en
una situación de conflicto armado no internacional. De
hecho, una de las principales razones para la
convocación de la Conferencia
Diplomática de 1974, cuyo objetivo
era adaptar el derecho internacional humanitario a las
situaciones contemporáneas de los conflictos armados,
fue la preocupaci6n por completar este derecho y por
extenderlo, de manera más idónea, a las
situaciones de conflictos no internacionales.Como sabemos, esta Conferencia dio como resultado la
aprobación de los Protocolos
Adicionales a los Convenios de Ginebra, el segundo de los
cuales se aplica en la situación de conflicto armado
no internacional.Antes de examinar el estado
del derecho humanitario actualmente en vigor, aplicable en
tales situaciones, cabe destacar que, actualmente, es decir,
siete años después de su aprobación, los
Protocolos Adicionales del 977 han sido ratificados
sólo por algunos de los Estados Partes en los
Convenios de Ginebra. Solamente 42 Estados son Partes, hasta
hoy, en el Protocolo
I y 34 Estados han ratificado el Protocolo I. Por lo que
atañe a América, los Estados para los cuales el
Protocolo I surte actualmente sus efectos jurídicos
son: El
Salvador, Ecuador,
Bahamas, Santa Lucía, México, Cuba, San
Vicente y las Granadinas, Bolivia y
Costa Rica.
Excepto México y Cuba, estos mismos Estados han
ratificado también el Protocolo II. Así pues,
por lo que respecta a las disposiciones convencionales
aplicables en la situación de conflicto armado no
internacional, se aplican hoy en la situación de un
conflicto de esta índole las disposiciones del
artículo 3 común a los cuatro Convenios de
Ginebra en todos los Estados: y, más arriba, las del
Protocolo I de 1977 para El
Salvador, Ecuador, Bahamas, Santa Lucía, San
Vicente y las Granadinas, Bolivia y Costa Rica.La definición más reciente de
conflicto armado no internacional es la del artículo i
del Protocolo II:Es un conflicto que tiene lugar "… en el
territorio de una Alta Parte contratante entre sus fuerzas
armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos
armados organizados que, bajo la dirección de un mando responsable,
ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control
tal que les permita realizar operaciones
militares sostenidas y concertadas y aplicar el presente
Protocolo".Detengámonos unos momentos en los elementos
constitutivos de la definición que consta en el
Protocolo II; son cuatro:el conflicto tiene lugar en el territorio de un
Estado;se oponen las fuerzas armadas de este Estado a
fuerzas armadas o a grupos armados que no reconocen su
autoridad;estas fuerzas y estos grupos armados deben estar
bajo el mando de una autoridad responsable;deben ejercer un dominio sobre
una Darte del territorio de dicho Estado que les permita
realizar operaciones militares sostenidas y concertadas, y
aplicar las disposiciones de derecho humanitario del
Protocolo II.El primer elemento constitutivo no requiere mayores
explicaciones. El conflicto que rebasa las fronteras
territoriales de un Estado es, evidentemente, un conflicto
internacional.En cambio,
merece algunos comentarios el segundo elemento de la
situación de conflicto armado no internacional. Para
que haya conflicto armado, es necesario que existan, al
menos, dos partes claramente identificadas que se enfrenten.
En la situación en la que una parte de la
población del Estado ya no quiere someterse a la
autoridad del Estado, pero que todavía no se ha
constituido como fuerza
organizada de oposición, falta este elemento
constitutivo y no se puede, en tal caso, deducir que hay
conflicto. Si los desacuerdos entre la población y las
autoridades se manifiestan de manera no organizada, no se
puede llegar a la conclusión de que hay una parte
identificable en el conflicto y, por consiguiente, no se
puede comprobar la existencia de la situación de
conflicto armado no internacional. Si se hace
distinción entre las ''fuerzas armadas disidentes" y
los ''grupos armados'', es para referirse a dos situaciones
que son, de hecho, algo diferentes. En un conflicto puede
ocurrir que se enfrente una parte de las fuerzas armadas del
país que ya no obedece al Gobierno
con el resto del ejército que permanece leal; o se
pueden oponer las fuerzas armadas del país a grupos
armados que se han formado espontáneamente. En la
situación en la cual no se pueden distinguir las
partes en conflicto, pero en la que hay enfrentamientos entre
las autoridades y parte de la población, se habla de
disturbios interiores. No lo analizaremos aquí, porque
no pertenece, formalmente, al ámbito de
aplicación del derecho internacional
humanitario.La condición de que haya un mando
responsable, pone más de relieve la
necesidad de identificar a las partes que se enfrentan. El
mero hecho de estar organizadas como fuerzas armadas no basta
para estar seguros de
que estas fuerzas tengan un nivel de organización y de coherencia
suficientes para poder
constituir una parte en el conflicto. Necesitan,
además, tener una dirección militar o política que asuma la responsabilidad de las mismas.Los últimos elementos constitutivos de la
noción de conflicto armado no internacional consolidan
la naturaleza
objetiva, de facto, de la existencia de una situación
que se puede calificar. Se trata, en cierto modo, de
condiciones de "efectividad", es decir, de elementos que
demuestran, por su mera existencia, que la otra parte en el
conflicto se ha constituido realmente. El control sobre una
parte del territorio del Estado que permita realizar
operaciones militares continuadas y hacer aplicar, de manera
responsable, las disposiciones del derecho humanitario,
confirma que se trata, en realidad, de un conflicto, y no de
un enfrentamiento pasajero o de enfrentamientos
esporádicos, entre el Estado y quienes al Estado se
oponen.Observemos, además, que el artículo 3
común a los Convenios de Ginebra se aplica en todos
los casos en los que se aplica el Protocolo II, porque
éste "desarrolla y completa el artículo 3
común… sin modificar sus actuales condiciones de
aplicación" (art. 1 del Protocolo II). Pero, en el
artículo 3, los elementos constitutivos del concepto de
conflicto armado no internacional se definen con menos
precisión, lo que permite, como veremos a
continuación, una aplicación más amplia
de las disposiciones de este artículo 3
común.- ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DE LA SITUACION DE
CONFLICTO NO INTERNACIONALEl artículo 3, del que se dice, no sin
razón, que es, de por sí, un "miniconvenio"
dentro de los grandes Convenios de Ginebra, se aplica en
todos los casos de conflicto que no sean de índole
internacional y que surjan en el territorio de una de las
Partes en el Convenio. Su finalidad es integrar al derecho
internacional convencional la mayor protección que el
derecho pueda otorgar a las víctimas de conflictos
armados y, en todo caso, un mínimo de trato humano,
conceptuado como la protección mínima que se
debe al ser humano, en cualquier tiempo y
lugar. Este mínimo de trato humano se garantiza a
todas las personas que no participan en las hostilidades,
incluso a los miembros de las fuerzas armadas de las dos
Partes que hayan depuesto las armas y a las
personas que hayan quedado fuera de combate, sin discriminación alguna, en la
situación de conflicto armado caracterizada por
hostilidades en las que se enfrentan fuerzas armadas en el
territorio de un Estado Parte en los Convenios de
Ginebra."En cuanto al contenido de este estándar
mínimo de trato humano del artículo 3, las
disposiciones del artículo prohíben, en la
situación de un conflicto armado no
internacional:los atentados contra la vida y la integridad
corporal, especialmente el homicidio
en todas sus formas, las mutilaciones, los tratos crueles,
las torturas y los suplicios;la toma de rehenes;
los atentados contra la dignidad
personal,
especialmente los tratos humillantes y
degradantes;las condenas dictadas y las ejecuciones efectuadas
sin previo juicio, no emitidas por un tribunal
legítimamente constituido, con garantías
judiciales reconocidas como indispensables por los pueblos
civilizados."Vemos, pues, que se trata realmente de un
mínimo, porque más allá de las
prohibiciones del artículo 3, nos encontramos ya en
una situación de barbarie calificada. No se debe
olvidar que el artículo 3 requiere que sean aplicadas
a las víctimas de un conflicto no internacional "por
lo menos" sus disposiciones. Todas las otras disposiciones de
derecho internacional humanitario deberían poderse
aplicar en la situación de tal conflicto. Por esta
razón, en el artículo 3 se invita
también a las Partes a esforzarse por concertar
acuerdos especiales que pongan en vigor, entre ellas, la
totalidad o, al menos, parte de las demás
disposiciones del derecho humanitario.En el segundo párrafo del artículo 3, aparte
de enunciarse de nuevo el principio de que los heridos, los
enfermos y los náufragos serán recogidos y
atendidos, se confirma el derecho que tiene el Comité
Internacional de la Cruz Roja, en la situación de
conflicto armado no internacional, a ofrecer sus servicios.
El ejercicio de este "derecho convencional de iniciativa" no
lo podrán considerar las Partes en conflicto como
incompatible con el principio de no injerencia en los asuntos
internos del Estado, ni imposibilitar, con ese pretexto, su
aplicación.Por lo demás, en el artículo 3 se
estipula expresamente que la aceptación de la
aplicabilidad del derecho humanitario, entre sí, por
las Partes en un conflicto armado no internacional no
afectará al estatuto jurídico de las mismas.
Aquí también se puede ver claramente el deseo
de que las consideraciones políticas no obstaculicen
la aplicación del derecho internacional
humanitario.Las condiciones de aplicabilidad del artículo
3 tienen tal amplitud y es tan obvio el contenido de sus
disposiciones, que "ningún Gobierno puede sentirse
molesto por tener que respetar, por lo que atañe a sus
adversarios internos, sea cual fuere la denominación
del conflicto que a ellos los opone, este mínimo de
reglas que, de hecho, respeta cotidianamente en virtud de sus
leyes…"
(Jean Pictet). Se debe llegar, pues, a la conclusión
de que el artículo 3 de los Convenios de Ginebra es
aplicable en todas las situaciones de conflicto armado no
internacional. - EL SISTEMA DE
PROTECCIÓN DEL ARTICULO 3
(COMÚN)Fuera de la aplicabilidad del articulo 3
(común) de los Convenios, el sistema de
protección del Protocolo Adicional II de 1977 se
aplica a las Partes en los Convenios en cuyos territorios
estas disposiciones hayan entrado en vigor. Este sistema de
protección se inspira, esencialmente, en los sistemas
de protección existentes en el ámbito de los
conflictos armados internacionales. Encontramos en él
las mismas categorías de personas protegidas y las
mismas reglas fundamentales para garantizarles tal
protección. En el ámbito del conflicto no
internacional, todos los heridos, enfermos y
náufragos, deben ser respetados y protegidos, tratados
humanamente y asistidos médicamente sin discriminación alguna (arts. 7 y 8 del
Protocolo II). Se debe proteger y ayudar, en el desempeño de sus actividades, en
beneficio de los heridos y de los enfermos, al personal
sanitario, así como a las unidades y a los transportes
sanitarios (arts. 9, 10 y 11 del Protocolo II).Por lo que respecta a la población civil, no
puede ser objeto de ataques (art. 13); no se le puede hacer
padecer hambre deliberadamente (art. 14), ni desplazarla
arbitrariamente (art. 17). Las personas que no participan
directamente en las hostilidades se benefician de las
garantías fundamentales. Se deben respetar su honor,
sus convicciones y sus prácticas religiosas. En el
artículo 4 del Protocolo consta una lista de las
garantías fundamentales que, más allá de
las prohibiciones relativas al trato previstas en el
artículo 3 común a los Convenios de Ginebra,
las completa prohibiendo la aplicación de castigos
colectivos, y se añade que está expresamente
prohibido recurrir a la amenaza de cometer actos que violen
estas garantías fundamentales (art. 4 del Protocolo
II). En el Protocolo se otorgan a ciertas categorías
de personas regímenes específicos de
protección, corno en el caso de los niños (art. 4, párrafo 3, letras
c y d) y de las personas privadas de libertad
por motivos relacionados con el conflicto armado, quienes,
además de las garantías fundamentales y de las
que se reconocen a los heridos y a los enfermos, disfrutan de
garantías -por lo que atañe a la alimentación, a
la integridad, a la higiene, a
los socorros, a las condiciones de trabajo y
al ejercicio de sus convicciones religiosas- análogas
a las que se otorgan, en el caso de un conflicto armado
internacional, a los prisioneros de guerra y a los internados
civiles (art. 5 del Protocolo II). El Protocolo extiende
también su protección especial a ciertas
categorías de bienes. Se
trata de los bienes culturales y de los lugares de culto, que
no deben ser objeto de ataques ni ser utilizados en apoyo de
la actividad bélica (art. 16), y de ciertas obras e
instalaciones que contienen fuerzas peligrosas cuya
liberación pueda causar pérdidas importantes
para la población civil, como presas, diques,
centrales nucleares, etc. Tales instalaciones no deben ser
objeto de ataque, aunque sean objetivos
militares (art. 15 del Protocolo II). Por último, y
como corolario a la prohibición de hacer padecer
hambre a la población civil se protegen los bienes
indispensables para la supervivencia de la población
(art. 14 del Protocolo II).Puesto que desarrolla y completa las disposiciones
del artículo 3, común a los Convenios, el
Protocolo II es un útil progreso, por lo que respecta
a la protección de las víctimas de un conflicto
armado no internacional, porque amplía las
categorías de personas y de los bienes protegidos, y
porque establece regímenes más
específicos para la protección de ciertas
categorías de víctimas.Las disposiciones del artículo 3 y del
Protocolo II son, juntas, el derecho convencional humanitario
aplicable en situación de conflicto armado no
internacional. Además, a estas disposiciones se
añaden las disposiciones del Derecho de La Haya cuando
hay reconocimiento de insurgencia en la situación de
tal conflicto.Como ya lo hemos hecho, para ilustrar la
aplicabilidad del derecho internacional, tomando como ejemplo
el conflicto entre Argentina y el Reino Unido en el
Atlántico Sur, en el año 1982, nos serviremos
de dos situaciones de conflictos no internacionales; por
ejemplo: la de Nicaragua en 1978/1979 y la de El
Salvador. - EL SISTEMA DE PROTECCIÓN DEL PROTOCOLO
IIDesde 1976, la lucha armada contra el Gobierno
establecido entonces en Managua, comenzaba a presentar, cada
vez más, las características de un conflicto
armado no internacional. Cuando los enfrentamientos, en 1978
y a comienzos de 1979, adquirieron mayor amplitud,
resultó evidente que las fuerzas que se oponían
al régimen de Somoza reunían todos los
requisitos de un grupo
armado, bajo una dirección política y militar
bien organizada, y que, por ello, el "Frente Sandinista de
Liberación Nacional" podía ser considerado como
Parte en este conflicto. El Comité Internacional de la
Cruz Roja estableció una delegación en
Nicaragua, en el año 1978 y, el 5 de junio de 1979,
con motivo de la XI Conferencia Latinoamericana de la Cruz
Roja (junto con la Liga de Sociedades
de la Cruz Roja y las 22 Sociedades Nacionales de
América y del Caribe) hizo un llamamiento a las Partes
en el conflicto para recordarles las reglas del derecho
humanitario aplicables en los conflictos armados no
internacionales. Nicaragua, por su parte, había
ratificado, el 7 de diciembre de 1953, los Convenios de
Ginebra, sin hacer uso de reservas.Era considerable el número de víctimas
de ambas partes. Se trataba sea de heridos y de enfermos. sea
de prisioneros detenidos por el Gobierno o por el "Frente
Sandinista de Liberación Nacional". El CICR
visitó, ya en 1979, lugares de detención de la
capital y
de las principales localidades de Nicaragua donde estaban
encarcelados tos detenidos por razón de los
acontecimientos.El CICR visitó también los hospitales
en los que había detenidos en tratamiento y
recordó, en repetidas ocasiones, al presidente Somoza
y a los representantes del Gobierno sus obligaciones al respecto, que se derivan del
derecho y de los principios
humanitarios. El CICR intentó también
desempeñar su cometido de intermediario neutral entre
el "Frente Sandinista de Liberación Nacional" y el
Gobierno cuando se trató de liberar a miembros de la
Guardia Nacional detenidos por el Frente Sandinista. Tras la
victoria del Frente, el CICR hizo gestiones a fin de proteger
a los miembros de las fuerzas armadas del antiguo
régimen y a sus familias, así como a las
personas civiles que habían apoyado al régimen
de Somoza. El 23 de julio de 1979, las nuevas autoridades de
Nicaragua comunicaron al CICR que conferían el
estatuto de prisioneros de guerra a esas categorías de
personas. Los delegados del CICR pudieron visitar a estas
personas detenidas. Durante las jornadas del cambio de
régimen, los delegados del CICR se ocuparon del
funcionamiento del hospital militar de Managua, en el que se
prestaba asistencia médica a los heridos en el
conflicto, y procuraron garantizarles protección y
asistencia. Tras el cambio de régimen, el CICR
prosiguió sus visitas a los lugares de
detención. Muchas acciones
de protección y de asistencia fueron emprendidas en
favor de la población civil, como la distribución de socorros, la asistencia
médica y las actividades de la Agencia Central de
Búsquedas.Aunque, en esa situación, la
calificación del conflicto interno en Nicaragua
planteaba los problemas
políticos que todos conocemos, no se podía
dudar, desde el punto de vista del derecho humanitario, que
eran aplicables las disposiciones del artículo 3
(común) de los Convenios de Ginebra y que se
debía observar el nivel mínimo previsto en las
mismas, incluso el derecho "convencional" de iniciativa del
CICR, que se menciona en las disposiciones de ese
artículo. - LA SITUACIÓN DE NICARAGUA EN 1978 Y
1979El Salvador ratificó los cuatro Convenios de
Ginebra el 17 de junio de 1954, sin ninguna reserva, y los
dos Protocolos Adicionales de 1977, el 23 de noviembre de
1978, también sin reservas. Así pues,
está obligado por la totalidad del derecho humanitario
convencional en vigor.Desde 1979, los violentos enfrentamientos entre las
fuerzas de oposición y las fuerzas gubernamentales
originaron muchos heridos y prisioneros de las dos partes.
Desde 1979 se pueden observar, en ese conflicto, casos de
desapariciones y de secuestros, así como, por
razón de los acontecimientos, aumento del
número de personas detenidas por las autoridades, a
quienes el CICR se esfuerza por visitar.
Simultáneamente, el CICR ha intervenido en favor de
los soldados de las fuerzas gubernamentales en poder del
"Frente Farabundo Martí de Liberación
Nacional".Los sufrimientos de la población civil
también se han intensificado, especialmente en las
zonas conflictivas, donde las actividades asistenciales del
CICR se han desarrollado considerablemente.Hay que destacar que, en 1982, los dirigentes del
"Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional"
hicieron declaraciones según las cuales se
comprometían a observar los principios del derecho
humanitario, a pesar de que las Partes en conflicto nunca
hayan dado la calificación oficial y concordante del
conflicto salvadoreño, también aquí por
varias razones políticas.Habida cuenta del derecho internacional humanitario
vigente en el territorio de El Salvador, las disposiciones
del Protocolo II de 1977 resultan aplicables, así
como, por supuesto, las del artículo 3 común a
los Convenios de Ginebra. Sean cuales fueren las razones
políticas, internas o internacionales, que impiden el
pleno reconocimiento oficial de esa aplicabilidad, los
requisitos para la misma se deben considerar
jurídicamente cumplidos. - LA SITUACIÓN DE EL
SALVADOR - OBSERVACIONES FINALES
A partir de 1949, el derecho internacional humanitario
convencional se aplica en la situación de conflicto armado
no internacional. Las garantías que este derecho confiere
a las víctimas de tales conflictos pueden parecer un tanto
aleatorias, en la medida en que al Estado le resulta siempre
difícil admitir la existencia de un conflicto interno en
su territorio y que, en tal caso, tiene la obligación de
respetar esas garantías.
Sin embargo, la mera existencia de un régimen
jurídico internacional que protege específicamente
a los individuos en situación de conflicto interno es ya
un éxito
logrado por el derecho internacional. Es un freno contra la
arbitrariedad, cuyo empleo es una
permanente tentación para el Estado, puesto que la
situación de conflicto interno se caracteriza, ante todo,
por la suspensión de las garantías normales del
orden interno del Estado. Aunque los mecanismos del derecho
humanitario no tienen, todavía, plena eficacia en las
situaciones de conflicto armado, fundamentan un sistema de
referencias al que pueden apelar las víctimas de
conflictos para protegerse.
Posibilitan, al mismo tiempo, que los organismos
humanitarios, como el CICR, sin atentar contra el sacrosanto
principio de no injerencia en los asuntos internos de un Estado,
emprendan y desarrollen sus actividades de protección y de
asistencia en favor de las víctimas.
El creciente número de situaciones que son, ya
hoy, o que pueden fácilmente convertirse en situaciones de
conflicto interno, evidencia que la aplicación de esta
rama del derecho internacional humanitario merece particular
atención por parte de la comunidad
internacional.
Sin ella, la inobservancia de las reglas de derecho
aplicables en situaciones de conflicto no internacional
sólo puede conducir a su exacerbamiento y a su
multiplicación, haciendo peligrar, aún más
la conservación de la paz.
EL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO Y
LAS SITUACIONES DE DISTURBIOS INTERIORES Y DE TENSIONES
INTERNAS
- NOCIÓN DE DISTURBIOS INTERIORES Y DE
TENSIONES INTERNAS De la definición del derecho internacional
humanitario resulta que este derecho se aplica sólo en
situaciones de conflicto armado, es decir conflictos en que
se enfrentan dos Estados -conflictos internacionales- o
conflictos en los que se enfrentan, en el territorio de un
Estado, las fuerzas gubernamentales y de la oposición
-conflicto armado no internacional.Como hemos dicho, la situación de conflicto
se caracteriza por la existencia de dos Partes que se
enfrentan y que deben ser identificables; es decir, en la
situación de conflicto armado no internacional,
quienes se oponen a las autoridades estatales deben haber
conseguido un grado de organización que les permita
ser considerados como entidad constituida y, por lo tanto,
identificable ¿Quiere ello también decir que en
las situaciones en las que las Partes no cumplen con los
requisitos del artículo 3 (común) de los
Convenios de Ginebra o los del artículo i del
Protocolo Adicional II de 1977, pierde todo su significado el
derecho humanitario?En el sentido formal, es verdad que los Convenios de
Ginebra y sus Protocolos Adicionales no se aplican
directamente a las situaciones que no sean de conflicto
armado. Sin embargo, no se debe olvidar que el desarrollo
del derecho humanitario siempre se ha caracterizado por su
adaptación, en la medida de las necesidades, a las
situaciones en las que se debe proteger a las
víctimas. Hemos mencionado ya que en el desarrollo del
derecho internacional humanitario el hecho ha precedido al
derecho y que la acción de quienes velan por la
protección de las víctimas ha forjado las
reglas y los procedimientos que, más tarde, se han
refrendado mediante instrumentos internacionales.Por consiguiente, la regla de derecho internacional
siempre ha resultado de la necesidad de proteger a las
víctimas de situaciones provocadas por los hombres.
Ese proceso no ha terminado en absoluto. Las necesidades de
la protección de las víctimas amplían el
ámbito real de aplicación, si no de las reglas,
al menos de los principios de derecho internacional
humanitario, hacia situaciones que todavía no figuran
formalmente en éste.Es sobre todo el CICR el que, mediante su
acción humanitaria, ha inspirado la elaboración
de ese ámbito real de aplicación de las reglas
humanitarias, y es el que, en el marco de su acción,
lo delimita y logra que la comunidad internacional acepte tal
delimitación.No zanjaremos aquí la cuestión de
saber si se trata, o no, de la elaboración de reglas
consuetudinarias de aplicabilidad del derecho internacional
humanitario. De todos modos, se trata, evidentemente, de usos
y costumbres que la comunidad internacional acepta como tales
y que extiende de facto y por analogía, la
protección del derecho humanitario mucho más
allá de los límites formales de su ámbito de
aplicación.En el marco de su acción, el CICR se ha visto
inducido a distinguir dos situaciones en las que, fuera de la
de conflicto armado, se evidencia la necesidad de proteger a
las víctimas. De hecho, esas dos situaciones, que
difieren entre sí más en el sentido
cuantitativo que por su naturaleza, se caracterizan ambas
porque originan gran número de víctimas. Estas
situaciones son la de "disturbios interiores" y la de
"tensiones internas".Aunque esto no esté todavía
completamente admitido en la doctrina del derecho
internacional público, el CICR considera que se
trata de una situación de disturbios interiores
cuando; sin que haya conflicto armado no internacional
propiamente dicho, hay, dentro de un Estado, un
enfrentamiento que presente cierta gravedad o duración
e implique actos de violencia.
Estos actos pueden ser de formas variables,
desde actos espontáneos de rebelión hasta la
lucha entre sí de grupos más o menos
organizados, o contra las autoridades que están en el
poden. En tales situaciones, que no necesariamente degeneran
en una lucha abierta en la que se enfrentan dos partes bien
identificadas (conflicto armado no internacional), las
autoridades en el poder recurren a cuantiosas fuerzas
policiales incluso a las fuerzas armados para restablecer el
orden, ocasionando con ello muchas víctimas y haciendo
necesaria la aplicación de un mínimo de reglas
humanitarias.Las tensiones internas, que están a un nivel
inferior con respecto a los disturbios interiores, puesto que
no implican enfrentamientos violentos, son consideradas por
el CICR como: toda situación de grave tensión
en un Estado, de origen político, religioso, racial,
social, económico, etc.; las secuelas de un conflicto
armado o de disturbios interiores que afectan al territorio
de un Estado.Esta situación presenta las
características siguientes: arrestos en masa;elevado
número de detenidos políticos; probables malos
tratos o condkiones inhumanas de detención;
suspensión de las garantías judiciales
fundamentales, sea por razón de la promulgación
del estado de excepción, sea por una situación
de facto; alegaciones de desapariciones.Por supuesto, la situación de tensiones
internas puede presentar todas estas características
al mismo tiempo; pero basta que presente sólo una de
ellas para que se la pueda calificar como tal.Aunque no se fundamentan, en el sentido formal de la
palabra, en el derecho humanitario, las posibilidades de
acción del CICR, así como las reglas y los
procedimientos que son aplicables en tales situaciones, no
carecen enteramente de bases jurídicas.Esta base jurídica es el derecho de
iniciativa humanitaria del CICR, cuyo ejercicio ha dado
origen a reglas y a procedimientos aceptados por gran
número de Estados y refrendados por textos que tienen
cierto valor
desde el punto de vista del derecho internacional
público.Además de las disposiciones del
artículo 3 común a los Convenios de Ginebra, en
el que se ratifica el derecho de iniciativa del CICR en
situación de conflictos armados no internacionales, se
reconoce ese derecho actualmente al CICR en los Estatutos de
la Cruz Roja Internacional y, especialmente, en el
artículo VI de los Estatutos.En el párrafo 5 de ese artículo, se
definen la naturaleza y el ámbito de acción del
Comité Internacional de la Cruz Roja en los siguientes
términos:"Institución neutral cuya actividad
humanitaria se ejerce especialmente en caso de guerra, de
guerra civil o de perturbaciones interiores, se esfuerza, en
todo tiempo, en asegurar protección y asistencia a las
víctimas militares y civiles de dichos conflictos y de
sus consecuencias directas…"En el párrafo siguiente (6), en el que se
fundamenta el derecho de iniciativa del CICR, se define su
competencia así:"Toma todas las iniciativas humanitarias que
corresponden a la misión
que incumbe a su institución como intermediario
específicamente neutral o independiente, y estudio
todas las cuestiones cuyo examen se impone que haya una
institución así."Podemos comprobar que la definición del
mandato del CICR, por lo que atañe a situaciones que
requieran intervención humanitaria, es extensa, y que
las modalidades de su ejercicio – "estudia todas los
cuestiones cuyo exornen se impone"- están definidas de
un modo particularmente amplio.Ahora bien, los Estatutos de la Cruz Roja
Internacional son aprobados por la Conferencia Internacional
de la Cruz Roja. Esta Conferencia, que se celebra cada cuatro
años, reúne, junto a los representantes de
todas las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media
Luna Roja (actualmente 133) y los representantes del CICR y
de la Liga de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna
Roja, a los representantes de los Estados Partes a los
Convenios de Ginebra, que disponen de un voto cada uno. Por
consiguiente, las decisiones de esa Conferencia no son
sólo fruto de un órgano no gubernamental, ya
que también son la expresión de la voluntad de
los Gobiernos de los Estados Partes en los Convenios de
Ginebra. Estos Estados Partes en los Convenios de Ginebra se
han comprometido a "respetar y a hacer respetar" los
Convenios "en cualquier circunstancia" (art. 1 común a
los cuatro Convenios). Se puede, pues, afirmar que,
confiriendo al CICR la competencia de iniciativa humanitaria
en situaciones que no están formalmente previstas en
los Convenios de Ginebra, los Estados consideraron que tal
competencia es necesaria para la observancia del derecho
humanitario.Además, las Conferencias Internacionales han
aprobado varias resoluciones en las cuales se solicita al
CICR que intervenga en situaciones que, en el territorio de
diferentes países, no reúnen todas las
características de un conflicto armado. Como estas
resoluciones son aprobadas en el marco de los mismos
procedimientos que los Estatutos, podemos considerar que en
las mismas también se expresa la convicción de
los Estados de que los mandatos conferidos al CICR son
necesarios, del mismo modo, para garantizar la observancia
del derecho humanitario. Los mandatos así establecidos
para el CICR se refieren a varias categorías de
víctimas, como la población civil y sus
diferentes subcategorías, tales como los refugiados,
las mujeres y los niños, las víctimas de
torturas, los detenidos o los desaparecidos. Debemos agregar
que, mucho antes de que los Estatutos de la Cruz Roja
Internacional fueran aprobados por la Conferencia
Internacional que se reunió en La Haya, el año
1928, el CICR ya había ejercido el derecho de
iniciativa que, en numerosas situaciones, fue reconocido por
los Estados, en ausencia de cualquier disposición de
un tratado internacional.El derecho de iniciativa "estatutario" del
Comité Internacional de la Cruz Roja se fundamenta en
el principio de todo el Movimiento
de la Cruz Roja Internacional, es decir en el principio de
humanidad, el cual corresponde a un principio esencial del
derecho internacional humanitario. En este principio, tal
como lo formuló la Conferencia Internacional de la
Cruz Roja de Viena en 1965, se declara que:"…la Cruz Roja se esfuerza, bajo su aspecto
internacional y nacional en prevenir y aliviar el sufrimiento
de los hombres en todas las circunstancias".Y, a continuación, se dice que el CIGR tiene
el deber de velar porque "se proteja la vida y la salud, así como
que se haga respetar a la persona
humana…"Vemos, pues, que corresponde al CICR, en primer
lugar, el derecho de extender la aplicación del
derecho internacional humanitario y, al menos, la
aplicación de sus principios a las situaciones de
disturbios interiores y de tensiones internas. El
Comité asume actualmente el cometido que,
históricamente, siempre ha desempeñado en el
desarrollo del derecho internacional humanitario, al menos
por lo que atañe al derecho de Ginebra. Por
mediación del ejercicio de su derecho de iniciativa
"estatutario", elabora las reglas y los procedimientos que
pueden ser más tarde aceptados por los Estados en cuyo
territorio el CICR considera necesario emprender actividades
humanitarias.- BASES JURÍDICAS DE LA ACCIÓN
HUMANITARIACuando el CICR considera que las consecuencias
directas de un conflicto armado o los disturbios interiores
que perduran tras el cese formal de tales conflictos
requieren sus actividades humanitarias, sigue ofreciendo sus
servicios a los Estados afectados. Puede ofrecer sus
servicios por sí mismo, invocando su derecho de
iniciativa humanitaria en cualquier otra ocasión, y
especialmente si se reúnen las dos condiciones
siguientes:La primera condición se refiere a las
necesidades de las víctimas. Permite intentar
intervenir en todas las situaciones en que se den
probablemente casos de malos tratos repetidos,
sistemáticos o prolongados, y en que sea probable que
haya condiciones inhumanas de detención.La segunda condición para el ofrecimiento de
servicios del CICR se relaciona con el hecho de que es la
única institución que puede prestar
protección y asistencia a las víctimas de la
situación; formula el principio de la unicidad de su
intervención humanitaria.El CICR decide, solo y con plena independencia, la conveniencia de ofrecer, o
no, sus servicios. Puede repetir su ofrecimiento cuantas
veces y por el tiempo que juzgue que la situación
requiere su intervención. Su ofrecimiento se formula
ante los Gobiernos, que pueden aceptarlo o rehusarlo. Se hace
al margen de toda consideración política, y no
califica la situación como disturbios interiores o
tensiones internas, limitándose a señalar a las
autoridades la existencia de las categorías de
víctimas que deben ser protegidas o
asistidas.Proponiendo sus servicios, el CICR pone en conocimiento del Gobierno las condiciones del
ejercicio de su mandato, que siempre deben avenirse con sus
principios de neutralidad y de independencia. Por lo que
atañe a asistencia alimentaria o médica, esas
condiciones tienen como finalidad garantizar que los socorros
del CICR lleguen efectivamente a las víctimas a las
que están destinados. Cuando se trata de la actividad
principal del CICR en una situación de disturbios
interiores y de tensiones internas, que es la de prestar
protección a la categoría más importante
en estos casos, la de los detenidos por razón de los
acontecimientos, el CICR ha formulado una serie de
condiciones cuya aceptación siempre solicita al
Gobierno. Le solicita, sobre todo, la posibilidad de ver a
todos los detenidos de la categoría a la que se le
permite el acceso, de entrevistarse libremente y sin testigos
con todos los detenidos o con los detenidos que elija por
sí mismo, y de poder volver, según las
necesidades, a los lugares de detención ya visitados.
Los delegados del CICR solicitan también a las
autoridades la lista de nombres de las personas encarceladas
o la autorización para hacerla durante las visitas que
efectúan a los lugares de detención. Se
comunica también a las autoridades del país que
los delegados organizarán en caso de necesidad y en la
medida de lo posible, la transmisión de mensajes
destinados a las familias de los detenidos, la asistencia
material para los detenidos, incluso la asistencia a sus
familias.Por su parte, el CICR garantiza a las autoridades de
un Estado afectado por la situación de tensiones
internas o de disturbios interiores, que no pondrá en
conocimiento de la opinión
pública todo lo que sus delegados hayan podido ver
en los lugares de detención. Sus delegados hacen
constar los resultados de sus visitas a los lugares de
detención en informes
que se remiten exclusivamente a las autoridades
gubernamentales detentoras. El CICR nunca publica tales
informes, a menos que el Gobierno responsable de la
detención decida publicarlo él mismo
parcialmente; en este caso el CICR se reserva el derecho de
difundir los informes de sus delegados en su totalidad. El
principio de discreción y su observancia por el CICR
son ampliamente conocidos hoy por todos los Gobiernos.
Derivado del principio de neutralidad del CICR y por ser la
expresión de su imparcialidad a nivel de la
acción en situaciones de disturbios interiores y de
tensiones internas, se debe a este principio que tantos
Estados acepten el ofrecimiento de sus servicios. Esta
aceptación crea entre los Gobiernos y el CICR una
relación "contractual", que se expresa en forma de
acuerdo bilateral de facto, en cuyo ámbito el CICR
emprende sus actividades de protección y de asistencia
en favor de las víctimas de disturbios interiores y de
tensiones internas, tratando siempre de que, en la medida de
lo posible, sea aceptado el máximo de reglas y
principios humanitarios en favor de las
víctimas.Cada vez más a menudo, este acuerdo que
permite actuar al CICR en el territorio de un Estado, en el
caso de una situación de esta índole, tiene la
forma de "acuerdo de sede", por el cual las autoridades
estatales confieren a los delegados del CICR y al material
que remitan para desempeñar sus tareas, inmunidades y
privilegios análogos a los que se confieren a los
miembros de las misiones diplomáticas en virtud del
Convenio de Viena sobre los Privilegios e Inmunidades
Diplomáticas de 1961. Actualmente, el CICR se
beneficia de tales acuerdos de sede en unos veinte
Estados.Cabe destacar que, las más de las veces, los
Estados consideran esos acuerdos como tratados
internacionales y aplican, en el derecho interno, los
procedimientos de ratificación, publicación y
promulgación que se reservan para los tratados
internacionales. Sin adentrarnos en la cuestión del
estatuto del Comité Internacional de la Cruz Roja en
derecho internacional público, se puede interpretar
esa actitud de
los Estados como el reconocimiento de la calidad de
agente de intervención humanitaria del CICR,
así como el reconocimiento de su derecho de iniciativa
y del mandato que le confiere la comunidad
internacional.Señalemos que, en América
Latina, hay actualmente tales acuerdos de sede entre el
CICR y Argentina (publicado el 21 de julio de 1978),
Nicaragua (publicado el 12 de enero de 1981), El Salvador
(publicado el 12 de febrero de 1981), Colombia
(publicado el 12 de julio de 1981) y Costa Rica (firmado el
24 de agosto de 1983). Sin haber concertado acuerdo de sede
propiamente dicho, el Gobierno de Venezuela
otorgó, por decreto presidencial del 10 de noviembre
de 1971, a los delegados del CICR ciertos privilegios e
inmunidades diplomáticas.Por último, conviene destacar que el
ofrecimiento de servicios del CICR nunca puede ser
considerado por un Estado como un acto de injerencia en los
asuntos internos, incompatible con el principio de no
injerencia refrendado por la Carta de
las Naciones
Unidas. Aún cuando rechace estos servicios, el
Estado no puede rehusarlos con el pretexto de tal injerencia,
lo que permite al CICR presentar nuevamente su ofrecimiento
de servicios. En la actual comunidad internacional, el CICR
es prácticamente el único órgano
internacional que puede actuar de ese modo sin que se le
acuse de atentar gravemente contra el principio de no
injerencia. Si tenemos presente que el ofrecimiento de
servicios del CICR se hace siempre en situaciones en las que
el Estado es particularmente sensible a cualquier intento de
internacionalizar los disturbios o las tensiones que hay en
su territorio, se debe considerar este hecho como una prueba
no sólo del reconocimiento internacional de la
neutralidad y de la independencia del CICR, sino
también del reconocimiento de su calidad para actuar
en el ámbito internacional.El "derecho estatutario de iniciativa" del CICR y el
ejercicio de este derecho amplían el radio de
acción del derecho internacional humanitario a
situaciones no formalmente previstas en la letra de este
derecho y lo extienden a categorías de víctimas
que no se benefician formalmente de esas disposiciones.
Habida cuenta del número de Estados que han admitido
el ejercicio del derecho de iniciativa del CICR, se puede
llegar a la conclusión, desde el punto de vista
jurídico, de que, aunque la práctica del CICR
en esta materia no
tenga todas las características de una norma
consuetudinaria, tiene, por lo menos, las de un uso y una
costumbre internacionales.Si la práctica del CICR lleva, de facto, la
aplicación de los principios del derecho internacional
humanitario más allá del ámbito formal
de su aplicación, en situación de disturbios
interiores y de tensiones internas, siguen siendo aplicables,
de jure, las disposiciones de los instrumentos
internacionales de los Derechos
Humanos, ratificados por los Estados. Del mismo modo, las
disposiciones del Pacto Internacional de los Derechos
Civiles y Políticos de 1966, así como las
disposiciones de los instrumentos regionales, como la
Carta de
Bogotá o el Pacto de San José de Costa Rica
para América, surten efectos de ley en esas
situaciones. Es obvio que, la mayoría de los casos,
tales situaciones van acompañadas de medidas de
urgencia tomadas en el orden interno del Estado, que
suspenden o limitan las garantías normales de
protección otorgadas a las personas. Aún cuando
tales medidas se tomen en virtud del orden interno, el
"núcleo inderogable", en el sentido del
artículo 5 párrafo 2 del Pacto de los Derechos
Civiles y Políticos, sigue surtiendo efectos, con la
plena fuerza de la ley. La simultaneidad de aplicación
del derecho internacional humanitario y de los derechos
humanos parece tener una importancia tan particularmente
significativa en situaciones de conflicto armado no
internacional y de disturbios interiores y tensiones internas
que merece ser destacada una vez mas. - PRINCIPIOS Y MODALIDADES DE LA ACCIÓN
HUMANITARIALa primera vez que el CICR ofreció sus
servicios en situaciones de disturbios interiores y de
tensiones internas, fue en el año 1919, en
Hungría. Pero un año antes, como consecuencia
de la situación en la Unión Soviética
después de la Revolución, un delegado del CICR
efectuó, por primera vez en la historia, una
visita a extranjeros civiles detenidos por razón de
los acontecimientos, en Moscú y Petrogrado. Desde esa
época y hasta la Segunda Guerra
Mundial, el CICR asumió su competencia en ese tipo
de situaciones en muchos casos y en territorios de muchos
Estados, como Rusia
(1921-1922), Irlanda (1922-1923), Polonia (1922), Italia
(1931), Austria (1934), Alemania
(1933-1938) y Lituania (1937).En el período actual, que se inicia al final
de la Segunda Guerra
Mundial, ha aumentado considerablemente la importancia
que tienen las actividades del CICR en favor de las
víctimas de disturbios interiores y de tensiones
internas en el conjunto de sus actividades. Basta decir que
el CICR ha visitado, durante este periodo, a más de
700.000 detenidos en cerca de 80 países del mundo, de
todos los continentes.Por lo que respecta a América Latina, el CICR
ha desplegado intensas actividades en situaciones de
disturbios interiores o de tensiones internas que, en ciertos
casos, han llegado a ser, situaciones de conflicto armado no
internacional. Si nos referimos a los cuatro últimos
años, es decir al período entre 1979 y 1982,
algunos datos pueden
ilustrar la importancia de esta actividad. Durante este
período, el CICR visitó lugares de
detención en Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, El
Salvador, Haití, Nicaragua, Paraguay,
Perú, Suriname y Uruguay.
Las condiciones tradicionales de visita del CICR a los
detenidos en esos países fueron, en la gran
mayoría de los casos, respetadas.Durante el mismo período, el CICR
distribuyó socorros para los detenidos por
razón de los acontecimientos, así como para sus
familiares: productos
alimenticios, productos sanitarios, ropa, material deportivo
y recreativo, medicamentos y material médico, incluso
algunas veces asistencia financiera directa. Se calcula que
el valor total de esa asistencia, para el período que
consideramos, ascendía a unos tres millones ciento
veinticuatro mil dólares estadounidenses.Bastan estos datos para demostrar la importancia que
el CICR atribuye a este aspecto de sus actividades; pero
también se demuestra la actitud receptiva general que
los Estados tienen para con el ofrecimiento de servicios del
CICR, lo que posibilita el cumplimiento de su mandato de
institución humanitaria, neutral e independiente en
situaciones de disturbios interiores y de tensiones
internas.Este reconocimiento es indispensable para poder
tener acceso a las víctimas de tales situaciones y
prestarles la protección que les es debida. - ACTIVIDADES HUMANITARIAS DEL CICR EN
AMÉRICA LATINA
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