4. La planeación
del desarrollo: el
sistema nacional
y el local de Sonora.
El Estado
mexicano asume expresamente la responsabilidad de regir el desarrollo
nacional, mediante el fomento al crecimiento
económico y el empleo y una
más justa distribución del ingreso y la riqueza, como
base de un régimen de libertades y derechos ciudadanos. El
plano económico está ligado a las demás
manifestaciones del que hacer social, en tanto
históricamente su punto de partida. La relación
productiva es el punto de sustento de la vida política y el
ejercicio de libertades consagradas en la Constitución. Economía y política constituyen
los elementos fundamentales de la interacción social; de
hecho hacen posible la existencia social, y, en consecuencia, son
la base de sustentación del Estado.
El desarrollo
económico, como lo arriba señalado, es un
asunto de Estado que se consagra en el Artículo 25
Constitucional bajo un esquema complejo de índole
plurisectorial. Su carácter
mixto requiere de un marco distributivo de competencias
cuyas bases derivan de la propia Carta Magna, en
la que a la obligación del Estado de planear, conducir,
regular y fomentar las actividades que demande el interés
general, se suma la concurrencia del sector
público, el privado y el social.
De acuerdo con lo señalado en el Artículo
26 Constitucional, al Estado le corresponde la
organización de un "sistema nacional
de planeación
democrática del desarrollo nacional que imprima solidez,
dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la
independencia
y la democratización política, social y cultural de
la nación.
". Este sistema se considera un instrumento para el logro de los
fines planteados en la Constitución, un instrumento en manos del
Ejecutivo, a quien la ley
facultará para que establezca los procedimientos de
participación y consulta popular, dado el carácter
oficialmente democrático del sistema, así como los
criterios para la formulación, instrumentación, control y
evaluación del plan y los
programas de
desarrollo. Asimismo la ley
determinará los órganos responsables del proceso de
planeación y las bases para que el Ejecutivo Federal
coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades
federativas e induzca y concierte con los particulares las
acciones a
realizar para su elaboración y
ejecución.
A partir de diciembre de 1982, se suceden las reformas
constitucionales que levantan la estructura de
una nueva relación entre los órdenes de gobierno. Los
propósitos, objetivos y
mecanismos planteados en las reformas perfilan un nuevo, aunque
inconfeso, concepto de
Estado, una nueva expresión del poder que del
fondo trasciende y se concreta en una forma que desdibuja la cara
del Estado Federal.
En una situación de ambigüedad perniciosa,
el Ejecutivo por medio del Sistema Nacional de Planeación
Democrática uniforma las funciones de la
Administración
Pública en sus diversos niveles y alcances, al estar
íntimamente ligado al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y, de
igual manera, a los mecanismos de control y
evaluación nacionales de la programación y el ejercicio presupuestal.
De esta manera, la Nación uniforma, o más bien
centraliza, tanto las prioridades como los mecanismos de
asignación de los recursos y el
control del gasto , reduciendo a la nada al famoso régimen
interno de los estados, los que pasan en la práctica a ser
instancias administrativas territoriales de un país
virtual, en donde la existencia real de estados libres y
soberanos es una variable no considerada en el modelo.
La planeación nacional encuentra homogeneidades
en el complejo mosaico mexicano, ordena el destino y los caminos,
pero destruye la iniciativa de los estados y municipios, a pesar
de que es en ellos donde se realiza la actividad económica
en tanto son el escenario material de ésta, así
como la fuente de los elementos esenciales del Estado Federal
Mexicano : población, territorio y poder y, en
consecuencia, a quien pertenecen originalmente los recursos que la
hacen posible. En este sentido, la idea de lo "federal" se reduce
a Gobierno Federal,
como lo "nacional" termina por reconocerse como cualidad
exclusiva del centro del poder representado por la sede del
Ejecutivo Federal.
En este contexto, las entidades federativas pronto
asumen el papel que les
asigna el sistema nacional y legislan en consecuencia, de manera
que los textos constitucionales locales incorporan fielmente el
contenido de los artículos 25 y 26 de la
Constitución Federal.
En Sonora, esta incorporación de las reformas
federales a la Constitución Local están plasmadas
en el Título Tercero, Capítulo III "Economía
Pública y Planeación del Desarrollo".
Consecuentemente, pronto se legisla y el día jueves 2 de
febrero de 1984 aparece publicada en el Número 10 del
Boletín Oficial del Gobierno del Estado, la Ley
Núm. 40 de Planeación del Estado de Sonora,
convirtiendo, a partir de este momento, en obligatoria la
elaboración y ejecución del Plan Estatal y
los Planes Municipales de Desarrollo.
La elaboración de los planes y su
ejecución están íntimamente ligadas, por un
lado, a la escala de
prioridades del centro a nombre de la congruencia en el Sistema
Nacional de Planeación Democrática y, por otro, a
los ingresos de que
dispondrán Estado y Municipios. El presupuesto
municipal y su margen de endeudamiento dependerá de los
objetivos y
metas registrados en el Plan. La programación y presupuestación son
mecanismos administrativos que, merced al impulso orientador y
uniformador del centro pasan a entenderse como asunto de Estado,
como cuestión política que se asume y ejecuta por
los gobiernos estatal y municipales en una relación
vertical – descendente que se supone democrática porque
obliga a todos por igual a participar de acuerdo a los cauces
diseñados, decididos y controlados por el
centro.
La uniformidad lograda a partir de 1982 y hasta el
presente, se expresa en varios niveles, en varios planos de
análisis. Por un lado, tenemos a estados y
municipios dependiendo económicamente del centro para el
cumplimiento de sus obligaciones
constitucionales, a partir de que las haciendas públicas
dependen de los ingresos
federales : las participaciones federales representan, a
nivel nacional el 81.7 por ciento de los ingresos estatales y el
60.5 por ciento de los recursos municipales. (Aguilar,
1996 : 19).
En Sonora se observa una situación similar :
en los años 1980 y 1989, las participaciones federales
significaron el 68 y el 85 por ciento de los ingresos estatales.
En esos mismos años, el peso de las participaciones
federales en los presupuestos
municipales fue de 39 y 59 por ciento, respectivamente (Ibarra,
1991: 118-119).
Actualmente, la situación manifiesta el mismo
patrón de comportamiento, y se puede decir que en
términos reales se ha agravado : según reporta
el primer Informe de
Gobierno de Armando López Nogales (p. 179, 184), la
aportación federal representa el 89.7 por ciento del
presupuesto total
de Sonora (participaciones, recursos federalizados y otros
ingresos, son el 55.44, el 35.25 y el 5.87 por ciento,
respectivamente). Asimismo, el Presupuestos
de Ingresos Municipales para 1998, consigna que, el total de
ingresos municipales, las participaciones representan el 67 por
ciento.
En el caso particular de Hermosillo, asiento de los
poderes del Estado y el municipio con mayor población y actividad económica (27
por ciento del PIBE ), en los años 1980 y 1989 las
participaciones federales representaron el 57.4 y el 43.6 por
ciento de su presupuesto, en tanto que para 1990 y 1998
representaron el 52.7 y el 58.8 por ciento, respectivamente, del
presupuesto de ingresos.
La situación anteriormente descrita, sugiere que
el papel de los
gobiernos estatal y municipales en el impulso y promoción del desarrollo
económico por la vía de los instrumentos
propios de la vertiente obligatoria del Plan, tanto como para el
cumplimiento de las funciones
asignadas a ellos por la Constitución, resulta ser
meramente formal, dada su insolvencia estructural.
En otro orden de ideas, llama la atención la uniformidad del discurso en el
Plan: en el nivel estatal respecto al nacional, y en el nivel
municipal en relación al estatal.
En la década de los ochenta, el Plan Nacional
dictó estructura,
propósitos y prioridades a los otros niveles de
planeación, y en la actualidad, prácticamente de
cara el nuevo milenio, las cosas siguen por el mismos rumbo que
marca el
centro.
Hace diez años el Plan Nacional de Desarrollo
1983-1988 (p.23) reconocía como característica propia el impulso al
fortalecimiento de la capacidad de los tres órdenes de
gobierno para conducir la planeación del desarrollo en un
marco de homogeneidad representado por el Plan Nacional,
asegurando la congruencia necesaria de las acciones que
se propongan, aunque, como lo advierte más adelante
(p.27), se ha propuesto a los gobiernos estatales el diseño
y promulgación de leyes estatales
de planeación, el establecimiento de sistemas de
planeación democrática y la instalación de
foros en los que participen los grupos
locales.
La fuerza de
atracción del centro generaliza y uniforma, orienta y
genera un nuevo cauce de la Administración Pública Federal, y de
ahí, a escala,
transforma las corrientes al ámbito local, aunque, aclara
que "El Federalismo
expresa la voluntad política de descentralizar la vida
nacional para el fortalecimiento de los estados y el municipio,
de modo de que éste se constituya en el espacio esencial
de la vida económica, social y política del
país dentro de un mejor equilibrio
territorial. También es factor del fortalecimiento de las
instituciones
de la República el respeto
recíproco entre los Poderes y el reconocimiento de su
independencia"
(p.33).
La continuidad en el discurso
oficial trasciende los períodos sexenales en una proclama
que subyace en él, en una especie de obsesiva
reducción del discurso político a la
instrumentación de medidas administrativas aunque de
manera vergonzante, así, en el Plan Nacional de Desarrollo
1995-2000, se declara el renovado impulso a la confusión
de la política con la
administración: ‘‘El Plan propone impulsar
un nuevo federalismo para
fortalecer los estados y los municipios, y fomentar la descentralización y el desarrollo regional.
Además, se delinean estrategias y
acciones para profundizar en la reforma del gobierno, en la
modernización de la administración
pública y una rendición de cuentas
responsable, transparente y puntual" (p. XII) (el subrayado es
nuestro).
El Plan de Ernesto Zedillo se propone que el Ejecutivo
emprenda las acciones necesarias para la formulación de
nuevas bases para el Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal, a fin
de "…fortalecer el federalismo". Y en relación a la
vida municipal, formula el propósito siguiente: " Debemos
proponernos avanzar hacia un nuevo federalismo en el que la menor
integración nacional esté fundada en
ayuntamientos fuertes que sean la base de gobiernos estatales
sólidos… " (p.61). (El subrayado es
nuestro).
Así como es evidente la consistencia entre planes
nacionales, a diez años de distancia, también lo es
la simetría discursiva entre los planes estatales y
municipales. Para ejemplificar: en el Plan Estatal de Desarrollo
1998-2003, en el apartado 1.4 "Democracia y
Federalismo", se enuncia el compromiso de "Contribuir a la
reforma del federalismo, impulsando las políticas
y apoyando los compromisos que en esta materia viene
desarrollando el titular del Poder
Ejecutivo Federal…" (p.9) (el subrayado es
nuestro).
En el Plan Municipal de Desarrollo 1997-2000 de
Hermosillo, encontramos una muestra
reveladora del carácter de la planeación nacional:
"En la definición de los objetivos y prioridades
planteadas en el Plan, se buscó con especial cuidado su
plena congruencia con los Planes Nacionales (sic) y Estatal de
Desarrollo, en particular con este último, enfatizando
principalmente los rubros de seguridad
pública y desarrollo
social"; (p.3). (el subrayado es nuestro).
Tal como en el pasado, la dimensión
política se confunde con la administrativa, no como una
expresión del movimiento de
lo real en el que los diversos planos de la complejidad social
constituyen un todo interactuante e interinfluyente, sino en el
supuesto de que es posible convalidar el instrumento
administrativo con los principios y
valores que
sustentan la voluntad política del Estado. Su naturaleza es
distinta, así como su alcance.
En este sentido la planeación del desarrollo no
obedece de manera exclusiva a la lógica
de los imperativos técnico – económicos, sino que
expresa un concepto de
sociedad
futura desde un punto de vista histórico – social que
tiene como marco a la política y como base de
sustentación a la economía. En su diseño
se ponen en juego su
magnitud económica, una política y otra
administrativa pública, la cual no puede sustituir
válidamente a las precedentes sin afectar las
posibilidades reales del proyecto de
Nación planteado en 1824, y fue refrendado en 1857 y en
1917.
La planeación del desarrollo cuenta con las
características de ser una guía
técnicamente sustentada para lograr determinados fines,
implicando el reconocimiento de una situación
problemática y una serie de objetivos cuya
persecución supone la modificación de dicha
situación problemática; por otra parte, la
planeación significa el establecimiento de una ruta, un
camino a seguir y los instrumentos necesarios y pertinentes para
llegar a los resultados propuestos. Supone el control del
cómo, el cuándo, el dónde, el cuánto
y el quién.
En un contexto ubicuo, cambiante, difuso como el que
vive el mundo y México en
él, suponer el control de las variables que
hagan posible la planeación puede resultar sospechoso de
utopía.
La planeación en México se
instituye como tarea de Estado en medio de una severa crisis.
Podemos suponer que este mecanismo y su generalización
nacional fue precisamente para tener algo de control en la serie
de compromisos que debe cumplir el sector público en un
contexto plurisectorial, en donde la gestión
pública debe tomar en cuenta la diversidad de intereses
sociales que, de manera sexenal deben conciliarse para el logro
de la estabilidad del sistema.
El suponer que la planeación del desarrollo puede
darse como guía segura para el objetivo
nacional planteado, implica la generación de condiciones
bajo el máximo control posible, y eso sólo se logra
por vía de la centralización política y la
descentralización funcional, esto es,
administrativa.
La centralización que el sistema considera
necesaria para subsistir, genera en la sociedad nacional
una serie de tensiones que, acumuladas, sólo profundizan
los problemas
originalmente planteados como objeto de la acción
correctiva. En el fondo está el carácter
antidemocrático de las medidas tomadas debido a su
centralidad. Las medidas administrativas centralmente
diseñadas y descentralizadamente ejecutadas no resuelven
el problema político-gubernativo que existe, sólo
lo difieren en el mejor de los casos.
La planeación está condenada al fracaso,
si sólo se asume como un ejercicio
tecnocrático. Para funcionar no basta con ostentarse
como democrática: Tiene que serlo, y para ello es
necesario que sea producto de la
voluntad política de la comunidad
electoral, la que va a validar o nó el programa de
gobierno. La validación consiste en un programa
político partidista que refleje la voluntad del
electorado, y que al llegar a ser gobierno constitucional lo
traduzca en hechos concretos a través de la administración. Es por ello que desde la
administración no alcanzan legitimidad los
planes.
En el caso mexicano, se partió de la
administración para planear el desarrollo, lo que
fortaleció transitoriamente a la administración
aunque debilitó al Estado y puso en entredicho al
gobierno. Como consecuencia de ello, el juego
político partidista se exacerbó adquiriendo
intensidad y variedad. El problema es que las opciones políticas
asumen los mismos criterios que generaron la tensión que
les dio origen; no hay propósitos
políticos-electorales que de manera manifiesta le den el
lugar que el corresponde a la planeación del desarrollo
desde un punto de vista democrático, con visión de
Estado. Los saldos de la tecnocracia son perdurables en tanto no
exista una oferta de
proyecto
emanado de la propia comunidad; la
planeación democrática se hace
democráticamente, no desde el centro.
En las anteriores circunstancias, el dilema mexicano
está entre la necesaria definición política
del Estado, que implicaría el reconocimiento de los
Estados y Municipios como órdenes de gobierno con
ámbitos competenciales precisos y con plenas facultades en
sus respectivas circunscripciones. Ello se traduciría en
escenarios distintos, diferenciados en lo económico, lo
político y lo social en cada una de las entidades
federativas, de manera que la gestión
económica estuviera encaminada fundamentalmente a
satisfacer los requerimientos del desarrollo estatal, con la
más respetuosa coordinación -que no
subordinación-de esfuerzos entre el gobierno estatal y los
municipales. El ámbito político respondería
a la conciliación de intereses entre los diversos actores
locales e impulsaría un nuevo acuerdo en el quehacer
público, administrativo y electoral; y en el ámbito
social , el sentido de pertenencia alcanzaría un nuevo
contenido, dinámico y plural que conformaría los
nuevos propósitos y responsabilidades de la
relación entre pueblo y gobierno, y entre gobierno y
administración: fortaleciendo el concepto de localidad se
liberarían sus potencialidades, con lo que sería
posible alcanzar un concepto de región más
allá de las estrecheces instrumentales de las
burocracias.
Con estos antecedentes, sería congruente hablar
del fortalecimiento del federalismo y de la planeación
democrática del desarrollo: habría entonces
congruencia entre los fines del Estado y las necesidades de la
sociedad. La otra alternativa es continuar con un esquema
discursivo sin contenido real: un federalismo virtual en un
país virtual.
Algunas medidas que se pudieran emprender hacia un
federalismo mexicano real, son:
Si el municipio es la base de la división
territorial, administrativa y política de los estados,
conforme lo señala el Artículo 115 de la
Constitución Federal, y está dotado de personalidad
jurídica distinta a la de los estados y a la
Federación, debiera definirse su ubicación precisa
en el arreglo federal mexicano.
1. Replantear las capacidades de gestión,
promoción e impulso de las actividades
económicas de los estados y Municipios, así como su
ámbito político, a fin de que realmente se
fortalezcan, lo que implicaría revisar las atribuciones
federales en estas materias, restituyendo a los Estados las que
les son propias.
2. Poner en la masa del debate la
estructura nacional de los partidos
políticos en aras de fortalecer la presencia
político- electoral de las entidades federativas.
3. Al ser dotados los estados y los municipios de capacidad
económica y política autónomas, teoría
que reformase tanto el Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal, como el Sistema Nacional de planeación, así
como el correspondiente a los estados y municipios.
4. A nivel estatal deberá considerarse el nivel municipal
de planeación como la base del Sistema Estatal de
Planeación. De esta manera se tendría que el Plan
Nacional sería el resultado del concurso de los estados,
así como el Plan Estatal sería el resultado de los
aspectos consensuales de los planes municipales.
5. De considerar al municipio teórica y
prácticamente la célula
del sistema, la lógica
de la planeación del desarrollo cambiaría, de un
modelo
vertical-descendente, a otro consensual horizontal-ascendente,
conjugando los factores políticos, económicos,
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Datos del autor:
José Darío Arredondo López
Licenciado en Economía (UniSon, 1984).
Especialista en Administración Pública Municipal
(ISAP, 1995).
Maestro en Ciencias con
especialidad en Metodología de la Ciencia
(IPN, 1998).
Ocupación Actual: Maestro de tiempo completo
titular "A", Departamento de Economía de la Universidad de
Sonora.
Dirección: Ave. Oaxaca No 70 Pte. E
Garmendia y Guerrero, Centro. C.P. 83000.
Teléfono/Fax:
17-25-53
Bíper: 13-7413, PIN: 5772809
Trabajo enviado por
Hermosillo Sonora,
Mexico.
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