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Asamblea Nacional Constituyente: Proyecto para su consagración constitucional en la República Dominicana (página 4)




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La Asamblea Nacional.- Procedimiento.

El Artículo 118 de la Constitución dispone que la Asamblea Nacional se reunirá para resolver acerca de las reformas propuestas dentro de los quince días siguientes a la publicación de la ley que declare la necesidad de la reforma con la presencia de más de la mitad de los miembros de cada una de las Cámaras. Una vez votadas las reformas por la Asamblea Nacional, la Constitución se publicara íntegramente con los textos reformados. La decisión se tomara por la mayoría de las dos terceras partes de los votos. El Artículo 120 de la Constitución indica que las reformas se harán en la forma que indique ella misma.

Prohibición de reformar el sistema político fundamental.

El artículo 119 prescribe que ninguna reforma de la Constitución puede versar sobre la forma de Gobierno, que deberá ser siempre civil, republicano, democrático y representativo. Las reformas de la Constitución agrega el artículo 120 solo pueden hacerse en la forma que indica ella misma y que es la que ya hemos descrito, y no puede jamás ser suspendida ni anulada por ningún poder ni autoridad, ni tampoco por aclamaciones populares. Esto tiene, en todos los países, el valor de un simple voto, pues, como ya hemos dicho, en muchos países se han implantado Constituciones que no obstante disponer ellas mismas el método para su reforma, o la imposibilidad de su reforma o desconocimiento, han caído por la fuerza de circunstancias históricas superiores a todas las previsiones humanas.

Las Constituciones no tienen sino un solo medio de asegurar su perdurabilidad o la suavidad del proceso de su reforma, y este medio es que consagren un sistema de gobierno moderado y justo que represente un compromiso leal entre todos los intereses materiales y espirituales de la colectividad y permitan una forma de gobernar que asegure hasta donde humanamente sea posible el imperio de la justicia y el bienestar de los asociados, tanto en su vida política como en sus actividades privadas.

Coordinación de las reformas constitucionales.

A diferencia de lo que se hace en otros países, como los Estados Unidos, en nuestro país y esto es también derecho consuetudinario cuya legitimidad nadie discute, la Asamblea Nacional ha seguido la regla de coordinar las reformas constitucionales. Esto es, cada vez que determinados artículos han sido reformados, se incorporan en su sitio en el articulado general y al hacerse publicas las reformas, se hacen aparecer como formando parte de un solo cuerpo, que es siempre la integral Constitución de la República. Por esto, muchos creen y dicen, erróneamente, que la República ha tenido varias Constituciones, cuando en realidad desde 1844 la Constitución es sólo una.

Historia de las reformas.

Ampliando lo que hemos dicho anteriormente, sobre la Constitución Dominicana y su historia, agregaremos ahora los siguientes detalles. La Constitución se votó y proclamó en San Cristóbal el 6 de Noviembre de 1844. Las sucesivas reformas se realizaron en 1854, 1858, 1865, 1866, 1868, 1872, 1874, 1875, 1877, 1878, 1879, 1880, 1881, 1887, 1896, 1907, 1908, 1924, 1927, 1929, (dos veces en el mismo año), 1934, 1942, 1947, 1955, 1959, 1960 (dos veces en el mismo año), 1961, 1962, 1963, 1966 y 1994. En el año 1916, hubo un proyecto de reforma que se publicó en forma de folleto, pero que no llegó a ser aprobado.

La Constitución de San Cristóbal estableció el sistema bicamarista. En 1866, se adoptó el sistema unicamarista. En 1878, se restableció el sistema bicamarista. En 1880, volvió a establecerse el sistema unicamarista. En 1908, se restauró el sistema parlamentario sobre la base de dos Cámaras, que se ha mantenido hasta la actualidad.

En total, la Constitución ha experimentado treinta y tres reformas desde el año 1844. En cuando a extensión, nuestra Carta Política Fundamental tiende a la forma sintética. En efecto, en 1844 contenía 210 artículos y en la actualidad solo tiene 124.

Las Asambleas se han efectuado siempre en la Capital de la República, con excepción de la de 1844, inicial que se reunió en San Cristóbal, la de 1858 que laboró en Moca, la de 1908 que efectuó sus trabajos en Santiago de los Caballeros y la de 1955 que se reunió nuevamente en San Cristóbal.

1.4 LA REPRESENTACIÓN

Desde el surgimiento de la idea democrática hasta hoy día ha habido una gran lucha entre la participación directa, que hoy suele llamarse democracia participativa, y la democracia representativa.

Al margen de los énfasis teóricos e históricos, lo cierto es que muy pronto las prácticas de democracia directa se combinaron con la representación.

Los teóricos clásicos de la democracia representativa, primero John Locke (1690) y luego Motesquieu (1748) expusieron con amplitud acerca de la inevitabilidad de la representación en los sistemas políticos que iniciaban el camino democrático.

En la propuesta de la separación de poderes esta la esencia de la separación entre representantes y representados, reflejo cercano y lejano de la separación entre propietarios y productores directos, entre el egoísmo y la ambición de poder por un lado, y la justicia y la solidaridad por el otro.

Aunque es justo valorar la profundidad del siguiente pasaje escrito por Montesquieu en Del Espíritu de las Leyes. "El pueblo goza del poder soberano, debe hacer por si mismo todo lo que puede hacer; y lo que materialmente no pueda hacer por si mismo y hacerlo bien, es menester que lo haga por delegación en sus ministros"

En estas ideas de Montesquieu hay un sentido dialéctico e histórico, además, práctico; no se trata la separación de poderes de un asunto filosófico, de algo preestablecido, de un esquema único e inevitable; el pueblo debe tener las más amplias posibilidades, como soberano al fin, siendo el reclamo de Montesquieu de que lo que se haga se haga bien.

Locke, por su parte, no dejó de reconocer que "la autoridad de cada uno de estos poderes jamás supera a la que de una forma positiva se les ha dado o atribuido por delegación y que todos ellos deben responder ante algún poder de la sociedad política"... y ese poder es el pueblo, pues el "poder regresará necesariamente a quienes con anterioridad lo entregaron..."; sin embargo, para Locke "el poder del pueblo no puede ejercerse sino cuando queda disuelto el gobierno que tenía".

Aun con las contradicciones que existen en los textos de estos autores, padres teóricos de la separación de poderes dentro del Estado, es evidente que ayudaron a clarificar el hecho de que el pueblo es el que realiza la Constitución del Estado, es el soberano, es el poder constituyente y el poder comitente.

Pero ¿cuando ejercer esos actos de soberanía?

La historia enseña que si el pueblo no se manifiesta se entroniza el absolutismo y el despotismo; fue lo que pasó en Francia a finales del siglo XVIII, donde los Estados generales (estamento de consulta de los reyes) duraron 175 años sin convocarse, llenándose el pueblo no solo de necesidades, sino, sobre todo, de odio, rencor y frustración.

1.5 LA PRIMERA REPÚBLICA

Aunque los utopistas como Tomás Moro (1568-1639) en su obra La Utopía (1516) y Tomás Companella (1478-1535) en la Ciudad del Sol, prefiguraron en cierto modo la República Democrática, la oportunidad histórica de la era moderna en que una nación pensará por si misma en darse de manera autónoma e independiente sus órganos de gobierno, se presentó en la segunda mitad del siglo XVIII en ocasión de las luchas de las trece (13) colonias norteamericanas por su independencia de la corona inglesa.

Se entrecruzaron allí, en medio del fervor independentista, los conceptos sustantivos del pueblo, ciudadanos, constituyentes y representantes. Así, en el último párrafo de la Declaración de Independencia del 4 de Julio de 1776 se lee: "por tanto, nosotros, los Representantes de los Estados Unidos de América, reunidos en un Congreso general".

Luego del acto pre-fundacional del Estado Norteamericano, el 4 de julio, se realizó en 1777 otro Congreso Estatal o Congreso Continental, donde se acordó crear la Confederación de los Estados Unidos de América".

Finalmente, al iniciarse el 25 de mayo de 1787 en Filadelfia la reunión de revisión del Convenio de la Confederación. Surge la Convención Constitucional o Convención Federal que aprobó la Constitución de un nuevo Estado Federal".

De esta manera, fueron constituyentes, o más exactamente, pre-constituyentes los representantes de la reunión de Filadelfia del 4 de julio de 1776 y del Congreso Estatal de 1777; y fue claramente constituyente la Convención Federal o Convención Constitucional del 25 de mayo de 1787.

En cada caso, se configure la representación transitoria con la finalidad de constituir un Estado, el Confederal, y de reconstituir ese Estado, creando el Estado Federado.

En la Convención Constitucional de 1787 hay un concepto democrático claro sobre la soberanía popular, de que en el pueblo reside el Poder Constituyente, y que los representantes se deben a ese poder primario y supremo. Recordando que esa claridad se vio marchitada al no tocarse el tema de la esclavitud de los negros, teniendo que esperarse casi 100 años para que el concepto pueblo abarcara a estos seres humanos.

No hay dudas de que, por la razón de comprender y aceptar en donde reside el poder, los constituyentes de 1787 contemplaron en el Articulo V de la Constitución el proceso constituyente vía una convención, y lo que es más claro, firmaron una resolución tras aprobar la nueva Constitución que empieza de la manera siguiente:

"Que la Constitución precedente sea sometida a los Estados Unidos reunidos en congreso, y que en opinión de esta convención sea presentada en seguida a una convención de delegados y al pueblo interesado, bajo la recomendación de la legislatura para su aprobación y ratificación; y elegida en cada Estado por el pueblo interesado, bajo la recomendación de su legislatura, para su aprobación y ratificaron; y que cada convención que la apruebe y la ratifique de aviso a los Estados Unidos reunidos en Congreso... ()

Se propuso, pues, trece (13) asambleas constituyentes, llamadas convenciones, en los 13 nuevos Estados o ex-colonias, más una intervención positiva de la Legislatura estatal y una verificación del congreso federal, todo lo cual presenta un proceso democrático partiendo desde la base de la sociedad política.

  1. La siguiente experiencia a tomar en cuenta es la francesa de finales del siglo XVIII, la cual se acerca mucho a nuestros orígenes republicanos.

    El 5 de mayo de 1789 el Rey Luís XVI convoca a los Estados Generales, una asamblea no permanente que representaba a los tres principales estamentos de la sociedad francesa (nobleza, clero y el Estado llano, o tercer estado, o el pueblo) que de tiempo en tiempo llego a convocar la monarquía para conocer sus opiniones y reclamos.

    El 17 de junio sucedió algo inesperado, pues los elementos mas progresivos presentes, representantes del llamado tercer estado (burgueses, campesinos, obreros, artesanos, miserables...) deciden convertir los Estados Generales en Asamblea Nacional, dándole el carácter de órgano representativo y deliberativo.

    Cuando los representantes de las provincias, generalidades, comunes y estamentos sociales que fueron seleccionados y convocados para informar al rey, deciden deliberar no estaban transgrediendo su mandato, primero porque eran representantes legítimos; segundo porque representaban, a decir del historiador Manfred, el 99 % de la población francesa; tercero, porque estos representantes fueron a Paris a buscar y a dar soluciones para un pueblo oprimido y hambriento; así, su mandato social se extendió legítimamente al plano político.

    Por las mismas razones anteriores siguió siendo legitimo el siguiente paso de estos representantes al proclamarse el 9 de julio de 1789 como Asamblea Constituyente, con la firme decisión de dar una Constitución a Francia, para sustituir los deseos y caprichos del Rey, de su Corte, la nobleza y el clero, por los deseos de la ley, devenida de un órgano elegido por el pueblo.

    Es ese momento memorable que pasa a la historia moderna como el que estampa el concepto de ASAMBLEA CONSTITUYENTE, el cual se ha incorporado a las teorías políticas y jurídicas, como el órgano más idóneo para elaborar, transformar y modificar constituciones.

  2. LA PRIMERA ASAMBLEA CONSTITUYENTE

    El movimiento político haitiano conocido como la reforma que derrocó a Pierre Boyer en 1843, y que contó con el apoyo de los independentistas dominicanos de La Trinitaria, tras la Asunción del Gobierno del General Charles Heráld. Para los fines se convocó a una Asamblea Constituyente el 4 de abril de 1813.

    "Las elecciones primarias se realizaron el 15 de junio eligiéndose 620 electores, escogieron, a su vez, en el mes de julio a 124 constituyentes, de los cuales 29 representaban las comunes de la parte española. La Asamblea Constituyente haitiana se reunió el 23 de septiembre y la nueva Constitución fue aprobada en el mes de diciembre de 1843".

    La participación de los habitantes de la parte Este de la isla en esta constituyente, representó, indudablemente, una gran experiencia para la primera constituyente dominicana del 1844.

  3. LA CONSTITUYENTE HAITIANA DE 1843

    La organización de los Estados mediante instrumentos de regulación de los poderes públicos (constituciones) se remonta a los griegos, al menos en su versión escrita., pues allí resalta la Constitución de Atenas como una de las primeras, aunque Aristóteles dice que reunió y examinó las constituciones de 158 Estados griegos, lo que comprueba la difusión de la regulación constitucional de los poderes públicos.

    En la práctica, se tiene a la Carta Magna inglesa de 1215 como el primer ejemplo de Constitución "moderna". Fue un texto otorgado por Juan Sin Tierra, monarca inglés de esa época, como una concesión obligada a los nobles ingleses. Este texto garantizaba derechos de inviolabilidad personal y del derecho de propiedad, considerándosele la fuente del actual procedimiento de habeas corpus.

    En Europa el constitucionalismo se expresó a través de Rousseau y Montesquieu, filósofos franceses de altísima influencia en la ciencia política. En cuanto a Rousseau, su obra "El Contrato Social" como otras muchas publicadas argumentaban a favor de la soberanía nacional como emanada del pueblo y no del monarca, otorgándole a la nación el poder constituyente originario (que él llamo "voluntad general"), y, por tanto, la capacidad verdadera para organizar el Estado. Montesquieu, por su parte, es uno de los primeros pensadores europeos por su férrea defensa de la división tripartita de los poderes del Estado como forma de controlar el despotismo, teoría que se ha expandido y condicionado prácticamente todas las constituciones del mundo actual.

  4. ORIGEN DE LAS CONSTITUCIONES MODERNAS
  5. ORIGEN DE LA CONSTITUCION DOMINICANA

Los dominicanos conocían las dos constituciones haitianas que habían regido durante el periodo de unificación: la de 1816 y la reciente de 1843. Conocían también la Constitución española promulgada en Cádiz en 1812, que les había sido aplicada en dos ocasiones durante el último periodo colonial español. Parece probable que conocían también las leyes constitucionales francesas de 1799 y 1804, pues algunos términos del texto dominicano provienen de ellas. La Constitución de los Estados Unidos había sido conocida por los redactores del Manifiesto del 16 de enero por lo que parece razonable suponer que era también conocida entre muchos dominicanos.

La Carta Magna fue moderadamente liberal en su texto habida que cuenta la época en la cual se redacto, cuando los derechos universales que hoy consideramos usuales eran solo concedidos, y en limitadas naciones, a una escasa minoría de los habitantes.

En el preámbulo se señala que los propósitos de los dominicanos en darse una Constitución eran: Consolidar su independencia política, forjar las bases fundamentales de su gobierno y afianzar los imprescriptibles derechos de seguridad, propiedad, libertad e igualdad.

La Constitución se desprende del grupo de propietarios de donde debían ser escogidos los legisladores, los jueces y el Presidente de la República y que el voto sólo lo podían ejercer los terratenientes, los comerciantes y los que ejercieren alguna profesión liberal o el magisterio o fuesen oficiales militares. Así, el poder político quedaba en manos de quienes ya poseían el poder económico en el país.

Se estableció que eran dominicanos no solo los nacidos en el país sino también los hijos de los nacidos en la antigua colonia española y que hubieren emigrado por razones políticas en las últimas décadas. Se consagro así el derecho a la nacionalidad tanto por el "jus soli" como por el "jus sanguinis", disponiéndose que serian dominicanos por "jus soli":

La Constitución de 1844 se apartó radicalmente de las disposiciones racistas de las haitianas, pues en las nuestras no aparece ni el color ni la raza afectando ningún derecho. Desde el inicio de la vida institucional del país, al menos en su aspecto formal y jurídico, hubo total igualdad racial.

La Constitución previo la posibilidad de que los extranjeros adquirieran la nacionalidad dominicana, siempre, que hubieren vivido por lo menos seis años en el país, hubieran fomentado algún establecimiento agrícola a titulo de propietario, o tuvieren inmuebles valorados en por lo menos seis mil pesos.

La Constitución tiene como meta definir el "derecho público de los dominicanos", o lo que en lenguaje jurídico moderno se llaman derechos ciudadanos.

Instalación del Congreso Constituyente de 1844

El decreto de la Junta Central Gubernativa del 24 de julio de 1844, dispuso que los individuos nombrados para componer el Congreso Constituyente y formar el Pacto Fundamental de la Republica, elegirán un gobierno definitivo y se reunirán en la Común de San Cristóbal el día 20 de septiembre próximo venidero, para erigirse en Congreso Constituyente y entrar en el ejercicio de sus funciones.

La provincia San Cristóbal fue entonces escogida por la Junta Central Gubernativa coma sede del Congreso Constituyente, según el Cónsul francés Saint Denis, "... a fin de dejar a sus miembros toda libertad de opinión y de acción y para sustraerlos a la influencia perniciosa del espíritu de partido", además de su conveniente cercanía con la capital de la Republica.

El 21 de septiembre de 1844 quedó constituido el Congreso Constituyente, siendo formal y definitivamente instalado en su sesión del día 24, en la que fueron solemnemente juramentados los 19 diputados presentes.

Como ya se ha señalado, la Asamblea Constituyente seria presidida por el eminente político, poeta y luego sacerdote Manuel Maria Valencia, diputado por Santo Domingo; teniendo por Vicepresidente al presbítero Antonio Gutiérrez, representante de la común de Samaná y por Secretarios a los diputados José Maria Caminero y Juan Luís Franco Bidó, representantes de Santiago y Puerto Plata, respectivamente.

Formalmente instalado el congreso constitutivo, inició las labores inherentes a su alta responsabilidad con el propósito de dotar al naciente Estado dominicano de una Carta Magna que viabilizara y legalizara la frágil independencia nacional.

Iniciadas sus labores, la Asamblea Constituyente conforma una comisión integrada por los diputados Vicente Mancebo, Buenaventura Báez, Manuel Maria Valencia, Julián de Aponte y Andrés Rosón, a los fines de redactar y someter al plenario un proyecto de Constitución.

Durante el transcurso de la labor constituyente de los diputados, tres acontecimientos de singular trascendencia resaltan a los ojos de la contemporaneidad. Nos referimos, en orden cronológico, a la desaprobación del proyecto de empréstito con el banquero Herman Hendrick sometido a la Asamblea por la Junta Central Gubernativa; a la pundonorosa declaración de inviolabilidad de los miembros del Congreso Constituyente; y a la frustrada oposición a la inserción del Articulo 210 de la Carta Magna, matizada por el enfrentamiento entre el Soberano Congreso y el general Santana. Los tres sucesos serán tratados más adelante.

Sanción del Texto de 1844

Luego de los acalorados incidentes producidos por la nota de la Junta Central Gubernativa y la declaración de inviolabilidad de los diputados constituyentes, la Comisión redactora del proyecto de Constitución, integrada por Buenaventura Báez, Vicente Mancebo, Manuel María Valencia, Julián de Aponte y Andrés Rosón, presentó a la Asamblea, en su sesión del 22 de octubre de 1844 el resultado de sus ingentes trabajos.

Evidentemente los miembros de la histórica comisión tuvieron en sus manos los textos de las constituciones norteamericana 1787, de Cádiz de 1812 y haitiana de 1843, por cuanto su labor redactora estuvo guiada por estos tres textos capitales.

A la entrega de la propuesta de Carta Magna, precedió la lectura del informe mediante el cual la comisión redactora rendía a la Asamblea una breve exposición de motivos sobre las razones tomadas en consideración a los fines de elaborar la pieza constitucional. En esencia, el proyecto de constitución estuvo matizado por la adopción de un régimen de gobierno civil, democrático, republicano, representativo y responsable.

En ella se consagraron, además, los tradicionales derechos individuales y políticos de rigor en el estadio de desarrollo social, político y económico de la época.

Lamentablemente los archivos de la Constituyente de San Cristóbal se perdieron, lo que ha dificultado enormemente el conocimiento y estudio cabal de todos los detalles acerca del estudio del programa constitucional. No obstante lo anterior, se tiene la certeza, según carta del Cónsul Saint Denis, que la discusión del texto político de la nación discurrió sin grandes debates aunque fueron muchas las vacilaciones y tanteos "... sobre todo en lo que concierne al principio de la inmigración y al límite de los poderes a conferir al Jefe del Estado".

En virtud del transitorio Artículo 205 del proyecto de Constitución, el primer Presidente de la República sería designado por el Congreso Constituyente, debiendo ejercer su mandato, de manera excepcional, durante dos períodos consecutivos. Fue así como el 6 de noviembre de 1844, en augusta ceremonia, la Asamblea sanciona el primer texto constitucional dominicano, mediante el cual la República Dominicana se convierte en términos netamente jurídicos en Estado libre, soberano e independiente de toda dominación extranjera, como soñara alguna vez el patricio Juan Pablo Duarte, y es elegido para ocupar la primera Magistratura del Estado el general Pedro Santana. En tal virtud, habiendo cumplido con su magno designio, el Congreso Constituyente invita al general Santana, por intermedio de una comisión de asambleístas que arribara a Santo Domingo el 8 de noviembre de 1844, a prestar ante ella el juramento de lugar, según el estilo protocolar de la época. ()

A 159 años de distancia de aquel día memorable, debemos imaginarnos aún la confusión y el desasosiego que debieron reinar en aquel augusto salón donde días antes se había adoptado un texto constitucional de carácter liberal, inspirado en los pactos constitutivos más avanzados de la época y en los principios, prerrogativas e instituciones de vanguardia en el derecho constitucional universal.

La solución al grave conflicto planteado vino de la mano del hábil político Tomás Bobadilla y Briones, quien puso sobre la mesa una fórmula aparentemente conciliadora: el famoso Artículo 210, el cual disponía:

Durante la guerra actual y mientras no esté firmada la paz, el Presidente de la República puede libremente organizar el ejército y la armada, movilizar las guardias nacionales, y tomar todas las medidas que crea oportunas para la defensa y seguridad de la Nación; pudiendo en consecuencia, dar todas las órdenes, providencias y decretos que convengan, sin estar sujeto a responsabilidad alguna.

Luego de inútiles oposiciones, vencidas por el convencimiento de su oportunidad o por las amenazas proferidas por las fuerzas militares que prácticamente tenían sitiado el local de la Asamblea, es aprobada, el 12 de noviembre de 1844, la inserción del controversial Artículo 210.

El odiado y vilipendiado Artículo 210 del Pacto Constitutivo de 1844, ha recibido diversos agravios y despiadados embates ideológicos durante los más de 160 años de vida republicana del país. Para muestra, señalamos algunos ejemplos:

  1. Se atribuye a Buenaventura Báez haber afirmado en la Asamblea Constituyente de 1844: "Señores, no consistáis jamás en admitir el artículo 210. Ese es el proteo de la fábula, mudando incesantemente de formas, y desde que lo hayáis consentido, la Constitución no existirá..." (Boletín Oficial, Santo Domingo, No.23, 14 de enero de 1858).
  2. "¡Santana! !Santana!, el hombre que comienza su vida política por pisotear la Constitución del Estado, sobreponiéndole el Artículo 210 para anularla constituyéndose en dictador, y la acaba arriando el pabellón nacional para entregar la patria a España" (José María Serra: "Juicio sobre el Padre Meriño", extraído de la obra de Rodríguez Demorizi, Pág. 81).
  3. "... y exigiendo la radiación de todos los cánones constitucionales que hubieran hecho imposible la tiranía, hizo consignar el Artículo 210, que interpretado a su antojo destruyó la Constitución y fue el verdadero ariete con que pulverizó hasta los cimientos de aquella sociedad" (Félix María del Monte: Vida Política de Pedro Santana, extraído de la obra de Rodríguez Demorizi, Pág. 83).
  4. "Ineficaces fueron sin embargo los desvelos de los constituyentes para establecer reglas que fijaran derechos, deberes y garantías porque toda su obra quedó aniquilada en el mismo pacto con la disposición contenida en el Artículo 210, que erigió al Poder Ejecutivo en Dictador ..." (Carlos Nouel: Apuntes Históricos de Santo Domingo, extraído de la obra de Rodríguez Demorizi, Pág. 84).
  5. "Allí también supe que se había reunido la Constituyente y por mayoría de votos había sido electo Presidente y que el Jefe de las tropas que cercaban la casa de San Cristóbal, el general Linares se había presentado al lugar de las sesiones y dicho a los congresistas: que Santana era el elegido, o no quedaba uno con vida. Después de una discusión y unos tiros de revólver al aire se eligió a Santana Presidente" (Juan Pablo Duarte: "Borradores...", extraído de El Pensamiento Político de Duarte de Juan Daniel Balcácer, Pág. 20).
  6. "El Artículo 210 instituyó formalmente la dictadura santanista que ya existía, porque Santana, por sí mismo, por su carácter, entrañaba toda una férrea dictadura" (Emilio Rodríguez Demorizi: La Constitución de San Cristóbal, Pág. 58).
  7. "Quiso imponer su voluntad, pero ante la resistencia que el Congreso ofrecía, Santana por medio de la fuerza hizo intercalar el famoso Artículo 210, con el que lograba su objetivo" (Javier Malagón Barceló y Malaquías Gil Arantegui: La Primera Constitución Política de la República Dominicana y sus Reformas entre 1844-1861, Pág. 34).
  8. "Como se puede notar, el Artículo 210 derogó en los hechos la Constitución y consagró la dictadura, objetivo central del hatero Santana y su grupo conservador" (Franklin J. Franco: Historia del Pueblo Dominicano, Pág. 212).
  9. "Así nació la vida institucional dominicana, ya con la afrenta de la imposición de la fuerza sobre la voluntad popular y con una constitución teóricamente democrática, pero marcada con el signo del despotismo" (Wenceslao Vega: Historia del Derecho Dominicano, Pág. 176).
  10. "La Constitución de San Cristóbal fue redactada con las ideas de la pequeña burguesía, pero el sector hatero puso esa Constitución a su servicio con el célebre Artículo 210" (Juan Bosch: Composición Social Dominicana, Pág. 251). ()

Las Constituciones de 1854

Diez años tuvo de vigencia la Constitución de San Cristóbal y bajo su amparo, como se ha visto, se institucionalizo la República. Pero tuvo desde el principio la oposición de varios sectores, principalmente de los liberales y el clero católico. (19)

Santana gobernó bajo ella utilizando su famoso Artículo 210 con frecuencia, invocándolo tanto ante el peligro haitiano como frente a conspiraciones internas contra su régimen. Después de Santana, los gobiernos de Jiménez y de Báez (1848 a 1851) se rigieron bajo esa Constitución, más liberalmente aplicada. Luego Santana, elegido Presidente por segunda vez, en 1851, de nuevo rigió sus actuaciones bajo esa primera carta magna dominicana. Pero alejado el peligro haitiano con la derrota de Solouque en la Batalla de las Carreras y su posterior derrocamiento, los grupos liberales del país pensaron que ya era hora de que se modificara la Constitución, removiéndole sus disposiciones menos democráticas. La impunidad del Poder Ejecutivo y de sus ministros había causado hondo malestar en el Congreso y en 1853 se suscitaron acalorados debates sobre la forma irresponsable e inconsulta con que se manejaban los fondos públicos.

Una proposición de revisión a la Constitución fue sometida por dos miembros del Tribunado en abril de 1853, lo cual fue acogido en junio y se convocaron ambas Cámaras para reunirse como Congreso Revisor en el poblado de Guerra, en enero de 1854, al tenor de los Artículos 202 y 204 de la Constitución de 1844. Iniciados los debates, el Congreso tuvo que trasladarse a Santo Domingo, pues en Guerra no fue fácil reunir quórum por falta de facilidades. Como Presidente del Congreso Constituyente fue elegido el legislador Benigno Filomeno Rojas, uno de los líderes liberales del Cibao. Los trabajos duraron hasta el 25 de febrero, y el 27, décimo aniversario de la Independencia, fue solemnemente promulgada la segunda Constitución dominicana.

La Constitución de febrero de 1854 modifico 70 artículos de la Constitución de 1844, por lo que más que una revisión fue una reestructuración bastante profunda. Todos los capítulos sufrieron cambios, muchos de consideración. La Comisión redactora, en su informe al pleno del Congreso Constituyente señaló la necesidad de hacer los cambios que aconsejaban diez años de experiencia en auto-gobierno, y al propio tiempo recomendó reducir los poderes del Ejecutivo y ampliar los del legislativo. Propuso también algunos cambios en el Poder Judicial. La situación de los extranjeros sufrió alteraciones también, en el sentido de igualarlos más a los dominicanos, y para armonizar con los tratados internacionales recientemente suscritos con las potencias europeas.

Señalamos los puntos más importantes de esta Constitución:

El Artículo 210 fue suprimido. En lo adelante, los poderes de emergencia del Presidente de la República quedarían circunscritos a los que le fueren delegados por el Poder Legislativo.

Se creo por primera vez el cargo de Vicepresidente de la República, para sustituir al Presidente en caso de falta temporal o absoluta de este último.

Al Poder Ejecutivo se le disminuyeron las facultades casi omnímodas que tenia bajo la Constitución anterior sobre las Fuerzas Militares del país, disponiéndose que los ascensos a oficiales generales tenían que contar con la aprobación del Congreso; que correspondía a este supervigilar la Guardia Cívica (llamada en lo adelante Guardia Nacional) y que en tiempo de paz era atribución del Congreso fijar el numero de las Fuerzas Armadas.

Sin embargo al Presidente se le dio la facultad de designar a los jueces de Primera Instancia, escogidos de las listas que le sometieran las Diputaciones Provinciales, facultad que anteriormente tenía el Consejo Conservador. Para casos de emergencia nacional, tal como invasión extranjera o conmoción interna, el Presidente solo podía tomar medidas extraordinarias si el Congreso no estaba reunido, pues silo estaba esas facultades sólo se las podía dar dicho Poder. Con esta disposición y la supresión del Artículo 210, quedaron muy reducidos los poderes presidenciales, en comparación con los que le daba la Constitución de 1844.

En cuanto al Congreso Nacional, sus dos Cámaras cambiaron de nombre, el Tribunado se llamaría Cámaras de Representantes y el Consejo Conservador seria sustituido por un Senado. Ambos nuevos nombres copiaron el sistema legislativo norteamericano. Pero al mismo tiempo se amplió el número de legisladores. La Cámara alta duplicó sus miembros de 5 a 10, o sea con dos senadores por cada provincia y la Cámara de Representantes tendría 25 miembros (a razón de cinco por Provincia) en vez de 15 como lo tenia bajo la anterior Constitución. A los cuerpos colegislativos se les ampliaron sus facultades. Así, además de las que ya tenían bajo la Constitución de 1844, se les dio potestad para verificar la elección del Presidente y del Vicepresidente; fijar el número de miembros de los institutos armados en tiempo de paz; aprobar o no los ascensos de los oficiales generales; movilizar la guardia nacional; y designar al Arzobispo y Obispos. Asimismo se fortaleció la inmunidad de los legisladores disponiendo que ella durara más allá del periodo de sesiones y que ningún legislador pudiera ser hecho preso, salvo flagrante delito, sin el permiso de la Cámara a la cual pertenecía.

En cuanto al Poder Judicial, la nueva Constitución dispuso la supresión de las Cortes de Apelación. Se consideró una exageración los existentes grados de jurisdicción, los cuales quedaron reducidos a Alcaldes comunales, Tribunales de Primera Instancia o Consulados de Comercio y la Suprema Corte de Justicia. Quedó en manos del Senado la designación de los jueces de la Suprema Corte y de los tribunales de comercio. Los de Primera Instancia y los jueces alcaldes los nombraba el Presidente de la República. En materia de nacionalidad la nueva Constitución aportó novedades: La Constitución de 1844 no había previsto que los nacidos en el país, hijos de extranjeros, serian dominicanos. Esto implicaba que el "jus sanguinis" predominaba claramente sobre el "jus soli". El constituyente de 1854 modificó esta situación al agregar otra forma para adquirir la nacionalidad, señalando que serian dominicanos "todos los nacidos en el territorio de padres extranjeros, que invocaren esta cualidad cuando lleguen a su mayor edad". Con ésta nueva situación, se fortaleció algo más el "jus soli", aunque continuaba predominando el de la sangre, puesto que en principio el nacido en el país de padres extranjeros seguía la nacionalidad de ellos, pero se le daba la opción de adquirir la nacionalidad dominicana cuando fuere mayor de edad, sin necesidad de nacionalizarse. Este principio constitucional se mantuvo en vigor hasta la reforma del año 1865, cuando se dispuso que fuera dominicano todo el que nacía en el territorio nacional, cualquiera que fuere la nacionalidad de sus padres. Pero hasta ese momento continuaba la preeminencia del "jus sanguini" sobre el "jus soli" en el Derecho Constitucional Dominicano.

También en materia de naturalización de los extranjeros la nueva Constitución introdujo cambios, haciendo más fácil para éstos nacionalizarse, pues eliminó los requisitos que tenía la de 1844 de ser propietarios de inmuebles por cierto valor o tener establecimiento agrícola y de haber transcurrido cierto tiempo desde su instalación en el país. En su mensaje al país con motivo de la proclamación de la Constitución el Congreso justificó dicho cambio diciendo que en tiempos de la primera Constitución se tenia temor a los extranjeros, pero que "contando hoy con un orden de cosas algo distintas y llegado el momento en que nuestra nacionalidad suficientemente asegurada puede ofrecerse sin temor de incurrir en el ridículo, la ha brindado generosamente con formalidades poco embarazosas, y consagrado la admisión de los miembros de las diversas congregaciones políticas a la plenitud de nuestros derechos... "

En materia de gobierno interno, ésta Constitución realizó ciertos cambios: Las Diputaciones Provinciales tendrían 7 miembros en vez de 4, como bajo el texto anterior, y se renovarían cada 3 años en vez de cada 2. Los Jefes Superiores Políticos cambiaron de nombre, llamándose ahora Gobernadores, designados por el Ejecutivo pero de ternas sometidas por las Diputaciones. Los Ayuntamientos estarían compuestos de Corregidores y Vocales (cambio de nombre de los Síndicos y Regidores bajo la Constitución anterior), y seguirán siendo electos por vía directa como bajo la constitución de 1844. Los Alcaldes ya no formarían partes del Municipio sino que serían únicamente jueces de simple policía dentro del Poder Judicial, pero designados por el Poder Ejecutivo.

Para impedir llamamientos sediciosos, en el Capítulo de las Fuerzas Armadas se incorporó una disposición según la cual se consideraría como rebelión el hecho de cualquier sector militar hacer pronunciamientos o tomar deliberaciones.

El mecanismo para escoger los cargos electivos siguió igual que bajo la Constitución anterior, excepto que se duplicó el número de electores, para hacer los sufragios más representativos. Continúo el sistema de elección indirecta, vía los Colegios Electorales, de los miembros del Poder Legislativo y del Presidente y Vicepresidente de la República, y se mantuvieron los mismos requisitos para elegir y ser elegido. Por una disposición transitoria, Pedro Santana fue confirmado como Presidente de la República por dos períodos completos, que terminarían en febrero de 1861.

Esos son, a grandes rasgos, los puntos más importantes de la Constitución de febrero de 1854, la cual tuvo corta vida. Santana no podía vivir con sus cánones, demasiados liberales para su temperamento autoritario, y le resultaba intolerable la crítica que se hacía desde el Congreso a los actos de sus ministros. En agosto de ese mismo año, pidió al Congreso facultades extraordinarias temporales "para promover la seguridad pública, usando de todas las medidas que juzgue necesarias siempre que las circunstancias lo exijan", lo cual le fue otorgado por votación de 18 votos a 4. Continuaron las críticas tanto en las Cámaras como en la prensa y por medio de pasquines, por lo que, según el historiador García, "indignado el General Santana con los ensayos de independencia hechos por algunos diputados en el último Congreso y las manifestaciones populares que con ello provocaron, se decidió a poner en planta su proyecto de reforma constitucional, con cuyo fin expidió su decreto el 25 de septiembre" convocando al Congreso para que se reuniera el 1ro. de noviembre a modificar de nuevo la Constitución. La segunda de nuestras constituciones duro, pues, apenas 9 meses.

El 13 de noviembre de 1854 el Congreso se reunió como Constituyente y recibió el mensaje de Santana donde exponía las razones para los cambios constitucionales que proponía. Esta vez el Libertador fue directo y habló sin tapujos: Según él el país necesitaba de un gobierno "justo y paternal"; la nueva constitución ha producido "obstáculos insuperables que han trabado la marcha de los negocios" y no había más alternativa que hacer un cambio en la misma la cual no se adaptaba al país, pues era "obvio que lo que conviene para una Nación grande no puede convenir a una pequeña". Señalaba que uno de los Poderes del Estado no podía "absorber ni invadir al otro con oposiciones sistemáticas". Con esas y otras excusas, presentó al Congreso un proyecto de reforma constitucional que creía satisfacería a todos. Pero al final de su mensaje decía que, si el proyecto era aprobado, "la época actual ocupará una brillante página en nuestra historia", pero que él no asumía responsabilidad si no lo era, pues en ese caso su divisa sería "la salud del pueblo, y donde se encuentre la expresión de la voluntad general bien entendida, estaré con ella". Con esa amenaza tan abierta de desconocer la vigente constitución si no se promulgaba la nueva como Santana quería, el Congreso se presta a conocer el proyecto.

Reunido el Congreso como Asamblea Constituyente, Santana le sometió el proyecto del controversial tratado con los Estados Unidos. Discutido este tratado, el Congreso le encontró algunos puntos inaceptables y lo devolvió al Ejecutivo, dedicándose entonces a conocer del proyecto de nueva Constitución. Al estudiar los debates de las sesiones de noviembre y diciembre de 1854 en el Congreso, se evidencia un marcado temor de contrariar al Presidente Santana. Únicamente dos o tres diputados expresaron reservas sobre puntos de fondo, limitándose las sesiones a cuestiones de forma y de redacción. El 16 de diciembre terminaron los debates y la Constitución fue promulgada el día 23.

Esta Constitución, la tercera de la República, tiene gran importancia, porque su contenido centralizante y dictatorial la hizo la favorita de los conservadores que deseaban un texto que les diera manos libre a los hombres fuertes, y en consecuencia, fue rechazada por los grupos liberales. Esta Constitución estuvo en vigor en tres ocasiones, y en cada caso lo fue para dar sostén jurídico a gobiernos de facto y con tendencias totalitarias.

La idea de constitucionalidad estaba ya bien arraigada en el país y a ningún Presidente se le ocurrió gobernar sin una Constitución. Gobernaban violando sus preceptos, pero necesitaban invocarlos para gobernar. Cuando la situación política amenazaba salirse de las manos, forzaban al Congreso a dictar medidas excepcionales, para justificar sus arbitrariedades. En la Constitución de 1844, lo fue el Art. 210; en la Revisión de diciembre de 1854, lo fue el párrafo 22 del Artículo 35.

Esta Constitución aportó una innovación en cuanto al derecho de los dominicanos sobre su territorio, al declarar que los límites del mismo serían los establecidos por el Tratado de Aranjuez de 1795 entre España y Francia. Las dos constituciones anteriores no mencionaron éste Tratado, sino que se limitaron a señalar que los límites de la República eran los que la dividían de la antigua parte francesa de 1793.

La Constitución de diciembre de 1854 introdujo importantes novedades, tendientes casi todas a aumentar los poderes del Ejecutivo, en detrimento de los otros dos.

Quedó eliminado el sistema bicameral existente hasta entonces. Los poderes de legislación quedaron a cargo de un organismo único llamado Senado Consultor, compuesto de tan sólo 7 miembros, de los cuales dos representarían a la provincia de Santo Domingo, dos a la de Santiago, quedando las otras tres provincias, La Vega, Azua y El Seybo, representadas por un sólo Senador. A eso quedó reducido el Poder Legislativo del país, pues la Constitución abolió las Diputaciones Provinciales.

El Senado Consultor tenía tres tipos de funciones: legislativas, judiciales y consultoras, pero las que debían ser las más importantes, las legislativas, quedaron seriamente afectadas al disponerse que si una ley dictada por el Senado Consultor era observada por el Poder Ejecutivo, debía llevarse entonces a consultar entre ambos poderes hasta llegar a un acuerdo. Es decir, que si el Presidente y el Senado no se avenían a alguna transacción sobre un proyecto de ley aprobado por este último, quedaba desechado. Esto destruía la supremacía tradicional del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo, pues éste último podía siempre oponerse a promulgar una ley dictada por aquel, y no aceptar ninguna transacción, con lo que la disposición quedaba rechazada definitivamente. Dentro de esas limitaciones, los poderes del Senado eran parecidos a los que tenían los dos antiguos cuerpos colegisladores en las Constituciones anteriores. Se adicionaron la facultad de "ilustrar con su opinión al Gobierno en todos los casos de interés y orden público y generalmente en todos los negocios en que el Poder Ejecutivo lo solicite". Esta última disposición aclara realmente cuales fueron las funciones del Senado bajo ésta Constitución, que no paso de ser un organismo secundario, sometido al Ejecutivo, sin cuya anuencia sus poderes poco valían, y que se utilizarían más bien para dar opiniones al Presidente, cuando éste lo tuviera a bien. Entre las pocas nuevas funciones del Senado en esta Constitución, estuvo la de "conceder premios y recompensas particulares a los que hayan hecho eminentes servicios a la Patria, y a los que se distingan por su civismo". Primera de las muchas disposiciones constitucionales que los dictadores dominicanos se han dado para otorgarse pomposos títulos, medallas y ventajas económicas.

En cuanto al Poder Ejecutivo, verdadero Dictador Constitucional, su período de ejercicio fue extendido de 4 a 6 años, pero se mantuvo vigente la prohibición de reelección inmediata. Se conservó el cargo de Vicepresidente, pero estableciéndose que en caso de falta definitiva del Presidente, este sólo tenía poderes para convocar a los Colegios Electorales para que designaran un sucesor del Presidente, con lo que el Vicepresidente venía sólo a ejercer el Poder Ejecutivo durante el corto período de proceso electoral.

Los poderes del Presidente de la República fueron los mismos que tenía bajo la Constitución anterior, con la importante agregación de un párrafo, que rememora el célebre Artículo 210 de la Constitución de San Cristóbal. Mediante ésta nueva facultad, el Presidente "en los casos de conmoción interior a mano armada, en los de rebelión o invasión enemiga, y cuando sea informado de que hay algún proyecto contra la seguridad del Estado, si la defensa de éste y la garantía de la sociedad lo exigiere, podrá tomar todas aquellas medidas que crea indispensables para la conservación de la República, suspendiéndolas inmediatamente que cese la necesidad que las motivó, debiendo dar al Poder Legislativo una relación circunstanciada de las medidas preventivas que se hayan tornado; "las autoridades que procedan a la ejecución de ellas, serían responsables de los abusos que cometieren". Como se habrá observado, el Ejecutivo tendría carta abierta para tomar medidas de todo género, no sólo en caso de real peligro de conmoción o invasión, sino también por la sola sospecha de que pudiera haber algún hecho que comprometa la seguridad del Estado, y quedaba a su juicio cuando poner término a esas medidas de excepción. Además, no tenía que obtener permiso del Legislativo sino sólo informarle de ello después de haber tomado las medidas. Finalmente el Presidente mismo estaba libre de responsabilidades, recayendo éstas sobre quienes ejecutaran abusivamente las medidas extraordinarias dictadas por él. Fue, pues, una concesión total de libertad de acción al Presidente, con la más absoluta carencia de responsabilidad. A nuestro juicio, se fue más lejos que bajo el Artículo 210 de la Constitución de 1844, pues en aquel texto los poderes omnímodos del Presidente durarían solamente mientras el país estuviera en guerra con Haití, pero bajo el nuevo texto, ni siquiera había una limitación de ese género.

En cuanto al Poder Judicial, la Constitución que estudiamos hizo ciertos cambios de poca monta. La Suprema Corte quedó con poderes parecidos a los que tenía bajo la Constitución anterior. Continuaron suprimidas las Cortes de Apelación. Se previó la existencia de tan sólo dos Juzgados de Primera Instancia, uno en Santo Domingo y otro en Santiago, con sendos Tribunales de Comercio en esas dos ciudades. La Constitución dejó abierta la posibilidad de que por ley se crearan otros tribunales. Los jueces de la Suprema Corte eran designados por el Senado, mientras que el Poder Ejecutivo designaba los demás, escogiéndolos de listas que le sometían los colegios electorales. Los delitos militares continuaban sujetos a la jurisdicción especial de los Consejos de Guerra.

Como se dijo, otro cambio importante introducido por la Constitución de diciembre de 1854 fue eliminar las Diputaciones Provinciales. Las cinco provincias en que estaba dividida la República serían regidas únicamente por los Gobernadores Provinciales, designados por el Poder Ejecutivo. El único cambio a nivel municipal fue el de sustituir el nombre de los Corregidores por el de Presidentes de los Ayuntamientos.

En el capítulo dedicado a los derechos del ciudadano se hicieron algunos cambios, todos en detrimento de las libertades públicas. Los derechos de asociación y de reunión, que en las constituciones anteriores habían sido absolutos, podían en el nuevo texto ser regulados por la ley. El derecho de dirigir peticiones a las autoridades quedó prácticamente eliminado, pues se exigió que dichas peticiones fueran firmadas y que los primeros cinco firmantes fueran solidariamente responsables de la veracidad de lo denunciado.

En el capítulo dedicado a nacionalidad y ciudadanía se agregaron algunas disposiciones nuevas. Además de los otros casos en que se era dominicano se agregó que lo serían los "nacidos en el territorio de la República de padres dominicanos". Las Constituciones anteriores señalaban los casos en que se podían suspender o perder los derechos ciudadanos, pero en ésta nueva Constitución, esos casos se dejaron a la ley adjetiva, con lo cual se dio apertura a la posibilidad de que el Senado dictara decretos arrebatando la nacionalidad a algunos dominicanos por razones de tipo político.

Frente a tantas nuevas disposiciones de índole totalitaria en la Constitución de diciembre de 1854, nos sorprende una en la cual leemos, en el capítulo dedicado al territorio, el Artículo 3 que empieza diciendo "El territorio de la República es y será inalienable. Ningún poder ni autoridad podrá enajenar el todo o parte alguna de él en favor de ninguna otra potencia". Desconcierta esta disposición en una Constitución impuesta prácticamente por Pedro Santana, quien 6 años después entregara gratuitamente el país a España. La explicación aparece cuando conocemos la situación internacional que sufría el país en esos momentos. Se recordará que Santana estaba muy inclinado a dar, mediante un tratado, concesiones territoriales a los Estados Unidos, lo cual tenía la oposición acérrima de Inglaterra y Francia. Los Cónsules de esas dos potencias amenazaron a Santana con represalias si el Tratado dominico-americano otorgaba derechos a éstos sobre alguna parte del territorio nacional. Santana claudicó ante esas amenazas y los cónsules obtuvieron de él la garantía, constitucionalmente establecida, de que ninguna nación obtendría derechos sobre el suelo dominicano. Lo curioso y triste de esto es que ese texto constitucional fue el que estuvo luego vigente cuando la República fue entregada a España.

Bajo la égida de la Constitución de diciembre de 1854, la República vivió una dictadura. Hubo poco movimiento legislativo y contadas diferencias entre el Senado y el Presidente Santana, quien incluso solicitó y obtuvo de ese cuerpo el usufructo gratuito por 50 años de la Isla Saona, para sí y sus sucesores. Las pocas veces que las leyes dictadas por el Senado fueron observadas por el Ejecutivo, se producían sesiones secretas entre los Senadores y Ministros del Gabinete, a las cuales llamaban "reuniones de Poderes" y la ley era promulgada tal como la quería Santana. Los pocos debates serios los promovía el Senador santiagués Benigno Filomeno Rojas, pero sus recomendaciones o críticas eran rechazadas por el Senado, hasta que renunció en frustración en junio de 1855. Después de esto, hubo casi total armonía entre los Poderes Legislativos y Ejecutivo.

Las Comisiones Militares actuaron bajo las disposiciones del Código de Justicia Militar, pero sin cumplir con los requisitos legales, y muchos enemigos de Santana fueron juzgados, condenados y fusilados sin juicio, derecho de defensa o posibilidad de recursos, como el caso del General Antonio Duvergé y sus dos hijos en abril de 1855.

Santana gobernó personalmente hasta mayo de 1856 y luego Manuel de Regla Mota ocupó la Presidencia, pero bajo la tutela de Santana. Tras una crisis política, fueron amnistiados los exiliados, regresando al país Buenaventura Báez, el Presidente renunció y los colegios electorales, convocados para sustituir a Regla Mota, eligieron a Báez Presidente de la República por segunda vez, con 64 votos a su favor y 46 en contra. Este gobierno de Báez dura hasta que él provocó una crisis económica en el Cibao y se produce la revolución del 7 de julio de 1857 que condujo al país a la guerra civil y a cambios constitucionales de trascendencia.

La Constitución de Moca

Las bases económicas sobre las cuales se asentaba la República habían sufrido, en términos generales, pocos cambios desde la Independencia. El país seguía siendo extremadamente pobre, despoblado, exportador en pequeña escala de algunos productos, con una hacienda en perpetuo déficit y su moneda en creciente devaluación. Sin embargo, en el Cibao la economía si había cambiado marcadamente, debido en gran parte al incremento de la producción y exportación del tabaco. Empezando en el siglo XVIII y aumentando durante la época haitiana, la región cibaeña había aumentado gradualmente las siembras de tabaco, a un ritmo tal, que en 1855 era cuatro veces más que en 1839. Esto implicó un profundo cambio para ésta región, la única en el país que prosperaba y donde la riqueza estaba mejor distribuida, ya que la producción tabacalera se realizaba a través de un complejo proceso en el cual intervenían muchas personas, y las siembras se hacían generalmente en pequeños fundos familiares. Durante la Primera República, en el Cibao, "nuevas tierras fueron incorporadas a la producción, nuevos mercados se abrieron y nuevas generaciones encontraron su actividad principal en el cultivo del tabaco".

El país, no obstante, seguía siendo gobernado por los hateros del Este y por los cortadores de madera del Sur y el mentor de este último grupo, Buenaventura Báez, en su segunda presidencia, arruinó a los tabaqueros cibaeños con emisiones de papel moneda que los despojaron de la moneda fuerte que tenían y se les obligó a recibir la papeleta nacional sin valor intrínseco alguno. La crisis económica provocada por esos manejos desemboco en la revolución de julio de 1857, que ha sido denominada, con cierta razón, como la primera revolución "de principios" habida en el país. Podría decirse también que dicha revolución tuvo profundas motivaciones económicas y regionalistas, como ninguna otra en el siglo XIX en Santo Domingo. El deseo de la naciente burguesía cibaeña era que la República fuera gobernada con criterios que favorecieran sus intereses y que el Estado tuviera como armazón ideológico y político una Constitución liberal, donde se permitiera cierta autonomía regional y donde la decisión final en asuntos trascendentales estuviera en manos de un Poder Legislativo realmente representativo. Los hombres de la Revolución de julio de 1857 fueron los más cultos liberales con que contaba el Cibao, agrupados alrededor de Benigno Filomeno de Rojas, Ulises Francisco Espaillat y Pedro F. Bono y tenían el apoyo de los tabaqueros, comerciantes y exportadores de esa región. Por eso, cuando dichos grupos se decidieron enmarcar su ascenso al poder en un documento institucional, aportaron al mismo los principios fundamentales del capitalismo y de la democracia representativa de aquella época. Sin embargo, buscando ejemplo no miraron hacia Francia como en los casos anteriores, puesto que en ese momento éste último país había retrocedido políticamente al renacer en ella la monarquía absoluta de Napoleón III, sino que los liberales encontraron sus modelos políticos en el federalismo norteamericano que a su vez tiene sus raíces en el parlamentarismo británico, y de ambos sistemas políticos quedó impregnada la Constitución promulgada en Moca en 1858.

La Revolución de julio de 1857 proclamada en Santiago se extendió a toda la República y a las pocas semanas sólo Santo Domingo y Samaná continuaban en poder del Gobierno de Báez, mientras que en Santiago se constituyó un Gobierno Provisional compuesto de quince miembros, bajo la presidencia de José Desiderio Valverde, una de cuyas primeras medidas fue convocar a los dominicanos para elegir a los miembros de una Asamblea Constituyente. Esta elección, que se llevó a cabo el 26 de octubre, escogió a 48 diputados constituyentes de 28 comunes. Los electores fueron los ciudadanos varones mayores de 21 años, que no estuvieren encausados por crímenes o delitos o cumpliendo condena. Quedaron excluidos todos los que no tuvieran empleo, profesión, oficio o modo de vivir conocido. Sin embargo, el requisito de ser dueño de bienes inmuebles, que se exigió para elegir a los constituyentes de 1844, no fue requerido en 1857, con lo que se logró un avance hacia la meta del derecho a votar sin trabas de orden económico. Como Santo Domingo, Higuey y Samaná estaban aun en poder de los baecistas y las comunes de Bánica, Hincha, San Miguel, San Rafael y Las Caobas continuaban bajo dominio haitiano, en ellas no se pudieron celebrar las elecciones para los Constituyentes, por lo que cuando los diputados se reunieron, por decreto del gobierno provisional de Santiago, escogieron a los diputados de esas comunes. El Decreto de Convocatoria señaló los requisitos para ser Diputados a la Constituyente, que eran tener por lo menos 25 años, ser propietario de bienes inmuebles urbanos o rurales, ejercer alguna profesión, arte u oficio, saber leer y escribir y estar domiciliado en la Provincia que iba a representar. Finalmente la convocatoria señaló que los Diputados elegidos bebían reunirse en "Soberano Congreso Constituyente" en la Villa de Moca, el primero de diciembre de 1857. Moca vino a ser, para la Constitución de 1858, lo que San Cristóbal fue para la de 1844, es decir, fue escogida como sede por ser la ciudad más cercana al asiento del gobierno nacional, habida cuenta de que el Gobierno Provisional estaba ahora instalado en Santiago de los Caballeros.

La Constituyente

Fue el 9 de diciembre y no el día 1ro. cuando hubo suficiente quórum para la instalación de la Constituyente de Moca, pues el estado de guerra civil en que vivía el país hizo difícil a los diputados llegar para la fecha designada.

Hagamos notar que entre los Diputados Constituyentes estaban dos de los que redactaron la Constitución de 1844, Juan Reynoso y Casimiro Cordero, ambos representantes de La Vega. Se destacan importantes figuras civilistas como Benigno Filomeno de Rojas, Julián Belisario Curiel, Ulises Francisco Espaillat, Pedro Francisco Bonó, Cristóbal José de Moya y su hijo Dionisio Valerio de Moya; los febreristas Vicente Celestino Duarte (hermano del Padre de la Patria), Wenceslao de la Concha, Pedro Pablo Bonilla y Silvano Pujols; así como los jóvenes Fernando Arturo de Meriño y Gregorio Rivas, ambos de 24 años.

El Gobierno Provisional pidió a la Constituyente que se ocupara de asuntos legislativos, además de redactar la nueva Constitución, y dicha Asamblea dedicó sus primeras reuniones a ratificar las medidas más importantes tomadas por el Gobierno Provisional. Al principio la Constituyente tuvo algunos choques con el Jefe del Ejercito del Gobierno Provisional, quien era nada menos que el Libertador Pedro Santana (quien había regresado de su exilio y fue encargado por los revolucionarios de dirigir el sitio contra Báez en Santo Domingo), pues algunos de los diputados a la Constituyente tuvieron problemas con Santana quien los retuvo confinados en sus pueblos, por lo que el Gobierno Provisional tuvo que imponérsele a Santana para que los dejara llegar a Moca. Entre las principales leyes dictadas por la Constituyente estuvieron la que desconocía las emisiones de vales hechas por el Gobierno de Báez, la que reemplazo los billetes de banco hasta entonces en circulación, la que puso en vigor la Ley de Ayuntamientos de 1847 y la Ley Orgánica de los Tribunales de 1857. Algunas de esas disposiciones las dictó la Constituyente después de haber promulgado la Constitución (pues se mantuvo como órgano legislativo hasta que hubiera el Congreso escogido bajo los términos de la misma) incluyendo una nueva Ley Electoral, la de División Territorial de la República, una sobre el Régimen Interior y otra sobre Consolidación de las Deudas Nacionales.

Benigno Filomeno de Rojas fue elegido Presidente del Congreso Constituyente en su primera sesión, pero no fue hasta el día 18 cuando se empezó a trabajar en la Constitución. Lo primero que se hizo fue designar dos comisiones para preparar "un proyecto de bases de la Constitución". A los pocos días se suscitó un debate sobre si el país debía organizarse en forma de República Federal o en forma Unitaria como hasta entonces. Por voto de 25 a 4 se optó por el sistema unitario de gobierno, aunque, como veremos, en el 'texto de la Constitución aparecen ciertas características del sistema federal. A fines de enero se elaboró un reglamento interno del Congreso Constituyente y se conocieron las bases presentadas por las comisiones, de lo cual surgió un proyecto oficial para la nueva Constitución que fue presentado al seno de la Constituyente el 23 de enero de 1858. En esa misma sesión fueron leídos otros anteproyectos presentados por constituyentes en forma individual o colectiva. Uno de los anteproyectos, auspiciado por Rojas, Limardo y Pujols capto la simpatía inmediata del Congreso, siendo desechados los otros, inclusive el elaborado por las Comisiones. El llamado proyecto Rojas fue entonces objeto de tres lecturas y discusiones, artículo por artículo, lo que tomó todo el mes de enero y hasta el 18 de febrero. El día 19 se firmó y promulgó oficialmente la Constitución de Moca.

Creemos importante señalar los puntos más interesantes de los debates producidos en ésta Constituyente, una de las más democráticas que ha tenido el país y donde en ningún momento los diputados fueron sometidos a presiones de ningún tipo, pues los portavoces de la Constituyente tenían las mismas ideas políticas que los miembros del Gobierno Provisional, los Cónsules extranjeros que podían influir como lo hizo St. Denis en 1844 estaban encerrados dentro de las murallas de la sitiada ciudad de Santo Domingo, y Pedro Santana, el hostigador de 1844, estaba demasiado ocupado dirigiendo dicho sitio para darle, por el momento, importancia a la Constitución que se preparaba.

Uno de los puntos más discutidos fue sobre como dividir el país. Algunos diputados querían continuar bajo el sistema existente hasta entonces de cinco provincias, mientras que otros querían dividirlo en regiones semi-autónomas, de acuerdo a la división natural del país. Rojas opinaba que la República tenía tres regiones bien diferenciadas topográficamente y con características propias bien definidas: La Planicie del Este; los Valles del Sur (Ozama, Constanza y San Juan) y la llanura de La Vega Real. Proponía que cada una de ellas constituyera un Departamento con cierta autonomía, parecida a la que disfrutaban los Estados en los regimenes federales. Las explicaciones de Rojas fueron convincentes y se adoptó su proposición.

Otro punto de gran importancia fue la localización de la Capital de la República. Algunos diputados propusieron que se designara una capital provisional en el Cibao, hasta que terminara el sitio de Santo Domingo. Un segundo grupo quería que Santiago fuese la capital definitiva y otros proponían que se edificara una capital nueva, tal como habían hecho los norteamericanos cuando crearon la ciudad de Washington, sugiriéndose levantarla en la sección Angelina en la Común de Cotuí, en el centro geográfico del país y a mitad de camino entre Santo Domingo y Santiago. Tras prolongados debates, el punto se llevo a votación el 3 de febrero de 1858, sacando La Vega la mayoría con 17 votos, Santiago en segundo lugar con 9, Cotuí 6, Santo Domingo 5, y Moca, Angelina, Azua y Samaná un voto cada una. Pero como ninguna obtuvo mayoría absoluta, se realizó una segunda votación entre las dos ciudades que habían sacado más votos, resultando entonces escogida Santiago con 25 contra 17 por La Vega. Así se le dio a la República una nueva capital, quitándole a Santo Domingo su posición tres veces centenaria, lo cual produjo no poco disgusto entre los capitaleños y ese paso fue sumamente criticado y fue uno de los justificantes para pocos meses después abolir la Constitución.

Otro debate interesante verso sobre cuantos grados de jurisdicción debía tener el sistema judicial. Unos diputados querían establecer el doble grado, con Tribunales de Primera Instancia y Cortes de Apelación para conocer del fondo de los litigios, dejando a la Suprema Corte con meras funciones de casación sin envió; mientras que otro grupo prefería el sistema de tres grados de jurisdicción ordinaria, ocupando la Suprema Corte el tercer grado, conociendo también el fondo.

Las libertades públicas y los derechos de los ciudadanos fueron objeto de otros debates, poniendo los diputados ejemplos de los principios que regían en otros países y señalando las cortapisas que hasta ahora habían tenido los dominicanos en el ejercicio de los mismos, por deficiencias de las constituciones y gobiernos anteriores.

Otro punto que causó acaloradas discusiones fue si se debía autorizar o no al Gobierno a emitir papel moneda. La experiencia de años recientes había creado mucha oposición a darle derecho al Estado a emitir papeletas sin respaldo, y algunos diputados llegaron a pedir que debía eliminarse la moneda nacional y usarse solamente las monedas estables de oro y plata de otras naciones. Wenceslao de la Concha, violento opositor al derecho del Estado a emitir papel moneda, llamó a éste "la lepra devoradora de nuestro país". El Padre Dionisio de Moya dijo que "le tenía más miedo a la emisión de papel moneda que a una invasión de los haitianos" y que "la causa de la guerra civil que está destruyendo a los dominicanos proviene de la enorme omisión del señor Báez y además que ella no hace más que abrir las puertas al robo, como se han hecho tantos.

La Paradoja de San Cristóbal

A pesar de las limitaciones democráticas de la Constituyente de San Cristóbal, especialmente la exclusión del voto universal, se puede asegurar que el modelo de la primera constituyente dominicana estuvo en sintonía con las aspiraciones liberales y republicanas del pueblo dominicano de mitad del siglo XIX.

Lo que resulta a simple vista incomprensible es el hecho de que los constituyentes de San Cristóbal luego de ser actores de un método democrático para aprobar la Constitución, aprobaran un método aristocrático para su reforma.

Efectivamente, en el Artículo 202 de la primera Constitución dominicana se establece que sólo el Tribunado (Cámara de Diputados), compuesto en ese entonces por 15 representantes a razón de tres (3) por provincia, podía proponer la reforma de la Constitución al pleno del Congreso, el cual lo completaba el Consejo Conservador (Senado), integrado por cinco (5) representantes, a razón de uno (1) por provincia. Por que los constituyentes de San Cristóbal no aprobaron, para reformar la Constitución, el mismo método usado para su elaboración?.

La respuesta es, por una excesiva confianza en las virtudes del Cuerpo Legislativo. Efectivamente, la Comisión que designo el Congreso Constituyente para elaborar un proyecto de Constitución, compuesta por los diputados constituyentes Vicente Mancebo y Buenaventura Báez (Azua), Manuel Maria Valencia (Santo Domingo), Andrés Roson (Banff), y Julián de Aponte (Seibo), al entregar su informe al plenario, señalaron sobre este aspecto lo siguiente:

"...si como llevamos dicho, los pueblos confían el encargo de representarlos en el Cuerpo Legislativo a hombres dignos de esa misión, y estos son los que están llamados a proponer y efectuar la revisión, ninguna inquietud puede tenerse de que se muden por capricho aquellas instituciones que aun cuando no produzcan de una vez el bien que encierran, ningún grave perjuicio causen a la sociedad".

Los constituyentes del 1844 esperaban representantes "dignos de su misión", y de que no se iban a mudar "por capricho" las instituciones. Sin embargo, la experiencia dice todo lo contrario, sobre todo en determinados periodos históricos, donde los legisladores y otros funcionarios elegidos más que representantes que deben rendir cuentas a sus electores, se han considerado propietarios de los destinos del país.

La buena fe de los constituyentes de San Cristóbal no elimina su incongruencia, pues, perfectamente pudieron establecer el mismo mecanismo de reforma del Congreso Constituyente que, en el fondo, es también un Cuerpo Legislativo representativo, como el Congreso Legislativo, solo que transitorio, no permanente y con más poder, además de tener una función especifica.

La referida incongruencia hay que buscarla en concepciones políticas conservadoras, y probablemente en la contaminación que empezó a rodear al Congreso Constituyente desde el 17 de octubre cuando la Junta Gubernativa, encabezada por Pedro Santana, empezó a presionar en diferentes direcciones a los constituyentes, lo cual afecto la riqueza y la libertad del debate de los temas pendientes.

Lo que he calificado de paradoja no fue, sin embargo, un comportamiento exclusivo de los constituyentes de San Cristóbal; se volvió a repetir con los constituyentes de 1858, 1866, 1874, entre otros.

La Constitución

Los rasgos más sobresalientes del texto constitucional de 1858 son los siguientes:

La descentralización administrativa: La República fue dividida primeramente en tres Departamentos: Seybo, Ozama y Cibao, dirigidos cada uno por un Gobernador designado por el Poder Ejecutivo, pero en los que habría sendas Juntas Departamentales, compuestas por un Diputado por cada una de las comunes que componían el Departamento, elegidos por voto directo. Estas Juntas tenían funciones legislativas parecidas a las Diputaciones Provinciales creadas por la Constitución de 1844, pero además les correspondía elegir a los dos Senadores que representarían el Departamento en el Senado de la República. Este concepto del Departamento con funciones no solo legislativas sino también electoras de los Senadores, es una copia de lo dispuesto por la Constitución de los Estados Unidos para escoger los senadores federales. Los Departamentos se dividieron en cinco provincias y estas a su vez en comunes.

El sufragio directo: Se previó que serian elegidos por voto directo el Presidente y el Vicepresidente de la República, los miembros de la Cámara de Representantes, los Diputados Departamentales y los Síndicos y Regidores de los Ayuntamientos. Se recordará que bajo las constituciones anteriores, sólo a nivel municipal había elección directa de funcionarios, pues los demás eran escogidos por los Colegios Electorales, que lo eran a su vez por voto directo. Fue, pues, en la Constitución de Moca la primera vez que se dispuso elecciones presidenciales directas en la República. La Constitución señaló que el sufragio seria "universal", pero en realidad para tener derecho al voto era necesario poseer una de estas cualidades: a) ser propietario de bienes raíces, o arrendatario de alguna finca rural en actividad de cultivo; b) ser empleado público u oficial militar; c) profesar alguna ciencia o arte, o ejercer algún oficio o industria sujeta a patente. Como se observada, se estaba aun bastante lejos de que la universalidad de los ciudadanos pudieren votar.

Los derechos ciudadanos: La Constitución de 1858 hizo desaparecer las cortapisas puestas por la de diciembre de 1854 a los derechos del hombre, volviéndose al régimen de libertades de las dos primeras constituciones. Además se afianzaron aun más los derechos tradicionales, como por ejemplo, se dispuso que nunca pudiera imponerse pena de muerte en castigo de delitos políticos. Se consagró la más absoluta igualdad entre todos los que habitaran la República, aclarándose que los extranjeros estaban tan sujetos a nuestras leyes y autoridades como los dominicanos.

Del gobierno nacional: Fue afianzada la primacía del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo, volviéndose al sistema bajo el cual el Presidente estaba obligado a promulgar una ley que él hubiere observado si el Congreso rechazaba esas observaciones. Asimismo, se restringieron algunas facultades presidenciales, las cuales fueron puestas a cargo del Poder Legislativo. Entre ellas, quedaron a cargo del Senado los ascensos de los oficiales militares de Teniente Coronel para arriba. La Cámara de Representantes quedó compuesta de un Diputado por cada Común; y el Senado, de dos Senadores por Departamento; lo que implicó que habría 28 Diputados y seis Senadores, con mucho más representatividad que bajo las anteriores Constituciones y una gran diferencia con la conservadora de diciembre de 1854 que estableció, como se ha visto, un sólo cuerpo legislativo con sólo siete miembros.

La Justicia: El cambio más importante aportado por la Constitución de Moca en éste ramo fue el establecimiento de únicamente dos instancias en los litigios y juicios, estableciéndose las Cortes de Apelación como tribunal de alzada para todos los asuntos civiles y penales, quedando la Suprema Corte de Justicia encargada de revisar las sentencias en materia ordinaria en casos de violación a la ley y con la finalidad de mantener la uniformidad de la jurisprudencia nacional. La Suprema Corte dejo de ser un tercer grado de jurisdicción para convertirse, en su aspecto jurisdiccional, en corte de casación al estilo francés. A la Suprema se le conservaron ciertos otros atributos no judiciales. Todos los jueces de la República eran elegidos por el Senado de los candidatos que le presentaba la Cámara de Representantes. Por una disposición transitoria, la Constitución mantuvo en sus cargos a todos los jueces de los Tribunales de la República, hasta que el congreso los confirmare o sustituyera.

Hacienda Pública: Tratando de liberar a la República de futuros descalabros económicos, la Constitución de Moca prohibió terminantemente que el Estado pudiera emitir papel moneda. Asimismo prohibió que se mantuvieran fondos públicos fuera de las arcas nacionales, para que no se repitiera lo que hizo Báez en 1853 cuando deposito dinero fuerte del gobierno en Saint Thomas.

Cambio en el preámbulo de la Constitución: En los textos de 1844 y febrero de 1854, se empezaba con la frase: "Los Diputados de los pueblos de la antigua parte Española de la Isla de Santo Domingo, reunidos...etc.". Los Constituyentes de 1858, creyendo ya afianzada la nacionalidad tras 14 años de independencia, modificaron esa parte del preámbulo diciendo: "Nosotros, los Representantes del Pueblo Dominicano, reunidos,... etc." Asimismo, al describir el territorio, las primeras constituciones lo llamaban "la parte española de la Isla de Santo Domingo". El texto de 1858 decía que el territorio de la República comprendía todo "lo que antes se llamaba parte española de la Isla de Santo Domingo".

Los puntos citados, fueron las innovaciones más sobresalientes de la Constitución de Moca de 1858. Estructuralmente, no varió casi nada la secuencia de capítulos y sesiones. Los aspectos que no hemos señalado aquí es porque no hubo en ellos cambio alguno, o si los hubo fueron de poca sustancia.

Como disposición transitoria, la Constitución señaló que el Primer Presidente y el Primer Vicepresidente de la República que gobernarían el país después de su promulgación, no serían elegidos por voto directo como la misma Constitución había previsto, sino escogidos por la Asamblea Constituyente y, en efecto, el primero de marzo de 1858 ella confirmó a José Desiderio Valverde como Presidente de la República por 38 votos contra 4 y escogió a Benigno Filomeno de Rojas como Vicepresidente, por 33 votos contra 11.

Vigencia

La Constitución de Moca estuvo poco tiempo en vigor. Su promulgación se produjo el 19 de febrero de 1858, cuando todavía Buenaventura Báez seguía sitiado en la capital rodeado por Santana y sus tropas. Báez capituló el 12 de junio y Santana quedó como árbitro de la situación. Un mes después se produjo en las provincias del sur un movimiento revolucionario contrario al gobierno de Santiago que llevó a Santana a ocupar de nuevo la Presidencia. El 27 de septiembre de 1858 Santana decretó abolida la Constitución de Moca y puso en vigencia su texto favorito, la del 16 de diciembre de 1854.

La Constitución liberal de los cibaeños apenas tuvo 6 meses de vigencia, y no en todo el país, pues desde junio la habían desconocido las provincias del sur, por lo que los organismos creados por ella, Congreso, Juntas Departamentales y Ayuntamientos elegidos por voto directo no llegaron a funcionar.

Quedó frustrado así el primer intento de gobernar al país bajo una Constitución verdaderamente democrática, volviéndose a la dictadura constitucional encarnada en Pedro Santana y su Constitución de diciembre de 1854.

Pero la Constitución de Moca no pudo ser borrada del todo. Quedo como modelo, como aspiración de los grupos liberales, que la enarbolaban como consigna. Su texto fue luego puesto en vigor, con ciertas modificaciones, en 1865 al recuperar la República su soberanía tras la guerra de la Restauración.

El Poder Legislativo

Estuvo compuesto de dos Cámaras llamadas, Tribunado y Consejo Conservador, nombres que recuerdan las existentes en la Francia de Napoleón I. Los miembros de ambas Cámaras eran elegidos por vía indirecta, cada seis años, por los electores de cada Provincia. Los miembros del Consejo Conservador duraban todo el período por el cual fueron elegidos, pero los del Tribunado eran renovados cada dos años por tercios. El Tribunado estaba compuesto de 15 miembros, a razón de tres por cada provincia, mientras que el Consejo Conservador tenía sólo cinco miembros, a razón de uno por provincia; notándose que no había elección proporcional a los habitantes sino por división política.

Cada Cámara por separado tenía otras facultades que no eran legislativas: El Tribunado era quien presentaba al Congreso Conservador los candidatos a jueces, escogidos de listas presentadas por los Colegios Electorales y quien también acusaba ante el Consejo Conservador al Presidente y a los Secretarios de Estado por violación a la Constitución y a las leyes. El Consejo Conservador, a su vez, tenía el poder de juzgar y destituir al Presidente, a los Secretarios de Estado y los miembros del Poder Judicial, elegir a los jueces de todos los tribunales de las listas que le enviaba el Tribunado y dirimir los conflictos surgidos entre las Comunes y los poderes del Estado.

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