6.- Los Recursos
Administrativos
Los recursos
administrativos surgen como un remedio a la legal
actuación de la administración. Son medios legales
que el ordenamiento jurídico pone a disposición de
los particulares para lograr, a través de la
impugnación, que la
Administración rectifique su proceder. Son la
garantía del particular para una efectiva
protección de su situación jurídica.
Son denominados recursos, porque se trabaja con un acto
preexistente, es decir, con una materia
procedimental ya decidida, que en este caso, es un acto
administrativo de efectos particulares, nunca general
(artículo 85).
En cuanto a la naturaleza de los
recursos administrativos, la tesis
predominante considera los recursos administrativos como un
derecho del interesado, que forma parte de la garantía
constitucional a la defensa. Este es el criterio acogido por el
Tribunal Supremo de Justicia, en
sentencias de la Corte Federal del 05.08.55 y del 24.11.53. Otra
tesis
considera los recursos como medios
procedimentales de defensa de los derechos de los individuos
ante las autoridades públicas, criterio éste
mayoritariamente aceptado, ya que el procedimiento en
sí no puede ser calificado como un derecho, sino como un
medio que permita al particular revelarse ante la conducta
ilegítima de la Administración.
El recurso administrativo es un acto por el que un sujeto
legitimado para ello pide a la Administración que revise,
revoque o reforme una resolución administrativa, o
excepcionalmente un trámite, dentro de unos determinados
lazos y siguiendo unas formalidades establecidas y pertinentes al
caso.
Es necesario distinguir el recurso de la
petición. En el primero se parte de la existencia
previa de un acto o resolución administrativa, que es lo
que se pretende que se reforme o revoque, mientras que la
petición tiene como finalidad última la
realización por parte de la Administración de un
acto nuevo.
Los recursos administrativos se interponen y resuelven ante
la misma Administración, por lo que esta se convierte
así en juez y parte de los mismos. De ahí que la
garantía que se pretende asegurar ofreciendo mediante la
interposición de recursos una posibilidad de
reacción contra las resoluciones administrativas se vea
limitada por el hecho de ser la propia Administración la
que ha de resolver el litigio planteado y que deriva de un acto
suyo. Y de ahí que en muchas ocasiones, tras la
resolución administrativa, haya que acudir a otras
instancias (la vía judicial) para la última
consideración y sentencia sobre el asunto en
cuestión.
Se podrán interponer contra las disposiciones
administrativas dos tipos de recursos: el ordinario, que
puede ser considerado como el sustituto del antiguo recurso de
alzada, y el extraordinario o de revisión. Sus
características las examinaremos más
adelante.
Por el contrario, no cabrá la interposición
de recurso contra las disposiciones administrativas de carácter
general. En este sentido la Ley a que hacemos
referencia ha introducido una modificación sustancial con
la situación anterior, no permitiendo proceder a la
impugnación de forma directa de una disposición de
carácter general. No obstante, sí cabe la
posibilidad de una impugnación indirecta mediante
la impugnación de un acto administrativo de
aplicación de una disposición general,
pudiéndose interponer el recurso ante el órgano
administrativo del que emanó la disposición general
de cuya aplicación deriva el acto recurrido y no
sólo ante el órgano del que emanó el
acto.
Las leyes
podrán sustituir el recurso ordinario por otros procedimientos de
impugnación o reclamación, incluidos los de
conciliación, mediación y arbitraje. Ello
se hará en supuestos o ámbitos sectoriales
determinados y cuando la especificidad de la materia
así lo justifique y ante órganos colegiados o
comisiones específicas no sometidas a instrucciones
jerárquicas. No obstante, deberán sujetarse a los
principios,
garantías y plazos que la Ley sobre
Procedimiento
Administrativo establece.
Fin de la vía administrativa
Para saber qué tipo de recurso procede interponer
ante una resolución administrativa habrá de tenerse
conocimiento
de cuándo se produce el fin de la vía
administrativa. En este sentido, ponen fin a la vía
administrativa:
– Las resoluciones que recaigan en los Recursos Ordinarios
interpuestos.
– Las resoluciones que recaigan en los procedimientos
especiales que sustituyan al recurso ordinario, que se han
indicado anteriormente (procedimientos de impugnación o
reclamación, incluidos los de conciliación,
mediación y arbitraje).
– Las resoluciones que sean dictadas por órganos que
carezcan de superior jerárquico, salvo que se establezca
lo contrario por Ley.
– Otras resoluciones administrativas que por ley o
reglamentariamente se haya establecido que ponen fin a la
vía administrativa.
La disposición adicional novena de la Ley a que nos
estamos refiriendo establece las resoluciones que ponen fin a la
vía administrativa en lo concerniente a la
Administración General del Estado, que
son:
– Las del Consejo de Ministros y sus Comisiones
Delegadas.
– Las de los Ministros dentro de sus competencias
departamentales.
– Las de los Subsecretarios y Directores Generales en
materia de personal.
6.1.- Tipos de Recursos
Administrativos
Como se dijera en el capítulo anterior, los recursos
administrativos forman parte de los procedimientos de segundo
grado. Dentro de estos procedimientos pueden destacarse, de
acuerdo a la Ley que rige la materia, tres tipologías
distintas, a saber:
Son aquellos que revisten un carácter genérico,
ya que pueden plantearse en todos los casos, salvo en aquellos
que exista disposición legal en contrario.
a) Objeto:
El recurso ordinario es el que se interpone por las personas
interesadas contra las resoluciones que no pongan fin a la
vía administrativa o contra los actos de trámite
que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o
produzcan indefensión. Dicho recurso se interpone ante el
órgano superior jerárquico del que dictó las
resoluciones o actos impugnados en el. A estos efectos, los
tribunales y órganos de selección
del personal al
servicio de
las Administraciones Públicas se considerarán
dependientes de la Autoridad que
haya nombrado al presidente de los mismos.
b) Plazo: El plazo para la interposición del
recurso ordinario será de un mes. Transcurrido dicho plazo
sin haberse interpuesto el recurso, la resolución
será firme a todos los efectos, sin perjuicio, en su caso,
de que proceda la interposición de recurso extraordinario
de revisión
c) Motivos: El recurso ordinario podrá fundarse
en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad de los
actos de las Administraciones Públicas.
Los actos de las Administraciones Públicas son
nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
a) Los que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades
susceptibles de amparo
constitucional.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente
por razón de materia o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se
dicten como consecuencia de ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido o de las normas que
contienen las reglas esenciales para la formación de la
voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento
jurídico por los que se adquieren facultades o derechos
cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisición.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una
disposición legal.
También serán nulos de pleno derecho las
disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen
materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la
retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales.
Por otro lado, son anulables los actos de la
Administración que incurran en cualquier infracción
del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de
poder. El
defecto de forma sólo determinará la anulabilidad
cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables
para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de
las personas interesadas. Por último, la
realización de actuaciones administrativas fuera del
tiempo
establecido para ellas sólo implicará la
anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del
término o plazo.
Los vicios y defectos que hagan anulable el acto no
podrán ser alegados por los causantes de los mismos.
d) Interposición: El recurso podrá
interponerse ante el órgano que dictó el acto que
se impugna o ante el órgano competente para resolverlo. Si
el recurso se hubiera presentado ante el órgano que
dictó el acto impugnado, este deberá remitirlo al
competente en el plazo de diez días, con su informe y con una
copia completa ordenada de su expediente. En este sentido, la
persona
titular del órgano que dictó el acto recurrido
será responsable directa de cumplimentar lo anteriormente
indicado.
e) Resolución Presunta: Transcurridos tres meses
desde la interposición del recurso ordinario sin que
recaiga resolución, se podrá entender desestimado y
quedará expedita a vía procedente.
Se exceptúa el caso de recursos interpuestos contra la
desestimación presunta de una solicitud por transcurso del
plazo, en el que se entiende que queda estimado si la
Administración no resuelve en el plazo oportuno.
Dentro de los recursos ordinarios se distinguen a su vez: el
recurso de reconsideración y el recurso
jerárquico.
El recurso de reconsideración se le suele calificar
como un recurso horizontal, en el sentido de que el mismo es
ejercido en contra de la actuación emanada del
órgano que dictó el acto originario. El mismo debe
ser decidido en un lapso de 15 días hábiles. Ahora
bien, cuando quien debe decidir el recurso de
reconsideración es la máxima autoridad,
éste cuenta con un lapso mayor, el cual es de 90
días continuos.
Debe destacarse que en contra del acto que decide el recurso
de reconsideración, no es posible volver ha ejercer este
tipo de recurso.
El recurso jerárquico es denominado, a diferencia del
anterior, como un recurso vertical, ya que el mismo se intenta
ante la superior jerarquía dentro de la
organización. En el caso de los Municipios, ante el
Alcalde o en los casos de la Administración
Pública Nacional, ante el Ministro respectivo.
El lapso para decidir el recurso es de 90 días
continuos, contados a partir de la interposición del
mismo.
Es de hacer notar que las decisiones que resuelvan el recurso
jerárquico, agotan la vía administrativa, es decir,
que al ser dictadas por la máxima autoridad del ente
administrativo de que se trate, dicha decisión, abre el
camino al ejercicio de los recursos jurisdiccionales
judiciales.
Estos recursos sólo proceden en aquellos casos
expresamente previstos en la norma, la cual especifica el recurso
admisible.
En nuestra legislación se considera como recurso
especial, el denominado recurso jerárquico impropio, el
cual se ejerce ante las máximas autoridades de los entes
descentralizados de la Administración
Pública. Por ejemplo, en caso de una decisión
emanada de un Instituto Autónomo Municipal, el recurso
debe plantearse ante el Directorio o Junta Directiva del mismo y
luego de su decisión, conocería eventualmente el
máximo órgano del organismo de adscripción
que sería el Alcalde. Este recurso se funda en el
principio de jerarquía administrativa, según el
cual, los entes que ejercen la tutela de los órganos que
componen la Administración Descentralizada, tienen
competencia
para revisar no sólo la legitimidad, sino la oportunidad o
conveniencia de sus actos.
6.1.3.-
Recursos Extraordinarios: A diferencia de los anteriores, los
recursos extraordinarios operan «aún cuando el acto ha
quedado firme», es decir, aún fuera de los lapsos que la
ley prevé para su impugnación.
Dentro de estos recursos encontramos el denominado recurso de
revisión, el cual, como se dijo anteriormente, supone un
acto firme y, por lo tanto, la decisión que eventualmente
se dicte afectará la autoridad de cosa juzgada
administrativa. Este recurso procede frente a cualquier acto que
haya quedado firme, no necesariamente ante aquellos que causen
estado. El
lapso para su ejercicio es de tres meses y varía
según el motivo de impugnación de que se trate. En
efecto, cuando los motivos de la impugnación sean documentos o
testimonios declarados falsos por sentencia judicial
definitivamente firme, que hubieren influido de manera decisiva
en la resolución del asunto, o cuando la decisión
hubiere sido adoptada por cohecho, fraude, violencia o
soborno, y ello hubiere quedado establecido en sentencia judicial
definitivamente firme, el lapso de impugnación será
dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha de la
sentencia. Ahora bien, si el motivo hubiere sido la
aparición de pruebas
esenciales para la resolución del asunto, no disponibles
para la época de la tramitación del expediente,
este lapso comenzará a computarse a partir del momento en
que se haya tenido noticia de la existencia de las pruebas. Por
lo que se refiere al lapso para decidir, éste es dentro de
los treinta días siguientes a la fecha de
presentación del recurso. (Artículos 85 al 99 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos).
Es de hacer notar que, una vez interpuesto cualquiera de los
antedichos recursos, el interesado no podrá acudir ante la
jurisdicción contencioso-administrativa hasta tanto se
produzca la decisión o se venza el plazo que tenga la
administración para decidir, ello con la finalidad de
evitar decisiones contradictorias.
a) Objeto: El recurso extraordinario de revisión
es el que se interpone por las personas interesadas contra los
actos que agoten la vía administrativa o contra los que no
se haya interpuesto recurso administrativo en plazo.
b) Motivos: El recurso extraordinario de
revisión podrá interponerse cuando concurra alguna
de las circunstancias siguientes:
1ª. Que al dictar los actos recurridos se hubiera
incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos
incorporados al expediente.
2ª. Que aparezcan o se aporten documentos de valor esencial
para la resolución del asunto que, aunque sean
posteriores, evidencien el error de la resolución
recurrida.
3ª. Que en la resolución hayan influido
esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por
sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella
resolución.
4ª. Que la resolución se hubiese dictado como
consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia,
maquinación fraudulenta u otra conducta punible
y se haya declarado así en sentencia judicial firme.
c) Plazo: El recurso extraordinario de revisión
se interpondrá cuando se trate de la causa primera
indicada en el apartado anterior, dentro del plazo de cuatro
años siguientes a la fecha de la notificación de la
resolución impugnada. En los demás casos, el plazo
será de tres meses a contar desde el
conocimiento de los documentos o desde que la sentencia
judicial quedó firme.
d) Interposición: El recurso extraordinario de
revisión podrá interponerse ante el órgano
que dictó el acto que se impugna o ante el órgano
competente para resolverlo. Si el recurso se hubiera presentado
ante el órgano que dictó el acto impugnado, este
deberá remitirlo al competente en el plazo de diez
días, con su informe y con una
copia completa ordenada de su expediente. En este sentido, la
persona
titular del órgano que dictó el acto recurrido
será responsable directa de cumplimentar lo anteriormente
indicado.
El órgano al que corresponde conocer del recurso
extraordinario de revisión debe pronunciarse, no
sólo sobre la procedencia del recurso, sino también
sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto
recurrido.
e) Resolución Presunta: Transcurrido el plazo de
tres meses desde la interposición del recurso
extraordinario de revisión sin que recaiga
resolución, se entenderá desestimado, quedando
expedita la vía jurisdiccional
contencioso-administrativa.
7.- El
Procedimiento en los Recursos Administrativos.
Interposición: Dentro de los requisitos para la
interposición del recurso se exige, en principio, la
existencia de un acto administrativo impugnado o la negativa
tácita de la Administración (silencio
administrativo). Igualmente se requiere que el particular haya
sido notificado del acto, ya que de lo contrario el mismo no
surtiría eficacia alguna
y, finalmente, que el recurso sea interpuesto dentro del lapso
legalmente establecido. Es de hacer notar que, no necesariamente
el acto que pone fin a un procedimiento es aquel objeto de
impugnación. También son impugnables aquellos actos
que prejuzguen el procedimiento como definitivo, imposibiliten su
continuación o causen indefensión (artículo
85 Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos). Los
requisitos para la elaboración del recurso están
previstos en el artículo 49 de la LOPA, en el cual debe
identificarse el organismo al cual está dirigido el
recurso, la identificación del interesado, los hechos,
razones y pedimentos correspondientes, expresando con toda
claridad la materia objeto de la solicitud, la referencia a los
anexos que acompañan el recurso y cualesquiera otras
circunstancias que exijan las normas legales o
reglamentarias, además de la firma de los interesados,
entre otros.
En este sentido es preciso señalar que, la
interposición del recurso per se, no suspende
automáticamente los efectos del acto cuestionado.
Sólo en caso excepcional y con base a las causases
establecidas en la ley, la Administración podrá
otorgar la suspensión de los efectos del acto y en caso de
considerarlo necesario, solicitar la constitución de una garantía
eficiente (artículo 87, primer aparte).
En cuanto a la substanciación, debe señalarse,
que la misma se circunscribe fundamentalmente al examen de los
requisitos de admisibilidad del recurso (artículo 86), a
la solicitud de los antecedentes administrativos del caso y de
cualquier otra información necesaria a los fines de la
correspondiente decisión (artículos 54 y 55)
además de permitir en cualquier estado al particular que
alegue, pruebe e informe todo aquello que considere conveniente
para la satisfacción de sus intereses.
En cuanto a la terminación, el procedimiento recusorio
normalmente debe culminar con una decisión expresa, bien
estimatoria o desestimatoria. En el primer caso, el órgano
podrá anular, modificar, convalidar o reponer el
procedimiento al estado en que se produjo el vicio que afecta el
acto. En el segundo caso, una decisión desestimatoria
tendrá como finalidad confirmar el acto recurrido.
Pero existe además otra forma de terminación del
procedimiento de revisión de los actos, a petición
del particular, muy generalizada en el ámbito de nuestra
administración, como es el silencio administrativo, el
cual es una ficción jurídica recogida en el
artículo 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, que valora en sentido negativo la
pretensión de¡ administrado, una vez transcurrido o
agotado el lapso para tomar la decisión respectiva. En
otras palabras, la regia general en cuanto al silencio
administrativo es la de considerar negada la petición del
solicitante y permitirle el ejercicio de los recursos
administrativos o judiciales que correspondan al caso.
El Silencio Administrativo: Regulación y
Consecuencias.
Premisa: La conducta normal de la Administración
es cumplir con su deber jurídico de decidir y hacerlo
además de manera oportuna, ya que el requisito objetivo
básico para recurrir es la existencia de un acto
(artículo 92 y 78 LOPA). Sin embargo, algunas veces, no
existe una decisión en forma expresa,
configurándose, en consecuencia, el silencio
administrativo, es la «irresistible inclinación de la
Administración a no contestar».
El silencio es una manifestación tácita de la
administración, ya que la autoridad que calla conoce el
alcance atribuido a su comportamiento. Este es el criterio minoritario de
la doctrina en cuanto a la naturaleza de esta figura. No
obstante, la doctrina predominante sostiene un criterio distinto,
según el cual, el silencio es una ficción legal que
abre la posibilidad de una impugnación ulterior, es decir,
es una garantía procesal a favor del administrado y no de
la Administración. Ahora bien, el silencio procede tanto
en vía de instancia, es decir, frente a peticiones o
simples denuncias del administrado como en el ámbito de
los recursos administrativos.
En cuanto a las consecuencias del silencio, pueden dividirse
aquellas que repercuten en el interesado y otras que recaen sobre
la Administración. Respecto de las primeras, la
consecuencia fundamental es que el interesado podrá
ejercer el recurso subsiguiente o esperar la decisión
correspondiente. Si el interesado espera a que se produzca el
acto, aún vencido el lapso para decidir, el lapso para
ejercer la impugnación se abre nuevamente con motivo de la
notificación del acto tardío. Si el silencio ocurre
con ocasión de un recurso jerárquico, el particular
puede ignorar verificación del silencio, el recurso
judicial pertinente, según lo dispuesto en el
artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia.
Acerca de las consecuencias para la Administración debe
señalarse, que aún vencido el lapso del cual
dispone el órgano administrativo para dictar la
correspondiente decisión sin que ésta se haya
producido, la obligación de responder persiste aún
fuera de dicho lapso, lo cual daría lugar a las
denominadas decisiones tardías. Ahora, si el particular ha
decidido, frente al silencio, impugnar el acto ante el
órgano superior, y éste solicita el expediente al
órgano inferior, ya no podrá dictarse la
decisión por lo que se refiere al inferior, toda vez que
debe entenderse que la remisión del expediente
automáticamente pone fin a su competencia para
decidir.
Sobre este tema debe señalarse que de manera
excepcional, en algunas leyes venezolanas se contempla un efecto
contrario del silencio, es decir, en términos positivos,
lo cual equivale a considerar aceptada la solicitud del
particular en aquellos casos en que la Administración no
decide dentro de los lapsos legales correspondientes. Este es el
caso de la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística y del Sufragio, entre otras.
La revisión de oficio de los actos administrativos.
Límites. Consecuencias.
Como se señalara en el capítulo anterior, los
procedimientos de revisión de oficio, al igual que los
recursos administrativos, forman parte de los denominados
procedimientos de segundo grado. La diferencia fundamental con
respecto a los recursos administrativos, es que en estos casos,
la revisión procede motu proprío, es decir,
sin necesidad de requerimiento de los particulares. En estos
casos la Administración, ejerce un conjunto de potestades
que ponen de manifiesto el principio de autotutela, es decir, la
posibilidad de la administración de controlar, no
sólo la legalidad sino la oportunidad o conveniencia de
sus actos en virtud de los intereses generales que le corresponde
tutelar.
Estas potestades son las siguientes:
Convalidación: Es la figura en virtud de la cual
la Administración subsana los vicios de los actos no
afectados de nulidad absoluta. Su objeto es un acto viciado de
anulabilidad o nulidad relativa. Para su ejercicio no existe
límite de tiempo, es decir,
que la potestad de convalidación se extiende aún
interpuesto el recurso administrativo o judicial
(artículos 81 y 90 Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos).
Declaratoria de nulidad absoluta: Esta potestad
está prevista en el artículo 83 ejusdem, la cual le
permite a la Administración «reconocer» (sinónimo
de declarar) la nulidad absoluta de los actos dictados por
ésta. Esta potestad opera sólo en aquellos casos en
que el acto se encuentra subsumido en las causases del
artículo 19 de la Ley y procede de oficio o a solicitud de
particulares.
Corrección de errores materiales o
de cálculo: Esta potestad es concebida
como una derivación o especie de la potestad general de
convalidación y se contrae exclusivamente a aquellos casos
en que existen errores materiales o
de cálculo
que no impliquen la nulidad absoluta del acto (artículo
84).
Revocación: Es el poder
conferido a la administración para extinguir un acto por
razones de oportunidad o conveniencia, bien por razones
originarias o sobrevenidas.
Dentro de sus características encontramos que la misma la
ejerce el mismo órgano que dictó el acto o su
superior jerárquico, La revocación puede ser total
o parcial, pero sólo en aquellos casos que no originen
derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y
directos, ya que la afectación de éstos por un
nuevo acto lesionaría el principio de intangibilidad de la
decisión administrativa, lo cual es castigado con la
nulidad absoluta, a tenor de lo previsto en el artículo
19, numeral 2 de la Ley. Se encuentra aquí con un
límite impuesto por el
propio texto legal al
ejerció de la potestad revocatoria por razones de seguridad
jurídica y estabilidad de los derechos de los
administrados.
Caso Práctico
Ciudadano
ALCALDE DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO DE MARACAIBO DEL
ESTADO ZULIA
Su Despacho. –
Yo, ARMANDO PARRA SERRANO, venezolano, mayor de edad,
abogado en ejercicio, inscrito en el lnpreabogado bajo el No.
51705, titular de la Cédula de Identidad No.
8.504.255, domiciliado en esta ciudad y Municipio Maracaibo del
Estado Zulia, procediendo con el carácter de Apoderado
Especial de la Sociedad
Mercantil COMPAÑÍA ANÓNIMA NACIONAL
TELÉFONOS DE VENEZUELA
(CANTV), debidamente constituida e inscrita por ante el Registro
Mercantil que llevaba el Juzgado de Comercio del
Distrito Federal, el día de junio de 1930, bajo el No.
387, cuya última Reforma Estatutaria quedó
registrada por ante el Registro
Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del
Distrito Federal Estado Miranda en fecha 24 de octubre de 1996,
bajo el No. 6 del Tomo 298-a-pro., representación que se
evidencia de instrumento poder que fuera conferido por la
mencionada Sociedad
Mercantil, el cual quedó debidamente autenticado por ante
la Notaría Pública Trigésima Sexta del
Municipio Libertador del Distrito Federal, en fecha 30 de mayo de
1997, bajo el No. 37, Tomo 44 de los Libros de
Autenticaciones respectivos, y el cual se acompaña al
presente escrito en copia simple marcada «A», previa
confrontación con el original. Ante Usted, muy
respetuosamente ocurro para exponer:
De los hechos
En fecha 10 de noviembre de 1998, fue presentada a la Empresa CANTV
planillas de Liquidación del Impuesto
Municipal por concepto de
Inmuebles Urbanos, No. 5198003983, constante de tres (03)
páginas, correspondientes al cuarto Trimestre del
año 1998, fundamentada las referidas Planillas de
Liquidación en avalúos practicados en cada uno de
los Inmuebles propiedad de
CANTV, por la Dirección de Catastro de la Alcaldía
del Municipio Autónomo Maracaibo del Estado Zulia,
signadas con los Nos, DCL 2475-97; DCE 2476-97; DCE 2477-97; DCE
2478-97; DCL 2480-97; DCE 2481-97; DCE 2482-97; DCE 2484-97; DCE
2485-97; DCE 2486-97; DCE 2487-97; DCE 2488-97; DCE 2489-97; DCE
2490-97; DCE 2491 DCL 2492-97′. DCL 2493-97; DCE 2494-97; DCE
2500-97, dichas Planillas fueron elaboradas en fecha 16 de
septiembre de 1997, el cual consigno en copia simple constante de
setenta y cinco folios útiles, marcada «B», cancelando mi
representada el cuarto trimestre correspondiente al año de
1998, la cantidad de CUATRO MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y CINCO
MIL OCHOCIENTOS TREINTA Y UNO CON NOVENTA Y UN CÉNTIMOS DE
BOLÍVARES (Bs. 4.565.831,91), el cual consigno en copia
simple constante de tres folios útiles, marcada
‘1C». La Empresa CANTV,
canceló a la Alcaldía del Municipio Maracaibo del
Estado Zulia, el Impuesto sobre Propiedad
Inmobiliaria correspondiente a los años impositivos 1995,
1996, y 1997, la cantidad de TRECE MILLONES SETECIENTOS DIEZ MIL
OCHOCIENTOS TREINTA Y OCHO CON SESENTA Y UN CÉNTIMOS DE
BOLÍVARES (Bs. 13.710.838,61) el cual consigno en copia
simple constante cincuenta y cinco folios útiles, marcada
«D».
Los recaudos mencionados, constituyen actos administrativos
contentivos de avalúos y liquidación del Impuesto
Municipal por concepto de
Inmuebles Urbanos, siendo que tales actos se encuentran viciados
de nulidad por las razones que seguidamente se mencionan:
Avalúos mal aplicados
Tal como se desprende del contenido de los avalúos
practicados a los Inmuebles propiedad de CANTV, realizado por la
Dirección de Catastro de la Alcaldía
del Municipio Maracaibo del Estado Zulia de fecha 16 de
septiembre de 1997, y que sirven de fundamento o soporte para la
elaboración de las Planillas de Liquidación de
lmpuesto Municipales por concepto de Inmuebles Urbanos, aplicados
dichos avalúos al Impuesto inmobiliario correspondiente al
año 1998.
Con respecto a este particular este particular es oportuno
mencionar lo establecido en el artículo 27 de la Ordenanza
de lmpuesto sobre Inmuebles Urbanos dictada por el Consejo
Municipal del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, el cual se
transcribe a continuación:
Artículo 27°. «Cada cuatro (4) años por
lo menos, se procederá a actualizar o revisar el Registro
de Avalúos que al efecto ha de llevar la Dirección
Municipal de Catastro. EI avalúo individual del inmueble
se hará cuando ocurra alguna modificación por
construcción, reparación y
ampliación.
También cuando el terreno sin construcción varíe de
categoría según el artículo 5° de esta
Ordenanza.
Según se desprende de los recaudos mencionados,
contentivos de los avalúos efectuados a los inmuebles
propiedad de CANTV, estos fueron realizados durante el año
de 1997, observándose en los mismos que la
Dirección de Catastro de la Alcaldía del Municipio
Maracaibo del Estado Zulia, aplicó para la
Liquidación del Impuesto Municipal por concepto de
Inmuebles Urbanos nuevos avalúos antes de terminar la
vigencia de los aforos que fue asignado a la Empresa a
partir del año de 1995, el cual está vigente hasta
el 31 de diciembre de 1998, por lo que se viola lo establecido en
el artículo 27 de la Ordenanza Sobre Inmuebles Urbano que
anteriormente fue transcrita, la cual establece la
obligación en que se encuentra la Dirección de
Catastro Municipal de la Alcaldía del Municipio Maracaibo
del Estado Zulia, de actualizar o revisar el Registro de
avalúos cada cuatro (4) años por lo menos,
generándose en consecuencia una violación a los
preceptos establecidos en la Ordenanza, adoleciendo del vicio de
nulidad absoluta, por cuanto su contenido es ilegal.
En todo caso, el valor
actualizado de los inmuebles según los mencionados
avalúos, deberán tomarse en cuenta para los efectos
del calculo y liquidación de los Impuestos a que
hubiera lugar, a partir del 1° de enero de 1999, ya que los
aforos que fueron asignados y que comenzaron a partir del
año 1995, el cual está en vigencia hasta el 31 de
diciembre de 1998.
Base imposible
Se desprende del contenido de los avalúos practicados a
los inmuebles propiedad de CANTV, realizado por la
Dirección de Catastro de la Alcaldía del Municipio
Maracaibo del Estado Zulia, de fecha 16 de septiembre de 1997, y
que sirven de fundamento o soporte para la elaboración de
las planillas de Liquidación de Impuesto Municipales por
concepto de Inmuebles Urbanos, aplicados dichos avalúos al
impuesto Inmobiliario correspondiente al año 1998, que se
tomaron en cuenta al momento del calculo de la base imponible en
el Impuesto Sobre Inmuebles Urbanos la inclusión de
equipos y obras extras los cuales se encuentran expresados en los
informes de
avalúos. Al respecto cabe destacar que los equipos y obras
extras tales como: ascensores, aire central,
bomba de agua,
pasillos, escaleras, tanque de agua,
estacionamiento, pisos rústicos, platabanda, constituyen
bienes
inmuebles por destinación, es decir, todo objeto mueble
que el propietario ha destinado a Terreno o edificio para que
permanezcan en él constantemente, o que no puedan
separarse sin romperse o deteriorarse o sin romper o deteriorar
la parte del terreno o edificio a que estén sujeto, por lo
que los mismo quedan excluido del ámbito de
aplicación de la Ordenanza de Impuesto Sobre Inmuebles
Urbanos, la cual versa únicamente sobre bienes
inmuebles. Así pues, la competencia de los Municipio en
materia del tributo que nos ocupa, está referida
únicamente a los denominados inmuebles por su naturaleza,
así lo ha sostenido la doctrina patria, como nuestro
máximo tribunal. En efecto en su obra titulada «El
Impuesto Sobre Inmuebles Urbanos» el tratadista Gabriel Ruan
Santos expone:
«La experiencia dice que las Municipalidades, como sujetos
activos del
tributo, han tenido la pretensión de ampliar la cobertura
del impuesto mediante la interpretación extensiva y
civilista de los vocablos señalados, lo cual ha provocado
muchos conflictos con
los contribuyentes, que la jurisprudencia
ha resuelto con la fijación del alcance jurídico de
los vocablos.
Así, en cuanto al concepto jurídico de
inmueble objeto del gravamen, numerosas municipalidades han
incluido dentro de ese concepto a las instalaciones y equipos
industriales y comerciales y en general a los supuestos de
inmuebles previstos en los artículos 527, 528, y 530 del
Código
Civil, dentro de las cuales se anotan los inmuebles por
naturaleza, por incorporación, por su objeto y por su
destino.
En sentencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia, en
Corte Plena, en fecha 8 de diciembre de 1987 y 26 de septiembre
de 1990, con ocasión la declaratoria de
inconstitucionalidad de algunas de las disposiciones de las
Ordenanza del Impuesto sobre Inmuebles de los Distritos Puerto
Cabello y Valencia, ese Supremo Tribunal delimitó el
concepto de inmueble a los efectos del tributo municipal. Expresa
la sentencia del 25-09-90, lo siguiente:
«El concepto doctrinario de inmueble ha sido definido como
bienes que no pueden transportarse de una parte a otra, sin
destruirlas o deteriorarlos; ahora bien, es bien conocido que a
través de la jurisprudencia
y de la legislación e concepto doctrinario al cual hemos
hecho referencia, se ha venido ampliando en el campo del Derecho Civil;
así en nuestro derecho positivo,
el Código
Civil ha venido repitiendo la ya clásica distinción
de bienes inmuebles por su naturaleza, por su destinación
y por el objeto a que se refiere y en el Código Civil
vigente se enumeran en los artículos 527, 523, 529, y 530
los bienes que deben considerarse como tales en el ámbito
del Derecho
Civil.
La Constitución Nacional al determinar los ingresos de
carácter municipal señala entre los mismos Impuestos sobre
Inmuebles Urbanos (Artículo 31, Ordinal 3°). Es
evidente a juicio de la Corte y así lo ha declarado en
ocasiones anteriores, y concretamente, en sentencia de 8 de
diciembre de 1987, en la cual se expresó lo siguiente: A
juicio de la Corte, el texto
constitucional citado establece con claridad que el Impuesto de
recaer sobre Inmuebles Urbanos y no puede una Ordenanza ampliar
el término preciso expresado en la Constitución y
extenderlo, con base en interpretaciones de naturaleza civil a
bienes muebles e instalaciones, ya que los criterios definidos en
los Artículos 526 y 530 del Código Civil no son
aplicables en materia impositiva.
Los recaudos mencionados anteriormente, constituidos por los
avalúos practicados a los inmuebles propiedad de CANTV,
los cuales sirven de soportes para la elaboración de las
Planillas de Liquidación del Impuesto Municipal por
concepto de propiedad inmobiliaria, constituyen actos
administrativos, siendo que tales actos se encuentran viciados de
nulidad, lo cual hace que mi representada la Empresa CANTV
tenga el derecho de reclamar la restitución de lo
cancelado de más, tal como se encuentra establecido en el
artículo 177 del vigente Código Orgánico
Tributario1 que afirma;
Artículo 177 «Los contribuyentes a los responsables
podrán reclamar la restitución de lo pagado
indebidamente por tributos,
intereses, sanciones y recargos, siempre que no estén
prescritos».
Resultando improcedente la cancelación efectuada por mi
representada CANTV, por cuanto se tomaron en cuenta para el
momento del calculo de la base imponible en el Impuesto Sobre
Inmuebles Urbanos la inclusión de equipos y obras extras,
las cuales se encuentran expresados en los informes de
avalúos, siendo que los referidos avalúos adolecen
del vicio de nulidad absoluta en cuanto que su contenido es
ilegal, como lo sería además su
ejecución.
Petitorio
Por las razones anteriormente expuestas, es por lo que acudo
ante su competente autoridad, tal como se encuentra establecido
en el artículo 177 y siguiente de vigente Código
Orgánico Tributario, para que se sirva reconocer los
Créditos Fiscales representados en las
cantidades de dinero que mi
representada CANTV ha pagado de más, el Impuesto Municipal
por concepto de propiedad inmobiliaria fundamentada en
avalúos practicados a los inmuebles propiedad de CANTV,
los cuales se encuentran viciados de nulidad, al aplicar nuevos
avalúos antes de determinar la vigencia de los aforos, el
cual finaliza el 31 de diciembre de 1998, y también porque
los referidos avalúos toman en cuenta los bienes inmuebles
por su destinación al momento del calculo de la base
imponible, incluyendo el valor de equipos y obras extras, los
cuales asciende a la cantidad de TRES MILLONES QUINIENTOS
VEINTIDÓS MIL OCHOCIENTOS VEINTISÉIS CON TREINTA Y
SEIS CÉNTIMOS DE BOLIVARES (Bs. 3.522.826,36), cantidades
que corresponden a la diferiréis cancelada por mi
representada en el año 1997, y el cuarto trimestre del
año 1998; mi representada interpuso Recurso sobre
Reconocimientos de Créditos Fiscales en fechas 08 de Julio
y 08 de octubre de 1998, representados por las cantidades de que
mi representada ha pagado de mas, el Impuesto Municipal por
concepto sobre Patente Inmobiliaria de los primeros tres (03)
trimestre del año de 1998, el cual asciende a la cantidad
de NUEVE MILLONES SETECIENTOS CUARENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS
NOVENTA Y CINCO CON SESENTA Y SEIS CÉNTIMOS DE BOLIVARES
(Bs. 9.745.695,66), consigno copia de Recurso de Reconocimiento
de Créditos Fiscales, en seis (06) folios útiles;
la suma que mi representada CANTV ha cancelado de más
correspondiente al primer, segundo, tercer y cuarto trimestre del
año de 1998, asciende a la cantidad de TRECE MILLONES
DOSCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL QUINIENTOS VEINTIDÓS CON DOS
CÉNTIMOS DE BOLÍVARES (Bs. 13.268.522,02),
petición que se realiza a los fines que los mismos pueden
ser compensados con futuras deudas que mi representada deba
cancelar a esa Municipalidad.
Es justicia que espero en la ciudad de Maracaibo, a los
veintisiete días del mes de noviembre de mil novecientos
noventa y ocho.-
DIRECCION DE RENTAS MUNICIPALES RESOLUCION N°
598-98
En uso de las atribuciones legales
En fecha 20 de octubre de 1998 se recibió por ante la
Secretaría de esta Dirección de Rentas de la
Alcaldía del Municipio Maracaibo, Estado Zulia formal
escrito de Petición suscrito por el ciudadano Armando
Parra Serrano quien actuó en su condición de
Apoderado Especial de la sociedad de comercio
COMPAÑÍA ANONIMA TELEFONO DE
VENZUELA, (en lo adelante CANTV) empresa debidamente inscrita por
ante el Registro Mercantil que llevaba el Juzgado de Comercio del
Distrito Federal, el día 26 de junio de 1930, bajo el
N° 387, cuya última Reforma Estatutaria quedó
registrada por ante el Registro Mercantil Primero de la
Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado
Miranda, en fecha 24 de octubre de 1996 bajo el número 6,
Tomo 298-A Pro mediante la cual impugna los avalúos
practicados por la Dirección de Catastro que más
adelante se especificaran. sobre los inmuebles propiedad de
peticionante ubicados en jurisdicción territorial de este
Municipio Maracaibo, Estado Zulia, los cuales tiene por norte el
ajuste contable de verificación para determinación
de la exacción fiscal de
Inmuebles urbanos y por ende, solicita reintegro de las
cantidades dinerarias pagadas supuestamente indebidamente esta
Dirección Rentas Municipales observa que el precitado
escrito encuentra subsumido dentro del texto del articulo 2 de la
ley Orgánica Procedimientos Administrativas en
concordancia con lo estipulado en el articulo 67 de la
Constitución Nacional de la República de Venezuela, y
pasa analizarlo de la manera siguiente:
TITULO l
Alega el representante de la empresa peticionaria que: «…En
fecha 07 de Julio de 1998, fue presentada a la Empresa CANTV
planillas de Liquidación del Impuesto Municipal por
concepto de Inmuebles Urbanos, N° 51980028, constante de tres
(03) páginas, correspondiente al tercer Trimestre del
año 1998, fundamentadas las referidas Planillas de
Liquidación en los avalúos practicados en cada uno
de los inmuebles propiedad de CANTV, por Dirección de
Catastro de la Alcaldía del Municipio Maracaibo, signadas
con los Nos DCE 2475-97; DCE 2476-97, DCE 2477-97; DCE 2478-97;
DCE 2480-97; DCE 2481-97; DCE 2482-97; DCE 2484-97, DCE 2485-97,
DCE 2486-97; DCE 2487-97; DCE 2488-97; DCE 2489-97; DCE 7490-97;
DCE 2491-97; DCE 2492-97; DCE 2493-97; DCE 2494-97; DCE 2500-97,
dichas Planillas fueron elaboradas en fecha 16 de septiembre de
1997, el cual consigno copia simple constante de Setenta y cinco
folios útiles, marcada «B».
Tal como se desprende del contenido de los avalúos
practicados a Inmuebles propiedad de CANTV, realizado por la
Dirección de Catastro de la Alcaldía del Municipio
Maracaibo del Estado Zulia, de fecha 16 de septiembre de 1997, y
que sirven de fundamento o soporte para la elaboración de
Planillas de Liquidación de Impuesto Municipales por
concepto de Inmuebles Urbanos, aplicados dichos avalúos al
Impuesto Inmobiliario correspondiente al año 1998.
Con respecto a este particular es oportuno mencionar lo
establecido en e artículo 27° de la Ordenanza de
Impuesto Sobre Inmuebles Urbanos dictada por el Consejo Municipal
del Municipio Maracaibo del Estado Zulia, el cual se transcribe a
continuación:
ARTICULO 27°. «Cada cuatro (4) años por lo menos se
procederá a actualiza o revisar el Registro de
Avalúos que al efecto ha de llevar la Dirección
Municipal de Catastro. El avalúo individual de inmueble se
hará cuando el terreno sin construcción,
reparación y ampliación. También cuando el
terreno sin construcción varíe de categoría
según el articulo 5° de esta Ordenanza.
Según se desprende de los recaudos mencionados,
contentivos de los avalúos efectuados a los Inmuebles
propiedad de CANTV, estos fueron realizados durante el año
de l997 observándose en los mismos, que la
Dirección de Catastro de la Alcaldía aplicó
para la Liquidación del Impuesto Municipal por concepto de
Inmuebles Urbanos nuevos avalúos antes de terminar la
vigencia de los aforos que fue asignado a la Empresa a partir de
año de 1995, el cual esta vigente hasta el 31 de diciembre
de 1998, por lo que se viola lo establecido en el articulo 27 de
la Ordenanza Sobre Inmuebles Urbanos, que anteriormente fue
transcrita… omissis».
Considera esta Administración Tributaria Municipal, que
antes de analizar el fondo de la controversia planteada, se hace
necesario reexaminar si en el procedimiento de
verificación contable o avalúos ejecutados por la
Dirección de Catastro se cumplió con el debido
proceso
plasmado en la Ordenanza de Inmuebles Urbanos para así
poder determinar un verdadero principio de legalidad previsto y
sancionado en el articulo 117 de nuestra Constitución
Nacional y artículo 15 de la Ley Orgánica de
Régimen Municipal.
En este sentido el principio del debido procedimiento, en base
al cual la actuación administrativa debe ser el producto final
de un procedimiento destinado a comprobar los supuestos de hecho
en los que se fundamenta su acción, permita a los
administrados oponer sus defensas y observaciones sobre el
contenido de dicha actuación, lo cual constituye una de
las garantías fundamentales de los administrados en sus
relaciones con la administración Pública Nacional,
Estatal o Municipal.
Nuestra doctrina más calificada afirma que el principio
del » debido proceso» es la
expresión fáctica del derecho
constitucional a la defensa en vía administrativa y
jurisdiccional (según el caso) previsto en el aparte
único de artículo 68 de la Constitución de
la República el cual prevé: «… La defensa es
derecho Inviolable en todo estado y grado del proceso»
Ahora bien, como inicio de procedimiento administrativo de
determinación tributaria, la Dirección de Catastro
acogiéndose a lo prescrito en las normas que más
abajo se identificaran y previo el estudio de las circunstancias
prenotadas para la valoración de los inmuebles propiedad
de la peticionante, levanto los actos administrativos contenidos
en los avalúos precedentemente mencionados, es decir, que
se cumplió con el debido proceso, y por ende, se
ajustó a las normas tipificadas en lo 13, 23, 26 y 27 de
la Ordenanza que se analiza, pues el organismo competente para
tipificar el valor fiscal-
catastral de los referidos inmuebles de la Dirección, por
supuesto tomando en consideración, entre otros aspectos,
el valor de la edificación, del terreno, metro cuadrado,
zonificación, ubicación, etc.
En este mismo, realizado como fue dicho proceso, éste
(peticionante) de conformidad a lo previsto en el articulo 23 de
la referida Ordenanza de Inmuebles Urbanos tiene un lapso
extintivo de 5 días hábiles contados a partir de la
notificación del referido valor fiscal, para formularle o
no objeción al mismo (descargos), situación que no
ejerció en su debida oportunidad en sede
administrativo.
Los descargos es la oportunidad que se te da a la
contribuyente de demostrar a la Administración Tributaria,
los errores de cálculo o materiales en que ésta,
haya Incurrido en la elaboración de los avalúos
correspondientes que lesione sus derechos e intereses, a fin de
lograr que la decisión culminatoria (Resolución y
Planilla de Liquidación) que se emitan se encuentren
ajustadas los supuestos de hecho y de derecho que le dieron
origen.
Ahora bien, es Innegable que la empresa recurrente no enervo
ni acató durante el procedimiento sumario y
específicamente en el proceso de descargos los valores
atributos a los inmuebles, vale decir, que en el sumar
administrativo acepto adecuadamente los ajustes atribuidos a los
inmuebles de su representada, y por ende que el procedimiento
sumario de determinación tributario.
Igualmente podemos mencionar que en la relación
intersubjetiva administrado- administración pública
estén limitaciones en el tiempo de orden administrativo
que no pueden ni deben ser relajadas entre las partes. Como bien
se expresó con antelación la peticionante
después de la notificación que se realizó en
fecha 1 de abril de 1998 de los avalúos ejecutados por la
Dirección de Catastro en fecha 16 de septiembre de 1997
tenía un lapso extintivo de 5 días hábiles
contados a partir de la notificación del referido valor
fiscal, para formularle o no objeción al mismo (descargos)
situación que nunca realizó, pero, al hacer un
computo de los días transcurridos desde el 01-04-1998
hasta la interposición el escrito de petición, es
incuestionable que han transcurrido holgadamente más de
seis (6) meses, cuando la instancia prefijada por el legislador
municipal para procedencia del medio de impugnación es de
cinco (5) días hábiles, por lo cual indubitable que
estamos en presencia de lo que la doctrina ha denominado la
extemporaneidad. Así se decide.
A todo evento, y sin que la misma constituya
ratificación alguna sobre los argumentos deleznables
expuestos por la peticionante en su escrito de petición,
este Despacho pasa a exponer lo siguiente:
En primer término observa esta Dirección de
Rentas de la Alcaldía del Municipio Maracaibo, Estado
Zulia que el .representante de la peticionante alega una serie de
hechos que no se corresponden con el espíritu y
razón de los avalúos practicados a los inmuebles de
la misma pues, se observa icto oculis en el expediente
administrativo que a los inmuebles en referencia la
Dirección de Catastro adscrita a la Alcaldía de
Maracaibo, en los periodos fiscales 1992 y 1993 practicó
sendas estimulaciones (avalúos) que fueron acogidos por la
peticionante y no es si no hasta el periodo fiscal 1997 que
realizó unos nuevos avalúos los cuales entraron en
vigencia a partir del primer trimestre de periodo fiscal 1998,
situación ésta que es corroborada por la propia
peticionante al realizar los respectivos pagos de los primeros
tres trimestres de este año en curso, por lo cual estima
este Despacho que no se violo la norma contenida en el
artículo 27 de la referida Ordenanza ya mencionada.
Entendemos dentro de un estricto razonamiento objetivo que
el representante de la peticionarte trata de desvirtuar dichos
avalúos con criterios alejados de la realidad, pues para
el período fiscal 1997 a los inmuebles precedentemente
mencionados se le practicaron sendos reparos fiscales los cuales
se retrotrajeron a lo períodos fiscales 1995, 1996 y 1997,
pero se tocó como base imponible la revalorizaciones
especificados en los libros de
contabilidad
que en modo alguno guarda relación expresada, virtual e
implícita con los nuevos avalúo practicados por la
Dirección de Catastro que entraron en vigencia para el
período fiscal 1998. A los efectos le verificar tal
actuación los archivos de esta
Dirección y la de Dirección de Catastro se
encuentran a la disposición de la peticionante para la
constatación de los avalúos practicados en los
periodos fiscales 1992, 1993 y 1997, este último
avalúo entró en vigencia en el periodo fiscal
1998.
En consecuencia, estima esta Dirección de Rentas
Municipales que el reintegro solicitado por la peticionante es
absolutamente contraria a derecho. Así se decide.
Derecho
Por los fundamentos de hecho y de derecho antes expuesto, esta
Dirección de Rentas de la Alcaldía del Municipio
Maracaibo, Estado Zulia, declara INADMISIBLE POR SER
OSTENSIBLEMENTE EXTEMPORANEO el escrito de petición
suscrito por el ciudadano Armando Parra Serrano, quién
actuó en su carácter de Apoderado Judicial de la
sociedad de comercio CANTV, ante identificada y consecuentemente
se declara Sin Lugar el reintegro solicitado. En consecuencia, se
ratifica en todos y cada una de sus partes los actos
administrativos contenidos en los avalúos siguientes: DCE
2475-97; DCE 2476-97, DCE 2477-97; DCE 2478-97; DCE 2480-97; DCE
2481-97; DCE 2482-97; DCE 2484-97, DCE 2485-97, DCE 2486-97; DCE
2487-97; DCE 2488-97; DCE 2489-97; DCE 7490-97; DCE 2491-97; DCE
2492-97; DCE 2493-97; DCE 2494-97; DCE 2500-97, así como
también las Planillas de Liquidación
impugnadas.
Se le notifica al ciudadano Armando Parra Serrano,
quién actuó en carácter de Apoderado
Judicial de CANTV, que en contra de esta Resolución
Administrativa podrá intentar Recurso Jerárquico
por ante el Alcalde de este Municipio; dentro de los quince (15)
días siguientes a la notificación de la misma, todo
de conformidad a lo previsto en el articulo 95 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativo.
Notifíquese al ciudadano Armando Parra Serrano en su
carácter de apoderado Judicial de la empresa mercantil
CANTV de la presente Resolución de conformidad a lo
previsto en el articulo 73 de la Ley precedentemente
mencionada.
Dada, firmada y sellada en el Despacho de la Dirección
de Rentas de la Alcaldía del Municipio Maracaibo Estado
Zulia. a los veintinueve (29) días del mes de octubre de
mil novecientos noventa y ocho. 188° de la independencia
y 139 de la Federación.
En primer lugar es necesario analizar lo contenido en el
avalúo realizado por la Dirección de Catastro de la
Alcaldía del Municipio Autónomo de Maracaibo de
fecha 16 de septiembre de año 1997, dirigido a la empresa
de telecomunicaciones Compañía
Anónima Nacional de Teléfonos de Venezuela, CANTV.
Basado en la ordenanza municipal de Impuesto a los Inmuebles
Urbanos.
Este actos administrativos en especifico de efectos
particulares, contienen una decisión no normativa, ya que
se aplica a un sujeto, como lo es la persona jurídica
CANTV.
Este acto administrativo es clasificado igualmente de simple
tramite, puesto que no resuelve un asunto de cuestiones que han
sido planteadas, solamente es un acto cuya tramitación, es
producto de
una Ordenanza Municipal, pero que a pesar que proviene de una
normativa general esta dirigido a un particular.
Se observa también que cumple con los requisitos
establecidos en el articulo 18 de la Ley, como son:
1.- Nombre del Ministerio u organismo a que pertenece el
órgano que emite el acto: en este caso se observa que el
mismo esta emanado de la Alcaldía del Municipio
Autónomo de Maracaibo.
2.- Nombre del órgano que emite el acto: la
Dirección de Catastro.
3.- Lugar y fecha donde el acto es dictado: Maracaibo,
16.09.97.
4.- Nombre de la persona u órgano a quien va
dirigido: persona jurídica CANTV.
5.- Expresión sucinta de los hechos, de las razones
que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales
pertinentes: descripción de los hechos y bases legales
como articulo 31 de la anterior Constitución Nacional y
los artículos 1,2 y 3 de la ordenanza.
6.- La decisión respectiva, si fuere el caso: es un
acto de trámite.
7.- Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben,
con indicación de la titularidad con que actúen,
e indicación expresa, en caso de actuar por
delegación, del número y fecha del acto de
delegación que confirió la competencia: la firma
Director de Catastro, Ing. Gustavo Hernandez Dávila.
8.-El sello de la oficina:
visible.
Esto conduce a definir este acto administrativo como valido,
puesto que cumplió con los requisitos de fondo, como lo es
el de la competencia, emitido por el órgano competente
(Dirección de Catastro) obedeciendo lo establecido en el
Articulo 3 de la Ley y la respectiva Ordenanza Municipal, en
concordancia con el articulo 36 de la Ley que nos dice que dicha
competencia debe estar atribuida a los funcionarios por una ley y
como la ordenanza tiene carácter municipal, la mencionada
ordenanza tiene carácter de ley en la municipalidad.
El segundo requisito lo contiene la base legal, este acto se
encuentra fundamentado en el Ordenamiento jurídico por una
Ordenanza Municipal, atendiendo a las reglas jurídicas
adecuadas, como lo son el articulo 31 de la anterior
Constitución Nacional y los artículos 1,2 y 3 de la
ordenanza.
La
motivación viene dada por la justificación del
acto, en este caso el motivo esta estrechamente ligado y ordenado
por la Administración Municipal que a través de su
Ordenanza sobre Impuesto sobre Inmuebles Urbanos, ateniendo el
principio tributario de que no hay tributo sin ley, ejecuta los
avalúos que regirán el calculo del impuesto cada 4
años por los memos. De manera que la Administración
Pública no obró caprichosamente, sino ordenada por
sus propias normas.
El contenido de dicho acto es licito, lo que se infiere que no
es posible ser atacado de nulidad absoluta, sin embargo puede ser
atacado de nulidad relativa a tiempo si ese avalúo
tomó como fundamento hechos u objetos que no regula, de lo
contrario se convalida quedando firme. También estable
este acto el método
aplicable y de depreciación del inmueble para el calculo
del tributo, según el articulo 4 literal «f» de dicha
ordenanza.
El articulo 12 establece lo limites de la
discrecionalidad, así que el funcionario debe tener en
cuenta que no puede excederse de su poder como funcionario,
puesto que entraría en el ámbito del arbitraje. Por
eso la finalidad del acto debe estar expresada en él.
Atendiendo entonces la finalidad de este acto es la de practicar
el calculo del tributo, para su cancelación por parte del
contribuyente.
Con respecto a los requisitos de validez de forma del acto
administrativo en cuestión, tenemos las formalidades
procedimentales, las cuales fueron debidamente cumplidas, el
nombramiento del funcionario pertinente para realizar el calculo
del impuesto, la notificación de la parte a quien va
dirigido el acto, el calculo atendiendo el método
aplicable y depreciación, entre otros que ordena la
ordenanza y demás instrumentos jurídicos para el
calculo del impuesto.
La motivación
como requisito de forma de los actos administrativos esta
establecido en el articulo 9 de la Ley Orgánica. Sin
embargo, La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia desde
hace varias décadas, venía exigiendo el requisito
de la
motivación, como un requisito de forma de los actos,
en el sentido de que ciertos actos administrativos, formalmente,
debían expresar tanto la causa o motivo que los inspiraba
como los supuestos legales o la base legal del acto; es decir,
debían estar suficientemente razonados. Esta motivación
se exigía, en primer lugar, respecto de los actos
administrativos discrecionales; en segundo lugar, respecto de los
actos administrativos sancionatorios; y en tercer lugar, respecto
de los actos que impusieran obligaciones o
que restringieran en alguna forma los derechos de los
particulares. Este principio general se formulaba, además,
en general, salvo que por expresa autorización legal, se
excluyera que un determinado acto de esos tipos debía ser
motivado.
Por ultimo tenemos la exteriorización del acto, en el
cual la Ley ordena que sea expreso, por escrito, con la
razón de que el administrado, en este caso la CANTV, puede
ejercer sus derechos de defensa pertinentes al caso. El acto debe
constar de lo establecido en el articulo 18 de la Ley, como se
desarrolló anteriormente.
La empresa de telecomunicaciones CANTV, como contribuyente del
Impuesto sobre Inmuebles Urbanos de su propiedad contenido en la
Ordenanza Municipal de la misma, acude a interponer por
vía administrativa una solicitud de repetición de
pago o recurso de reconocimiento de créditos fiscales tal
como lo establece el articulo 177 Código Orgánico
Tributario que trata sobre: «Los contribuyentes a los
responsables podrán reclamar la restitución de lo
pagado indebidamente por tributos,
intereses, sanciones y recargos, siempre que no estén
prescritos». La materia Administrativa nos remite al
Código por mandato del articulo 47 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, que trata
sobre: «Los procedimientos administrativos contenidos en leyes
especiales se aplicarán con preferencia al procedimiento
ordinario previsto en este capítulo en las materias que
constituyan la especialidad. En este caso este recurso fue
debidamente interpuesto ante la máxima autoridad
jerárquica administrativa en el municipio que es el
Alcalde.
Este recurso fue interpuesto en el primer, segundo y tercer
trimestre del año 1998, fundamentándose en que los
avalúos practicados en 1997 concuerdan con lo que
establece la Ordenanza como inmuebles a considerar para calcular
el tributo. Además de cancelar las planillas de
liquidación del impuesto correspondiente al año
1998, basado en los avalúos mal practicados en el
año 1997, y que no correspondían al periodo 1995 –
1998.
Según el ultimo avalúo realizado, estaría
en vigencia en el 1995 hasta 1998 de acuerdo al articulo 27 de la
Ordenanza (citar). Por consiguiente la empresa solicita que le
reconozcan los Créditos Fiscales pagados de más
fundamentados en avalúos mal practicados.
En este sentido, el solicitante debió ajustarse a lo
establecido en el articulo 23 de la Ordenanza, que establece un
lapso extintivo de 5 días hábiles luego de la
notificación, la misma se realizó el 1 de abril de
1998 para poner en conocimiento
la Empresa de los avalúos hechos el 16 de septiembre de
1997 y de esta manera objetar los avalúos.
Sosteniéndonos en la materia Especial Tributaria se
debió en este lapso solicitar según el articulo 163
del Código Orgánico Tributario, 84 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos corregir los
errores del calculo del impuesto.
Por otro lado la empresa tuvo que cancelar el impuesto del
primer trimestre del año 1998 con los avalúos
practicados en septiembre del año 1997 sin ser notificados
de estos hasta el 1 abril de 1998, es decir, comenzando el
segundo trimestre del año 1998. Necesariamente
debió objetar los avalúos y al mismo tiempo pedir
el reconocimiento de los créditos fiscales pagados
demás en el primer trimestre del año 1998.
Con respecto a la forma del recurso interpuesto se observa que
se cumple con cada uno de los numerales del articulo 49 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, requisito de
toda solicitud hecha a cualquier instancia de la
administración. También cumple con lo establecido
en el articulo 178 del Código Orgánico Tributario
ya que esta dirigido al alcalde como máxima autoridad
administrativa. Según el articulo 179 Código
Orgánico Tributario no es necesario haber pagado bajo
protesta, sin embargo se realizó la cancelación del
tributo.
Según el articulo 180 Código Orgánico
Tributario la máxima autoridad deberá resolver en
dos meses luego de recibida la solicitud. La empresa reclama y
realiza la solicitud el 08-07-98 del 1 y 2 trimestre, el 08-10-98
del tercer trimestre y el 30-11-98 el del cuarto trimestre, del
reconocimiento del impuesto pagado de más y decide
también esperar por la decisión de la
administración pública.
La decisión a los recursos interpuestos por la CANTV
ante el Alcalde en fecha 08.07.98, 08.10.98 y 30.11.98,
están contenidos en la resolución número
598-98 de la Dirección de Rentas Municipales de la
Alcaldía de Maracaibo de fecha 29 de octubre de 1998.
En primer lugar, es necesario determinar, que esta
resolución es un acto administrativo según concepto
general del articulo 7 de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos. Es de carácter particular
ya que afecta solo al ente jurídico de la CANTV, el cual
esta apropiadamente notificado según lo establece el
articulo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos. Es una resolución municipal ya que solo
afecta a los inmuebles propiedad de la CANTV, en el municipio
autónomo Maracaibo.
Según su estructura el
acto administrativo cumple contenido en el articulo 18 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Ahora bien, según el articulo 9 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos, los actos
administrativos de carácter particular deberán ser
motivada, entonces la administración, establece que el
peticionante no cumplió con el articulo 23 de la
Ordenanza. Que expresa que dentro de los 5 días
hábiles siguientes a la notificación se pueden
objetar los avalúos. Pero es necesario establecer que los
avalúos se realizaron el 16.09.97 y se notificaron el
01.04.98 luego de haber presentado y cancelado por la empresa el
impuesto del primer trimestre del año 1998.
En este lapso no se impugno, ni se objetaron los
avalúos quedando firmes, y la procedencia de dichos
recursos de reconocimiento de crédito
fiscales es de total extemporaneidad. Por otra parte según
la Dirección de Catastro se han practicados avalúos
en los años 1992, 1993 y 1997, éste último
que entraría en vigencia en el año 1998. Igualmente
la Resolución Administrativa establece que el peticionante
corrobora los avalúos practicados en 1997 realizando los
pagos en 1998 ya que en este año entrarían en
vigencia; sin embargo, el articulo 179 del Código
Orgánico Tributario expresa que la procedencia de
reclamación, no es necesario haber pagado bajo protesta,
es decir, que el pago bajo protesta no corrobora unos
avalúos mal practicados.
En consecuencia, el reintegro se considera contraria a
derecho.
La Resolución ordena la notificación a la
empresa Articulo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, y facultad al interesado a intentar el recurso
jerárquico dentro de los 15 días siguientes luego
de la notificación según el articulo 95 de la Ley
Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Es importante mencionar que según el articulo 47 de la
Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos la materia
especial rige sobre la general, y en concordancia con el articulo
182 del Código Orgánico Tributario, la ultima parte
de la Resolución en donde se le permite al peticionante
intentar el recurso jerárquico, esta fuera de contexto
legal ya que según este último articulo la
decisión desfavorable total o parcial, se faculta al
solicitante a interponer el Recurso Contenciosos Tributario de
acuerdo a los artículos 185 y siguientes del Código
Orgánico Tributario. Lo que no impide que subsidiariamente
se ejerza o interponga el recurso jerárquico antes
descrito.
Pese a que en la Ley a que hacemos referencia se parte
del principio de que todos los actos administrativos gozan de una
presunción de validez, ella misma prevé que la
realidad no responda a dicho principio. De hecho, en gran
número de casos, los actos administrativos incurren en
errores (vicios) que los hacen nulos de pleno derecho o
anulables.
Para la revisión o anulación de dichos
actos, la Ley prevé una serie de medios o recursos, ya sea
por a vía administrativa jurisdiccional. Si el interés en
la anulación o revisión parte de las personas
administradas, el procedimiento a seguir pasa por la
interposición de los correspondientes recursos
administrativos o contencioso-administrativos. Asimismo,
también puede la propia Administración proceder a
la revisión de sus propios actos derivando en su
corrección o incluso retirada del marco legal
De la doctrina expuesta, se infiere la posibilidad de
extensión subjetiva de las sentencias favorables
anulatorias de un acto administrativo general o un reglamento
como regla, con una serie de variaciones.
Nuestro sistema de
notificaciones atiende fundamentalmente a la protección
de la garantía individual de los administrados, salvo
específicas excepciones, en las que se observa la
prevalencia del interés
general (propiedad industrial, materia electoral, etc.).
Cabe observar que el régimen de notificaciones con
preponderancia a la protección particular del afectado,
podría en algunos casos colidir con la ampliación
que el principio de tutela judicial efectiva ha producido
respecto del control de
legalidad, pues plantea la eficacia del
acto a partir de la notificación del interesado,
generalmente el titular del derecho, quedando excluidos de la
garantía de la notificación, los interesados
afectados, igualmente legitimados para recurrir. El sistema de
notificaciones con preponderancia a la protección del
interés general puede causar indefensión del
afectado directo, pues al ser un régimen de publicidad
general lo que determina la eficacia del acto y
consecuentemente el inicio del plazo para recurrir, se corre el
riesgo de
que el principal afectado no conozca oportunamente del acto
para proceder a su impugnación.
Para concluir se considera que cualquier interpretación
sobre la publicidad del
acto en cuanto requisito, debe hacerse en cuanto
garantía que ella es, de tal manera que se propenda a la
verdadera vigencia del principio de la tutela judicial
efectiva, base cardinal del régimen contencioso
administrativo de nuestros días.
Igualmente y como a manera de reflexión, es oportuno
resaltar, que la administración pública tiende a
cometer faltas que a rango general o individualizado afecta el
entorno de la esfera jurídica de cada uno de nosotros. Sin
embargo a través de los recursos, que la misma
administración nos otorgó en las leyes y
reglamentos, es posible que ejerzamos nuestro derecho a la
defensa consagrado en la Carta
Fundamental.
- BREWER-CARÍAS, Allan R, El Derecho
Administrativo y la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, Colección de Estudios Jurídicos
N° 16, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
1999. - CABANELLAS, Guillermo, Enciclopedia de Derecho
Usual, Tomo I, Editorial Heliasta, Buenos Aires,
1997. - Código Orgánico Tributario, Gaceta
Oficial N° 4727 Extraordinario de fecha de 25 de mayo de
1994. - LEAL WILHELM, Salvador, Curso de Procedimientos
Contencioso-Administrativos, Ediciones Astro Data S.A.,
Maracaibo 1995. - Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos, vigente desde el 1 de enero de 1982. - Ordenanza Municipal de Impuesto sobre Inmuebles
Urbanos, Gaceta Municipal N° 72 Extraordinario de fecha
22 de mayo de 1971. - HIPERVINCULO http: //
- HIPERVINCULO http: //
www.altavista.com
Trabajo enviado y realizado por:
Br. Daniel Eduardo López Martínez
República Bolivariana de Venezuela
Universidad
«Rafael Belloso Chacín»
Facultad de Ciencias
Jurídicas y Políticas
Escuela de
Derecho
Maracaibo, Noviembre 2000
Profesora:
Abog. Dexy Salas
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