La planificación social y políticas públicas en el Chile de hoy (página 2)

4.- Algunas
definiciones de Planificación Social

• "La planificación: (es un proceso que)
  Permite aclarar el porvenir, facilita el debate
  económico y social, valoriza la coherencia, es decir, es
  un ejercicio metodológico que busca formas integradas de
  solución a los problemas,
  privilegia la coherencia tanto interna entre sus componentes,
  con respecto a los factores externos sobre los cuáles
  pretende incidir" (1).
• "Planificación Social al cálculo
  situacional sistemático que relaciona el presente con el
  futuro y el
  conocimiento con la acción" (2).

• "Se define como el ejercicio que consiste en
  determinar los objetivos
  precisos y establecer los medios,
  propios para alcanzarlos en plazos previsto" (3).
• "La planificación es un método
  para actuar racionalmente sobre la realidad".
• "Acción y efecto de planificar"
• "Plan general,
  metódicamente organizado y frecuentemente de gran
  amplitud, para obtener un objetivo
  determinado tal como el desarrollo
  armónico de una cuidad, el desarrollo
  económico, la investigación científica, el
  funcionamiento de una industria"(4).

• "Es definida como un sistema
  metodológico que implica la reingeniería de procedimientos
  perfeccionamiento de la programación, es decir, es el uso de las
  teorías y métodos
  para alterar con un fin especifico algún elemento del
  sistema social. Es importante destacar que los objetivos de la
  planificación, así, de llevar a cabo esta son a
  su ves delimitados por el sistema social" (5).

• "La planificación es un proceso continuo que
  refleja los cambios del ambiente en
  torno a cada
  organización y busca adaptarse a ellos"
  (6).
• • "La planificación es el proceso que
    consiste en organizar ideas para resolver un problema
    determinando un curso de acción en
    específico" (7).  
  • "La planificación social es el uso de las
    teorías y métodos de la planificación
    para mejorar los indicadores tomando en cuenta las diferentes
    escalas geográficas y los diferentes grupos
    sociales" (8).   

________________________

(1) Marcial García González,
monografía de planificación social,
definiciones Pág. 10

(2) Marcial García, González
op cit Pág. 10

(3) IBIMEN Pág. 10.

(4) Marisela Bermúdez,
Planificación e integración de los países
Pág. 2

(5) Marcial García González,
monografía Pág. 10

(6) Marcial García, González
monografía Pág. 12

(7) Marcial García González,
monografía Pág. 14

(8) Marcial García, González
monografía Pág. 15

Esta ultima definición se entiende como la
más asertiva en la relación desarrollo- sociedad
además de la incorporación de la
Planificación Social y su afinidad con las políticas
públicas, es decir, la Planificación se refiere a
la programación de objetivos en base a guías
metodológicas y la Políticas Públicas, se
entienden en la definición que a continuación se
explica como guías de planificación de Estado
(9).

• Partiendo de la premisa de que un sistema social
  consiste de una infraestructura material, una estructura
  social y una súper-estructura,
  la planificación social es el uso de las teorías
  y métodos de la planificación,

Para alterar con un fin específico algún
elemento del sistema social.  Es importante destacar que
los objetivos de la planificación, así como la
capacidad de llevar a cabo dicha planificación, son a su
vez delimitados por el sistema social.  Por ejemplo, la
posición en la estructura social del planificador (y de
quienes controlan las agencias de planificación) limitan
los propios objetivos de la planificación.
 

De acuerdo a lo anterior puedo inferir que las
Políticas publicas en el estado de
chile son indudablemente instrumentos de apoyo en las
Planificación Social ya que esta ultima tiene como fin
ultimo planificar en sociedad y las Políticas Publicas son
el camino para lograr dicha planificación.

________________________

(9) Marcial García, González
monografía Pág. 9

Planificación Social

5.- Conceptos
de Políticas Públicas

• "Políticas Públicas (del inglés public policy) es la disciplina
  de la Ciencia
  Política
  que tiene por estudio, la acción de las autoridades
  públicas en el seno de la sociedad".
• "Conjunto de directrices garantizadas por ley, que
  posibilitan la promoción y garantía de los
  derechos del
  ciudadano. Es importante que se diferencien los términos
  "público" (que se refiere a toda la población) y "gubernamental" (promovidos
  por los diversos órganos de gobierno). En
  una sociedad verdaderamente democrática, la sociedad civil
  participa activamente en la definición y,
  principalmente, en el acompañamiento de la
  implementación de las políticas
  públicas".
• "Las políticas públicas son, sin duda
  alguna, la parte ejecutora de la Administración Pública,
  Políticas Públicas sanas, eficientes y que
  respondan a los problemas
  sociales darán como resultado un Estado con administración capaz de enfrentar con
  seguridad
  cualquier adversidad venidera".

Dentro de la gama de definiciones la que a
continuación se menciona es la más asertiva en
relación a la planificación social:

• "Estas son instrumentos de la estrategia y un
  complemento indispensable de los programas y
  planificaciones, son en síntesis
  una guía para orientar la toma de
  decisiones por parte de los diversos actores sociales, en
  la cual se establecen las posibilidades y limites en que dicha
  acción debiera de desenvolverse".

Las políticas operan en distintos niveles
según su especialidad algunas veces se orienta a definir
el curso a seguir en decisiones de contingencia y suelen estar
asociadas a temas muy específicos y/o propósitos de
coordinación operativa.

6.- Elementos
que caracterizan la Planificación

6.1.- La Planificación es un proceso: es
una actividad continua y unitaria que no termina con la
formulación de un plan determinado, sino que implica
reajuste permanente entre medio, actividades, fines, y procedimiento,
sobre todo cuando se pretende trabajar aspectos de la realidad
social(10) .

6.2.- Preparatorio: Conjunto de decisiones
que deben ser formuladas por los responsables de elaborar el plan
o programa
(equipo técnico y beneficiarios).

Es un conjunto, si bien, planificar es una forma de
tomar decisiones y formular política, su carácter especifico es el de tratar con un
conjunto de decisiones, es decir con una matriz de
decisiones e interdependientes entre si sistemáticas en
relación a una situación global(11).

6.3.- Intencionalidad: Es eminentemente practica,
se planifica para la acción y no para otros fines
(12).

6.4.- Futura: Es siempre una actividad que
concierne al futuro, ya sea, considerando funciones
administrativas o bien como procedimientos para elaborar
planes programas y /o proyectos.

6.5.- Dirigida al logro de objetivos: la
planificación supone posibilidades de una relación
de causalidad entre lo decidido y lo programado, lo ejecutado y
los resultados.

6.6.- La Planificación como proceso: La
Planificación es un proceso en cuanto a secuencias de
instancias donde interactúan los propósitos
políticos del gobernante, el análisis de los técnicos y los
cambiantes parámetro que arroja la realidad dinámica de cada situación a
trabajar

Entendida como proceso interactivo permanente y que
puede adoptar diversa formas y seguir diversos caminos. puede
iniciarse formalmente, por ejemplo a partir de una
discusión de problemas y prioridades con los
representantes de una comunidad
organizada, desencadenarse a partir de una constatación de
técnicos, igualmente puede detectarse a partir de impactos
de proyectos de desarrollo o simplemente surgir como una
necesidad de respuestas a un conjunto de demandas
sociales.

En cualquiera de los casos la tendencia de la
planificación será reinducir al ordenamiento del
debate con la autoridad
pública y los actores sociales.

6.7.- La planificación es un método
: la secuencia metodología de la planificación
sigue un orden de razonamiento deductivo que va desde la
prefiguración del futuro deseado a la formulación
de mecanismos que la harán posible ( planes, programas u
otro instrumentos )(13).

________________________

(10) Planificación Social.
Monografía para optar al titulo de
Planificador

(11) Planificación Social.
Monografía para optar al titulo de Planificador
Pág. 11

(12) Planificación Social.
Monografía para optar al titulo de Planificador
Pág. 11

(13) Planificación Social.
Monografía para optar al titulo de Planificador
Pág. 11

7.- Planificación social en
Chile

• Durante prácticamente la mitad del siglo XX,
  la Planificación Social ha sido una de las grandes
  preocupaciones de los operadores de las políticas
  públicas de los Estados.

Los paradigmas,
desde los cuales se ha intentado reflexionar e implementar un
modelo de
planificación social, se han visto disímiles no
concordando en aspectos relevantes atendiendo fundamentalmente a
incongruencias en sus fuentes
teóricas, desde los cuales se pensaba la
planificación social era la expresión casi
primordial de los paradigmas, políticas, de modo que su
implementación no a sido otra que el reflejo de discursos y
conflictos
políticos.

Por otro lado se establece que en América
Latina (14) la planificación social aparece como
más necesaria pero menos dotada política,
técnica, e institucionalmente para superar los problemas
del momento en el desarrollo de un país. Estos problemas
que pueden ser internos o externos exigen avanzar en la construcción de un balance dinámico
entre eficiencia
equidad y
democracia,
tarea que si bien demanda una
elevada capacidad técnica y política genera
diversos intereses particulares que se deben articular dentro de
un proceso general y de largo alcance en el desarrollo de una
sociedad en su conjunto.

Una visión estratégica exige la
planificación de prioridades de manera que estas sirvan
como principio ordenador a los procesos de
tomas de decisiones sociales y a la elaboración y
aplicación de las políticas
públicas.

A partir de estas prioridades es preciso establecer las
responsabilidades en forma equitativa, de manera tal que se
distribuyan y asigné las tareas y recursos
correctamente y posteriormente se pueda exigir una
rendición de cuentas.

Uno de los problemas tradicionales, y no por eso menos
importantes es el que se refiere al presupuesto
enlazado a la planificación. Hoy a resurgido la necesidad
de que la asignación presupuestaria se enmarque en un
visión de conjunto y una estrategia de largo plazo que le
de sentido y coherencia, ya que en el presupuesto transciende la
mera formulación contable para constituirse en el punto de
reunión de fuerzas de la sociedad y en esa medida es un
instrumento netamente político. Pero el presupuesto debe
ser además, una adecuada herramienta de gobierno, debe
producir resultados, en esta búsqueda de resultados son
vitales tanto los instrumentos y procesos de evaluación, como la capacidad de generar, a
partir de ellos, sistemas de
incentivos
eficaces para promover la búsqueda de la eficiencia social
en la asignación de recursos públicos.

Esta búsqueda de la eficiencia social se refiere
no sólo a la asignación, sino a la
utilización de los recursos públicos. Esta
preocupación ha llevado a una nueva gestión
pública, que junto a la ejecución directa de las
políticas públicas por parte del Gobierno,
considera hoy otras opciones para llevar a cabo esas
políticas, en forma privada o descentralizada. Para esto,
se requiere una adecuada coordinación estratégica,
de manera que la asignación de los recursos
públicos corresponda con las prioridades de gobierno y que
los propios sistemas de gestión de estos recursos sean
también conducentes al aumento de la productividad y a
la eficiencia social de la gestión
pública.

Podemos decir que la función de
coordinación estratégica debe ser entendida como
una de las herramientas
de la planificación que permita avanzar en la permanente
construcción del balance necesario entre la eficiencia
económica, la equidad social y la democracia
política. Estos deben constituir los tres pilares de una
adecuada gestión pública, y su balance debe permear
toda la acción y visión del gobierno, lo que
demanda un esfuerzo particular de coordinación
política y capacidad de síntesis.

Para ello, los gobiernos requieren de un espacio de
coordinación política al más alto nivel, de
manera que la acción del gobierno trascienda el puro y
simple activismo, y la definición de las políticas
vaya mucho más allá de la mera especulación.
Si bien la función de coordinación demanda una alta
calificación técnica, y un conjunto adecuado de
herramientas de gestión, es una función con un
contenido eminentemente político, con la búsqueda
de una mayor capacidad de coordinación estratégica
no se trata de 'despolitizar la política',
sustituyéndola por algún tipo de decisión
técnicamente óptima, sino que se trata más
bien de 'hacer bien' la política. Frente al 'get prices
right' que caracterizó los años de
estabilización y ajuste, las tareas del momento parecen
demandar un esfuerzo igualmente significativo en esta otra
dirección: 'get politics right'.

________________________

(14) Planificación Social.
Monografía para optar al titulo de Planificador
Pág. 80

8.-
Políticas Públicas y Planificación Social
en Chile

Definitivamente la relación entre
políticas públicas y la planificación social
es directa, en el sentido que, la planificación social
responde a la necesidad de la implementación de
políticas públicas y evidentemente ambas se
articulan con arreglo a las directrices ideológicas que el
orden social permite y/o que estas se encuentren en condiciones
de aceptarse.

Desde la perspectiva, la planificación social es
fundamentalmente la vía por la cual las políticas
públicas se implementan y legitiman. Resulta entonces que
la población social se ubica más bien en un nivel
prioritario, pero que a su vez, conserva importante
proporción de características estratégicas,
lo cual le otorga a la planificación social
características especiales, en tanto, puede ser concebida
en un plano directo e interdependiente
estratégico-táctico.

No obstante una característica adicional de esta
relación es que no puede existir incoherencia importante
entre lo definido estratégicamente como política
publica y su modo ejecución, cuando sucede algo así
rápidamente se compone la relación a favor del
nivel estratégico

Por otra parte, las políticas públicas son
definidas como líneas prioritarias de acción, su
concepción generalmente esta determinada por las
percepciones que los operadores políticos tienen respecto
de un problema o en su defecto, por la necesidad de cumplir
promesas electorales por parte del gobierno de turno. En general
no es aventurado afirmar que las prioridades políticas
reflejan a través de las políticas publicas en
muchas ocasiones no están sustentadas tecnificadas y su
vialidad social y económica no esta
justificada.

Por otro lado al examinar la relación antes
expuesta, es posible observar la existencia de un orden
jurídico muy poco flexible que en muchas casa impiden
cuestionar y/o entrampar posibles modificaciones o agentes en el
diseño
de las políticas públicas es mas no existe
prácticamente recursividad en la relación
políticas publicas –
planificación social, puesto que, dicha relación se
percibe como lineal y vertical por las operadoras de
políticas publicas y de esta manera se ha socializado en
las planificaciones sociales.

La relación lineal antes descrita, por su
naturaleza y
dinámica interna la hacen poco permeable a la critica,
generando una serie de mecanismos ad–doc para
defenderse antes cuestionamientos que podrían considerar
como lesivos de sus lineamientos estratégicos.
Quizás éste sea uno de los aspectos menos
explorados y por lo tanto menos intervenido puesto que introduce
una variable epistemológica en el análisis de la
relación que convendría investigar.

Sin duda la planificación social sigue siendo
herramienta primordial y útil para minimizar el grado de
incertidumbre que tiene la aplicación de políticas
públicas especialmente cuando no existe información oportuna válida,
confiable, o cuando esta es sesgada y poco representativa, aun
cuando es a las nuevas en los cuales le compete su
quehacer.

Pero por otro lado indudablemente la aplicación
de la planificación social conlleva una serie de peligros
propios de la ingeniería social, tales como la sobre
valoración o la subvaloración de aspectos
presupuestarios y por último la subvaloración de
aspectos que parecieran ser estrictamente irrelevante por sobre
variables de
carácter social y con fuertes consensos al interior de la
sociedad, para ejemplificar el caso de la discapacidad por
ejemplo cualquier ingeniero social recomendaría no
invertir en discapacidad puesto que estas son una cantidad tan
reducida y poco representativa que la inversión no es proporcional. Si este
criterio hubiera sido aplicado como criterio nacional entonces,
los discapacitados todavía no tendrían
oportunidades de acceder al tren urbano metropolitano. Otro
peligro evidente de la aplicación de la
planificación social de modo prioritario es la
subordinación de todos los elementos políticos,
ético y sociales presentes en cualquier conglomerado
social lo que implica una suerte de dictadura
tecnocrática aun cuando, lo anterior es aceptado por los
operadores de políticas publicas y sociales y, muchas de
las criticas al modelo han sido absorbida por estas. Por ello es
necesario recalcar la necesidad de recurrir a la actividad
planificadora, en términos de otorgarle un perfil
más flexible, permeable al entorno social, y por supuesto
con mayor capacidad resolutiva. En los siguientes temas se
examinan a grosso modo algunos elementos considerados como
relevantes cuando hablamos de planificar con políticas
sociales.

9.-
Planificación Social y Políticas Públicas en
el contexto del desarrollo de un país.

La Planificación concebida como un proceso, en
cuanto al conjunto de etapas sucesivas, y como un sistema, en
cuanto a una organización que posibilite atender los
aspectos concernientes con la ubicación y los plazos. La
Planificación es una condición previa e
indispensable para la formulación de las políticas
y de las medidas de desarrollo pertinentes para que sean
eficientes. En este sentido, para que la Planificación sea
efectiva es necesario que el gobierno de turno quiera hacer, que
el poder
político decida hacer. Pero la idea no es que "quiera" o
"decida" hacer más de lo mismo, sino elaborar un plan de
desarrollo que responda a la cuestión:
¿qué tipo de sociedad queremos?,
¿cuál es el modelo de sociedad que aspiramos
ser?

Cuando pensamos en Planificación, inmediatamente
estamos pensando en una tarea en relación al futuro, y no
puede concebírsela de otro modo, entonces,
¿qué futuro deseamos los chilenos?,
¿sobre qué bases descansa el futuro
deseado?, y en este sentido se destaca la importancia que
adquieren las siguientes preguntas: ¿qué
tipo de desarrollo?, ¿cuáles son los
objetivos que se pretenden alcanzar con el desarrollo?

La planificación del desarrollo (15) es un
instrumento que ayuda a prever la construcción del futuro
(Ander-Egg, 1978: 145), y la misma es una función de la
que el Estado nacional no puede estar divorciado. En respuesta a
los interrogantes mencionados, podríamos señalar
que Chile debe asegurarse un desarrollo autónomo, que
exprese la soberanía política y
económica del país, y así poner fin a las
relaciones de dependencia económica, tecnológica y
cultural con los países centrales. En este sentido, Chile
debe trabajar en una Planificación
energética (16) que sirva de plataforma a la doble
estrategia que conduce al desarrollo de un país, proceso
de industrialización más fuerte inversión en
ciencia y
técnica. En este sentido, la estrategia es una
concepción de la cual el Estado Nacional tampoco debe
desligarse o ignorar, ya que, la misma permitirá articular
la rama industrial con las disímiles ramas de actividad y
con las políticas públicas orientadas al desarrollo
científico-técnico, es decir, poseer la capacidad
estructural para desarrollar mediante nuestros propios recursos
los medios de producción correspondientes a los
estándares internacionales del proceso de
industrialización y de innovación en la ciencia y técnica.
En suma, la planificación energética es una
función clave del Estado nacional, sin
planificación y estrategias
racionales como las mencionadas arriba, el colapso
energético y la profundización del subdesarrollo
insostenible resultan inevitables, es inverosímil pensar
que sin planificar y sin invertir en el desarrollo de fuentes de
energía primaria alternativas a los hidrocarburos,
y al mismo tiempo
entregando los servicios
públicos a compañías extranjeras y
regulando el sector (trasladando la función de control y
regulación de los mercados al
sector privado; pues, ningún modelo en el mundo funciona
sin control y regulación), transformando las tarifas en
precios de
"mercado" y
explotando los recursos
naturales no renovables irracionalmente, se logre iniciar un
serio proceso de industrialización y progreso
científico-técnico, necesario para alcanzar el
desarrollo tan deseado.

Sin desarrollo energético no hay desarrollo
integral de la economía, de modo tal, que cualquier
planificación para mejorar las condiciones de vida,
provocan expansión económica con real efecto
derrame sobre la sociedad en su conjunto (y no sobre el sector
primario de la economía, beneficiando únicamente a
una clase social
minoritaria), aumentar el poderío industrial y la
potencialidad global de un país o región, debe
tener planteada como condición previa el mejoramiento
sustancial de la oferta
energética.

________________________

(15) Planificación Social para el
desarrollo, Ricardo Andrés de Dicco Pág.
3

(16) Planificación Social para el
desarrollo, Ricardo Andrés de Dicco Pág.
24

10.- Beneficios de
una planificación incorporando las políticas
publicas en el quehacer nacional.

Los beneficios que conllevan la coordinación de
las políticas públicas en conjunto con la
planificación se dan de la siguiente manera:

La participación ciudadana, igualdad de
genero
seguridad
ciudadana políticas activas del mercado del trabajo
así como la superación de la pobreza entre
otras), en su conjunto con responsabilidades que comienza a tener
el Estado y, que a través del conocimiento y
la educación
se va expandiendo hacia la comunidad generando poco a poco
motivación por participar e interiorizarse
de problemas sociales al mismo tiempo de tratar de
solucionarlos.

Así por ejemplo tenemos las políticas
sociales de Programa sociales como:

• Programa para Mujeres Jefas de Hogar
• Programa de Capacitación Laboral de
  Jóvenes – Chile Joven
• Reentrenamiento para trabajadores perceptores del
  salario
  mínimo
• Apoyo a Iniciativas de Empleo
  (AIPE) en Chile Barrio
• Programa Ordinario de Becas15
• Programa de Becas Regionales
• Programa Especial de Jóvenes
• Programa Extraordinario de Becas de
  Capacitación16
• Trabajadores agrícolas temporeros
• Personas con discapacidad
• Pescadores Artesanales
• Portuarios Eventuales
• Tripulantes Eventuales
• Estudios, investigaciones, actividades experimentales de
  acciones de
  capacitación,
• otras acciones destinadas al perfeccionamiento y
  modernización del Sistema Nacional de
  Capacitación
• Capacitación en el extranjero de trabajadores
  o instructores laborales17.
• FONCAP.

11.-
Instrumentos de Planificación utilizados por
MIDEPLAN.

11.1.- La eficacia:
significa hacer o lograr aplicado a la planificación las
políticas y programas debe entenderse como el grado en que
se alcanzan los objetivos propuesto así un programa
será eficaz si logra los objetivo para lo cual fue
diseñado como es sabido(17).

11.2.- Eficiencia: Aquí se
entenderá la Eficiencia como el grado en que se cumplen
los objetivos de una iniciativa al menor costo posible. El
no cumplimiento cabal de los objetivos y o el desperdicio de los
recursos o insumos hacen que la iniciativa resulte
ineficiente.

Según la opinión de diversos autores, las
consideraciones de eficiencia han creado una mala imagen, en parte
por que se les asimila a la minimización de los costos: cumplido
el objetivo a mínimos costo o generar el mayor logro
posible para un determinado costo (18).

11.3.- Equidad: El concepto de
equidad se fundamenta en tres valores
esenciales: Justicia,
cumplimiento de derecho e igualdad. Estos valores son los
suficientemente aceptados y por ello que el concepto "Equidad"
goza de cierta aceptación universal. Además, existe
un amplio consenso respecto a la prioridad que se debe asignar a
la equidad como pauta o estándar para las Políticas
Públicas (19).

________________________

(17) Marcial García, González
monografía Pág. 77

(18) Marcial García, González
monografía Pág. 78

(19) Marcial García, González
monografía Pág. 79

12.- Enfoques que
se desarrollan en la planificación social:

Enfoque de género

Fuente: OXFAM, 1997.

12.1.- Enfoque tradicional: este enfoque esta
orientado a los proyectos se ajusta a los límites
administrativos participa toda la comunidad es analítico
sectorial donde predomina el producto
(20).

12.2-. Enfoque emergente:

La definición de un proyecto de que unifica
diagnósticos, concreta actuaciones públicas y
privadas y establece un marco coherente de movilización y
de cooperación de los actores sociales urbanos (21). El
proceso participativo es prioritario respecto a la
definición de contenidos, puesto que de este proceso
dependerá la viabilidad de los objetivos y actuaciones que
se propongan. El resultado del Plan
estratégico no es una norma o un programa de gobierno
(aunque su asunción por el Estado y por el Gobierno Local
deberá traducirse en normas, inversiones,
medidas administrativas, iniciativas políticas, etc.) sino
un contrato
político entre las instituciones
públicas y de la sociedad civil. Por ello el proceso
posterior a la aprobación del plan y el seguimiento e
Implantación de las medidas o actuaciones,

Es tanto o más importante que el proceso de
elaboración y aprobación consensuales.

Predomina el proceso, es integrado y coordinado se
orienta hacia los resultados, tiene una participación
focalizada y es sistémico.

________________________

(20) Marcial García, González
monografía Pág. 80

(21) Marcial García, González
monografía Pág. 81

12.3.- Enfoque integrado y coordinado:

La integración de los cuatro objetivos
estratégicos en un programa

Único ofrece un marco general para la
formulación de políticas basadas en un Enfoque
coherente de metas compartidas (22). La gente percibe su vida
como un Todo; por ende, para poder satisfacer las necesidades
integrales de
la gente se Requieren enfoques integrados de las políticas
pertinentes.

La Planificación sectorial tradicionalmente ha
impedido la obtención de una visión global de la
problemática regional y la formulación de un modelo
integrado para su desarrollo futuro. Con el fin de superar esta
Planificación sectorizada y descoordinada se busca la
integración de la planificaron sectoriales así como
la coordinación horizontal y vertical entre los diversos
niveles territoriales y administrativos.

12.4.- Enfoque estratégico: La
Planificación se orientara básicamente hacia los
conceptos y técnicas
basadas en la reflexión y gestión
estratégica.

________________________

(22) Marcial García, González
monografía Pág. 81

13.-
Preocupación de Estado por la Planificación
Social

Vivimos tiempos de cambio, y la planificación no
puede quedar inmune a estos aires de renovación (23).
Paradójicamente, al tiempo que se magnifica la urgencia de
planificar para el desarrollo y elevar la capacidad de
coordinación política e institucional, muchas de
las transformaciones vividas han llevado más bien a
subvalorar la importancia de las acciones e instancias
planificadoras y, consecuentemente, a debilitar la
institucionalidad de los procesos mismos de
planificación.

13.1.- Cambios en el entorno interno: la
modernización

(24)La planificación del desarrollo en su
versión estructuralista, no centralizada- adquirió
carta de
ciudadanía en los años de posguerra,
junto con el auge de las teorías del desarrollo y los
intentos por aprovechar el potencial político y
económico del Estado como

Instrumento capaz de suplir y complementar las
deficiencias que en muchos países en vías de
desarrollo presentaban aún los mercados y el sector
privado.

A la evidente importancia que tuvo la inversión
pública en esas décadas para construir la
infraestructura básica de muchos de estos países,
se sumó el papel protagónico de las
políticas públicas en promover un cierto desarrollo social
en particular aquel que impulsó la expansión de los
sectores medios urbanos latinoamericanos- y la importancia de las
políticas económicas dirigidas a diversificar la
estructura productiva y comercial del continente, principalmente
aquellas que fomentaron la industrialización sustitutiva y
sus actividades complementarias. En este contexto, la
planificación fue vista como una tarea fundamental de la
gestión pública dirigida a garantizar la
coordinación necesaria para que las diversas
políticas sectoriales y globales apuntaran de manera
razonable en una misma dirección y se reforzaran
mutuamente.

Así, con el apoyo y estímulo de la
comunidad internacional, desde inicios de los años sesenta
surgieron, crecieron y se consolidaron las instancias
institucionales encargadas de llevar adelante esta delicada
tarea: las Oficinas, Ministerios o
Secretarías de Planificación, junto con variados
esquemas o sistemas nacionales, regionales y sectoriales de
planificación que incluían grados también
diversos de control sobre el presupuesto
público, los programas de inversión, los
procesos de preinversión, la cooperación
internacional y otros recursos externos.

(25)La década de los setenta marcó
tanto la culminación como el agotamiento de los modelos
desarrollistas en América
Latina. La crisis
internacional que se vivió en esos años
sirvió para evidenciar las limitaciones del esquema
planteado, que no sólo fue incapaz de cerrar las
dramáticas brechas sociales heredadas del pasado, sino que
terminó por encerrarse en sí mismo, destruyendo sus
propias premisas. Lo que había nacido como un camino para
construir una mejor integración con la economía
mundial terminó como un curioso ejercicio
semi-autárquico en el que los sectores primarios
tradicionales seguían constituyendo la base del financiamiento
del desarrollo, mientras las actividades y sectores modernizante
no lograban internacionalizarse y parecían más bien
depender para su permanencia de un complejo esquema de subsidios
e incentivos altamente oneroso para la sociedad en su conjunto,
con esto pretende desconocer aquí los efectos positivos
que resultaron de la modernización que se vivió en
América Latina de 1945 a 1975 pero sí se quiere
enfatizar las restricciones financieras, los desequilibrios
sociales,

El agotamiento institucional y los peculiares cambios en
el balance político-ideológico que se fueron
gestando con este proceso y que, a la postre, marcaron su
crisis.

________________________

(23) Función de coordinación
de planes y programas, Leonardo Garnier
Pág.15

(24) Función de coordinación
de planes y programas, Leonardo Garnier
Pág.16

(25) Función de coordinación
de planes y programas, Leonardo Garnier
Pág.18

13.2.- Restricciones financieras

Uno de los campos en los que se reflejaron con
más fuerza las
limitaciones del modelo seguido fue el de los desequilibrios
financieros. En efecto, el dilema de un esquema de desarrollo que
no lograba producir la riqueza y el ahorro
necesarios para generar su propio sustento, tuvo que enfrentarse
hipotecando el futuro, lo que se expresó en niveles
crecientes y cada vez menos racionales de endeudamiento externo y
endeudamiento público. El crecimiento de las dos brechas
se combinó con la crisis internacional de los años
setenta para hacer reventar el esquema cuando,
paradójicamente, este parecía dar sus mejores
frutos. Fue así como América Latina pasó sin
preaviso de la década de la esperanza y los grandes
proyectos a la década perdida de los años
ochenta.

13.3.-La
globalización.

Si bien la globalización no puede caracterizarse como
un fenómeno completamente nuevo, sí es evidente que
tanto los flujos comerciales como los flujos financieros en la
economía mundial alcanzan en estos años una
importancia y un dinamismo inédito. La revolución
tecnológica, asociada con el surgimiento de la informática, ha venido a ser catalogada
como el inicio de la ‘era del
conocimiento’.

(26)La influencia cada vez más amplia y profunda
de los medios de
comunicación de masas, y su carácter cada vez
más global, otorga un peso particularmente importante a
los aspectos culturales de la globalización.

Desde el punto de vista económico, el aspecto
fundamental de la globalización, el que le otorga status
propio, es la consolidación de un sistema global de
valoración de las relaciones sociales y económicas,
que se refleja en la existencia de precios globales. No se trata
de afirmar que los precios se han uniformado a lo largo y ancho
de la economía mundial, sino de algo más sutil pero
no menos importante: existen hoy criterios para argumentar que
los precios que prevalecen en una determinada economía
nacional no son ya simplemente distintos a los que prevalecen en
otras economías, sino que hoy se valora esos precios
distintos como ‘precios
incorrectos’, como distorsiones con respecto a
los ‘precios correctos’ que
corresponden a los criterios globales de valoración. Es
ese el sentido profundo del estribillo con el que este proceso
adquirió carta de ciudadanía en el mundo
económico: ‘get prices
right’ se convirtió en el mandato para
que los países se ajustaran a los criterios globales de
eficiencia económica. Así, como ha señalado
Vito Tanzi, la globalización está forzando a los
países a comportarse, más que en el pasado, de
acuerdo con las reglas del mercado, los países que ignoren
estas reglas tendrán que pagar ahora un precio mucho
más alto del que pagaban cuando eran economías
cerradas.

La globalización está reduciendo los
grados de libertad que
los gobiernos nacionales tenían en el pasado en muchas
áreas de política. De alguna manera, este proceso
representa una transferencia de algunos poderes o funciones de los
policymakers de los gobiernos nacionales hacia las fuerzas del
mercado, en ese sentido, el proceso de
globalización parece estar cuestionando hoy la propia
autonomía de los sistemas políticos, presionando
por una nueva unificación de los sistemas de poder,
subsumiendo al poder político dentro de la
institucionalidad y la lógica
del poder económico. En este sentido, el llamado proyecto
neoliberal busca revivir a escala global la
batalla por el predominio absoluto de la lógica de mercado
y el poder absoluto del sistema económico. En
consecuencia, si bien la globalización se refiere al
proceso objetivo de conformación de criterios globales de
convivencia social en particular al surgimiento de un sistema
global de precios y remuneraciones
este fenómeno coexiste con un intento por aprovechar el
proceso para consolidar el dominio de los
criterios económicos sobre cualquier otro tipo de criterio
de convivencia social, o ambiental.

En síntesis, a lo largo de las últimas dos
décadas, se han combinado una serie de factores internos y
externos para explicar el debilitamiento y la pérdida de
legitimidad del sistema
político institucional en América Latina, las
restricciones financieras obligan no sólo a un responsable
manejo fiscal del
presente, sino al esfuerzo adicional por asumir como propias las
irresponsabilidades del pasado. Esto, que sería de por
sí difícil en momentos de auge o bonanza
económica, se vuelve mucho más complejo y duro en
épocas de estancamiento económico y de agravamiento
de los desequilibrios sociales. Sin suficientes recursos
financieros, estas mayores necesidades topan, además, con
un entorno institucional desgastado y anquilosado, que no
está a la altura de los tiempos, y que se niega a cambiar
fácilmente. Los retos y oportunidades que se asocian con
la globalización se magnifican, ejerciendo una fuerte
presión
sobre los países latinoamericanos y haciendo cada vez
más difícil que las ineficiencias o las decisiones
distributivas puedan ocultarse tras los sistemas de precios
locales, ya que aparecen cada vez más como meras
distorsiones que deben ser corregidas para enfrentar la competencia
internacional. Finalmente, los cambios en el balance
político-ideológico que predomina durante estas dos
décadas se suman a estos factores para completar un cuadro
en el que las políticas públicas se alejan de los
ambiciosos objetivos desarrollistas del pasado, y giran
radicalmente hacia el corto plazo y hacia la
administración de los balances financieros y
macroeconómicos. Se fortalece en las sociedades
latinoamericanas una retórica antipolítica, y se
promueve un enfoque técnico y financiero de las
políticas públicas.

Es fundamental entender que sin visión de
conjunto y de largo plazo, la política sólo puede
ser casual, pero sin la especificidad del aquí y el ahora,
la política sólo puede ser académica. En un
caso es puro activismo; en el otro, mera especulación. El
papel fundamental de la planificación es el de lograr un
balance dinámico y mutuamente enriquecedor entre ambas
perspectivas: entre la reflexión y la acción, entre
la ambiciosa visión de conjunto y largo plazo, y el
aquí y el ahora en el que siempre opera la acción
política. Esta actividad de síntesis es
indispensable para mantener un adecuado nivel de
coordinación entre los distintos niveles del gobierno,
entre las distintas políticas, entre sus distintas
instituciones, y sus distintos programas.

Responsabilidades que conllevan que el estado pueda
insertar una planificación social en directa
coordinación con las políticas sociales de
estado.

Finalmente, deben establecerse con claridad las diversas
responsabilidades operativas en el gobierno. Esto supone definir
con claridad las reglas del juego que se
aplicarán a la ejecución de las políticas
públicas y los programas correspondientes en los distintos
sectores, estableciendo de manera explícita cuáles
son los entes, instituciones o personas responsables de dicha
ejecución; cuáles son las relaciones entre ellos, y
con respecto a los entes rectores; cuáles son los recursos
financieros, físicos, humanos y políticos con
qué cuentan; cuáles son los mecanismos de control y
evaluación de resultados; y cuáles son los
criterios y prioridades para el rendimiento de
cuentas.

Es en este último nivel que los temas de
eficiencia operativa y gerencia
pública asumen la mayor importancia ya que, en la
mayoría de los casos, no se encuentra en las instituciones
públicas una cultura basada
en la programación y la evaluación por resultados.
Muchas veces, aunque existe un aparato para administrar los
insumos, y suele llevarse una buena contabilidad
de los costos globales de la institución, no se tiene
mayor idea de cuáles son los productos y
los resultados que se obtienen con la aplicación de estos
insumos y, mucho menos, cuál es el costo de cada uno de
esos productos o resultados.

En ausencia de un sentido de las prioridades, de
responsabilidades bien definidas y de metas claras para evaluar
el desempeño de la gestión
pública, se hace imposible cualquier tipo de
coordinación y planeamiento
estratégico, lo que a su vez conduce a una
asignación de recursos y una formulación de
presupuestos
que se reproducen automáticamente de acuerdo no con la
estrategia, sino con la rutina y la inercia de los programas e
instituciones existentes, que son los que cuentan con la
clientela interna y externa para defenderlos.

________________________

(26) Función de coordinación
de planes y programas, Leonardo Garnier
Pág.4

13.4 Coordinar: una función esencialmente
política

La coordinación, si bien tiene un alto componente
técnico, es una función esencialmente
política. La coordinación, en este sentido, no se
reduce simplemente a ‘hacer
compatibles’ unas acciones gubernamentales con
otras, a hacer compatibles unos programas con otros, de manera
que se eviten tanto las duplicidades y desperdicios como los
conflictos y choques que pueden ocurrir cuando se dan traslapes
no planeados entre ellos o, cuando esa misma carencia de
coordinación deja espacios vacíos en la
acción pública. Ese es un aspecto importante de la
coordinación, pero desde la óptica
de la planificación, esta supone algo más: de lo
que se trata es de coordinar las políticas de manera que
se logre integrar las distintas decisiones y acciones de gobierno
dentro de una sola visión de conjunto y con una clara
perspectiva del largo plazo.

En otras palabras, se trata de coordinar con un sentido
estratégico, se trata de coordinar para avanzar en
determinada dirección, para promover determinados
resultados de la acción pública en su conjunto, y
no sólo de cada una de sus parcelas sectoriales o
institucionales. Y el proceso mediante el cual se alcanza o se
define ese sentido estratégico, esa dirección en la
que la sociedad pretende marchar, es un proceso eminentemente
político.

13.4.1. La coordinación supone establecer
prioridades

Definir una estrategia significa, en buena medida,
definir las prioridades del desarrollo nacional, y definir el
carácter y las prioridades de las distintas
políticas y los diversos programas de acción
gubernamental, de manera que estas prioridades sirvan de hilo
conductor y de principio ordenador a los procesos de toma de
decisiones sociales y, en particular, a la elaboración y
aplicación de las políticas públicas.
Coordinar no sólo significa compatibilizar, sino
compatibilizar con un determinado sentido.

El proceso de construcción o descubrimiento de
estas prioridades estratégicas constituye el reto
fundamental de la vida democrática de una sociedad, y no
deben escatimarse esfuerzos para desarrollar todos los canales
necesarios para que, de manera institucional, las sociedades
latinoamericanas puedan elevar sistemáticamente su
capacidad para construir estos grandes acuerdos de manera
democrática.

Desde la óptica gubernamental, se requiere
reconstituir un espacio institucional capaz de una doble
función planificadora. Por un lado, la de descubrir y
explicitar la estrategia política que pretende guiar el
accionar del gobierno en cada administración. Por otro, el de permitir la
construcción –a partir de esa
estrategia de un sistema de prioridades que dé orden y
sentido al conjunto de políticas, programas y acciones
mediante las que el gobierno piensa alcanzar sus metas. Este es
un ejercicio que busca establecer no sólo la coherencia
interna y externa de las distintas metas (entre sí y con
las restricciones y necesidades del entorno en que operan) sino
también su orden de precedencia jerárquica y
temporal. Sólo de esta forma el accionar de los gobiernos
logra conjugar, de manera simultánea, el sentido
estratégico con el sentido de realidad.

Esta responsabilidad difícilmente puede ser
asignada a instancias gubernamentales que, de por sí, sean
responsables de determinadas áreas sustantivas de la
acción de gobierno. Quien es responsable por determinadas
metas sectoriales o temporales, no suele tener la capacidad o la
credibilidad para sintetizar y concretar de manera adecuada la
visión estratégica de largo plazo que define al
gobierno en su conjunto.

Precisamente por su ausencia de responsabilidades
particulares, las oficinas, ministerios o secretarías de
planificación encuentran aquí una de sus
responsabilidades fundamentales de coordinación. Para ello
requieren una doble calificación técnica y
política para que las prioridades establecidas no
sólo constituyan un fiel reflejo de la estrategia del
gobierno, sino que además sean así entendidas y
asumidas por las distintas fuerzas que conforman el gobierno y
dirigen sus instituciones.

13.4.2. La coordinación supone sentar
responsabilidades

Si la ausencia de prioridades claramente establecidas
puede ser un problema para el funcionamiento estratégico
de un gobierno, un problema igualmente serio se desprende de la
ausencia de una clara definición de las responsabilidades
para cumplir efectivamente con esas prioridades. Es por ello que,
a partir de las prioridades establecidas, es preciso asumir y
sentar responsabilidades en todos los niveles de gobierno, de
manera que se distribuyan y asignen correctamente las tareas y
los recursos que corresponden a cada instancia, y que se pueda
exigir el consecuente y necesario rendimiento de
cuentas.

13.4.3. Responsabilidades
políticas

En primer lugar, deben establecerse las
responsabilidades políticas. Debe definirse claramente
quiénes y qué entes ejercen la rectoría
política en los distintos ámbitos de gobierno, de
manera que se concentren y especialicen en las funciones que les
competen:

· definir y negociar las políticas
sectoriales,

· formular las grandes
directrices,

· supervisar tanto su ejecución
como la asignación de los recursos correspondientes,
y

· evaluar sus resultados.

Dado el peso que inevitablemente tienen las rutinas y
prácticas sectoriales e institucionales, parece
conveniente contar con mecanismos de coordinación
intersectorial (como los Gabinetes Económicos y los
Gabinetes Sociales) como un espacio intermedio de
coordinación de políticas. En la medida de lo
posible, las instancias de mayor responsabilidad política
deben separarse de la operación o ejecución de
programas específicos.

13.4.4. Responsabilidades financieras

En segundo lugar, deben establecerse las
responsabilidades en la generación y asignación de
los recursos necesarios para llevar adelante los programas y las
acciones de gobierno. Debe estar clara la relación entre
las responsabilidades definidas en términos del sistema de
prioridades, y las correspondientes asignaciones y
responsabilidades financieras, de manera que tanto las
prioridades como la asignación de recursos sean asumidas
por todos como una definición del gobierno en su conjunto,
y no desde una óptica meramente sectorial o desde
determinada institución. Esto debe incidir tanto en los
procesos presupuestarios como en la misma generación de
recursos.

13.4.5. Responsabilidades operativas

Finalmente, deben establecerse con claridad las diversas
responsabilidades operativas en el gobierno. Esto supone definir
con claridad las reglas del juego que se aplicarán a la
ejecución de las políticas públicas y los
programas correspondientes en los distintos sectores,
estableciendo de manera explícita cuáles son los
entes, instituciones o personas responsables de dicha
ejecución; cuáles son las relaciones entre ellos, y
con respecto a los entes rectores; cuáles son los recursos
financieros, físicos, humanos y políticos con
qué cuentan; cuáles son los mecanismos de control y
evaluación de resultados; y cuáles son los
criterios y prioridades para el rendimiento de
cuentas.

Es a este último nivel que los temas de
eficiencia operativa y gerencia pública asumen la mayor
importancia ya que, en la mayoría de los casos, no se
encuentra en las instituciones públicas una cultura basada
en la programación y la evaluación por resultados.
Muchas veces, aunque existe un aparato para administrar los
insumos, y suele llevarse una buena contabilidad de los costos
globales de la institución, no se tiene mayor idea de
cuáles son los productos y los resultados que se obtienen
con la aplicación de estos insumos y, mucho menos,
cuál es el costo de cada uno de esos productos o
resultados.

En ausencia de un sentido de las prioridades, de
responsabilidades bien definidas y de metas claras para evaluar
el desempeño de la gestión pública, se hace
imposible cualquier tipo de coordinación y planeamiento
estratégico, lo que a su vez conduce a una
asignación de recursos y una formulación de
presupuestos que se reproducen automáticamente de acuerdo
no con la estrategia, sino con la rutina y la inercia de los
programas e instituciones existentes, que son los que cuentan con
la clientela interna y externa para defenderlos.

13.4.6. La coordinación de la política
social como tal

Al igual que la política
económica, la política social puede topar no
sólo con una ausencia de coordinación que reduce su
efectividad y su eficiencia, sino con choques y contradicciones
que revelan tanto diversidad de propósitos como una
pérdida del sentido de dirección y de la
precedencia en las prioridades. Los ejemplos abundan, como se
muestra en la
relación siempre tensa entre los programas e instituciones
del sector salud
responsables de las actividades curativas, y aquellos cuyo
objetivo tiene más relación con la
prevención y el saneamiento; algo similar ocurre en el
sector educación, donde la asignación de recursos
en los distintos niveles del sistema suele responder más
al peso relativo de distintos grupos de
interés
que a la propia estrategia educativa. Al interior de los
programas de asistencia o compensación social suele
presentarse también un dilema similar, que enfrenta a
aquellos funcionarios e instituciones en los que prevalece un
énfasis o responsabilidad asistencial, con aquellos que
privilegian los enfoques de promoción y
desarrollo.

Pero también es fundamental aumentar la
coordinación entre los sectores sociales del gobierno, ya
que el potencial de la política social en su conjunto
puede depender, en buena medida, de esta integración tal y
como muestran distintos programas de salud en el aula, o tantos
otros programas de educación para la salud. Algo similar
ocurre con la interacción que debe existir entre los
programas de vivienda de interés social y los diversos
servicios
sociales que deben estar asociados a ellos pues, de lo contrario,
el riesgo de fracaso
en las políticas de desarrollo urbano es particularmente
alto.

Los programas de combate a la pobreza son probablemente
el mejor ejemplo de la importancia de coordinar el conjunto de
las políticas sociales ya que, frente a la magnitud y
complejidad del problema de la pobreza, sólo un enfoque
integrado tiene alguna probabilidad
de éxito.
Más aún, este problema resulta idóneo para
evidenciar la importancia de establecer una coordinación
sistemática entre las políticas sociales y las
políticas económicas ya que, sin estas
últimas, difícilmente la política social
puede pretender acabar con la pobreza.

13.4.7. La coordinación entre políticas
económicas y sociales

Esta necesidad de coordinar las políticas
económicas y las políticas sociales parece obvia,
sin embargo, por mucho tiempo la relación que ha existido
entre ellas es la que se limita a combinar una política
económica centrada en resolver los desequilibrios
macroeconómicos (como precondición para alcanzar un
crecimiento que, eventualmente, redundaría en mejores
condiciones de vida y menor pobreza) con una política
social cuyo principal objetivo es el de compensar o mitigar el
costo social que las políticas económicas asociadas
a un ajuste recesivo y una apertura acelerada tienden a
provocar.

Fue así que mientras en los años setenta
se vivió en América Latina una expansión
notable en la cobertura de los programas sociales de corte
universal particularmente en los de educación y salud en
los ochenta y novenas el énfasis se ha volcado sobre
programas focalizados de atención social, y en la
construcción de redes de seguridad (safety
nets) para atender a aquellos que, frente al impacto de la crisis
y el ajuste, son incapaces de satisfacer siquiera sus necesidades
primarias. En esas condiciones, la contradicción entre los
objetivos de la política económica y la
política social eran claras. En un primer momento, los
procesos de ajuste privilegiaron políticas recesivas de
estabilización que, en las condiciones imperantes en
América Latina, resultaron en un altísimo costo
social, tanto para los sectores medios como y sobre todo para los
sectores más pobres y vulnerables. Este costo social se
originó en tres fuentes principales: las reducciones en el
ingreso real de los ocupados que resultaba del creciente desempleo y la
caída de los salarios reales;
los aumentos en los precios de la canasta básica que
siguieron a la

Devaluación, la liberalización de los
precios y la reducción o eliminación de subsidios;
y el deterioro y los recortes en los servicios públicos
(27).

La compensación social mínima y focalizada
no resultó suficiente siquiera como compensación:
la pobreza en América Latina aumentó
dramáticamente durante la década de los
ochenta.

Como reacción a estos ajustes recesivos y
empobrecedores vinieron luego las versiones del ajuste que, sin
renunciar a los elementos básicos de apertura y
restablecimiento de los equilibrios macroeconómicos, se
planteaban la posibilidad de minimizar su costo social, dotando
así al ajuste de un rostro humano.(28) Así, se
avanzó hacia una concepción más integral, en
la que el proceso mismo de ajuste buscara reconciliar el
desarrollo económico con el social en un sentido positivo,
y no en el sentido negativo que se limita a compensar los dolores
más agudos de un ajuste empobrecedor. Este tipo de ajuste
debía partir del principio ya expresado de integrar la
política social en la política
económica.

En general, pareciera haber ya un claro acuerdo en los
países latinoamericanos en que lo importante es
desarrollar una economía que sea competitiva. El problema
es que hay dos grandes caminos para lograr esta competitividad: a base de productividad y
remuneraciones crecientes o a base de un uso extensivo y mal
pagado de los recursos humanos y naturales con que cuenta un
país. La segunda ha sido, por mucho tiempo, la
opción predominante en América Latina, y refleja la
inercia histórica del llamado círculo vicioso de la
pobreza. Para romper ese círculo vicioso, como bien ha
señalado la CEPAL (29), es necesario promover un proceso
simultáneo de transformaciones sociales y productivas, de
manera que ambas se complementen, se refuercen y garanticen su
viabilidad mutua. Para lograr esto, la política social
debe dejar de ser considerada como un apéndice para pasar
a ser una parte integrante del proceso global de
formulación de la política a seguir durante el
ajuste (30).

Por un lado, esto lleva a comprender que, para ser
viable, el desarrollo social al que aspira una sociedad debe ser
compatible con y encontrar sustento financiero en el propio
desarrollo económico de esa sociedad. En ausencia de
recursos externos, es materialmente imposible mantener un proceso
constante de mejoras en la calidad de
vida sin un avance paralelo en la capacidad productiva de la
sociedad.

Por otro lado y como contrapartida de lo anterior es
también cada vez más evidente que ese desarrollo
económico requiere, a su vez, de un desarrollo social
capaz de aportarle los recursos humanos y el entorno cultural e
institucional idóneos para su propia consolidación
y expansión.

Solamente una transformación productiva
sustentada en una incorporación deliberada y
sistemática del progreso técnico permite y requiere
una utilización cada vez más productiva y mejor
remunerada de los recursos humanos con que cuenta una sociedad,
lo que constituye a su vez "el principal mecanismo mediante el
cual las grandes mayorías pueden contribuir al desarrollo
y participar de sus frutos" (31). En síntesis, pues, es
preciso comprender que la política económica debe
constituirse en un elemento central de la política social
con la misma intensidad e importancia con que la política
social debe constituirse en elemento central de la
política económica: son piezas vitales de una sola
estrategia.

_____________________________________

(27) Cfr. Andrea
Cornia y Francés Stewart: "Sistema fiscal, ajuste y
pobreza" en Colección Estudios CIEPLAN, No. 31, 1991, p.
77

(28) Cornia, Jolly y Stewart: Ajuste con
Rostro Humano, UNICEF/Siglo XXI, Barcelona, 1987

(29) Cfr. CEPAL: Transformación
productiva con equidad, Santiago de Chile, 1990

(30) Cfr. Leonardo Garnier: "La política
social en tiempos de ajuste", en Economía y Sociedad,
Universidad
Nacional, Costa Rica, No.
5, 1997

(31) Cfr. Cornia: "Formulación de
la Política Social" en Cornia, Jolly y Stewart: p.
208

13.4.8. Entre la técnica y la
política

En las discusiones sobre la asignación de los
recursos públicos, con frecuencia se tiende a ver el
presupuesto como un instrumento técnico mediante el cual
los gobiernos optimizan la asignación de los recursos
públicos de acuerdo con las supuestas preferencias de la
sociedad. En esta óptica se trataría, por tanto, de
tener la capacidad para descubrir esas preferencias y reflejarlas
fielmente mediante la asignación eficiente de los recursos
públicos.

Las fallas del gobierno aparecerían aquí
como la contraparte a las fallas del mercado. En efecto, las
presencia de imperfecciones, externalidades, asimetría en
la información, dificultades o inconveniencias de excluir
a quien no paga, junto a los problemas que surgen de la distribución del ingreso y la existencia de
bienes
meritorios, todas se conjugan para que el sistema de precios no
logre capturar y traducir en ofertas y demandas las necesidades
de diversos bienes y servicios, justificando por tanto que la
sociedad opte por producirlos y distribuirlos como bienes y
servicios públicos. Sin embargo, la vida pública
abre también la posibilidad de que las supuestas
preferencias sociales no logren traducirse en una adecuada
asignación de recursos públicos: los problemas de
definición de agendas, el peso del
‘votante medio’, la
dificultad de que los votos reflejen fielmente la intensidad de
las preferencias, la construcción de mayorías
artificiales por medio de acuerdos o pactos, la captura del
gobierno por parte de los burócratas, o los sesgos que
surgen de la búsqueda de votos mediante la acción
de gobierno, son todos riesgos de
que, efectivamente, la acción pública no optimice
la asignación de los recursos en el sentido
económico del término.

Pero no es este un problema técnico que se pueda
resolver con sólo un mejor uso de los instrumentos
disponibles, ni con el perfeccionamiento de su capacidad para
descubrir ‘qué es lo que la gente
realmente quiere’. El problema es más
bien político: ante la imposibilidad de conocer con un
alto grado de certeza técnica tanto los costos como los
beneficios sociales y de largo plazo de diversas actividades
económicas a las que los mercados no logran aprehender en
forma adecuada, las sociedades han tendido a recurrir a un
proceso político de construcción de acuerdos
–preferiblemente democráticos. Este
proceso político es intrínsecamente una
búsqueda de soluciones de
second best, un proceso en el que no existen óptimos,
sólo existen los acuerdos posibles. Y de lo que se trata
es de hacer que, mediante prueba y error, esos acuerdos posibles
sean cada vez mejores, y que así sean percibidos por la
sociedad.

Como bien señala Humberto Petrei en un excelente
trabajo sobre el tema, "el presupuesto es un punto de
reunión de fuerzas de la sociedad" (32) y, en esa medida,
no es un instrumento meramente técnico, sino
político, y estrechamente relacionado con el conjunto de
las acciones que definen la política económica, y
la política en general, en la medida en que se reflejan en
la asignación de los recursos públicos. Esto no
quiere decir que, para la definición y el manejo de la
política presupuestaria, pueda prescindirse de la
técnica. Pero sí demanda que la técnica
esté en función de la política, sin
pretender sustituirla.

________________________

(32) Humberto
Petrei: Presupuesto y control, pautas de reforma para
América Latina, Banco
Interamericano de Desarrollo, Washington, 1997, p. 13

13.4.8.1 Gestión pública:
coordinación y evaluación

Dentro de esta gran variedad de esquemas dentro de los
cuales pueden operar las políticas públicas, es
indudable que la ejecución pública como tal
seguirá siendo una de las opciones que
caracterizará, de forma significativa, el quehacer de los
estados latinoamericanos. Ante los riesgos y oportunidades del
momento, la reconstrucción de la capacidad estatal para
gobernar y para hacerlo eficientemente es una condición
esencial para que los países latinoamericanos puedan
enfrentar con éxito los retos de la
democratización, del desarrollo económico y de la
equidad. En este contexto, como ha planteado el CLAD, la
construcción de "una nueva gestión pública
para América Latina" aparece como un elemento fundamental
para mejorar la capacidad de gestión del Estado,
así como para aumentar la gobernabilidad
democrática del sistema político (33).

Hemos visto que, como parte de la búsqueda de
esta mayor capacidad de gestión, es preciso desarrollar
una mayor capacidad de coordinación al interior del propio
gobierno: capacidad de coordinación entre
políticas, entre sectores, entre programas y entre
instituciones. Pero no hablamos aquí de la
coordinación administrativa pero se, cuya responsabilidad
compete a cada jerarca y a cada entidad o institución
pública, sino de la coordinación
estratégica, la que confiere unidad y carácter al
accionar del gobierno, la que ubica cada acción particular
en su perspectiva integral y de largo plazo.

Esta coordinación supone como se dijo más
arriba el desarrollo de la capacidad institucional y
política de establecer prioridades estratégicas, y
de organizar el trabajo del
gobierno en su conjunto alrededor de esas prioridades y de los
resultados esperados, de manera que se pueda aplicar en cada caso
el esquema de gestión que corresponda, de acuerdo con la
visión integral y de largo plazo que guía el
accionar del gobierno. Esta visión debe trascender la mera
elaboración de planes y las grandes definiciones
políticas, para reflejarse en los instrumentos propios de
toda gestión pública:

· Gestión de recursos
financieros

· Gestión de recursos
humanos

· Gestión de la inversión
pública

La coordinación estratégica busca que la
asignación de los recursos humanos, de los recursos
financieros y de la propia inversión pública
corresponda con las prioridades de gobierno, pero busca
además que los propios sistemas de gestión de estos
recursos, y los incentivos (y desincentivos) que contengan estos
sistemas, sean también conducentes al aumento de la
productividad y la eficiencia social de la gestión
pública. Por lo general, esto conlleva una mayor
autonomía gerencial de las distintas agencias ejecutoras
al interior del propio gobierno, y el uso de distintos tipos de
acuerdos, ‘contratos’ o
‘compromisos de resultados’
al interior del sector
público, y aún dentro del propio poder
ejecutivo, del gabinete. En consecuencia, surge la necesidad
de construir nuevas formas de control que sean adecuadas a esta
combinación de mayor flexibilidad gerencial por un lado, y
mayor compromiso con las prioridades estratégicas del
gobierno, por otro. En particular, estas incluyen
(34):

· El control contable de costos, que
abarca no sólo el control de los gastos
realizados, sino también el descubrimiento de formas
más económicas y eficientes de hacer cumplir las
políticas públicas.

· El control de resultados, realizado a
partir de indicadores de desempeño estipulados de forma
precisa en los contratos de gestión o en el tipo de
instrumento de coordinación que se utilice.

· El control social, por medio del cual
los ciudadanos evalúan los servicios públicos desde
el punto de vista de su calidad, su
costo, y la oportunidad y accesibilidad que los
caracterice.

Los nuevos esquemas de gestión, por tanto, se
empiezan a alejar del predominio del paradigma
burocrático para incorporar elementos de una nueva cultura
gerencial centrada más en los resultados que en los
procesos mismos. Es claro que, tal y como lo ha planteado la
CEPAL, esta nueva cultura de la gestión pública
está asociada al diseño de novedosos esquemas
mediante los cuales las entidades públicas rectoras de un
sector establecen los objetivos y resultados esperados de la
gestión de una institución prestadora de dichos
servicios o incluso los
‘contratan’ formalmente, y
el cumplimiento de las metas establecidas es objeto de
evaluaciones periódicas. A nivel global, las entidades
rectoras también se someten al proceso de establecimiento
de objetivos y metas, en virtud de contratos con el jefe de
gobierno o las entidades fiscales o de planificación. Se
destacan, en particular, los avances logrados en esta materia en
Chile, Colombia y Costa
Rica (35).

Esto demanda la institucionalización de
mecanismos adecuados de evaluación y seguimiento y el
correspondiente sistema de incentivos como complemento
indispensable de los instrumentos mediante los cuales se definen
las prioridades y se las traduce a la gestión de los
recursos

Públicos. En este contexto, la evaluación
deja de ser un mero ejercicio académico o una herramienta
más de control ex-post es decir, una autopsia y
pasa a convertirse en un instrumento activo de la nueva gerencia
pública.

Es preciso insistir de nuevo en que, si bien esta
transición supone importantes retos técnicos y
administrativos, más que a un problema técnico se
refiere a un problema político: someterse a un efectivo
rendimiento de cuentas es un acto eminentemente político.
Es por ello que la consolidación de una cultura
Pública basada en la evaluación y el rendimiento de
cuentas exigen, como primer paso, el compromiso de los
gobernantes y, en general, de la clase política de un
país.

El fracaso de muchos sistemas de evaluación se
origina, precisamente, en que los mismos son diseñados y
conducidos por entidades públicas que no cuentan con un
espacio político amplio y sólido, que les permita
convertir sus iniciativas en proyectos de interés
nacional, y que cuenten con el apoyo y el compromiso de las
más altas esferas de gobierno.

En ausencia de voluntad política, se corre el
riesgo de seguir desarrollando instrumentos que si bien pueden
ser novedosos y académicamente sofisticados, suelen
carecer de utilidad
práctica. El apoyo al más alto a nivel
político, por tanto, constituye la clave para dinamizar un
proceso de cambio en la cultura
institucional, bajo una estrategia de efecto cascada, de
arriba hacia abajo, que debe involucrar gradualmente a los
gobernantes, a los jerarcas, a los funcionarios públicos
y, finalmente, a los usuarios (36).

Si estamos hablando de un esfuerzo de evaluación
estratégica y no de otros procesos igualmente
legítimos de evaluación, tenemos que tanto por el
requerimiento de un aval y un respaldo efectivo al más
alto nivel político, como por la necesidad de contar con
una perspectiva integral para evaluar los distintos programas en
términos de su prioridad global, el espacio institucional
idóneo para esta evaluación estratégica
tiende a corresponder con el espacio de la coordinación y,
en términos más generales, con el espacio de la
planificación.

A su vez, hemos visto cómo las funciones de
coordinación y planificación requieren de la
evaluación estratégica como uno de sus instrumentos
esenciales, ya que sólo mediante tal evaluación es
posible cerrar el círculo básico de una
coordinación efectiva, de manera que la definición
de una estrategia y las prioridades correspondientes de paso a la
correspondiente asignación de recursos (humanos,
financieros, físicos), que esta asignación conduzca
efectivamente a la ejecución de los programas
públicos en cuestión y que, finalmente, la
evaluación permita identificar cómo y en qué
medida este proceso avanza de manera socialmente eficiente, y
cómo esto incide en la constante redefinición de la
estrategia, la asignación de los recursos y la
ejecución de los programas públicos.