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Lineamientos básicos para la gerencia ambiental de proyectos de infraestructura

Enviado por jtapia



1. Introduccion
2. Legislacion ambiental en el ecuador
3. Valoración Economica Del Ambiente
4. Planificacion Ambiental
5. Conclusiones

1. Introduccion

El "ambiente" o "medio ambiente" se define como el "entorno que existe alrededor del hombre", o "es la suma de componentes vivientes y físicos cuya dinámica, en un espacio determinado nos interesa a fin de mejorar las condiciones de vida de la población humana que en el se asienta, tanto la presente como la futura" o "son las condiciones naturales y sociales que circundan a toda la humanidad, incluyendo las generaciones futuras".

Durante los últimos años, mucha atención y gran cantidad de recursos se han destinado a la creación de unidades administrativas que manejen el componente ambiental dentro del sector público, llegando a la conclusión que la variable ambiental en el marco institucional se maneja desde el punto de vista sectorial, que presenta las siguientes dificultades:

El medio ambiente es por esencia multidisciplinario (suelo, agua ,aire, flora, fauna, hombre), al ubicar la política ambiental en un solo sector, el resto de componentes no serían atendidos; en este caso, no se asume la responsabilidad frente a las otras actividades que no le corresponde regular.

La tendencia del desarrollo, industrialización y urbanización ha creado en los organismos del sector público "unidades administrativas ambientales sectorizadas" que son exclusivamente "fiscalizadoras del proceso de desarrollo" y en ocasiones antagónicas a aquellos proyectos que aunque generan crecimiento económico afectan al medio ambiente. Esto ha restringido a las unidades administrativas ambientales de participar en muchas más actividades en el proceso de desarrollo.

La existencia en el sector público de varias organizaciones ambientales sectoriales, provoca un considerable gasto público en personal dedicado a las mismas tareas ambientales.

Con base en lo expuesto, en la actualidad existe la imperiosa necesidad de renovar la forma en que se está llevando a cabo la Gestión Ambiental en el Ecuador, adaptándonos a las nuevas exigencias mundiales de calidad de los servicios, actuando bajo los conceptos de una verdadera "GERENCIA AMBIENTAL".

Con el concepto GERENCIA se quiere resaltar el papel del funcionario encargado de la gestión ambiental, cualquiera sea su función al interior de una institución pública, como tomador de decisiones.

Básicamente, la Gerencia Ambiental tiene dos objetivos fundamentales:

a) Conservar la "calidad del ambiente"

b) Mejorar la "calidad de vida" de la población

Se debe entender como "calidad del ambiente" la utilización de los múltiples componentes del ambiente (naturaleza y civilización) de tal modo que no se pierda la capacidad intrínseca de cada componente ambiental para conservar o mejorar la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras.

Desde el punto de vista ambiental, "calidad de vida" se entiende como la capacidad que posee un grupo social de satisfacer sus necesidades con los recursos disponibles en un espacio natural. La calidad de vida es experimentada por personas a través de dos factores: la salud o las condiciones objetivas en que vive la gente, y, la percepción, satisfacción o evaluación subjetiva de la gente a causas de su situación.

Al Gerente Ambiental le corresponde conseguir, dirigir y aplicar recursos humanos, financieros y materiales para atender las expectativas de control ambiental de la población, dentro de un contexto de condicionantes tecnológicas, políticas, sociales, económicas y legales.

Las razones expuestas y otras no menos importantes, deben hacer meditar a quienes tienen bajo su responsabilidad la gestión ambiental, obligados a evolucionar en busca de elevados niveles de administración que satisfagan las expectativas ciudadanas. El Estado tiene la obligación ineludible de formar una clase de funcionarios aptos para conducir su gestión ambiental hacia el desarrollo sustentable del país.

Los nuevos "Gerentes Ambientales" tienen que modificar las viejas concepciones y adoptar una visión integral más gerencial, en contraposición al obsoleto enfoque tradicionalista, por supuesto, la Gerencia Ambiental requiere de la participación y compromiso de todos los sectores y exige la habilidad para aplicar al menos los siguientes instrumentos:

Acciones normativas o reguladoras claras y realistas.

Aplicar medidas ambientales oportunas y objetivas.

Valoración económica del ambiente.

Implantar una planificación ambiental.

2. Legislacion ambiental en el ecuador

Los lineamientos generales de un "Derecho Ambiental" descansan en análisis pormenorizados viables para la consecución de la tan anhelada "calidad de vida", pues la preservación del ambiente no tiene justificación en sí, como tampoco la tiene la mera mecánica de regulación jurídica, sino en aras de lograr un mundo más humano para beneficio del hombre.

Todo "Derecho Ambiental" una vez definido las características del ambiente y los delitos contra el mismo, de acuerdo con la concepción legislativa del sector social que ejerce efectivamente el Estado, debe tener sanciones claras, debe ser coactivo, de tal manera que evite la degradación del ambiente, detenga punitivamente la demanda ecológica, sancione la mala conducta ambiental de los actores.

El Derecho Ambiental regula el uso y manejo de los recursos naturales y la protección al ambiente, no solo respecto a las generaciones existentes, sino también en referencia a las generaciones futuras.

Es importante considerar que en el Ecuador existe un amplio marco sobre legislación ambiental para aplicar en los proyectos de salubridad, adicionalmente se debe prestar especial atención a las nuevas leyes ambientales nacionales e internacionales que entran gradualmente en vigencia. Este cuerpo legal, a más de regular las decisiones específicas que se tomen para cada proyecto, constituye el marco de referencia que definirá la calidad ambiental a mantener en el área de influencia del proyecto.

El campo de acción del Derecho Ambiental, en cuanto a su normativa se encuentra disperso en varias leyes y reglamentos sectoriales.

Tomando en cuenta que la República del Ecuador está organizada bajo un sistema de gobierno unitario, lo que permite que la legislación sobre protección y control del medio ambiente sea obligatoria en todo el territorio uniformemente. Por tanto, la legislación ambiental debe ser obedecida por todos los estamentos públicos y privados, los niveles de descentralización política y administrativa, tanto provinciales como municipales también están sujetos a la misma normatividad con relación al medio ambiente.

Las normas ambientales han quedado sin aplicación en razón que las unidades administrativas de las entidades públicas, encargadas de velar por la conservación del ambiente, no cuentan con los recursos económicos y humanos necesarios para desarrollar en debida forma sus funciones, porque carecen del mismo poder político que se les asigna a otras unidades administrativas que tienen relación con el desarrollo económico, o por desconocimiento de los funcionarios debido a la dispersión del cuerpo legal.

Estudios Ambientales De Proyectos De Infraestructura

Durante la década de los 90 se ha visto con profunda satisfacción que todos los organismos que realizan o financian obras de infraestructura, han incorporado la variable ambiental como un importante componente de un proyecto. En efecto, ha sido cada vez más común realizar estudios específicos para establecer la factibilidad ambiental del sistema a ser diseñado.

En el Ecuador ha existido una fuerte presión, por parte de organizaciones ecologistas no gubernamentales, para que se tome en cuenta el efecto que un proyecto puede tener en el ambiente y se incorporen en su estructura las medidas necesarias para mitigar sus efectos negativos. La respuesta a estas presiones ha sido la creación de organismos estatales para que ejerzan el control de la calidad ambiental y la promulgación de leyes, reglamentos y acuerdos ministeriales para definir un marco jurídico adecuado para ese propósito.

Las etapas en las que se formula un proyecto son: prefactibilidad, factibilidad, diseño definitivo, construcción, operación, mantenimiento y evaluación ex-post.

Paralelamente a estas fases, los estudios ambientales de un proyecto se efectúan en varias etapas: declaración de efectos ambientales, que corresponde al nivel de prefactibilidad; estudio de impacto ambiental, que corresponde al nivel de factibilidad; diseño del plan de manejo ambiental, que corresponde a la fase de diseños definitivos; puesta en marcha del plan de manejo ambiental, que corresponde a las fases de construcción y operación del sistema; y auditoria ambiental, que corresponde a la fase de evaluación ex-post del proyecto.

Por lo tanto, en todos los casos se requerirán estudios ambientales cuya profundidad dependerá de la magnitud del proyecto y de sus impactos ambientales. Inclusive podrían presentarse casos en los cuales los impactos sean demasiado severos. En tales proyectos, es posible que la alternativa más económica sea abandonarlos y buscar mejores opciones desde el punto de vista ambiental.

Para evitar el innecesario dispendio de recursos en la ejecución de estudios de proyectos que produzcan impactos ambientales severos y muy costosos, su identificación debe hacerse cuanto antes en el proceso de formulación del proyecto.

3. Valoración Economica Del Ambiente

El uso del medio ambiente genera un costo ambiental, esto ha originado la necesidad de contar con una estimación monetaria de los costos o beneficios asociados a los recursos ambientales. La medida de este costo es trivial, a pesar de lo cual, la literatura económica moderna presenta algunas posibilidades.

Inicialmente, el valor económico del medio ambiente obedecería a la siguiente expresión:

Valor económico total = valor de uso + valor de opción + valor de existencia.

El valor de uso es un costo atribuido por las personas que realmente usan o usufructúan el medio ambiente en su beneficio, por ejemplo, los pobladores que se abastecen de un río, o facilitan un servicio ambiental, como la apreciación de la belleza natural de un paisaje.

El valor de opción se relaciona con la posibilidad de un uso futuro.

El valor de la existencia, es más difícil de comprender, porque representa un valor atribuido directamente a la subsistencia del medio ambiente independientemente de un uso actual o futuro.

Cuando se trata de valorar económicamente un bien (tangible o intangible) se deben tomar en cuenta las siguientes reglas básicas:

Todo consumo tiene un costo

Toda producción constituye un beneficio y comporte un costo

La mera posibilidad de consumo, e incluso la simple existencia de un bien, puede contribuir un beneficio por sí mismo.

La presencia de costos y beneficios externos relevantes constituye más una norma que una excepción.

Los precios nulos se justifican en muy raras ocasiones (la existencia de un costo no siempre implica un gasto o la necesidad de efectuar un desembolso)

Es necesario tener presente que, a diferencia de los precios, los valores no se establecen por decreto.

El valor de un bien no se modifica por que disminuye la posibilidad de materializar este valor. En particular no depende de si puede venderse o no.

El valor de un bien no tiene que estar relacionado de ninguna forma con el costo de adquisición, producción y/o mantenimiento de este bien.

El valor de un bien no necesariamente coincidir con el costo de reposición.

No confundir la correcta valoración patrimonial de un bien con la indemnización adecuada por su eventual destrucción.

No confundir el valor de un bien con los beneficios que comporta su utilización.

El valor de un bien dependerá de la escasez relativa de este bien, pero no siempre de la escasez en un ambiente local.

La necesidad de desarrollar métodos especiales de valoración para los recursos ambientales se debe a que en general son "bienes públicos" y por lo tanto, no poseen un precio determinado en el mercado o en su mayoría no poseen substitutivos cercanos.

Las técnicas de valorización de aquellos bienes que no se transan en los mercados, específicamente de los servicios proporcionados por el medio ambiente son clasificados de distintas formas, dependiendo si exista o no mercado para el bien en cuestión y según el tipo de observación, en forma directa o indirecta; entre los métodos más conocidos se tiene:

Valoración Contingente, puede aplicarse antes o después del cambio, situaciones ex-ante o ex-post

Método del costo del viaje, exclusivamente en situaciones ex-post

Valoración mediante precios hedónicos, exclusivamente en situaciones ex-post

4. Planificacion Ambiental

Se entiende por "planificación" el proceso para explorar el futuro, fijar una serie de objetivos, presentar una gama de alternativas posibles y señalar la forma de alcanzar los objetivos fijados en plazos predeterminados.

La "planificación ambiental" corresponde a todas aquellas actividades involucradas en los objetivos nacionales pensando en las generaciones futuras relacionadas con la conservación y mejoramiento de la calidad ambiental.

Las principales características que debe involucrar la planificación ambiental son:

Necesidad de realizar predicciones objetivas sobre el comportamiento parcial o total de los componentes del ambiente en relación con las acciones de los proyectos que se desarrollan en el presente o que se vayan a desarrollar en el futuro inmediato.

Contar con un conjunto de objetivos pre-especificados a cuya satisfacción deben converger los resultados que se obtengan del proceso. La definición de objetivos es uno de los puntos más difíciles de lograr en el contexto de la "planificación ambiental". Para definir los objetivos se tiene que considerar los siguientes aspectos:

Normativa legal y su interpretación: leyes, reglamentos, ordenanzas, etc.

Definir parámetros con niveles de tolerancia que deben ser satisfechos.

Visión que sobre los mismos objetivos tienen los diferentes sectores públicos.

Políticas organizacionales de los entes públicos involucrados.

Motivación e interés personal de quienes representan a las instituciones.

La ejecución de acciones coordinadas entre todos los actores, en consecuencia, demanda una organización con amplia movilidad horizontal en los esquemas jerárquicos y funcionales de las instituciones.

Activa y ágil labor de vigilancia y control para introducir los correctivos que sean necesarios en un proceso dinámico.

Fortalecer la capacidad de manejo ambiental en el país.

Participación y concientización de todos lo actores.

5. Conclusiones

El Desarrollo sustentable (social, económico, ambiental) exige una gestión que preserve las potencialidades de bienes y servicios del ambiente para el beneficio de las generaciones presente y futuras; esto es, alta calidad de vida en lo social, crecimiento en lo económico y equilibrio ecológico en lo ambiental. Una ciudad ambientalmente sana se puede interpretar como una población social y económicamente justa. Para lograr este objetivo es fundamental transformar el comportamiento, modelo de desarrollo y patrones de consumo no sustentables.

En nuestro país, el imperativo del desarrollo económico y social debe conjugarse con la conservación y protección del ambiente, para esto, se tiene que concientizar, cambiar de actitud y asegurar una conducta permanente de la comunidad de respecto a la potencialidad de los recursos naturales en consideración de que son la base de la subsistencia actual y de las generaciones futuras.

Los problemas ambientales en el Ecuador tienen que ser enfrentados en forma integral.

Los estudios ambientales enfatizan la identificación oportuna de problemas ambientales en el período de vida útil del proyecto, de tal manera de diseñar proyectos con mejoras ambientales para evitar impactos negativos.

La garantía constitucional de vivir en un ambiente libre de contaminación, debería permitir a la comunidad realizar acciones judiciales por los daños producidos para detener la contaminación y conseguir indemnizaciones por perjuicios causados por actividades que degraden el ambiente.

La necesidad de asignar un valor monetario a los bienes ambientales aparece en forma directa en la determinación de indemnizaciones por perjuicios asociados a la contaminación sufrida por la comunidad. Esto significa que bajo un marco legal que permita responsabilizar a los causantes del daño ambiental, se haga necesario poseer una estimación lo más exacta posible del valor monetario por el deterioro del recurso ambiental o el costo de su rehabilitación.

Uno de los principales problemas prácticos de la evaluación económica de proyectos constituye la valoración de recursos ambientales, para los que, por motivos diversos, no existe un precio explícito. Es el caso de las externalidades, como la contaminación ambiental, provisión del servicio de alcantarillado, seguridad ciudadana, etc.

El Ecuador tiene que mirar con una nueva visión el manejo de recursos ambientales, preparándose para aceptar normas internacionales de gestión ambiental como es el caso de las ISO 14000.

En los proyectos de infraestructura se debe incorporar los costos ambientales que faciliten el análisis costo/beneficio para que sean parte de las inversiones y de la rentabilidad, de esta manera se evalúa el beneficio económico que toda acción de protección del ambiente tiene y se incorpora el criterio de oportunidad ambiental a las inversiones en dichos proyectos, que aparentemente persigue solamente objetivos de rentabilidad económica.

Trabajo enviado y realizado por:
Ing. Armando Saavedra Vaca

Especialista en Ingeniera Sanitaria-ambiental
Ecuador-Sudamerica.
Quito, diciembre del 2000


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