El Frente Nacional (Institución política en Colombia) (página 4)

3. DESMONTE DEL SISTEMA

Las mayorías calificadas de las dos terceras
partes de los votos de los miembros de cada cámara,
asamblea o concejos, a efectos de constituir el quórum
decisorio, según el plebiscito, estuvieron programadas
para que el control de dichas
corporaciones no cayera en manos de zonas políticas
minoritarias o antagónicas al Gobierno,
logrando un cogobierno casi perfecto, derivado de la responsabilidad compartida, la igualdad
política y
el permanente acuerdo, principios
éstos rectores esenciales del Frente
Nacional.

Sin embargo la mecánica de los tercios entrabó el
funcionamiento del Congreso y paralizó muchas veces las
corporaciones públicas de origen popular. Por ello el acto
legislativo No 1 de 1968, retornó a las antiguas
mayorías decisorias de la mitad más uno de los
votos de los asistentes a cada reunión, por norma general
(articulo 17 del acto legislativo No 1° de 1968). Así
mismo, acentuó el pensamiento de
los creadores del Frente Nacional que propusieron un sistema
eminentemente transitorio y llamado a desaparecer una vez
cumpliera su cometido.

El quórum deliberativo no sufrió
modificación alguna. El artículo 70 de la carta
conservó su integridad. Las cámaras no
podrán deliberar ni abrir sesiones sino con una tercera
parte de sus miembros.

La mayoría calificada de los dos tercios de los
votos quedó como norma excepcional en ciertos y
determinados casos, taxativamente señalados en la constitución. Entre otros podemos
señalar el artículo 80, en relación a los
planes y programas de
desarrollo
económico y social del país, cuando se debate
cualquier miembro de las cámaras presente ante la
comisión especial permanente, una inversión o la creación de un
servicio nuevo
y la comisión especial acogiere la propuesta por el voto
de los dos tercios de sus miembros, será incluido en el
programa
general presentado por el Gobierno. El artículo 83 de la
carta, en lo
referente a modificar el régimen de elecciones, la
derogatoria de la alternación antes de 1974 y de la
paridad en el Consejo de Estado y la
Corte Suprema de Justicia antes
de 1978. El artículo 88, que trata de las objeciones
presidenciales a un proyecto de
ley referidos
a los ordinales 2°, 3°, 4° y 5°, del
artículo 76 de la constitución, etc.

D. EL ESTADO DE
SITIO

1. Nociones Generales

Todo Estado debidamente organizado con instituciones
jurídico- políticas más o menos estables,
lleva inmerso un orden institucional, que garantiza el
desenvolvimiento del Estado. La estabilidad así surgida
configura el orden público, el cual debe ser protegido por
el poder
político en general y en especial por las ramas en que se
encuentra dividido. Así, en nuestro país, la guarda
del orden público corresponde al Presidente de la
República como cabeza de ejecutivo y posee las facultades
necesarias para conservarlo o restaurarlo si es
turbado.

Al ver vulnerado cualquier faceta del orden
público surge la necesidad de su restablecimiento en miras
a evitar el derrumbamiento del estado. Salta entonces el estado
de sitio como mecanismo de autodefensa del orden establecido. O
como diría Héctor Charry Samper:

"el estado de sitio no es otra cosa que la forma
defensiva que adopta el estado de
derecho para evitar, en caso de extremo peligro, la
aparición de un estado de facto, o sea, para asegurar la
supervivencia de la legalidad en
casos de grave turbación del orden público"
(26).

Surge el estado de sitio frente a situaciones anormales
e ilegales dentro del mismo Estado, que pretenden generar
inseguridad,
perturbando el orden instaurado. Su finalidad es el resarcimiento
del orden público atacado o su prevención cuando se
presume seriamente una amenaza grave.

Presupone una legalidad institucionalizada dentro del
Estado, por cuanto es la defensa del ordenamiento jurídico
y no podría hablarse de estado de sitio si no existiere el
estado derecho, ya que el primero supone una constitución
en vigencia la cual trata de proteger y asegurar. Quiérase
afirmar que emana de la misma constitución, a fin de que
ella tenga una eficacia plena no
solo en periodos de paz sino también en casos de grave
turbación del orden público.

En Colombia el
estado de sitio ha funcionado dentro de nuestras constituciones
más antiguas, facultando al ejecutivo de poderes
extraordinarios en salvaguardia del orden público. Ha
tenido como causa la guerra
exterior o la conmoción interna, generando una
concentración de poder hacia el Presidente de la
República, que ha servido en varias ocasiones como piedra
de escándalo de la constitución misma y llegando
incluso a su propio desconocimiento.

A partir de 1886 adquiere cierta estabilidad por su
escaso uso y en 1910 es reformado por el abuso de su
aplicación durante la dictadura de
Reyes. Posteriormente, en 1960, recién derrocado el
Gobierno del general Rojas, el Congreso dicta el acto legislativo
No 1 de 1960, por el cual se modifica el artículo 121,
consagratorio del estado de sitio. Ocho años mas tarde y
por el implantamiento doctrinario del llamado orden
público económico, buscando dar legalidad a la
nueva concepción del estado de sitio y las facultades del
ejecutivo dentro de él y tratando de corregir, en parte,
el desquiciamiento del estado de sitio, motivó el
replanteamiento de la institución, llegando a su cambio formal
y de contenido en una manera casi total.

Podemos concluir, que la historia del estado de sitio
frente a su tratamiento constitucional se traduce a la
clarificación de estos aspectos:

a) motivos originadotes del estado de
sitio

b) facultades presidenciales

c) función
del Congreso

Los tres puntos que hemos señalado muestran su
relevancia en la concepción doctrinaria que inspiró
la constitución de 1886 y la reforma planteada en el acto
legislativo No 1 de 1960. En el aparte siguiente, al estudiar el
contenido y alcance del estado de sitio, especialmente durante el
Frente Nacional, pondremos de manifiesto en forma
esquemática la situación que hemos planteado
respecto a la historia del estado de sitio y su tratamiento
constitucional.

2. Contenido y Alcance

Para comprender la modificación sufrida con el
acto legislativo No 1 de 1960 en el estado de sitio, y las
razones jurídico- políticas que llevaron al
replanteamiento institucional de ésta figura
jurídica, debemos remontarnos a la carta de 1886 y
analizar su artículo 121. Partiendo de allí es
necesario mostrar las reformas que el estado de sitio ha sufrido
a lo largo de la historia a efectos de entender las distorsiones
surgidas a raíz de la aplicación e interpretación del artículo 121 de
la carta fundamental.

Leemos en el artículo 121 de la
constitución de 86:

"articulo 121. – en los casos de guerra
exterior, o de conmoción interior, podrá el
Presidente, previa audiencia del consejo de estado y con la
firma de todos los ministros, declarar turbado el orden
público y en estado de sitio toda la República o
parte de ella.

Mediante tal declaración quedará el
Presidente investido de las facultades que le confieren las
leyes, y, en
su defecto, de las que le da el derecho de gentes para defender
los derechos de la
nación
o reprimir el alzamiento. Las medidas extraordinarias, o de
decretos de carácter provisional legislativo que dentro
de dichos límites
dicte el Presidente, serán obligatorios siempre que lleven
la firma de todos los ministros.

El Gobierno declarará restablecido el orden
público luego que haya cesado la perturbación o el
peligro exterior; y pasará el Congreso una exposición
motivadas de sus providencias.

Serán responsables cualquiera autoridad por
los abusos que hubieren cometido en el ejercicio de las
facultades extraordinarias" (27).

Siendo el texto aprobado
por el consejo de delegatarios al ser derrotado el proyecto de
Caro y sus fundamentos doctrinales. Por ello, la mayoría
de tratadistas constitucionales sostuvieron que dentro de una
lógica
y jurídica interpretación del artículo 121
de la carta, no puede citarse las palabras del señor Caro
en defensa del artículo 119 del proyecto presentado en
1886.

Apreciamos las causas originadotas del estado de sitio:
guerra exterior o conmoción interna, entendiéndose
por tal el alzamiento armado contra las instituciones
preestablecidas en la carta.

Requisitos previos a su declaratoria: audiencia del
consejo de estado, sin ser obligatorio para el Presidente acatar
las conclusiones emitidas por el honorable Consejo.

Facultades del ejecutivo: se encuentran previstas en la
ley. En su defecto operará el derecho de gentes. El
Presidente ejercerá al mismo tiempo las
facultades ordinarias que le corresponden como tal. La finalidad
es la defensa "de los derechos de la nación
o reprimir el alzamiento".

Los decretos dictados son transitorios, de
carácter legislativo y requieren la firma de todos los
ministros para llegar a ser obligatorios. Su objetivo
esencial: restablecer el orden público o prevenir su
quebrantamiento.

El Gobierno adquiere dos obligaciones
necesarias, a saber: declarar la cesación del estado de
sitio cuando ha cumplido su cometido y exponer ante el Congreso
las providencias dictadas durante la emergencia y con una
exposición de motivos de cada una.

Surge la responsabilidad por abusos,
extralimitación de funciones, de
cualquier autoridad en el ejercicio de las facultades
extraordinarias. Responsabilidad política y civil. La
política se surte ante las entidades políticas del
estado: las cámaras legislativas; la penal y civil, ante
los jueces de la República y ante el Congreso,
según el funcionario.

El Congreso puede deliberar a pesar de encontrarse el
territorio nacional, todo o parte, en estado de sitio, por cuanto
no están prohibidas sus reuniones ordinarias; el
Presidente de la República lo puede convocar a reuniones
extraordinarias y el Gobierno no asume la calidad total de
legislador y no se encuentra facultado para suspender o prohibir
las sesiones del Congreso.

El acto legislativo No 3 de 1910, en su artículo
33, modificó el artículo 121 de la
constitución, como una reacción contra la dictadura
de Reyes. Francisco de Paula Pérez nos dice al respecto:
"la reacción contra los decretos legislativos, que fueran
fundamento principal de la dictadura de Reyes, movió a los
constituyentes a dictar normas de una
rigidez y precisión mayores". Estas normas modificaron la
institución del estado de sitio en el sentido que se
expondrá enseguida.

Las facultades del Presidente de la República
adquieren nuevo ámbito. El ejecutivo operará con el
derecho de gentes lo mismo que con las facultades legales. Ya el
derecho de gentes no entrará a regir cuando la ley
esté ausente o en su defecto. "el Gobierno tendrá
además de las facultades legales, las que, conforme a las
reglas aceptadas por el derecho de gentes, rigen para la guerra
entre naciones". Reza el inciso 1° del artículo
33.

Expresamente acentúa el carácter
transitorio de los decretos expedidos por el Gobierno al hacer
uso de 121. No derogan las leyes, simplemente suspenden las
incompatibles con el estado de sitio y dejarán de regir
una vez restablecido el orden público, volviendo la
vigencia plena y total la legislación
ordinaria.

El Congreso debe reunirse al ocurrir la guerra exterior,
por derecho propio o por convocación del Gobierno, si no
estuviere reunido. Además el ejecutivo debe convocar al
Congreso una vez levantado el estado de sitio a fin de rendir
informe detallado
de sus actuaciones y responder ante él por cualquier
abuso.

Álvaro Copete afirma que otra reforma sustancial
es la "la exigencia de que los actos que dicte el Presidente en
uso de las facultades del estado de sitio, serán
precisamente de carácter general, conclusión en la
que atinadamente llega la corte, deduciéndola del hecho e
haberse reemplazado la expresión "medidas
extraordinarias". Por la que actualmente rige, que solo admite
que pueda dictarse decretos "(28).

El anterior acierto es confirmado por Hernando Carrizosa
Pardo en la exposición de motivos hecha ante la
comisión 1 del Senado en 1959, al presentarse nuevamente
la reforma del artículo 121 en las cámaras
legislativas (cfr. Charry Samper Héctor. La reforma del
artículo 121 de la constitución, Ob, cit.,
Pág. 89, T. 1).

El tema de las reuniones del Congreso en estado de sitio
no fue clarificado. Solamente se afirmó la necesidad de
convocar a las cámaras en caso de guerra exterior y cuando
el ejecutivo levanta el estado de sitio si la causa fuera la
conmoción interior. Quedó un vació aparente
que nuestros partidos
políticos ahondaron y supieron explotar según
los intereses del momento, a efectos de suprimir el Congreso
cuando le fuere adverso.

Una interpretación lógica del articulado y
sus antecedentes nos lleva a concluir que el Congreso
podía sesionar ordinariamente durante el estado de sitio.
El mandato constitucional que ordenaba al Presidente a convocar a
las cámaras una vez levantado el estado de sitio solo
operaba en el evento de que las reuniones ordinarias del Congreso
no coincidieran con la época del estado de sitio. Es
decir, si al momento de decretar la normalidad institucional el
Congreso no estuviere reunido, el Presidente de inmediato le
convocaba a sesiones.

La fundamentación jurídico-doctrinaria de
la reforma la encontramos en la ley 2 de 1904, dictada en
desarrollo el
artículo 121 de la carta del 86. En especial la
clarificación de la vigencia de los decretos dictados en
uso de las facultades extraordinarias; su efecto frente a la
legislación ordinaria; el objeto de los mismos que no
puede ser diferente a defender los derechos de la nación o
reprimir el alzamiento armado; y la competencia de la
Corte Suprema de Justicia en el estudio y análisis de los decretos dictados por el
ejecutivo cuando son demandados por cualquier
ciudadano.

Con anterioridad a 1944, tanto políticos como
constitucionalistas estaban de acuerdo en el alcance del
artículo 121, su contenido y finalidad específica.
La unanimidad del concepto forjaba
las facultades del Presidente de la República al decretar
el estado de sitio dentro de un marco preciso, insalvable, lo
mismo que las causas originadotas de la situación
extraordinaria, así como también el papel
desempeñado por las cámaras legislativas durante la
situación anormal (29).

Al producirse el célebre 10 de julio brotaron
interpretaciones partidistas sobre el estado de sitio, su alcance
jurídico y las funciones del Congreso. En base a ella se
ampliaron los límites originarios del estado de sitio y
sus efectos sobre las reuniones ordinarias de las cámaras
legislativas. Posteriormente la Corte Suprema de Justicia, en
sentencia de junio 12 de 1945, adoptó las diformes
doctrinas y cambió totalmente la interpretación del
artículo 121 de la carta. El ejecutivo empezó a
abrogarse funciones fuera de su orbita institucional relegando
poco a poco al Congreso. Una situación política
llevó al traste con la interpretación anterior del
estado de sitio (29).

Posteriormente los complejos sucesos políticos
del 9 de abril de 1948 y la dictadura del general Rojas, hicieron
prescindir del artículo de 1886 y la reforma del
año 10, junto a su doctrina, llegando a serias
trastrocaciones a la interpretación y aplicación
del estado de sitio, sus causas originadotas, las facultades
presidenciales y las reuniones del Congreso
(29).

Planteado el problema interpretativo desarticulo 121 en
los anteriores términos, y una vez en vigencia el
plebiscito del 57, el Presidente Lleras Camargo, al tomar
posesión de su cargo, habló de la necesidad de una
clarificación del estado de sitio y la
reestructuración acorde con las normas constitucionales
recientemente aprobadas. Dijo en ese entonces el
Presidente:

"En realidad parece necesario que se estudie por el
constituyente ordinario, es decir, por vosotros, una reforma
sustancial el poder extraordinario del artículo 121,
cuyo abuso no ha sido seguramente una de las causas menores de
la gran perturbación presente. Hasta ahora no parece
haberse pensado sino en ponerle restricciones convenientes de
tiempo y modo a esa facultad que se creó para un tipo de
desorden, frecuente cuando se expidió esa
legislación: la revolución, el golpe de mano, el
alzamiento. La experiencia de estos últimos años
nos ha demostrado otra perturbación que seguramente
será la mas frecuente y peligrosa en el futura, y parece
necesario estudiar grados de suspensión de las
garantías constitucionales, estados diferentes de alerta
y de emergencia que no tengan porque llegar a la forma mas dura
y por consiguiente la menos perdurable y eficaz en una
campaña de pacificación, como el estado de sitio,
con la sustitución del derecho común por el
indeterminado derecho de gentes" (30).

En la legislatura de
1958 se presentaron varios proyectos de
reforma, entre ellos resaltamos el de el doctor Guillermo Santos,
del representante Enrique Pardo Parra, un texto unificado de
Héctor Charry Samper, Angulo Bossa, Quiñones Neira
y Pardo Parra. En 1959 y ante la insistencia presidencial, los
partidos políticos tradicionales firmaron el llamado
Segundo Pacto de San Carlos, donde acuerdan las líneas
políticas para la reforma del artículo 121 y
presentan un proyecto de reforma contemplando únicamente
el problema de las reuniones del Congreso sin detenerse en el
esclarecimiento de las facultades presidenciales ni las causas
que puedan servir para decretar el estado de sitio, pensamiento
del Presidente electo y tema de los tratadistas de la
época. En base al proyecto de reforma contenido en el
pacto se configura el acto legislativo No 1 de 1960.

Al respecto el pacto de los partidos fijó
un

"acuerdo de las directivas de los partidos liberales y
conservadores sobre programa legislativo inmediato del Frente
Nacional.

El directorio nacional del partido conservador y
dirección nacional del partido liberal
están de acuerdo en las necesidades que sea reformada la
carta para establecer la alternación de los partidos en
la presidencia de la República y modificar el
régimen del estado de sitio del artículo 121;
consideran adecuado y satisfactorio el texto del proyecto del
acto legislativo sobre alternación, aprobado ya en la
primera legislatura, y han acordado la reforma del
artículo 121 en los siguientes
términos:

Articulo. – el Presidente de la República no
podrá ejercer las facultades de que trata el
artículo 121 sin previa convocación del Congreso
en el mismo decreto en que declare turbado el orden
público y en estado de sitio toda la República o
parte de ella, ya sea por causa de guerra exterior o de
conmoción interna. Esta convocación se
hará para dentro de los 10 días siguientes a la
expedición de tal decreto. Si el Presidente no lo
convocare, el Congreso se reunirá por derecho propio. En
todo caso permanecerá reunido mientras dure el estado de
sitio.

El Congreso por medio de proposición aprobada
por mayoría absoluta de una y otra cámara,
podrá decidir que cualquiera de los decretos que dicte
el Gobierno, en ejercicio de las facultades extraordinarias del
estado de sitio, pase a la Corte Suprema de Justicia para que
decida sobre su constitucionalidad. La Corte fallará
dentro del término de seis días, y si asi no lo
hiciere, el decreto quedará suspendido. La demora de los
magistrados en pronunciar el fallo es causal de mala conducta.

Las directivas se comprometen solemnemente a presentar
al Congreso y a reconocer y defender la reforma del
artículo 121 en los expresados términos, y
consideran esta enmienda y la de la alternación como
complemento natural y lógico del sistema
político consagrado por el plebiscito de
1957…".

Álvaro Gómez Hurtado explica el proyecto
en el Senado afirmando que se trata de un simple procedimiento en
el cabal ejercicio del 121, impidiendo la acumulación de
poder en manos del ejecutivo. El Congreso está facultado,
con la reforma, a efectos de provocar el pronunciamiento de los
jueces cuando considere que el ejecutivo viola la
constitución al ejercer las facultades
extraordinarias.

"proponemos que se establezca un procedimiento, no una
modificación del artículo 121, sino un
procedimiento para su ejercicio que le signifique al
país que hay un cambio de mentalidad en la manera de
aplicarlo. Con este proyecto se le da al Congreso la facultad
de buscar, de provocar, la decisión de los jueces.
¿Sobre que? ¿Sobre actos propios del poder
ejecutivo? No. Sobre actos que le correspondían al
legislativo y que los ha asumido el poder ejecutivo en
función del artículo 121… De manera que no
hay supremacía del legislativo sobre el ejecutivo, sino
simplemente una facultad de inspección…"
(31).

Uno de los problemas del
estado de sitio consistió en la pugna contra el ejecutivo
y el legislativo, frente a las funciones que cada uno
debía desarrollar. La reforma soluciona el impasse dando
la facultad de inspeccionar, vigilar, al ejecutivo por parte de
las cámaras, en miras a la conservación e
integridad de la carta. Pero en caso de pugna solo la Corte
Suprema podría decidir la discrepancia.

Con la reforma, como bien lo explica Darío
Echandia, "no se pone ninguna traba, no establece ninguna
limitación" para que el Gobierno pueda decretar el estado
de sitio. El ejecutivo sigue siendo el árbitro en la
apreciación de los hechos y circunstancias que envuelven
la turbación del orden público. La
declaración es única del Gobierno. La
responsabilidad del Gobierno en manera alguna se ha variado
(32). Todo lo propuesto es un procedimiento claro y
sencillo de vigilancia por el Congreso hacia los decretos
legislativos del Gobierno.

El contenido de la nueva reforma constitucional
está reducido, entonces, a lo siguiente:

a) Obligación del Gobierno para convocar al
Congreso cuando decrete el estado de sitio por cualquiera de los
dos motivos: guerra exterior o conmoción
interna.

b) La convocatoria se ejecuta en el mismo decreto en que
declara la turbación el orden público se dispone
para dentro de los diez días siguientes.

c) Las cámaras se encuentran facultadas a efectos
de reunirse por derecho propio si el ejecutivo no las
convocare.

d) El Congreso goza ahora de la facultad, mediante
mayoría especial, de acusar ante la Corte de los decretos
legislativos del ejecutivo.

e) La Corte tiene tiempo perentorio para fallar, seis
días, pasados los cuales los decretos dictados
dejarán de regir y este comportamiento
de los magistrados es causal de mala conducta
(33).

Es de aclarar que el Congreso no puede derogar, ni
suspender, ni destruir ninguna de los decretos del ejecutivo.
Esta facultad está dada a la Corte Suprema de Justicia,
como bien lo dice Darío Echandia.

3. EFECTOS

La institución comentada logró dar un
mayor afianzamiento a la paridad política y al principio
de responsabilidad compartida en el Gobierno del Estado por los
partidos políticos, el conservador y el liberal, por
cuanto el funcionamiento conjunto del Congreso y el ejecutivo
durante el estado de sitio, llevaba implícito un
entendimiento de las dos ramas del poder público a efectos
de una mejor solución al problema que se presentaba. Hubo,
por así decirlo, una responsabilidad del legislativo por
las medidas que tomó el ejecutivo para prevenir o conjurar
las crisis que
llevaron al estado de sitio al estado Colombiano.

Solucionó, la reforma de lo año 60, el
problema doctrinario de las reuniones del Congreso durante el
estado de sitio, al prescribir la obligación del
Presidente de la República de convocar a sesiones a las
cámaras legislativas toda vez que decretase el estado de
sitio en todo o parte del territorio nacional.

Precisó así mismo en forma terminante que
el ejecutivo no podría hacer uso de las facultades
derivadas del
estado de sitio para entorpecer las sesiones del Congreso o
clausurarlo. Así remedió el impasse político
presentado en 1944 con la interpretación extensiva que se
hizo del artículo 121 como ya lo anotamos.

Apareció un nuevo tipo de sesiones del Congreso,
denominadas por Luís Carlos Sachica especiales, a
diferencia de las ordinarias y de las reuniones extraordinarias,
expresamente reguladas por la constitución. Las nuevas
sesiones del Congreso ampliaban la función
específica de las cámaras, en cuanto quedaban
facultadas para promover el pronunciamiento de la Corte Suprema
de Justicia sobre los decretos legislativos dictados por el
Presidente de la República, cuando consideraban que eran
inconstitucionales.

En consecuencia derivadas de las nuevas sesiones del
Congreso, notamos que durante el Frente Nacional, hasta 1968, el
Congreso tuvo la característica de ser permanente, pues
durante esos años se gobernó al país en
estado de sitio. Con lo cual las sesiones especiales pasaron a
ser casi ordinarias.

La mayor deficiencia de la reforma comentada
consistió en llevar al Congreso a reuniones permanentes,
dificultando la labor legislativa ordinaria, pues, los
congresistas enfrascados en polémicas políticas en
aras al control del ejecutivo, desatendieron sus funciones
específicas.

Y también generó un control constitucional
nuevo y superfluo, en cabeza de las cámaras legislativas.
Es nuevo, por cuanto se le dió al Congreso la
revisión y estudio de las normas dictadas por el
Ejecutivo, la cual la tiene la Corte Suprema de Justicia y
podría ser superflua, por cuanto los ciudadanos en
particular pueden ejercer la acción
de inconstitucionalidad prevista en los artículos 214 y
215, en cualquier momento.

La reforma de 1960 dejó sin solucionar el tercer
problema del estado de sitio, a saber, las facultades
presidenciales y su ámbito de acción una vez
decretada la emergencia. El silencio en esta materia
conllevó un nuevo desquiciamiento del orden
constitucional, por cuanto el Presidente de la República
al actuar, bajo la interpretación extensiva que se
había dado al estado de sitio, fue desbordando poco a poco
su ámbito jurisdiccional y llegó a legislar en
todas las materias y campos de la vida nacional.

El desplazamiento sufrido por el Congreso y el
surgimiento de la teoría
del orden público turbado por causas económicas o
sociales y no solo por la guerra exterior o el alzamiento armado,
fueran las causas principales en la reforma del artículo
121 de la constitución en el año de 1968. En
ésta última modificación al estado de sitio,
las sesiones del Congreso durante la emergencia que llevó
la declaratoria del estado de sitio no son incompatibles con tal
situación excepcional y el ejecutivo no está
obligado, como era en 1960, a convocar a sesiones "especiales" a
las cámaras legislativas cuando hace uso de las facultades
extraordinarias, salvo al presentarse la guerra
exterior.

E. TRANSITORIEDAD

El Frente Nacional fue programado en el tiempo a fin de
llegar a un desarrollo democrático del país. Desde
sus inicios se planteó el tema de la vigencia
institucional el plebiscito, por cuanto, no era un sistema
definitivo para regir la vida nacional, sino un medio encaminado
a la pacificación del país.

Por ello en Sitges se dijo:

"Para que tal enmienda a la carta, con obvio
carácter transitorio surta sus efectos curativos y
eficaces para pacificación total de Colombia, creemos
necesario que su duración sea siquiera por el
término de tres periodos de Gobierno, es decir por doce
años".

Acentuando una vez más el objetivo esencial del
sistema Frente Nacionalista: la pacificación del
país y su carácter transitorio, el cual se
pensó fuere para dirigir al Estado por doce años
consecutivos. Pasado el periodo previsto la nación
podrá seguir en las vías democráticas del
libre juego.

Álvaro Gómez confirma nuestro
aserto:

"La transitoriedad del régimen es una de sus
características esenciales. No se presentó nunca
como una solución definitiva, sino como un modus
vivendi. Quienes entonces éramos jóvenes en el
partido conservador, quisimos que fuera mas bien un modus
faciendi, una manera de aprovechar las energías que
antes consumía el sectarismo, en una veloz y valerosa
transformación del país" (34).

Sin embargo, no todo el sistema nacido del plebiscito
estaba llamado a desaparecer. Hay ciertas normas institucionales
que desde su origen se establecieron para seguir vigentes en el
Estado, a menos que, por una reforma constitucional sean borradas
de la carta o menguadas en su existencia. Tales
fueron:

1. La religión
católica es la de la nación Colombiana. Las
autoridades públicas deben proteger y hacer respetar al
catolicismo (decreto 247 de 1957).

2. Las mujeres tendrán los mismos derechos
políticos que los hombres (decreto 247 de
1957).

3. Carrera administrativa para los funcionarios
públicos (articulo 5° del plebiscito).

4. Principio de cooptación al proveer las
vacantes presentadas en la Corte Suprema de Justicia y el Consejo
de Estado (decreto 251 de 1957).

5. Inamovilidad de los magistrados de la Corte
Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, mientras observen
buena conducta o no lleguen a la edad de retiro forzoso o
renuncia voluntaria del cargo (articulo 12 del plebiscito decreto
251 de 1957).

6. Destinar no menos del 10% del presupuesto
nacional a planes y fomento de la educación (decreto
247 de 1957).

7. Compete a la ley organizar la carrera judicial
y reglamentar las normas de que trata el artículo 12 del
plebiscito y el decreto 251 de 1957.

8. La división del territorio nacional
será conforme al acto legislativo No 3 de 1959.

Al cumplir la finalidad u objetivo del Frente Nacional,
a saber, la pacificación del país, y dentro de los
términos prefijados, las instituciones creadas en el
plebiscito desaparecerían de la vida jurídico-
política del Estado Colombiano, junto con los principios
rectores, como el bipartidismo, el mutuo acuerdo, la igualdad de
los partidos tradicionales y la responsabilidad conjunta en el
manejo del estado. Veámoslo:

1. La paridad en las corporaciones
públicas de origen popular llega hasta 1968 según
el artículo 2° del plebiscito, pero, con la reforma
sufrida mediante el artículo 6° del acto legislativo
No 1 de 1959, la paridad en la composición del Congreso,
asambleas departamentales, concejos municipales "regirá
hasta el año de mil novecientos setenta y cuatro
inclusive".

Con la reforma de 1968 cambió fundamentalmente la
paridad de dichas entidades. Se estableció un "desmonte"
gradual y progresivo de ellas, de tal manera que entraría
el país a una etapa transitoria antes de 1974, donde
definitivamente dejaría de regir la paridad en las
corporaciones públicas mencionadas.

Asi, el artículo 50, parágrafo
transitorio, del acto legislativo No 1 de 1968, ordenó que
la paridad en la composición de las asambleas
departamentales y en los concejos municipales dejara de regir a
partir del 1° de enero de 1970. En las elecciones para
Congreso de la República a partir del 1° de enero de
1974 no se aplicará la regla de la paridad en la
composición del Senado y de la Cámara de
Representantes.

2. La rama ejecutiva, según el plebiscito,
debería reflejar la composición política del
Congreso, por ello se estableció la paridad en los cargos
de la administración
pública, por cuanto el Congreso, era paritario.
Así, pues, la regla transitoria de la paridad en la
administración pública regiría en el
país hasta que la composición del Congreso fuere
milimétrica entre liberales y conservadores, es decir,
hasta 1974.

Sin embargo el acto legislativo No 1 de 1968,
artículo 41, ordenó en su parágrafo
único que "la paridad de los partidos conservador y
liberal en los ministerios,
las gobernaciones, alcaldías y los demás cargos de
la administración que no pertenezcan a la
carrera administrativa, se mantendrá hasta el 7 de agosto
de 1978". Con lo cual hubo una prórroga en el sistema
paritario en los cargos de la administración pública que no forme
parte de la carrera administrativa, por 4 años más
de lo previsto en el plebiscito de 1957.

3. La alternación de los partidos
políticos, conservador y liberal, en la Presidencia de la
República, como ya lo anotamos, estuvo determinada para
tres "periodos constitucionales comprendido entre el siete de
agosto de mil novecientos setenta y dos y el siete de agosto de
mil novecientos setenta y cuatro "(acto legislativo No 1 de 1959,
artículo 1°). Al llegar el año 74 la
alternación desaparece de las instituciones
políticas del país.

4. Las mayorías calificadas de los dos tercios de
los votos de conformidad al plebiscito de 1957 regirán
como quórum decisorio de las corporaciones públicas
de origen popular hasta el año de 1974 (articulo 3 de l
plebiscito y artículo 6 del acto legislativo No 1 de
1959). El acto legislativo No 1 de 1968 derogó las normas
constitucionales mencionadas y desde su vigencia entraron a regir
las mayorías simples, absolutas y calificadas,
según el ordenamiento constitucional anterior a 1957, el
cual hemos estudiado anteriormente.

Asi, pues, al cumplirse los términos previstos en
la constitución plebiscitaria el sistema del Frente
Nacional dejará de regir en sus fundamentos esenciales. Es
esta la base jurídica y política de la reforma
constitucional realizada en 1968, donde se acentuaron las
facultades del ejecutivo en miras a una mayor intervención
del Estado en los diferentes campos de la vida pública y
se devolvió la normalidad democrática en las
instituciones políticas al país.

NOTAS.

1. SACHICA Luis Carlos. Constitucionalismo Colombiano.
   Pág. 243.
2. En las paginas 68 y siguientes de la obra citada se
   encuentran los datos desde
   1914 hasta 1970, también un cuadro resumen del resultado
   de las votaciones desde las elecciones de 1930, Pág.
   387. Ver así mismo la discriminación de los partidos
   políticos desde 1938 en pagina 389.
3. SACHICA Luis Carlos. Reforma Constitucional de 1968.
   Pág. 13.
4. VALENCIA Guillermo León. Oficina de
   Información y Prensa de la
   Republica de Colombia. Boletín No. 730, julio 20 de
   1963. Pág. 6.
5. RUEDA Uribe Pedro Nel. Astillas de Política y
   Abogacía.
6. GAITAN Mahecha Bernardo. Misión
   Historia del Frente Nacional. Pág. 46.
7. SACHICA Luis Carlos. Reforma Constitucional de 1968.
   Pág. 13 y 14
8. VIDAL Perdomo Jaime. Historia de la Reforma
   Constitucional de 1968 y sus Alcances Jurídicos. Ed.
   Publicaciones de la U. Externado de Colombia. Bogota. 1970.
   Pág. 161.
9. JUNTA MILITAR DE GOBIERNO. Mensaje Presidencial al
   Congreso de 1958. Ed. Imprenta
   Nacional. Bogota. 1958. Pág. 19.
10. LLERAS Camargo Alberto. Mensaje del Presidente Lleras
    a la Legislatura de 1959. Oficina de Información y
    Prensa de la Presidencia. Pág. 25.
11. GOMEZ Hurtado Álvaro. Hoy en el Pensamiento de
    Álvaro Gómez. Pág. 62.
12. SACHICA Luis Carlos. La Reforma Constitucional de
    1968. Pág. 14.
13. LLERAS Camargo Alberto. Mensaje del Presidente Lleras
    a la Legislatura de 1959. Pág. 26.
14. VALDERRAMA J. Emilio. El sistema para que?
    Pág. 71.
15. SACHICA Luis Carlos. La Reforma Constitucional de
    1968. Pág. 14.
16. LLERAS Camargo Alberto. Mensaje del Presidente Lleras
    a la Legislatura de 1959. Pág. 25.
17. SACHICA Luis Carlos. Constitucionalismo Colombiano.
    Pág. 495.
18. HENAO Hidron J. Panorama del Derecho
    Constitucional Colombiano. Ed. Temis. Bogota. 1971.
    Pág. 143.
19. COPETE Lizaralde Álvaro. Lecciones de Derecho
    Constitucional. Pág. 165.
20. Ibidem. Pág. 165 y 166.
21. Ibidem.
22. SACHICA Luis Carlos. Constitucionalismo Colombiano.
    Pág. 550 y 551.
23. Gómez Hurtado Álvaro. Hoy en el
    Pensamiento de Álvaro Gómez.
    Pág.63.
24. SACHICA Luis Carlos. Constitucionalismo Colombiano.
    Pág. 551.
25. LLERAS Restrepo Carlos. Discurso de
    Formación del Comité de Reforma de la
    Constitución. Dic. 23/65. En Historia de la Reforma
    Constitucional de 1968. Imprenta Nacional. Bogota. Pág.
    12.
26. CHARRY Samper Héctor. La Reforma del Articulo
    121 de la Constitución. Ed. Imprenta Nacional. Bogota.
    1962. T. 1 Pág. 34.
27. NOGUERA Laborde Rodrigo. Constitución de la
    Republica de Colombia y sus antecedentes documentales desde
    1885. Pág. 63.
28. COPETE Lizarralde Álvaro. Lecciones de Derecho
    Constitucional. Pág. 197 y 198.
29. Puede verse mas en detalle las anteriores citas en
    COPETE LIZARRALDE ALVARO y su obra Lecciones de Derecho
    Constitucional, en SACHICA LUIS CARLOS en su libro
    Constitucionalismo Colombiano y en la recopilación de
    CHARRY SAMPER HECTOR, bajo el titulo La Reforma del Articulo
    121 de la Constitución. Dos
    volúmenes.
30. LLERAS Camargo Alberto. El Primer Gobierno del Frente
    Nacional. Discurso de Posesión. Ed. Imprenta Nacional.
    Bogota. T.1. Pág. 59.
31. GOMEZ Hurtado Álvaro. Discurso ante el Senado.
    En la Reforma del articulo 121 de la Constitución,
    recopilado por Héctor Charry. T 1 Pág.
    32.
32. ECHANDIA Darío, Discurso ante el Senado. En la
    recopilaron de Héctor Charry, Reforma del articulo 121
    de la Constitución. Pág. 249.
33. SACHICA Luis Carlos. Constitucionalismo Colombiano.
    Pág. 341.
34. GOMEZ Hurtado Álvaro. Hoy en el Pensamiento de
    Álvaro Gómez. Pág. 39.

CAPÍTULO IV

ALGUNOS
PRINCIPIOS POLÍTICOS

A. LOS DERECHOS POLÍTICOS DELA
MUJER

1. Del sufragio en
general

El Estado democrático está fundamentado
por un proceso
político en cual las elecciones corresponden a las
discusiones mas importantes por el poder político; en
ellas son elegidas las personas que asumen la
representación política de una sociedad, con
un derecho electoral universal, directo, libre, igual y secreto.
Un sistema electoral, como el descrito, se da dentro de un Estado
cuya organización es democrática. En las
dictaduras las elecciones0 no son una posibilidad de libre
decisión sino solo una confirmación
(1).

Las elecciones son, por consiguiente, el sistema
político por el cual los ciudadanos de un Estado
seleccionan y eligen a sus representantes y donde se dirime, en
una forma pacífica, la lucha por el poder político
de una sociedad. Esta lucha por el poder tiene que ordenarse y la
expresión del ordenamiento es el derecho electoral, que
siempre está cimentado en la ley electoral correspondiente
y de cada Estado en particular. En otras palabras, el pueblo de
un Estado democrático es la fuente del poder
político, y es el pueblo quien elige y decide con respecto
a la distribución del poder político. El
medio para ello es la elección y la forma de realizarse la
establece el derecho electoral (2).

Surgen, así, las bases jurídico-
políticas de la ley electoral, a efectos de alcanzar la
finalidad específica ya mencionada. Las condiciones o
notas son:

1. Universal
2. Directa
3. Libre
4. Igual
5. Secreta

Universal porque básicamente deben participar
todos los ciudadanos en las elecciones. No debe existir
limitación alguna entre los ciudadanos, a efectos de
restringir el voto, observando los ingresos, o
situación económica de la persona, si paga
o no impuestos, el
tipo de estudios, religión, raza, posición social,
sexo,
etc.

Directa por cuanto en un sistema democrático el
elector determina a su representante político. El
ciudadano debe quedar asegurado que él puede elegir a su
candidato directamente. No requiere de intermediarios o terceras
personas en el ejercicio del sufragio. Es decir, el voto
depositado en las urnas va a determinados y definidos candidatos,
sin que después, terceras personas seleccionen al
candidato. Una excepción la encontramos en el sistema
electoral de los Estados Unidos de
Norteamérica donde el candidato a la primera magistratura
debe obtener un cuerpo de electores a fin de que éstos le
designen en el cargo.

El concepto de elecciones libres implica que el "elector
al ejercer el sufragio pueda ejercer su verdadera y
legítima voluntad, lo que significa que todos pueden
ejercer su derecho electoral sin coacción ni otras
influencia" (3). Conlleva, pues, que el elector no
esté determinado a ejercer el sufragio por presiones
económicas, físicas o morales. Es decir, la
decisión del ciudadano en la urna electoral debe ser
consciente y espontánea.

La característica de igualdad en la
elección indica que toda persona con derecho a votar
recibe el mismo trato y que elector dispone de la misma fuerza
electoral. Supone, entonces, que cada voto tiene el mismo
valor
numérico y así mismo, igualdad en su valor
político. Por último requiere un tratamiento
uniforme de todos los partidos, grupo de
electores y candidatos por las autoridades
electorales.

La elección ha de ser secreta para poder
garantizar la libertad de la
misma. Implica que ninguna persona pueda conocer el voto de un
elector en el momento en el cual ejerce su derecho
electoral.

Podemos concluir con Thesing:

"No es tan importante tener una ley electoral
jurídicamente perfecta o no, porque la función
del derecho en el Estado democrático es
democrática. Los reglamentos jurídicos en
realidad solo deberán expresar y ordenar legalmente lo
que siempre tiene que valer como condición
básica: solo se puede hablar de elecciones
verdaderamente democráticas cuando el comportamiento
democrático de los ciudadanos, los partidos, y de los
candidatos y de los Estados mismos realmente permita una
decisión justa, honesta e irreprochable, que tiene que
descansar en el principio de la competencia entre diversos
grupos y
partidos" (4).

Es de anotar que el ejercicio del sufragio en las
democracias occidentales está destinado con exclusividad a
los ciudadanos de un Estado. La ciudadanía implica necesariamente la
existencia de un vínculo político entre la persona
y el Estado. El requisito para obtener la ciudadanía es el
ser nacional. Concluyendo que no todo nacional es ciudadano,
pues, la ciudadanía es la característica en el
ejercicio de los derechos políticos, reservado a los
nacionales. "la nacionalidad
es vínculo creado entre el individuo y el
Estado, y que regula sus obligaciones recíprocas"
(5).

Las legislaciones en particular determinan quienes son
nacionales y quienes ciudadanos, pidiendo ciertos requisitos al
ejercicio de la ciudadanía y en especial cuando se ejerce
el derecho del sufragio.

Así mismo, establecen las obligaciones y deberes
de cada una de las calidades anotadas anteriormente.

2. Del sufragio en Colombia.

En nuestro país la universidad del
sufragio no tuvo un desarrollo completo en las primeras cartas
fundamentales. Solo con el plebiscito de 1957 alcanzó
pleno significado el derecho electoral con las
características anotadas, porque como bien anota Gabriel
Melo:

"Los derechos políticos y la plenitud de su
ejercicio han sido conquistados difícilmente por los
pobres y las mujeres" (6).

La carta de 1821 no definió quienes eran
ciudadanos. Habló de sufragantes y electores estableciendo
requisitos diferente para cada uno de ellos; los podemos resumir
en condiciones de sexo (la mujer no
podría llegar a ser sufragante o elector), posición
social, ingresos económicos, educación (el elector
debía saber leer y escribir), así mismo edad (ser
mayor de 25 años).

Con la constitución de 1830 para ser ciudadano
era necesario ser colombiano, casado o mayor de 21 años,
saber leer y escribir, tener finca raíz cuyo valor fuere
superior a $ 300, y en su defectos ejercer alguna
profesión o industria
productora de renta anual no inferior a $ 150, quedando excluidos
los sirvientes, domésticos, jornaleros y las mujeres (
artículo 14).

En 1832 se define la ciudadanía con el
artículo 8° conservando los delineamientos del
año 30. La carta del 43 da la ciudadanía a los
varones mayores de 21 años que supieren leer y escribir y
con propiedad
raíz o rentas determinadas. En la constitución de
1853 surge el voto directo en la elección de cuerpos
colegiados y Presidente de la República, para los varones
mayores de 21 años o a los varones que estén o que
hayan sido casados. La carta de 1863 no definió la
ciudadanía y el derecho de elegir y ser elegido
debía ser reglamentado por los Estados Federados, a
quienes correspondía todo lo electoral
(7).

El artículo 15 de de la Constitución de
1886 dispuso:

"artículo 15. – son ciudadanos los
colombianos varones mayores de veintiún años que
ejerzan profesión, arte u oficio,
o tengan ocupación lícita y otro medio
legítimo y conocido de subsistencia".

Sin embargo el artículo 172 estableció que
para elegir Representante, fuera de ser ciudadano era necesario
leer y escribir y o tener renta anual de $ 500.00 o propiedad
raíz de $ 1.500.00. La elección de Senadores estaba
a cargo de las Asambleas Departamentales (artículo 175) y
el Presidente de la República era designado por un cuerpo
de electores (artículo 174).

Así, pues, hubo un retroceso. No solo en el
concepto de ciudadanía sino en que, además de
ésta, se establecieron otras condiciones para algunas
elecciones fueran directas y otras se volvieron indirectas, al
decir de Fernández Botero (8).

La Asamblea Constituyente de 1910 mantuvo el sistema y
diminuyó en $ 300 la renta anual, y en $ 1.000 el valor de
la propiedad raíz. La ciudadanía era un privilegio
aun de los varones y en la elección para ciertos puestos
públicos era de los acaudalados. La norma rigió
hasta 1936.

La mujer colombiana
empezó a figurar en el derecho
público y en especial en cuestiones electorales,
aunque tímidamente en 1936, donde se facultó a la
mujer mayor de edad para poder desempeñar empleos que
llevasen anexa jurisdicción y autoridad, en las mismas
condiciones que para desempeñarlos exige la ley a los
varones. Sin embargo no obtuvieron la ciudadanía, la cual
se reservó exclusivamente a los colombianos varones
mayores de 21 años, sin pedir el lleno de otros
requisitos. Adquirieron las mujeres uno de los derechos
políticos: desempeñar cargos públicos con
jurisdicción o autoridad, sin ser ciudadanas.

La reforma de 1945 les otorgó la
ciudadanía pero no con todas sus incidencias, pues, "la
función del sufragio y la capacidad para ser elegidos
popularmente se reserva a los varones" (9). Así, el
avance consistió en que la mujer podría ser
elegida, pero no popularmente, para cargos que tuvieran anexa
jurisdicción o autoridad, pero son ciudadanas.

Siguiendo a Copete Lizarralde afirmamos:

"La enmienda de aquel año ciertamente no fue
técnica. Si se extendía la ciudadanía a la
mujer, lógicamente se debió desde entonces
otorgársele la función del sufragio, que es el
más importante de los derechos políticos. Mejor
estructura
tenía la disposición de 1836, en la cual se
otorgaba a la mujer un derecho de los ciudadanos"
(10).

En el régimen de facto del General Rojas Pinilla,
iniciado en 1953, se configuró una Asamblea Nacional
Constituyente, en 1954, que dio a la mujer la plenitud de los
derechos políticos, sin embargo el derecho al sufragio no
lo pudo ejercitar en ese entonces, por no convocar a elecciones
el régimen imperante. El plebiscito de 1957
reconoció la constitución de 1886 y sus reformas
hasta 1947, como la carta fundamental de Colombia, dejando las
reformas posteriores, por ello, en su artículo 1 dispuso
que "las mujeres tendrá los mismos derechos
políticos que los varones", y de hecho les concedió
el sufragio al llamarlas para que ratificaran el
plebiscito.

Así culminó la universidad del voto y la
mujer pudo entrar, en forma igual a los varones, a participar en
la vida política del país. Con lo cual, la democracia
colombiana, durante el proceso político de las elecciones,
logró el acercamiento a la idea democrática del
derecho electoral hasta el año de 1957.

B. – DESARROLLO EDUCATIVO.

Nuestra Carta consagra la gratuidad de la
educación primaria al pie de la libertad de enseñanza. Es la obligación la
educación primaria en las escuelas y colegios oficiales y
se debe garantizar con medios
idóneos el ejercicio de la libertad de enseñanza y
de cátedra. Con lo cual se cumple uno de los requisitos
para la existencia de un sistema político
democrático, estructurado en un nivel mas o menos amplios
de cultura, a
efectos de dar elasticidad a los
electores frente a varias posiciones políticas, al ejercer
el derecho del sufragio.

La carencia de cultura general fue, quizás, en
nuestro país, uno de los mayores males del Estado y la
causa mas profunda en la generación de la violencia e
inmadurez política vivida antes de la creación del
Frente Nacional. Los problemas educativos estaban en la falta de
escuelas, ausencia de profesores y maestros idóneos y en
los planes básicos de educación, generando
limitaciones en las oportunidades de asistir a un centro docente.
La situación era crítica
en las zonas rurales en comparación con los centros
urbanos.

En el año 1958 solamente funcionaban 17.738
escuelas primarias, de las cuales 15.545 eran oficiales. Casi las
dos terceras partes de éstas escuelas (10.733, o el 61%)
ofrecían uno o dos años de estudios.
Existían 23 universidades distribuidas en 14
públicas y 9 privadas. La asistencia a las aulas
ascendía a 1.489.672 alumnos en las escuelas primarias,
192.152 estudiantes en secundaria y la educación
universitaria escasamente llegaba a 19.011 alumnos. El resultado,
para dar una mirada general al problema educativo del país
por ese entonces, era un crecido número de presuntos de
estudiantes que no pudieron matricularse por falta de
cupo.

Se calculó que en 1961 habían sido
rechazados 131.950 aspirantes en todos los niveles, la
mayoría pertenecientes a la primaria. Y si acumulamos las
cifras anualmente el resultado es monstruoso, por cuanto el
aumento de población en relación al crecimiento
y expansión de la educación, escuelas y colegios,
es realmente superior (11).

El déficit en la educación en el
país está reflejado en el alto grado de
analfabetas. Así, en el censo nacional de 1951
existía un 42.5% de analfabetas cuya incidencia principal
la encontramos en la carencia de personal
calificado técnicamente para laborar en fábricas,
industrias,
comercio y aun
en la misma administración pública.

La Junta Militar de Gobierno en las sesiones de las
Cámaras Legislativas de 1958 reconoció el adverso
panorama educativo del país, el cual hemos descrito
someramente, y planteó una solución eminentemente
presupuestal, asi: "El Gobierno de la Junta Militar, convencido
como está de que buena parte de los problemas que ha
padecido el país tiene su origen en la ignorancia del
pueblo, consideró que una de sus obligaciones ineludibles
era la de romper el muro de las dificultades y asegurarle a la
educación pública una renta superior a la muy
modesta que siempre figuró en los presupuestos"
(12).

Y la solución propuesta por la Junta Militar fue
destinar el 10% del ingreso nacional al ramo educativo. "En
desarrollo de esta política el gobierno incluyó en
el proyecto de reforma constitucional… la
disposición que destina una suma obligatoria del 10% del
ingreso nacional" al fomento de la educación primaria,
secundaria y universitaria (13).

Este proyecto pasó a formar parte del Plebiscito
de 1957 en su artículo 11. Donde además se dispuso
que empezaría a regir tal disposición, a partir del
primero de enero de 1958. En esta forma se estableció una
limitación a la facultad del Presidente de la
República en la elaboración del presupuesto
nacional, por cuanto ineludiblemente debía destinar el 10%
de los ingresos nacionales al desarrollo de la educación
primaria, media y universitaria. Es de notar que esta norma
constitucional, carece de toda técnica jurídica por
cuanto consideramos que las normas constitucionales tratan de
la
organización del Estado y del funcionamiento del poder
político. Debería ir, la disposición en
cuestión, dentro de la normación de la Ley de
presupuesto nacional y su respectivo reglamento, donde se marcan
las pautas a seguir en la destinación del erario
público.

C. – CARRERA ADMINISTRATIVA

1. Contenido y Alcance

La administración pública, al decir de J.
Valderrama, estaba concebida como el principal botín de
las luchas partidistas en el Estado Colombiano, rompiendo en
ésta forma la estabilidad de la administración y la
permanencia del personal técnico al servicio del Estado
(14). La sucesión de los partidos políticos en el
Gobierno llevaba al cambio casi total del personal
administrativo, paralizando, la mayoría de las veces, la
prestación del servicio público, disminuyendo su
eficacia y fomentando la actuación parcializada de los
funcionarios (15).

Frente a ésta anómala situación el
acuerdo de Sitges propuso la creación de una Carrera
Administrativa a efectos de suprimir "el concepto de que el
vencedor político tiene derecho a los despojos del vencido
y alterar de arriba abajo la administración
pública", como un límite al poder del Presidente de
la República en la designación de sus
subalternos.

"Un primer limite –al Presidente- tiene que ser
la urgentísima creación de una carrera de
servicio civil que suprima el concepto de que el vencedor
político tiene derecho a los despojos de vencido y
alterar de arriba abajo la administración pública
sustituyendo todos los empleados por los nuevos favoritos. La
tragedia de cada transición de poder en Colombia ha sido
esa, no por la importancia inexistente, del cuerpo de empleados
en relación con la población del país,
sino porque son empleados o aspirantes quienes promueven la
violencia para defender sus cargos o la desatan para
adquirirlos" (Pacto de Sitges).

Con el único deseo, como se lee en el pacto de
Sitges, de:

"Dar garantía constitucional al trabajo
administrativo, hacer de esos funcionarios ciudadanos neutrales
en la lucha política y crear, por fin, una carrera
respetable y seria de especialistas en el manejo de los
negocios
públicos, cuyos deberes no se alteren por los cambios
políticos y cuyo carácter no se envilezca por la
solución doctrinaria a todas las situaciones"

Se buscaba, pues, asegurar la prestación del
servicio público a cargo del Estado, en forma racional,
ordenada, eficaz y rápida. Eliminar de las luchas
partidistas la administración pública como
botín electoral. Por último estabilizar la
permanencia de los empleados públicos de la
administración en sus cargos, ofreciéndoles mejores
remuneraciones,
generando canales de ascenso por meritos y antigüedad en el
servicio, en aras a la especialización de los funcionarios
a través de la carrera administrativa.

Porque, como bien anota Copete, los "funcionarios
públicos deben estar a cubierto de las intrigas de la
política y deban estar seguros de su
estabilidad mientras cumplan con sus deberes" (16), a efectos de
lograr la tecnificación del servicio público. Lo
contrario acarrea una desorganización de la
administración pública y un desvió en la
prestación del servicio público, por cuanto, el
funcionario canaliza sus esfuerzos hacia una mayor
concentración de poder político y alienta,
aumentando, el tráfico de influencias
políticas.

El pensamiento de Sitges quedó plasmado en el
artículo 5° del Plebiscito, bajo el siguiente
tenor:

"artículo 5° – El Presidente de la
República, los gobernadores, los alcaldes y en general
todos los funcionarios que tenga facultad de nombrar y remover
empleados administrativos, no podrán ejercerla, sino
dentro de las normas que expida el Congreso, para reestablecer
y regular las condiciones de acceso al servicio público,
de ascensos por méritos y de antigüedad, y de
jubilación, retiro o despido".

El objetivo propuesto con la creación del
servicio civil y la carrera administrativa, fue complementado con
los artículos 4°, 6° y 7° del acto
Plebiscitario. El artículo 4°, inciso 2°,
determinó que "La designación de los funcionarios y
empleados que no pertenezcan a la carrera administrativa, se
hará de manera que las distintas esferas de la rama
ejecutiva reflejen equilibradamente la composición
política del Congreso". Es decir, la paridad
política no operaria cuando hubiese empleados de la
carrera administrativa. En virtud del artículo 6° a
los funcionarios públicos de la carrera administrativa el
campo político activista les estaba prohibido con
excepción del ejercicio del sufragio. Y dispuso el
artículo 7° que "en ningún caso la
filiación política de los ciudadanos podrá
determinar su nombramiento para un empleo o cargo
público de la carrera administrativa, o su
destitución o promoción".

En esta forma la política trató de
mantenerse aislada de ciertos funcionarios públicos, los
de carrera administrativa, con la finalidad de obtener una
depuración en la administración pública,
garantizando la igualdad de oportunidades a todos los ciudadanos
para conformar el servicio civil e ingresar a la carrera
administrativa.

Tan altas consideraciones llevaron al Primer Magistrado,
Lleras Camargo, a sostener ante el Congreso de 1961,
que:

"Otras de las típicas deformaciones de nuestra
democracia habrá desaparecido con el implantamiento de
la carrera administrativa y la eliminación, para
siempre, del odioso reparto de los empleos públicos como
despojo para los vencedores de las campañas
electorales.

El Departamento de Servicio Civil viene haciendo un
metódico trabajo de organización de la carrera
que está incorporando a la administración
pública a gentes idóneas, sin
consideración alguna a sus antecedentes o servicios
políticos, y al mismo tiempo la Escuela de
Administración comienza a capacitar por igual a los
aspirantes y a los antiguos empleados para que formen un cuerpo
de servidores del
Estado defendido contra todo abuso, presión
indebida a alteración en las esferas superiores de la
dirección política" (17)

Podemos afirmar, sin temor alguno, que la ideología de Sitges en la
comprensión del problema político en la
administración pública fue acertada. Y la
solución planteada, tanto en Sitges como en el Plebiscito,
remedio las anomalías administrativas de ciertos
funcionarios del Estado, alcanzando plenamente su finalidad ya
descrita y aportando a las instituciones nacionales las bases del
desarrollo realizado de conformidad a la Reforma Administrativa
de 1958 y posteriormente con los nuevos estatutos dictados en
1968.

2. Desarrollo Jurídico.

La Constitución Nacional determina ciertas
calidades para el desempeño de determinados cargos
públicos. Las demás investiduras deberán
proveerse como determina la Ley. Así lo encontramos
ordenado en el artículo 62 de la Carta:

"artículo 62. – La ley determinará los
casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de
responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva;
las calidades y antecedentes necesarios para el
desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos
por la Constitución; las condiciones de ascenso y de
jubilación, o la serie o clase de
servicios civiles o militares que dan derecho a pensión
del Tesoro público".

Autoriza, el citado artículo 62, la
creación completa de la carrera administrativa para los
servidores del Estado, pero, por las razones ya anotadas, aparte
1. del presente estudio, nunca pudo llevarse a una
práctica honesta. Fue necesario el Plebiscito de 1957 en
la implantación de la carrera administrativa.

En virtud de las normas anteriores, en especial las
Plebiscitarias, el Congreso de la República
profirió la Ley 19 de 1958 y en sus artículos 6 y
19 determinó los lineamientos generales del servicio civil
y la carrera administrativa. Creó el Departamento del
Servicio Civil, cuya finalidad era la organización del
servicio civil y de la carrera administrativa. Dispuso la
creación de un estatuto orgánico, en el cual se
determina la clasificación de los cargos administrativos,
régimen disciplinario, remuneración correspondiente
a cada cargo, prohibiciones generales y especiales de los
funcionarios del ramo, situaciones administrativas de los
empleados de carrera, campo de aplicación de la carrera
administrativa y la creación de la Escuela Superior de
Administración Pública, a efectos de servir como
centro docente en la preparación de los empleados
administrativos.

Posteriormente el Gobierno dictó el Decreto 1732
de 1960, sobre Servicio Civil y Carrera Administrativa,
reglamentado, en lo pertinente, la Ley 19 de 1958. Aclara quienes
son los funcionarios de la Rama Ejecutiva y que integran el
servicio civil (artículo 1°). Determina el
procedimiento a seguir en el nombramiento de empleados
públicos, bien sea de carrera administrativa o de libre
nombramiento y remoción. Preceptúa el
régimen de prohibiciones de los empleados y funcionarios
públicos en el artículo 7 °, 8 ° y 9 °.
Delimita las funciones del Presidente de la República en
relación al servicio civil (artículo 10°). El
capítulo II clasifica a los empleados públicos. La
remuneración de los mismos es tratada en el
capítulo III. Y el capítulo IV determina las
funciones y operancia de las divisiones de personal. La Carrera
Administrativa es contemplada en el Título II del Decreto
citado, y su objetivo está descrito en el artículo
34:

"artículo 34. – la carrera administrativa tiene
por objeto establecer un sistema técnico de
administración del personal al servicio del Estado, que
en la selección de los empleados
públicos no reconozca motivos distintos de sus
méritos, virtudes y talentos, ofrezca a todos los
colombianos igualdad de oportunidades para el acceso al
servicio público, garantice a dichos empleados
condiciones de vida satisfactorias, estabilidad y progreso en
el trabajo
en razón de los méritos y la eficiencia y
los ampare con normas adecuadas de previsión
social".

Habla el capítulo II de éste Título
II, de las características de la carrera administrativa,
comprendiendo los métodos de
selección
de personal, requisitos básicos para ingresar a la
carrera, nombramiento de funcionarios y de las distintas
situaciones administrativas en que se pueden encontrar los
funcionarios públicos de la carrera administrativa. Regula
los deberes y obligaciones pertinentes de los citados
funcionarios, régimen disciplinario y procedimiento que
debe cumplirse cuando se presume la violación de una norma
que conlleve la aplicación de una sanción
disciplinaria. Por último contempla el retiro de la
carrera administrativa.

Posteriormente el Decretó 1732 de 1960
sufrió modificaciones y fue reglado parcialmente por los
Decretos 1017 de 1961, 1969 de mismo año, 962 de 1962, 824
de 1965 y 2285 de 1968, y siendo derogado en su integridad,
excepto los artículos 178 y 179, por el Decreto 2400 de
1968, que a su vez sufrió amplias modificaciones con el
Decreto 3074 de 1968. Estos dos últimos Decretos regulan
hoy día el servicio civil y la carrera
administrativa.

Solo resta para completar el cuadro de los funcionarios
públicos una reforma sustancial al Código
de Régimen político y Municipal, el cual ha quedado
rezagado en sus normas ante el empuje arrollador de la
administración pública, logrado en la Reforma
Constitucional de 1968 y la administración del mismo
año.

D. – LA JUSTICIA Y LA
POLÍTICA.

1. Planteamiento del Problema.

La política partidista, marco de la esencia y
tradición política colombiana, no solo tocó
los campos administrativos y legislativos del Estado, sino que
también alcanzó la rama judicial del poder
público. La justicia adquirió un color
político, como la administración pública, y
sirvió eficientemente a las causas
políticas.

La influencia política en la rama jurisdiccional
del poder público colombiano tiene su origen en la
designación y nombramiento de los Altos Magistrados
Judiciales. En el curso de la historia constitucional del
país, han intervenido en la escogencia de los jueces las
ramas Ejecutiva y Legislativa generalmente en común
acuerdo, o, con cierta preeminencia de las Cámaras sobre
el Gobierno, generando la mayoría de las veces una
dependencia de los Magistrados hacia sus electores
políticos.

Los sistemas de
elección o designación de los Magistrados de la
Corte los podemos agrupar así:

a) Colaboración del Presidente y las
Cámaras, correspondiendo a éstas últimas la
designación de los Magistrados (Constitución de
1821 –Reforma de 1910 y 1945).

b) Colaboración de las Cámara
Legislativas y el Gobierno, donde el Ejecutivo nombra en
definitiva a los Magistrados (Constitución de
1830).

c) Intervención del Consejo de Estado y la
Rama Legislativa (Carta de 1832).

d) Designación de los Magistrados de la
Corte por el Congreso (Carta de 1843).

e) Elección Popular de la Corte Suprema de
Justicia (Constitución de 1853)

f) Ratificación del Senado de los
candidatos que hubiesen obtenido mayor número de votos en
las legislaturas de los Estados Federados (Constitución de
1863).

g) Autonomía del Presidente de la
República en el nombramiento de los Magistrados de la
Corte (Carta de 1886).

h) Sistema de cooptación dentro de la
misma Corporación (Plebiscito de 1957).

En el Consejo de Estado ocurría una
situación similar a la vista en relación a la Corte
suprema de Justicia. El Consejo de Estado tuvo origen en la
concepción boliviana de la dictadura en 1828, al crear
Bolivar un
Consejo de Estado. Al decir de Tascon no era propiamente un
Consejo de Estado sino un Consejo de Gobierno, en razón de
sus miembros y por las funciones que desempeñaba. Sin
embargo sentemos aquí, en 1828, el origen de ésta
Institución consultiva. Por cuanto antes no existía
corporación semejante en nuestras Cartas
constitucionales.

La Constitución del 32, estableció el
Consejo de Estado, compuesto por siete consejeros, nombrados por
el Congreso a pluralidad de votos, según leemos en su
artículo 121. El periodo de los consejeros duraba cuatro
años y eran renovados parcialmente cada dos
(artículo 123). En el año de 1843 un "Consejo de
Gobierno" sustituyó al Consejo de Estado, y estaba
conformado por el Vicepresidente de la Republica y los
Secretarios de Estado. Durante el periodo de 1853 a 1886 fue
suprimido el Consejo de Estado creado 1828. En la Carta del 86
este organismo estaba constituido por siete miembros de los
cuales, dos eran elegidos por el Presidente de la
República, el Senado y la Cámara designaban dos
consejeros cada uno de ellos, completando el Vicepresidente de la
República el séptimo miembro ( artículo 98.
ordinal 2-102, ordinal 3-120, ordinal 5 y 136 de la codificación mencionada). El acto
legislativo No 10 de 1905, en su artículo 1°, suprime
el Consejo de Estado nuevamente de las instituciones
nacionales.

Posteriormente la reforma de 1914 reestructura el
Consejo de Estado dejando a la ley la designación del
sistema por medio del cual se nombran los consejeros y ordenando
al Primer Designado presidir la Corporación. Durante el
Gobierno de López se expide la reforma constitucional de
1945 y allí vemos en el artículo 132 la integración del Consejo de Estado en la
misma forma como se elegía a los Magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, durando en sus cargos cuatro años y
siendo renovados cada dos años por mitad.

Termina el ciclo con el Plebiscito de 1957, reformado y
adicionado, en la materia del presente estudio, por el Decreto
Legislativo No 251 del mismo año, estableciendo la
cooptación en el nombramiento de los Consejeros de Estado,
y permanecía en el cargo "mientras observen buena conducta
y no hayan llegado a edad de retiro forzoso".

Los procedimientos en
la elección de los Magistrados de la Corte Suprema de
Justicia y de los Consejeros de Estado, los cuales hemos
reseñado someramente, nos ponen de manifiesto la
interferencia política en la rama jurisdiccional del poder
público, que por su esencia y en razón de la
finalidad específica que cumplen deberán estar al
margen de las inestables situaciones políticas del Estado
colombiano. Esta marcada dependencia política fue
brillantemente expuesta por el Ministro de Gobierno, Lleras
Camargo, al explicar el contenido y alcance del proyecto de
reforma constitucional propuesta por el Gobierno de Alfonso
López a consideración del Congreso, con estas
palabras:

"Las corporaciones públicas se forman por
elección popular, y toda elección popular esta
conducida por los partidos o grupos políticos. Si se
conserva, como lo ordena la misma constitución, la
representación proporcional de los partidos en toda
elección popular o de corporaciones públicas,
cada vez que intervengan éstas últimas en la
elección de jueces, habrá jueces liberales,
jueces conservadores y probablemente habrá más
tarde, jueces socialistas y comunistas. El vicio de la
intervención política se prolonga a través
de las salas de los Tribunales. Los partidos pretenden haber
llevado, y han llevado, en realidad, delegados a la
administración de justicia. Es posible que los fallos se
salven de esta influencia y del prevaricato político,
pero la organización no hace sino buscar cuidadosamente
la manera de que se produzca. Cuando se habla de relajamiento
actual de las costumbres políticas y de la corrupción excepcional de los hombres
contemporáneos, me inclino mas a admitir la fortaleza de
las primeras y la rectitud de los últimos cuando han
soportado unas instituciones inocentemente fraguadas para
destruir la honestidad
de la justicia e incitar la política a ejercer sobre
ella un intolerable dominio.

…. Si queremos justicia imparcial, justicia
invulnerable a las amenazas de la coacción
política, justicia incorruptible, es preciso que no haya
jueces liberales y conservadores, por su origen. Es preciso,
además que haya una carrera judicial, cuyas bases han de
estar fijadas en la Constitución, principalmente en las
condiciones para ser elegido Juez y Magistrado. Es preciso,
también, que la justicia se origine en la misma
justicia, hasta donde ello sea posible, y estableciendo, si,
alguna garantía contra la eventual creación de
una oligarquía cerrada, voluntariosa y
molondra.

….. La idea de dar a las Asambleas la
intervención que tienen en la elección de
Magistrados y fiscales surgió de la tesis,
abstracta, inexacta y candida de que se trataba, porque
así las definía la Constitución, de
corporación administrativas y no políticas. Pero
son de elección popular, y aunque sus funciones no
fueran sino puramente administrativas, de asesoría del
Gobierno, cómo evitar que los partidos no realizaran en
ellas actos puramente políticos, no libraran allí
las batallas esenciales por su predominio? Otro tanto puede
decirse de las Cámaras "(18).

La reforma de la designación de los Magistrados
de la Corte Suprema propuesta por el ejecutivo en 1945, no tuvo
acogida alguna en las Cámaras. El procedimiento duramente
criticado por el Gobierno de ese entonces quedó sin cambio
alguno y fue, por el contrario, ampliado en el nombramiento de
los Consejeros de Estado. Con lo cual, el mal previsto por Lleras
Camargo, trascrito anteriormente, continúo imperando en
las corporaciones citadas. Contra tal situación
política se estructuró el Plebiscito de 1957 y el
Decreto 251 del mismo año.

2. Realización Plebiscitaria

El artículo 12 del Plebiscito dispuso:

"artículo 12. – La Corte Suprema de
Justicia estará integrada por el número de
Magistrados que determine la Ley y los cargos serán
distribuidos entre los partidos políticos en la misma
proporción en que estén representados en las
Cámaras Legislativas.

Los Magistrados de la Corte serán inmovibles a
menos que ocurra destitución por causa legal o retiro
por jubilación. La Ley determinará las causas de
destitución y organizará la carrera
judicial".

Estableciendo tres principios fundamentales en la
composición de Corte Suprema de Justicia, a
saber:

a) Estructura paritaria.

b) Inamovilidad en el cargo, excepto al concurrir
causa legal de destitución o retiro por jubilación
del Magistrado.

c) La ley organizará la carrera judicial y
determinará las causas de destitución de los
funcionarios de la Corte Suprema.

Con el Decreto Legislativo No 251 de 1957, fue
sustituido el citado artículo 12, ordenando:

a) La paridad entrará a regir no solo en
la Corte Suprema sino también en el Consejo de
Estado.

b) Tanto los Consejeros de Estado y los
Magistrados de la Corte serán inamovibles de sus cargos
mientras observen buena conducta y no hayan llegado a la edad de
retiro forzoso.

c) Las vacantes serán llenadas por la
respectiva corporación.

d) Compete a la Ley organizar la carrera judicial
y reglamentar la disposición que comentamos.

Así, pues, la situación descrita por
Alberto Lleras en 1945, durante la Presidencia de Alfonso
López P., pudo encontrar un principio de solución
al determinar que ni el Congreso ni el Presidente de la
República intervendrán en la disposición de
Magistrados y Consejeros. Los Jueces de la Republica
tendrán mayor libertad en el juzgamiento de los actos del
Ejecutivo o del Congreso, por cuanto ya no dependerán de
ellos en su nombramiento.

La paridad o repartimiento milimétrico de los
cargos públicos en la administración,
alcanzó la rama jurisdiccional. Los jueces a partir de
1957, serán liberales y conservadores en número
igual.

Al extenderse la paridad a la rama jurisdiccional del
poder público, los Jueces serían liberales y
conservadores a partir de 1957, creando, así, una cierta
dependencia de los Jueces con la política partidista y
acrecentando la interferencia de los partidos políticos en
las decisiones judiciales, pero con el principio de la
cooptación y la permanencia vitalicia de los Magistrados
se neutralizó la política en el ramo judicial,
hasta el punto tal que la nominación de los jueces con la
característica de ser conservadores o liberales
pasó a ser un mero formulismo.

La inamovilidad de los Magistrados en su cargo conlleva
una cierta estabilidad en el funcionamiento de las mencionadas
corporaciones y una adecuada orientación jurídica
en los fallos a que de lugar la intervención de los
particulares o del mismo Estado, bien sea en la Corte Suprema de
Justicia o en el Consejo de Estado, con miras a obtener el
pronunciamiento definitivo en la aplicación de las
leyes.

Sin embargo trae una secuela inevitable, el principio de
la inamovilidad, ya previsto en el año 58 por el Gobierno,
en el Mensaje al Congreso del mismo año:

"Contra la inmovilidad de los Magistrados de la Corte
y de los Consejeros de Estado, se formula el reparto de que
ella les cierra el paso a las mentalidades nuevas e impide el
avance de la jurisprudencia. Todo ello sería cierto si
no se estableciera una carrera judicial que fije la edad de
retiro forzoso, y señale los motivos para separar del
cargó a los Magistrados incapaces o
indignos".

Complemento necesario a la inmovilidad de los altos
Magistrados Judiciales, es el principio de cooptación a
fin de proveer las vacantes que en la Corte o Consejo de Estado.
Asi se obtiene una plena autonomía e independencia
en la rama judicial y el mal previsto por el entonces Ministro de
Gobierno, Lleras Camargo, es sabiamente solucionado.

La finalidad que se propuso el Plebiscito del 57, en
esta materia, y un resumen de las nuevas normas constitucionales
está claramente descrita en el Mensaje Presidencial al
Congreso de 1958, en los términos siguientes:

"Se estableció el principio de que la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado sean paritarios y
sus miembros inmovibles mientras observen buena conducta y no
hayan llegado a la edad de retiro forzoso.

La finalidad de ésta disposición es
obvia, pues con ella se trata de independizar la justicia de
toda posible interferencia política. Nadie puede
desconocer que un Magistrado cuyo nombramiento no depende del
Presidente de la República, ni de las Cámaras
Legislativas, dispone siempre de un mayor grado de libertad
para juzgar los actos del uno y de las otras".

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Autor:

Juan de Dios Galvis Noyes

Bogotá D.C. – Colombia. Abril de
2008

JUAN DE DIOS GALVIS NOYES, abogado de la
Universidad Javeriana, Bogota, Colombia, con estudios de post
grado en derecho
comercial, laboral y civil,
en las universidades Javeriana y Rosario, diplomado Conciliador y
Arbitro Institucional, en la Universidad Militar Nueva Granada,
Bogota, y de la Corporación Colegio Nacional de Abogados.
Profesor de
Derecho Comercial y laboral en la Institución
Universitaria Politécnico Gran Colombiano, Bogota, ex
profesor de derecho comercial, en la facultad de
contaduría, Universidad Javeriana y de Ciencia
Política en la facultad de derecho de la Universidad
Javeriana, Bogota. Actualmente ejerce la profesión como
asesor de empresas en las
áreas comerciales y laborales.