Empleo público

1.1.Contrato de empleo o función publica. Concepto
1.2. Nocion conceptual de funcionario y agente publico
1.3. Naturaleza Jurídica de la relación de empleo o función publica
2.1. Derechos y deberes del agente publico
2.2. Extincion del contrato de empleo publico
3.1. Responsabilidad del agente publico: disciplinaria, administrativa, patrimonial, penal y civil

1.1. Contrato de empleo o función publica. Concepto

Es una relación de empleo de subordinación del sujeto particular respecto del estado, que cumple las funciones asignados al órgano institucional sin tener en cuenta la jerarquía, importancia o responsabilidad de cargo que ocupe.

1.2. Nocion conceptual de funcionario y agente publico

Funcionario: todo aquel que se vincula con la administración de un estado miembro, declarado la voluntad de la administración o presta servicios.

1.3. Naturaleza Jurídica de la relación de empleo o función publica

La naturaleza jurídica de la relación de empleo público, es decir, de la relación entre la organización administrativa (órgano-institución) y el sujeto particular (órgano-individuo) es de carácter contractual.
Distintas corrientes doctrinarias se han manifestado sobre la naturaleza jurídica de la relación de empleo público:
* En principio, se sostuvo que se trataba de un acto unilateral del Estado, al cual daba validez o eficacia el consentimiento del administrado, así la situación jurídica del agente y empleado tenía forma legal o reglamentaria.
* Por otro lado se señaló que en origen era un acto jurídico bilateral, importando la voluntad del agente pero sin formalizar un contrato, en tanto que la relación subsecuente se encuadraba en lo estatutario, pudiendo la Administración modificarla unilateralmente.
* Para nosotros se trata de una relación contractual, de derecho público, que guarda analogía, en cuanto al objeto, con el contrato de trabajo y con la locación de servicios, y que difiere de ellos, por el régimen jurídico específico en razón de ser el Estado el contratante y en razón de los fines del servicio contratado.
El hecho de que los empleados públicos, en algunos casos, queden comprendidos en normas de carácter legal o reglamentario, no contradice la esencia contractual de la relación de empleo público, en tanto expresa una concurrencia de voluntades (Administración y administrado) de mutuo consentimiento. Los empleados que integran (como órganos-individuos) las estructuras de la Administración Pública (órganos-institución), tienen con ésta una relación contractual stricto sensu. Esa relación es contractual desde su mismo origen, se proyecta como tal a lo largo de la ejecución del contrato y se perfecciona por el acuerdo de voluntades que dan la Administración y el agente o empleado público.
El objeto de tal contrato serán las funciones que deberá desempeñar el agente, una vez integrado al órgano administrativo, quien ya en posesión efectiva del cargo, queda sujeto a un conjunto de deberes que tiene que cumplir y nacen desde ese momento un conjunto de derechos a los cuales se hace acreedor.

2.1. Derechos y deberes del agente publico

Derechos.

Son derechos del empleado público:

Retribución: La retribución, sueldo o contraprestación por los servicios o trabajos que el agente realiza y que el Estado le paga periódicamente, es un derecho al cual se hace acreedor aquél a partir de que preste efectivamente el servicio. El sueldo a pagar es una obligación del Estado, que nace del carácter contractual de la relación de empleo público.
El sueldo no puede ser disminuido ni suprimido, pero sí puede ser aumentado o reajustado en más. Por el principio de la intangibilidad de las remuneraciones no se admite la disminución del sueldo, ni aun en el supuesto de una disposición de carácter general, que afectara por igual a todos los empleados o funcionarios públicos, pues tal situación repugnaría a los derechos consagrados por la Constitución (arts. 14 bis, 16 y 17).
Además del sueldo o asignación básica, el agente público percibe asignaciones complementarias. Dependiendo del cargo que desempeñe el agente, las asignaciones complementarias pueden ser por gastos de representación, viáticos (gastos de traslado y alimentos), subsidio familiar, aguinaldo, asignaciones por título profesional o técnico, antigüedad, insalubridad o riesgo de la actividad, etcétera.

Estabilidad. Retiro voluntario: Es el derecho del agente a la continuidad en el cargo o empleo del que no puede, en principio, ser separado.

La estabilidad puede ser propia impropia.
La propia es la estabilidad absoluta, por la cual no cabe la indemnización como sustitución por el cargo.
La impropia es la estabilidad relativa, por la cual procede la indemnización sustitutiva.
En suma, por regla general, los agentes gozan de estabilidad propia, sin embargo no todos los empleados y funcionarios gozan de estabilidad.

Excepciones :

2. los agentes que no hayan cumplido el período mínimo de ejercicio efectivo del cargo, según el régimen jurídico pertinente
3. el personal de gabinete; bajo esta denominación se comprende a ministros, secretarios respectivos, personal de asesoramiento, etc.
4. el personal interino o suplente
5. el personal para cuyo nombramiento se requiere el acuerdo del Senado. Cuando la designación se hace durante el receso senatorial, el personal es designado en comisión y carece de estabilidad, hasta que se le preste acuerdo
6. el personal transitorio y contratado, por la misma modalidad de prestación del servicio.

Las causas del cese de la estabilidad deben respetar el principio de razonabilidad; cuando por motivos arbitrarios y sin más explicaciones se separa al agente del cargo, bajo la fórmula "por razones de servicio", u otra análoga, ello implica una cesantía lisa y llana.
Por su parte, la estabilidad puede cesar por causas imputables al agente (conducta indebida), que habilita a la separación del cargo, previo procedimiento sumarial que asegure el debido proceso y resguarde la garantía de defensa.
Claro está que el cese de la estabilidad debe ser indemnizado (art. 17, CN), pues este caso se asimila al de expropiación por causa de utilidad pública.
En relación a la indemnización que debe percibir el agente cuando cesa la estabilidad por motivos de interés general, debe tener ella un alcance integral, es decir que debe resarcir "todos" los daños que provoca la pérdida de la estabilidad y la consecuente finalización de la relación de empleo público. La indemnización debe ser "justa y razonable".

La ley 24.629, de reorganización administrativa dispuso la creación de un Fondo de Reconversión Laboral del Sector Público Nacional, con la finalidad de capacitar y brindar asistencia técnica para programas de autoempleo a los agentes cuyos cargos quedaren suprimidos en función de las medidas que la misma ley establece. Este Fondo ha sido reglamentado por los decrs. 852/96 y 1231/96.
También finaliza la estabilidad cuando se ha cumplido el "término legal" para acogerse a la jubilación. O cuando una imposibilidad física impide cumplir con las funciones, correspondiendo el otorgamiento de una pensión.

Carrera: El derecho a la carrera comprende el nivel escalafonario, o jerarquía alcanzada, el ascenso y la jubilación.

El ascenso del agente obedece a dos requisitos: antigüedad y mérito. Así, en las clases inferiores se asciende por antigüedad, en tanto que en las superiores se asciende además por mérito, es decir, teniendo en cuenta la idoneidad o mayor eficacia técnica para el cargo.

Descanso: El descanso comprende vacaciones y licencias. Las vacaciones son de carácter general; se otorgan anualmente; mientras que las licencias son de carácter personal y se otorgan intuitu personae, a solicitud del interesado, en las circunstancias que establece la norma pertinente.

Las vacaciones son de carácter obligatorio para el empleador, porque con ello se procura mantener la salud en forma integral del empleado, siendo de orden público. Las licencias no tienen carácter de orden público, sino que contemplan circunstancias particulares o especialísimas (enfermedad, muerte de un familiar, estudio, etcétera). Las vacaciones y licencias comprenden períodos temporales distintos; los días otorgados en razón de la segunda no pueden quedar comprendidos en los días que abarque la primera.

Renuncia: Se trata de un derecho reglamentado en cuanto a sus aspectos formales y temporales. El decr. regl. 1797/80 dispone en su art. 24 que la renuncia debe ser presentada por escrito ante el Superior del cual dependa el agente; se debe verificar la inexistencia de sumarios que impliquen la aplicación de sanciones disciplinarias; puede mantenerse la aceptación de la renuncia en suspenso durante 180 días, a partir de su presentación, y mientras no sea notificada su aceptación puede ser retirada. Por su parte, el art. 24 de la LEP establece que la renuncia se considerará aceptada, si la autoridad competente no se pronuncia dentro de los treinta días corridos de su presentación.

Propiedad social y participación en las ganancias. La norma programática del art. 14 bis de la Constitución Nacional adquiere vigencia operativa con la institución del Programa de Propiedad Participada que determina la ley 23.696 (Cap. III, arts. 21 a 40).

"Hoy más que nunca, trabajar es trabajar con otros y trabajar para otros: es hacer algo para alguien" (Carta Encíclica Centesimus Annus, § 31); y la filosofía de la reforma legislativa implica revalorizar el trabajo a través de la participación en el capital accionario de las empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas declaradas "sujetas a privatización", de todos los empleados del ente a privatizar (art. 21).
Serán sujetos del Programa de Propiedad Participada los empleados de cualquier jerarquía con relación de dependencia (art. 22).
Cada adquirente participa individualmente en la propiedad del ente privatizado con una proporción accionaria en la que se toman en consideración la antigüedad, las cargas de familia, el nivel jerárquico o categoría, y el ingreso total anual (arts. 26 y 27).
Además, en la aplicación del Programa, el ente privatizado emitirá bonos de participación en las ganancias para el personal, según lo previsto en el art. 230 de la ley 19.550 (art. 29).
A través de este instituto los trabajadores se convierten en accionistas, con todos los derechos y obligaciones que corresponden a esta situación jurídica.
En la adquisición de un ente a privatizar pueden concurrir los empleados comprendidos en un Programa de Propiedad Participada con otro tipo de inversores privados (art. 40, ley 23.696 de Reforma del Estado [LRE]).
Nuestros tribunales han remarcado que "la propia ley 23.696 es la que establece expresamente que para que los empleados puedan ser sujetos adquirentes debe existir "relación de dependencia."

Deberes

Son deberes del agente público:

Prestación personal. El empleado público queda obligado a dedicarse personal y directamente a su función, cumpliendo eficazmente con su servicio, en las condiciones de tiempo, forma, lugar y modalidad que las normas pertinentes indican.

Cabe aclarar que el agente puede residir donde él lo decida libremente, con tal de que ello no obstaculice el cumplimiento de sus funciones, o en cuanto una norma no le exija residir en el lugar en donde está la repartición en que presta servicios.
Otra cuestión relacionada con el lugar en donde se presta el servicio, es la de los traslados de los agentes o cambio de lugar de la prestación, derecho que puede ejercer la Administración dentro de determinados límites (razonabilidad, no desviación de poder, etcétera).

Relación jerárquica. La relación jerárquica implica el llamado poder jerárquico, por el cual el superior imparte órdenes o instrucciones o solicita informes de su inmediato inferior (art. 2º, Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos [RLNPA]). En función de que hay que respetar cada grado de la escala jerárquica, el superior no puede requerir dichos informes o impartir instrucciones a cualquiera de sus subordinados, sino a aquel o aquellos que le siguen inmediatamente en grado jerárquico. Tal principio tiene arraigo constitucional, según se infiere del art. 99, inc. 17, de la Constitución.

Deber de obediencia. Como consecuencia del poder jerárquico se infiere el deber de obediencia del inferior respecto de las órdenes emanadas del superior jerárquico competente para darlas, que reúna las formalidades del caso y tengan por objeto la realización de actos de servicio que correspondan a la función del agente (art. 21, inc. c, LEP).

Sin embargo, el deber de obediencia tiene límites, que por excepción habilitan a desobedecer, o a no cumplir la orden que se considera ilegítima. Esto significa que el inferior puede controlar la legitimidad de la orden, para verificar si adolece de vicios muy graves, motivo por el cual quedará exceptuado de la obediencia, sin que tal desobediencia le haga incurrir en responsabilidad; por el contrario, el cumplimiento de una orden jurídicamente inexistente lo haría pasible de responsabilidad. Por ello se desestima la posibilidad de la obediencia absoluta, por ser incompatible con la razonabilidad. El inferior no es meramente el ejecutor material de la orden impartida por el superior, sino que puede examinarla, para verificar su legitimidad. Este derecho-deber no exige de una norma que expresamente lo determine, porque es derecho de todo empleado público examinar la orden del superior, para verificar su legitimidad formal y material.

Conducta decorosa. La conducta del agente debe ser digna, tanto en la función pública como en el ámbito privado; debe observar buena conducta, mantener el honor y las buenas costumbres.

Etica pública. El ejercicio de la función pública debe estar signado por la diafanidad del obrar de sus empleados y funcionarios, fundamentalmente en el manejo de los fondos, del patrimonio y de los procedimientos de actuación y deci sión gubernativas. Ello también ha sido explicitado en la Convención Interamericana contra la Corrupción, entre cuyos propósitos figura el de promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción "en el ejercicio de las funciones públicas y en los actos de corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio".

La ley sobre ética pública, que por mandato constitucional deberá elaborar el Congreso Nacional (art. 36, CN), tendrá por objetivo la clarificación de las pautas a las que deberán ajustarse los funcionarios y empleados públicos. La norma deberá promover una delimitación más precisa de lo público y lo privado, como ámbitos distintos que requieren y exigen desenvolvimientos distintos, y que no pueden confundirse a riesgo de serio daño a la res publica.

A nivel nacional ha sido creada, en el ámbito de la Presidencia de la Nación, la Oficina Nacional de Etica Pública (decr. 152/97), cuyas principales funciones son las siguientes:

- Elaborar un Reglamento Nacional de Etica Pública.

- Promover la elaboración de Reglamentos de Etica Pública especiales, en la medida de considerarlos convenientes.

- Crear y desarrollar programas de control y seguimiento sobre incompatibilidades en el ejercicio de la función pública, y sobre la situación patrimonial y financiera de los agentes de la Administración pública nacional.

- Crear y desarrollar un programa de prevención y educación ética para todos los empleados.

- Instrumentar la participación de las organizaciones no gubernamentales, sindicales, empresariales, universitarias, académicas, para la elaboración consensuada del Reglamento de Etica Pública. Con tal propósito, por decr. 878/97 se creó el Consejo Asesor de Etica Pública, el que estará integrado por representantes de las organizaciones mencionadas y con las funciones que se indican.

Reserva y discreción. Es una obligación esencial del empleado o funcionario público la reserva y discreción respecto de los hechos e informaciones a los que tenga acceso. Más allá de lo que establezcan las normas sobre secreto o reserva administrativa, es un requisito para el fiel desempeño del cargo y hace a la lealtad para con el Estado. Por su parte, hay cuestiones trascendentales que atañen a la seguridad del Estado, que encierran la razón de Estado, y que obligan a los funcionarios y/o empleados a guardar secreto o reserva.

Promoción de acciones judiciales. El agente público a quien se le impute un delito, debe promover las pertinentes acciones judiciales, querellando a quien realizó la imputación. Tal deber tiene por objeto mantener fuera de toda sospecha su honor y dignidad y los de la Administración.

Deber de dedicación. Implica la consagración a las funciones públicas. Por ello, se establecen incompatibilidades que impiden al empleado que realice otras actividades. El empleado debe declarar las actividades comerciales y profesionales que realice, con el objeto de establecer si existe o no incompatibilidad entre las funciones públicas que cumple y otras de distinta naturaleza. Así, pues, el agente público no puede, por principio, acumular dos o más cargos públicos, salvo excepciones legales expresas; tampoco puede realizar otras actividades que por su índole sean incompatibles con el cargo público.

El régimen de incompatibilidades procura evitar abusos, disponer con exclusividad de los servicios de los agentes, lograr mayor eficacia técnica y resguardar los principios éticos de la administración de la cosa pública.

Las incompatibilidades pueden tener carácter absoluto o relativo, ser expresas o virtuales. Las absolutas importan una prohibición de carácter general, no puede ejercerce sin excepciones otra actividad, profesión o empleo simultáneamente con el cargo público de que se trate.
Las relativas pueden, en principio, permitir el desempeño de la función pública y de otra actividad, pero siempre que ésta no ocasione perjuicios a la actividad administrativa que cumpla el agente, haciendo incompatible el desempeño de ambos empleos.
Las expresas son las establecidas de ese modo por las respectivas normas.
Las virtuales son las que pueden o no existir según la valoración que se haga de cada caso, en razón, v.gr., de la naturaleza de los servicios o del tiempo de prestación.

Prohibiciones.

La normativa establece una serie de prohibiciones entre las que merecen destacarse: la imposibilidad de acumular dos o más empleos públicos, el patrocinar trámites o gestiones de terceros vinculados con su función, recibir directa o indirectamente beneficios originados en licitaciones o contratos de la Administración, utilizar con fines particulares los bienes, elementos o útiles destinados al servicio oficial.
Asimismo, al agente estatal le está prohibido dirigir, administrar, asesorar, patrocinar o representar a personas que gestionan o explotan concesiones o privilegios de la Administración; mantener vinculaciones que le signifiquen beneficios u obligaciones con entidades directamente fiscalizadas por la dependencia en la que presta servicios; realizar propaganda o proselitismo político en ocasión del ejercicio de sus funciones; recibir dádivas u obsequios con motivo del desempeño de sus funciones (art. 28, LEP).

2.2. Extincion del contrato de empleo publico

3.1. Responsabilidad del agente publico: disciplinaria, administrativa, patrimonial, penal y civil

Administrativa disciplinaria (LEP y decrs. 1797/80, 1798/80 que aprueba el Reglamento de Investigaciones, 993/91, 2385/93);

Administrativa patrimonial (ley 24.156, arts. 130 y 131; decrs. 1798/80; 253/93, art. 104, q; 1154/97);

Penal (arts. 77, 214 a 236, 248 a 273 y 281, Código Penal [CP]);

Política (arts. 53, 60, 99, inc. 1, 100, 101 y 102, CN);

Civil (arts. 1109 y 1112, Código Civil [CC]).

La responsabilidad del empleado público encuentra su fundamento teleológico en la necesidad de la sociedad de contar con agentes con un adecuado nivel de idoneidad, acorde con las funciones que se les han encomendado, y que la comunidad halle una respuesta adecuada y eficiente frente a los actos ilícitos y culpables de sus funcionarios. Tiende a impedir que, amparados en su "función", los individuos queden impunes frente al damnificado, la sociedad o el propio Estado.

En un Estado de derecho, en el cual todos los miembros de la comunidad están sujetos a las normas impuestas en su resguardo, los funcionarios y agentes del Estado deben ser los primeros en acatar la Constitución y demás leyes, a fin de poder exigir su cumplimiento a los demás. Por ello deben ser responsables de su accionar (art. 23, decr. 1883/91).

Según ley 22140, sumario administrativo para ser separado del cargo

Apercibimiento (falta leve)
Suspención (falta mas seria) hasta 30 días
Sanciones
Cesantía
Exoneración

Categoría : Derecho administrativo

 

 

Autor:

Alejandra Noillet
zerocool[arroba]sinectis.com.ar