1.
Introducción
2. El estado federal Mexicano y la
planeación del desarrollo
3. El Estado Federal
Mexicano.
4. La planeación del
desarrollo: el sistema nacional y el local de
Sonora.
5. Consideraciones
finales.
6.
Bibliografía.
1. Introducción
La planeación
del desarrollo en
México, a
nivel del gobierno federal
y de los estados, ha tenido una orientación fuertemente
administrativa de la función
pública, en la que se observa confusión del plano
político con otros de naturaleza
distinta. Los criterios de eficiencia y
eficacia han
tenido por base la formalidad del discurso
oficial, sin mucha relación con la realidad a modificar.
Por otro lado, la pretensión de impulsar el "nuevo
federalismo
mexicano" ha tenido como instrumento la descentralización, como sustituto de una
auténtica vida democrática, lo que ha generado el
efecto de fortalecer la burocracia en
detrimento del propio Estado
federal.
En materia
financiera, Sonora sigue siendo extremadamente dependiente de los
recursos del
centro, lo que hace que permanezca intocada la posibilidad de una
vida económica y política
autónoma que haga posible una verdadera planeación
democrática del desarrollo.
El presente trabajo tiene la finalidad de aportar
elementos de juicio acerca de la improbabilidad de un sistema de
planeación democrática en un contexto nacional que
tiene como base la centralidad de las decisiones fundamentales en
materia
económica.
2. El estado
federal Mexicano y la planeación del
desarrollo
Introducción.
La planeación del desarrollo es una
obligación constitucional del Estado mexicano, por lo que
los objetivos del
plan deben
corresponder a los señalados en el texto
constitucional. Este hecho convierte a la planeación no
sólo en práctica obligatoria del gobierno federal,
sino en cuestión de Estado, en una especie de instrumento
fundamental para el que hacer político del país. A
partir de 1983 esta obligación se extiende a todos los
estados de la República y a todos los municipios de los
estados. En respuesta inmediata a la ley nacional se
emiten leyes estatales
de planeación del desarrollo.
Con esta base, se inaugura el Sistema Nacional
de Planeación, así como en Sonora el Sistema
Estatal de Planeación, lo que implica nuevas bases para
los diversos órdenes de la administración
pública nacional.
En aras de la congruencia requerida por el sistema que
se instituye, se observa una estricta simetría en los
diversos órdenes de gobierno a partir de la
concepción y los instrumentos propios de la
planeación, pero también se hace evidente que las
bases del Estado Federal quedan reducidas a proyecto sin
fecha de realización probable, con lo que se asiste a una
nueva fase del centralismo
mexicano que, en el orden administrativo genera un proceso de
descentralización, cuyo diseño
y control depende
del centro, en tanto que su ejecución corre a cuenta de
los gobiernos estatales.
Con las reformas al artículo 115 constitucional,
se da una delimitación más precisa a la competencia del
municipio, con lo que se ubica en el discurso
oficial como un orden de gobierno que representa la célula
del federalismo
mexicano y base de la descentralización de la vida
nacional. Estas reformas presentan un panorama en el que aparecen
tres órdenes de gobierno en un sistema cuyo modelo tiene a
dos como fundamentales: el estatal y el federal. El primero
supone el elemento preexistente, material, fundacional del
segundo; el municipio representa la base de la división
territorial y de la
organización política y
administrativa de los estados. La federación no es en
sí una entidad territorial o poblacional, sino que es la
expresión de un acuerdo cuya materialidad depende de los
estados y cuyo poder emana
del poder de los
estados.
Cuando el gobierno federal absorbe funciones propias
de las entidades federativas, el modelo se
trastorna y pierde sentido. En México se
observa una fuerte tendencia centralista, así como una
confusión institucionalizada entre Estado y administración, de manera que el ejecutivo
federal puede declarar, sin rubor alguno, el propósito de
impulsar un "nuevo federalismo".
Desde la década pasada se ha pretendido
fortalecer al federalismo con la descentralización,
poniendo en la base del proceso al
municipio. El problema de la centralización política no se
resuelve sino que se encubre con una visión
administrativista de la vida nacional: se crea el Sistema
Nacional de Planeación Democrática y el Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal, las
dos pinzas de la nueva "distribución de competencias" y
el marco operativo de la descentralización de la vida
nacional, planteada como camino a la modernidad.
Con la inclusión del municipio al modelo
mexicano, se reducen en la práctica las competencias
estatales, sin afectar las atribuidas al gobierno federal, quien
aumenta su influencia al trasladar al campo de la
administración aquello no resuelto en el campo de las
conceptualizaciones políticas.
En un contexto en el que la política y la
economía
se subordinan a la administración, la planeación del
desarrollo constituye un instrumento tecnocrático, que
supone la descentralización de la ejecución del
plan y la
evaluación de resultados, pero que no
contribuye, en absoluto, a la conservación y
fortalecimiento de los diversos centros de poder a que responde
el modelo de Estado Federal.
El presente trabajo tiene la finalidad de aportar
elementos de juicio acerca de la improbabilidad de un sistema de
planeación democrática en un contexto nacional que
tiene como base la centralidad de las decisiones fundamentales en
materia económica.
3. El Estado
Federal Mexicano.
La forma de Estado Federal consiste en el
establecimiento de una unión entre entidades libres,
soberanas e independientes, las cuales en esa calidad deciden y
pactan integrarse y conformar una nueva por vía de la
federalización. Dicho pacto se expresa en su Constitución Política y establece la
competencia de
las partes que la constituyen.
El federalismo clásico considera dos
órdenes de gobierno en los que se distribuyen las
competencias: un orden general o federal que representa al todo
nacional ante el exterior, y hacia el interior de las entidades
constitutivas de la unión significa el elemento ordenador
del heterogéneo conglomerado de los estados, no en
términos de superioridad jerárquica, sino como
entre que surge de la voluntad política de las partes. Las
partes pactantes cuentan con los elementos población, territorio y poder, las cuales,
al dar vida a otra entidad distinta y cualitativamente superior,
aportan estos elementos al Estado que surge: un Estado complejo o
compuesto, un Estado de estados. Aquí se presupone la
existencia previa de los estados, y la voluntad de ceder parte de
su soberanía al ente producto del
pacto federal, conservándose soberanas en lo que se
refiere a su régimen interno.
La distribución de competencias entre el
gobierno federal y los estados federados encuentra dos modelos o
formas de realizarse: el modelo canadiense y el
estadounidense.
Canadá fue un Estado de origen unitario que se
transformó en federal, distribuyendo su competencia entre
las provincias, siguiendo la regla de que las facultades no
expresamente concedidas a las provincias en la constitución, se entienden reservadas a la
federación. Esta es una forma federal constituida por
disociación.
Estados Unidos, se conforman originalmente en trece
colonias inglesas independientes entre sí, que al
separarse de Inglaterra
decidieron unirse, primero como confederación y luego
integrándose como una federación, lo cual fue
posible porque las partes integrantes de ese nuevo todo eran
libres, soberanas e independientes, por tanto con plena capacidad
de decidir su destino individual. Este es el caso de un
federalismo por asociación.
En México se adopta la forma federal de acuerdo
al modelo que supone la existencia previa de estados libres,
soberanos e independientes entre sí y respecto a cualquier
otro centro de poder, estableciendo dos esferas de competencia
que son la federal y la local de cada uno de los estados
federados, cuya distribución se plasma en el
Artículo 124 Constitucional: "Las facultades que no
están expresamente concedidas por esta Constitución
a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los
Estados."
Existen dos líneas teóricas principales
que explican el origen del federalismo mexicano: la primera lo
encuentra en la estructura
colonial y las diputaciones provinciales que surgieron al
amparo de la
Constitución de Cádiz de 1812, como antecedente de
las entidades federativas, y la otra que considera al federalismo
mexicano como una imitación del modelo de Estados Unidos de
América
en su arreglo constitucional.
La constitución de Cádiz instituyó
las diputaciones provinciales, instalándose las seis
primeras entre 1812 y 1814 para ser disueltas el 4 de mayo de ese
último año al retorno del absolutismo
monárquico, entrando nuevamente en vigor en marzo de 1820.
Andrés Serra Rojas (1996: 634) considera que el
régimen que estableció la constitución de
Cádiz "… fue sobre todo, nominal y encontró una
aplicación muy precaria y limitada, que en ninguna forma
alteró la estructura
social de nuestras ‘provincias’. Incluso éstas
se fueron fraccionando, constituyendo otras
‘entidades’ hasta alcanzar el número
actualmente reconocido por nuestra
constitución."
En 1821, México consuma su independencia
de España
sin tener un proyecto
específico de organización política: había
simpatizantes del régimen monárquico, unos
inclinados hacia tener un príncipe europeo en tanto que
otros estaban por tener uno americano. Un tercer grupo aspiraba
al establecimiento de una república, contando en sus filas
a antiguos insurgentes (Benson cit. por Vega, 1996:321-322). El
31 de enero de 1824 el Congreso Constituyente expide el Acta
Constitutiva, estableciendo la forma federal y la
enumeración de los estados de la federación. Felipe
Tena (1996:10) considera que "fue el Acta Constitutiva el
documento que consignó la primera decisión
genuinamente constituyente del pueblo mexicano, y en ella
aparecieron por primera vez, de hecho y de derecho, los
Estados… En lugar de que los Estados hubieran dado el acta, el
acta engendró a los Estados. Pero de ahí en
adelante, cuantas veces se ha restablecido la forma federal, son
los Estados nacidos en el acta constitutiva los que la han
adoptado…"
Al acta constitutiva siguió el proyecto de
constitución federal que se presentó el 1º de
abril de 1824 y que se aprobó el 4 de octubre de ese mismo
año, con el nombre de "Constitución de los estados Unidos
Mexicanos". Ignacio Burgoa (1996:409) reconoce en el texto
constitucional de 1824 la influencia de las diputaciones
provinciales y la del régimen federal establecido en los
Estados Unidos. Considera que la constitución de
Cádiz influyó en la Nueva España en
el sentido de que propició una especie de
descentralización de atribuciones que antes se depositaban
en el rey, al "otorgarse o reconocerse en este documento la
autonomía de las provincias de que se formaba y cuyo
gobierno interior, en importantes aspectos de su vida
jamás se tradujo en una verdadera independencia,
pues las provincias no se convirtieron en entidades políticas
soberanas, ya que siguieron formando parte del todo colonial
desde 1812 hasta 1821".
En relación al segundo punto de vista acerca del
origen del federalismo mexicano, Alexis de Tocqueville (cit. por
Rangel, 1996:281-282) señalaba, en 1848, que "Los
habitantes de México, queriendo establecer un sistema
federal, tomaron como modelo y copiaron casi enteramente la
Constitución federal de los anglo-americanos, sus vecinos.
Pero al transportar ellos la letra de la Ley, no pudieron
transplantar, al mismo tiempo, el
espíritu que la vivifica. Se les ha visto, pues,
embarazarse sin estar entre los rodajes de su doble gobierno. La
soberanía de los estados y de la
unión, saliendo del círculo que la
Constitución había trazado, se interferían
cotidianamente. Actualmente…, México se arrastra sin
cesar de la anarquía al despotismo militar y del
despotismo militar a la anarquía."
En efecto, de 1810 a la actualidad, el país ha
enfrentado enormes dificultades por consolidarse como nación
independiente, con fisonomía y destino propios. Cesar
Jiménez (1996:141-142) hace el siguiente recuento
histórico: 11 años para obtener la independencia
política; 35 años para consolidar las instituciones
republicanas; 3 años de guerra civil
por hacer respetar la Constitución de 1857; 4 años
contra la intervención militar francesa; 34 años de
dictadura de
Santa Anna; 35 años de dictadura de
Díaz; 2 intervenciones norteamericanas y 11 años de
revolución
social. En ese lapso, hemos sido gobernados por: una Regencia de
Arzobispos y Generales; una Junta Provisional; dos Imperios
(Iturbide y Maximiliano); un llamado Supremo Poder Conservador,
61 Presidentes de la República.
En estas condiciones, hablar de federalismo resulta un
tanto sospechoso, si hacemos omisión de que la
decisión política tomada por lo Constituyentes de
1824, se ratifica en los Textos de 1857 y de 1917. Entonces,
pudiera concederse que, sea por asociación como por
disociación, la forma federal constituye una respuesta
política"… cuya conveniencia y eficacia para
cada país que lo hace suyo" (Tena, 1996:108). Por otra
parte, cabe considerar que el federalismo mexicano se ha ido
construyendo con el tiempo. Si bien
es cierto que las ideas del Estado Federal tienen origen en el
ejemplo de Estados Unidos, la actual composición de las
entidades federativas puede suponerse resultado de un proceso de
identificación de intereses comunes regionales, que
adquirieron una dinámica propia y distinta a la del resto
de las antiguas provincias coloniales del Estado Unitario
español. Si el Acta Constitutiva de 1824
crea los Estados, no se puede excluir en el proceso consecuente,
la influencia de los intereses locales que se generaron en ellos,
dando contenido social, económico y político a lo
que en principio era inexistente en la realidad.
La Constitución de 1824 estableció reglas
y prevenciones para garantizar la unidad interna del reciente
Estado nacional, y las condiciones para establecer el monopolio de
la coacción y la integridad territorial, así como
un sentimiento de identidad
nacional. El federalismo mexicano asumió características centralistas en virtud de
que hubo de responder a los imperativos del modelo liberal, que
postulaba la eliminación de obstáculos al comercio,
sobre todo en materia arancelaria y de transporte, lo
que llevó a la supresión de alcabalas estatales en
beneficio de una federación cada vez más fuerte
debido a la asunción de competencias exclusivas antes
inexistentes.
Los efectos de estas medidas hicieron que, en materia
económica, se logrará articular un mercado nacional
en lugar de los mercados
fragmentados y la economía de enclave,
característica del desarrollo del
país hasta la segunda mitad del siglo XIX. Otros aspectos
fueron la creación de mercados de
tierra,
trabajo, capitales y mercancías, producto de la
liberación de los factores de la producción, lo que configuró un
proyecto paradójico, debido a que "Para fortalecer al
gobierno federal, debilitó a los estados al avanzar los
elementos liberales que lo acompañaron, generó
crecimiento
económico y una incipiente industrialización,
aunque los frutos del mismo se distribuyeron cada vez más
inequitativamente" (Díaz Cayeros, 1995:31).
La Revolución
de 1910-17 enmarcó el fraccionamiento de la
República en estados que ejercían su
soberanía de manera estable, emitían moneda y
recaudaban ingresos propios.
La Constitución de 1917 refrendó el respeto y el
reconocimiento a la soberanía de los Estados consagrada en
la Carta de
1857, manteniendo en principio el régimen de concurrencia
impositiva que había prevalecido en el siglo XIX, aunque
de manera gradual esta situación se fue
modificando.
En 1929 termina la era de los caudillos y se instituye
una nueva forma de ascenso político: Plutarco Elías
Calles funda el Partido Nacional Revolucionario, el cual
cambió la
organización del poder de una estructura regional y
territorial, a una estructura centralizada y corporativa,
provocando que las vías de ascenso al poder pasaran del
ámbito estatal y regional a las instituciones
federales.
Con el gobierno del General Lázaro
Cárdenas, queda establecido en sus aspectos
fundamentales, el autoritarismo contemporáneo, el cual
reconoce y acepta los intereses locales a condición de que
no se contrapongan a la lógica
del proyecto político del centro: Cárdenas
removió de su puesto a 14 gobernadores que no eran de su
confianza; desaforó senadores y diputados que
ofrecían resistencia a sus
propósitos, y quitó inamovilidad a los ministros de
la Suprema Corte, mediante reformas que nulificaron su
independencia (Díaz Cayeros, 1995:34). Estos hechos
configuran el enorme poder presidencial como expresión del
centralismo
mexicano y la utilidad
instrumental del partido oficial, como "La mayoría del
Presidente" en el seno del Congreso de la
Unión.
"A partir de 1940- dice Lorenzo Meyer (1986:32) – el
centralismo mexicano no sufrió modificaciones sustantivas;
simplemente se afinó y llegó hasta sus
últimas consecuencias 40 años más tarde…
Si algo positivo se puede decir de este proceso es que frente a
las heterogeneidades locales, frente a las insuficiencias
materiales y
alas presiones externas creó y mantuvo el Estado nacional.
Pero también cegó la democracia, la
iniciativa local y trajo ineficiencias y distorsiones
monstruosas, que hoy son más obstáculo que apoyo
para el desarrollo sano del Estado Mexicano."
La década de los ochenta presenta para el Estado
mexicano un severo cuestionamiento respecto a la
conducción de la cosa pública y las relaciones
intergubernamentales en el marco del federalismo como modelo
político. La severa crisis de
inicios de la década obliga al Gobierno de la
República a plantear una serie de mecanismos que le
permitieran sortear los efectos de la crisis,
aligerando su carga fiscal y
administrativa, descentralizando funciones y
responsabilidades en los estados y municipios. Tales medidas
implicaron una serie de reformas a la Constitución Federal
y a las locales, así como a la legislación
secundaria. Para ejemplificar, de acuerdo a los fines de este
trabajo, tenemos el Artículo 25, que consagra la
rectoría económica del Estado; el Artículo
26, que establece como obligación del Estado Mexicano la
Planeación del Desarrollo; se emprende la Reforma
Municipal, al consignar en el Artículo 115 de manera
detallada, el ámbito de competencia de los municipios
así como sus fuentes de
ingreso fundamentales.
Las acciones
emprendidas fueron acompañadas del reconocimiento de la
inviabilidad, catalizada por la crisis, de un esquema centralista
que significaba una fuente de ilegitimidad para el Estado, lo
cual hizo converger la dimensión política del
discurso gubernamental con la dimensión administrativa de
un gobierno pragmático que optó por asumir las
medidas descentralizadores como si fuera una corrección
del rumbo político nacional: se propuso un nuevo
federalismo por la vía de la descentralización
administrativa y la democratización integral de la
sociedad.
Así, Miguel de la Madrid (cit. en CNEM,
1985:29) reconoce que "Estamos viviendo un sistema con una gran
inclinación al centralismo. Ciertamente nuestro pasado
histórico se ha inclinado hacia el sistema centralista,
pero las nuevas exigencias solicitan un régimen
descentralizado, para poder atender directamente los problemas
locales."
"Sin embargo, este federalismo formal y escrito,
semántico, que vivimos, minimizado por la realidad, ha
sido el dique contra un centralismo más acentuado y
brutal. Por otra parte, el federalismo sigue ofreciendo al
país fecundas perspectivas en su evolución política: autogobiernos
locales, protección a la democracia y a
la libertad,
bases para una necesaria descentralización administrativa,
desarrollo integral y equilibrio del
país" (ídem).
En su discurso, Miguel de la Madrid (ibidem: 31)
precisa: "He querido señalar que nuestra tesis
federalista no sólo comprenda el necesario fortalecimiento
de los gobiernos de los estados, sino que vayamos más
adelante y hagamos un esfuerzo perseverante y profundo para, de
una vez por todas, tomar pasos firmes para fortalecer al
municipio libre… tal como reza el artículo 115 nuestra
Constitución."
Las anteriores transcripciones sirven de
demostración de un hecho altamente significativo: la
década de los ochenta plantea no sólo la
vulnerabilidad de la economía mexicana, sino la
incomprensión de la tecnocracia de la historia política de
la Nación. Por una parte, tenemos que se reconoce la
característica centralista del Estado Mexicano como un
obstáculo para el desarrollo nacional, pero por otra, las
medidas que se proponen son administrativas, no
políticas.
Lo anterior obedece a que se ha confundido el
fortalecimiento del federalismo con la descentralización.
En el federalismo la característica esencial es la no
centralización, esto es, la existencia y el reconocimiento
expreso de diversos centros de poder generadores de decisiones
económicas, políticas y de otra naturaleza, cuya
relación armónica y complementaria en el todo
nacional hace necesario un mecanismo de distribución de
competencias entre las partes y el todo. En cambio, la
descentralización se refiere a la forma en que está
organizada la administración. "Las anteriores referencias
nos permiten comparar la teoría
del federalismo con lo que sucede en nuestro país, en
donde la centralización de funciones en favor del Gobierno
Federal, se dio mediante un importante número de reformas
constitucionales. Los efectos del centralismo producido, se
quieren remediar mediante un proceso inverso de medidas
descentralizadoras que no alteran substancialmente el marco
constitucional en que se sustentó la centralización
funcional en beneficio de uno de las órdenes de gobierno"
(Gutiérrez, 1998:122).
Así pues, la reforma administrativa emprendida
alcanzó connotaciones que, en el discurso, suponían
su equivalencia política: el federalismo se
"fortalecía" mediante las medidas emanadas del Gobierno
Federal hacia la periferia estatal y municipal. La
descentralización como medida administrativa
pretendió reformar el ente político; así, la
esencia del federalismo mexicano se hacía depender de los
esquemas de programación y de las técnicas
presupuestales.
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