Asamblea Nacional Constituyente: Proyecto para su consagración constitucional en la República Dominicana (página 7)
El anteproyecto se
discutió en la Comisión, y, posteriormente,
discutido y aprobado por el Congreso de los
Diputados. A continuación, se procedió
al examen del texto del
Congreso por la Comisión Constitucional del
Senado, y el Pleno del mismo
órgano.
La discrepancia entre el texto aprobado por el Congreso
y el aprobado por el Senado hicieron necesaria la
intervención de una Comisión Mixta Congreso-Senado,
que elaboró un texto definitivo. Este fue votado y
aprobado por las dos Cámaras. Sometido a
referéndum, fue ratificado el día 6 de
diciembre de 1978 con el
87% de los votos a su favor, sancionado el día
27 del mismo mes por el Rey, y publicado en el
BOE el 29 de diciembre (se evitó
el día 28 por coincidir con el día de los Santos
Inocentes, tradicionalmente dedicado a las bromas). Desde
entonces, cada 6 de diciembre es fiesta nacional en
España, celebrándose el
Día de la
Constitución.
La soberanía nacional
se hace residir en el pueblo español,
pero la polémica redacción del Artículo 2, que
incluye el derecho a la autonomía de las nacionalidades y
regiones que integran la nación
española siempre ha sido destacado por la
ambigüedad de su redacción, que si bien
permitió el consenso para su aprobación,
también ha dado lugar a múltiples
interpretaciones.
Cronología
La cronología utilizada es la de su fecha de
promulgación, que difiere de los períodos de
vigencia y así:
La Constitución de Bayona de
1808, considerada como una carta otorgada
(ya que fue impuesta por Napoleón
a los nobles españoles) tuvo una vigencia muy dudosa
en cuanto al tiempo y al
espacio, aunque fue muy importante al servir
de acicate para la creación de una verdadera constitución por sus
detractores.
La Constitución de 1812
fue derogada en 1814 (y
sustituida por el Estatuto Real), restablecida en
1820, derogada nuevamente en
1823 (el llamado Trienio
Liberal) y restablecida por último en
1836, en que fue sustituida por la
Constitución de 1837.
Reformas
La Constitución española ha sido
modificada una vez (Artículo 13.2, Título I) para
extender a los ciudadanos de la Unión
Europea el derecho a voto (electores y elegibles
como candidatos) en las elecciones locales. Esta
reforma constitucional entró en vigor
el 28 de agosto de
1992.
El sistema
político
La ideología
liberal impregna la Constitución y el
sistema
político. La monarquía constitucional es la forma de
Estado, con un
rey, Juan Carlos I de Borbón, heredero legítimo de
los derechos
dinásticos de Alfonso XIII, traspasados por la
abdicación de Don Juan (III) en
mayo de 1977. Los poderes del monarca están limitados y
enumerados en la Constitución.
La división de poderes, idea fundamental en el
pensamiento
liberal, es el eje del sistema político. En la base, la
soberanía nacional permite la
elección, por sufragio universal
(varones y mujeres mayores de 18 años), de los
representantes del pueblo soberano en las Cortes. Ejercen el
poder
legislativo entre las dos cámaras, el Congreso de los
Diputados y el Senado, eligen al Presidente del Gobierno y
controlan la acción
del poder
ejecutivo.
El Presidente del Gobierno desempeña el poder
ejecutivo con la ayuda de su consejo de ministros.
El poder judicial
recae en los jueces y en el Consejo General del Poder Judicial
como su máximo órgano de gobierno. El Tribunal
Constitucional controla que las leyes y las
actuaciones de la administración
pública se ajusten a la Carta
Magna.
Las autonomías
La Constitución de 1978 rompe una
tradición centralista iniciada en 1700 por
Felipe V. Como intento de solución al
problema regional y a las reivindicaciones de los grupos
nacionalistas vasco y catalán, sin
olvidar las minorías
nacionalistas gallegas, valencianas, canarias
y andaluzas, se crea un nuevo modelo de
Estado descentralizado, en el cual cada región se
convierte en una comunidad autónoma
con autogobierno, parlamento autonómico, tribunales
de ámbito regional y un Estatuto de
autonomía que establece el modelo y las
competencias
que puede asumir.
La Carta Magna establecía dos posibilidades de
autonomía. Las nacionalidades históricas,
Cataluña, País
Vasco y Galicia,
seguirían una vía rápida y con mayores
competencias (aplicación del Artículo 151).
Andalucía también
consiguió el título de nacionalidad
histórica, gracias a que así lo solicitaron la
mayoría de sus ayuntamientos y fue ratificado en
referéndum el 28 de febrero de
1980.
Entre el 18 de diciembre de 1979, cuando se aprobaron
los primeros Estatutos de Autonomía de Cataluña y
País Vasco, y febrero de 1983, todas las regiones se
constituyeron en Comunidades Autónomas. Los dos
últimos Estatutos de Autonomía han sido los
de Ceuta y Melilla
(1995), estableciéndose
como Ciudades Autónomas.
De forma paulatina, durante los últimos veinte
años, el Estado ha
transferido competencias a las Comunidades Autónomas. Dos
de las últimas materias que se han transferido han
sido sanidad y
educación. Hoy en día, cada una
de las Comunidades Autónomas puede legislar en cuestiones
sanitarias y educativas de manera diferente al resto de España.
Constitución Española de
1979
Entre los problemas
políticos que debía afrontar el nuevo Gobierno,
salido de las Elecciones de marzo de 1979, tal vez el más
complejo, el más urgente y, potencialmente, el más
peligroso fuera el desarrollo del
Título VIII de la Constitución que definía a
España como un "Estado de Autonomías". La
cuestión autonómica se planteaba con urgencia
perentoria en las llamadas "nacionalidades históricas",
especialmente Cataluña y Euskadi, puesto que en Galicia y
Valencia las exigencias autonómicas eran considerablemente
menos acentuadas. Por otro, lado, la existencia en Las Cortes
Españolas de grupos parlamentarios catalanes, vascos y
andaluces, ofrecieron a estas regiones la posibilidad de
disfrutar de una mayor capacidad operativa sobre el Gobierno
central, a fin de pasar de la simple pre-autonomía a la
autonomía plena, aun en el caso de territorios que, como
Andalucía, no eran considerados "nacionalidades
históricas". Tal vez fue esta la razón por la que
los primeros Entes Autonómicos que se constituyeron en
España fueron el vasco, el catalán, el gallego y el
andaluz.
Las negociaciones sobre los Estatutos de
Autonomía vasco y catalán tuvieron lugar a lo largo
de 1979 entre el Gobierno y los principales grupos
parlamentarios. Pero es indudable que fueron los grupos
parlamentarios vasco y catalán los que desplegaron una
mayor actividad y se arrogaron el máximo protagonismo a lo
largo de unas conversaciones que, en muchos momentos no
estuvieron exentas de tensión.
El dato preocupante de estas consultas lo
contribuyó el altísimo porcentaje de
abstención, muy superior, incluso, al ya no pequeño
de las Elecciones Generales de marzo. Nuevamente se volvió
a echar mano de la teoría
del "desencanto" frente al sistema para explicar lo ocurrido. La
extrema derecha, como de costumbre, interpreto el abstencionismo
como un rechazo abierto a la democracia y
al proceso
autonómico derivado de ella; de nada sirvió el que
se les recordara que la derecha españolista en su
conjunto, incluida la extrema derecha, había propugnado
durante la campaña un "no" que, como opción, obtuvo
porcentajes insignificantes: su propaganda
siguió obstinándose en apropiarse la
abstención como síntoma de rechazo activo al
sistema.
El proceso autonómico andaluz se inició
también durante 1979, pero a causa de los
condicionamientos políticos que le rodearon y las
vicisitudes derivadas de
ello, no concluiría hasta mayo de 1982. En cualquier caso,
los planteamientos contradictorios de su primera fase condujeron
a la primera derrota política importante
del Gobierno y abrieron la primera gran crisis en el
partido que detentaba el Poder. El conflicto
surgió inicialmente en el momento mismo de decidir la
vía constitucional a través de la cual debía
discurrir el proceso autonómico andaluz. Como se
recordará, la Constitución de 1978 ofrecía,
al respecto, dos posibilidades: las contenidas en los
Artículos 143 y 151. El Artículo 143
establecía que la iniciativa del proceso autonómico
correspondía a todas las Diputaciones interesadas o al
órgano Interinsular correspondiente y a las dos terceras
partes de los munícipos cuya población representase, al menos, la
mayoría del censo electoral de cada provincia o isla; la
iniciativa autonómica, en caso de no prosperar, solamente
podía reiterarse pasados cinco años. El
Artículo 151, por su parte, preceptuaba que no seria
preciso dejar transcurrir el plazo de cinco anos establecido en
el Artículo 143 cuando la iniciativa autonómica,
además de por las Diputaciones o los órganos
interinsulares, sea acordada por las tres cuartas partes de los
munícipos de cada una de las provincias afectadas que
representan, al menos, la mayoría del censo electoral de
cada una de ellas; la iniciativa debería, en todo caso,
ser ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo
de la mayoría absoluta de los electores de cada
provincia.
Cuando el referéndum se llevó a efecto, el
28 de febrero de 1980, la inmensa mayoría de la
población andaluza se decidió por la vía del
art. 151. Sin embargo, hubo una provincia, Almería, en la
que el plebiscito no concedió al 151 la mayoría
absoluta de los votos. Desde le punto de vista de la interpretación literal de los
términos de la Constitución, la propuesta de la
izquierda, la vía del Artículo 151, había
sido rechazada. Pero la derrota normal, por aplastante
mayoría de toda la región, fue del Gobierno y de
los partidos que habían apoyado su postura. La
frustración y el escándalo a nivel popular se
tradujeron en manifestaciones indignadas y en brutales
expresiones de cólera:
en la mayoría de las provincias andaluzas los almerienses
eran, a menudo, vejados e injuriados y los automóviles con
matricula de Almería aparecían frecuentemente con
las ruedas rajadas. Pero, por añadidura, los partidos de
la oposición lograron poner de manifiesto tal
número de irregularidades en el desarrollo del
referéndum en Almería que su denuncia les
permitió impugnar los resultados de esta provincia ante la
Junta General Central. Como consecuencia de la impugnación
el referéndum tuvo que repetirse en aquella provincia
andaluza y sus resultados, esta vez, fueron contundentes a favor
de la vía del 151.
Fue esta, sin duda, la primera gran derrota
política del partido en el Gobierno y dio lugar a una
primera crisis donde el ministro de Administración territorial, dimitió
antes del referéndum a la vista de la obstinación
del gobierno por la vía del artículo
143.()
CAPITULO IV –
PRECISIONES SOBRE LA REFORMA CONSTITUCIONAL
DOMINICANA
4.1
DESCRIPCION DEL CAPITULO
Reflexionar detenidamente sobre el mecanismo actual de
reforma constitucional, exponiendo: dónde se consagra;
cómo se efectúa, cuáles son las condiciones
que debe reunir la ley de reforma y
otros aspectos procedimentales. Como una forma de
contraposición de la cual pueden surgir precisiones
importantes para la
investigación, se determina cuál era la forma
originalmente empleada por el constituyente de 1844 para la
reforma constitucional. La investigación identifica una diferencia
sustancial entre el procedimiento
original y el procedimiento actual (de reforma constitucional).
Por último, el objetivo del
capítulo es proponer un sistema de modificación
constitucional.
4.2
FUENTE CONSTITUCIONAL DE LA REFORMA
Esta se encuentra en los Artículos 35, 116, 117,
118, 119 y 120 de la Constitución, los cuales han servido
de base para el análisis crítico con la mayor
profundización objetiva e imparcial.
()
4.2.1 Iniciativa de la Reforma
El Artículo 116 señala que la
proposición de reforma sólo puede ser presentada en
el Congreso Nacional por 1/3 parte de los miembros de una u otra
Cámara o por el Poder Ejecutivo. La iniciativa para la ley
de reforma o revisión cuando es ejercida por los
legisladores supone el apoyo de por lo menos once (11) senadores
o cincuenta (50) diputados dependiendo de en cual Cámara
haya surgido la referida iniciativa. Este es el único caso
de iniciativa legislativa colectiva o no individual, previsto en
nuestra Constitución, como excepción al principio
establecido en su Artículo 38, que confiere esa iniciativa
de manera individual y personal a cada
senador y a cada diputado.
Cuando el Poder Ejecutivo ejerce su facultad de
iniciativa reformadora no está sometido a ninguna
condición de forma, sólo debe cumplir con las
exigencias y trámites de un proyecto de ley
normal. Esto no impide que el proyecto de reforma pueda ser el
resultado de una consulta con la sociedad civil o
el fruto del trabajo de
juristas especialmente designados para esa tarea.
En nuestro país, como se puede advertir, no
existe la iniciativa popular, importante herramienta de una
democracia participativa.
La necesidad de la reforma se declara por una ley.
Esta ordena la reunión de la Asamblea Nacional,
determina el objeto de la reforma e indica los
artículos de la Constitución sobre los cuales
versara. Para aprobar esta ley se sigue el mismo
procedimiento que el utilizado para las leyes ordinarias,
en consecuencia, no se requiere ningún tipo de
mayoría calificada, salvo si se realiza una
declaratoria de urgencia. Esto significa que el proyecto de
reforma deberá ser aprobado por la mayoría
absoluta de votos en cada cámara; y si el asunto ha
sido previamente declarado de urgencia, se requerirá
de las 2/3 partes de los votos en su segunda
discusión. ()La ley que declara la necesidad de la reforma
puede ser declarada inconstitucional sino se han respetado
los procedimientos constitucionales. En ese
sentido, nuestra Suprema Corte de Justicia
en sentencia pronunciada el 03 de enero del año 2002
estableció lo siguiente: "que la referida ley que
declara la necesidad de la reforma es una norma
jurídica de carácter adjetivo susceptible de ser
atacada por una acción directa de
inconstitucionalidad, que difiere de las demás leyes
votadas por el Congreso Nacional, únicamente, en que
debe ser propuesta con el apoyo de la tercera parte de los
miembros de una y otra Cámara, o sometida por el
Poder Ejecutivo, y en que no podrá ser observada por
éste".Igualmente, se puede inferir que tampoco la ley de
reforma podría incluir entre los artículos a
ser reformados el 119, en efecto, la Suprema Corte en su
sentencia de fecha 1ro. de septiembre de 1995, No. 1,
indicó "que la única reforma de la
Constitución sobre la cual no podría tratar
dicha ley, es la que se refiere a la forma de
gobierno…"- Ley de Reforma Constitucional
- Carácter de la Ley de
Reforma
Como nos dice, brillantemente, el recordado e ilustre
Profesor
Manuel Amiama "La ley que proponga una reforma constitucional
tiene un carácter sui generis en varios sentidos". Nuestro
gran maestro del Derecho
Público señala sobre la misma lo
siguiente:
1ro. No constituye (la ley) una decisión
definitiva sobre la reforma, sino una propuesta.
2do. Dicha ley no puede ser observada por el Poder
Ejecutivo, lo que le confiere un atributo excepcional, ya que el
Poder Ejecutivo puede observar todas las otras leyes. En este
caso, se establece una importante prerrogativa a favor del
Congreso Nacional que lo sitúa por encima de los
demás poderes del Estado.
3ro. La ley tiene, sin embargo, un aspecto decisorio, en
cuanto dispone la reunión de la Asamblea Nacional para
resolver sobre la reforma constitucional.
4.2.4 Estructura del
Órgano Reformador
De manera general, la reforma constitucional puede ser
realizada por:
1.- Un órgano especial, independiente de los
órganos legislativos ordinarios (Congreso Nacional),
elegido especialmente para realizarla: las Convenciones en los
Estados
Unidos, la Asamblea Revisora, las Asambleas Constituyentes, y
el Referendo
Constituyente.
2.- Por el órgano legislativo ordinario, como es
el caso de China,
Rusia, y
Francia, entre
otros.
3.- Por un órgano más o menos derivado del
órgano legislativo ordinario (Congreso Nacional); en el
caso dominicano, actualmente la Asamblea Nacional, sistema que
nos viene de la reforma de 1959 y que fue retomado por la
reformas de 1966, 1994 y 2002. La Asamblea Nacional no es un
órgano constitucional ordinario, pero se deriva del
Congreso Nacional. Es decir, se constituye con los mismos
legisladores pero bajo otras disposiciones y reglas
constitucionales. Así el Artículo 27 de la
constitución vigente establece: "Las cámaras se
reunirán en asamblea nacional en los casos indicados por
la Constitución, debiendo estar presentes más de la
mitad de los miembros de cada una de ellas. Las decisiones se
tomarán por mayoría absoluta de votos". De igual
manera, debe tomarse en consideración lo dispuesto por el
artículo 35 relativo al bufete directivo de la asamblea
nacional.
Es bueno resaltar, que de las 37 reformas
constitucionales que se han registrado en el país, 20 han
sido efectuadas por diputados constituyentes de elección
popular, siendo la 1963 la última que utilizó este
procedimiento. A nuestro juicio, es deseable que adoptemos un
sistema de reforma mixto mediante el cual la reforma parcial o
limitada de la Constitución sea atribución de la
Asamblea Nacional, y en caso de reforma general o total, la misma
corresponda a una asamblea constituyente, en la lógica
de la tradición constitucional dominicana.
()
4.2.5 Poderes del Órgano
Reformador
La Asamblea Nacional tiene una doble limitación
jurídica para realizar la reforma a tenor de lo
establecido en la Constitución actual:
1.- Ninguna reforma podrá versar sobre la forma
de gobierno, que deberá ser siempre civil, republicano,
democrático y representativo (Art. 119
Constitución).
2.- No se puede modificar ningún artículo
que no haya sido incluido en la ley que declara la necesidad de
la reforma (Art. 117 de la Constitución).
Con relación a estas dos limitaciones debemos
hacer las siguientes consideraciones:
1.- Ciertamente, el constituyente dominicano ha querido
introducir en el artículo 119, la llamada cláusula
pétrea o inmutable. Sin embargo, compartimos el criterio
expresado por el maestro Georges Burdeau, al señalar,
refiriéndose a una cláusula similar de la
constitución francesa, introducida en el artículo
2, de la ley constitucional del 14 de agosto de 1884 "Su valor
jurídico es nulo, ya que el poder constituyente de un
día no tiene ningún título para limitar el
poder constituyente del porvenir". Cierto es que el profesor
Burdeau, inspiró esa reflexión en la
Declaración de derechos de 1793, que afirma: "Un pueblo
tiene siempre el derecho de revisar, reformar y cambiar su
constitución. Una generación no puede someter a sus
leyes a las generaciones futuras".
Pero también, podemos inspirarnos en Thomas
Jefferson, cuando al limitar el valor de las prescripciones
constitucionales en términos generacionales,
señaló: "Que los contemporáneos no
tenían el derecho ni la posibilidad de atar la posteridad
con la petrificación de sus regulaciones
supremas".
2.- Contrariamente, a nuestra Suprema Corte de Justicia,
que considera que el único limite que tiene la Asamblea
Nacional, lo constituye el Artículo 119, somos de
opinión que el Artículo 117 limita el poder de
revisión coyuntural de la Asamblea Nacional al establecer
"Esta ley…ordenará la reunión de la Asamblea
Nacional, determinará el objeto de la reforma e
indicará los artículos de la Constitución
sobre los cuales versará". Esta última
precisión no tiene un carácter enunciativo, y se
explica por un deseo de hacer viable el principio de la seguridad
jurídica, al tener por objetivo que la reforma sólo
se haga sobre aquellos aspectos que previamente hayan sido
sometidos a la consideración y al escrutinio de los
legisladores.
4.2.6 Conocimiento
del Proyecto de Reforma
La Asamblea Nacional se reunirá dentro de los
quince (15) días siguientes a la publicación de la
ley que declara la necesidad de la reforma. En ausencia de
procedimiento constitucional para conocer la reforma, la Asamblea
Nacional podrá crear una comisión ad-hoc o especial
para que rinda un informe al
plenario y podrá adoptar para su trabajo el reglamento
interior de una de las Cámaras.
El quórum de la Asamblea Nacional para sus
deliberaciones estará conformado por más de la
mitad de los miembros de cada Cámara. Quórum
mínimo: 17 Senadores y 76 Diputados. Las decisiones se
tomarán por la mayoría de las dos terceras partes
de los votos sin importar el origen cameral. En caso de
asistencia completa de la matrícula, la mayoría de
2/3 sería como sigue: 32+150 =182 x 2/3 = 121 (ciento
veintiún) legisladores. Luego de ser votada y proclamada,
la Constitución se publicará íntegramente
con los artículos reformados.
4.2.7 Convocatoria a la Constituyente
Como es conocido, la figura de la Asamblea Constituyente
no existe en nuestra Constitución, por lo cual le toca al
Congreso modificar los Artículos del 116 al 118 para
incluir este mecanismo, que es más legítimo y
democrático que el mecanismo actual vía el Congreso
Nacional.
Ahora bien, supongamos que el Congreso,
revelándose incluso contra los partidos y el pueblo, no
acceda a hacer la referida reforma metodológica.
¿Que hacer?
Procede crear un movimiento
ciudadano para que algún órgano del Estado o el
mismo pueblo haga valer el Articulo 2 de la Constitución
de la
República, el cual dice: "La soberanía nacional
corresponde al pueblo, de quien emanan todos los poderes del
Estado, los cuales se ejercen por representación",
convocando un referendo nacional para determinar si las
ciudadanas y ciudadanos están de acuerdo o no con convocar
una Asamblea Constituyente.
Un SI mayoritario obliga al Congreso a hacer la reforma
de los Artículos 116 al 118, para convocar una
Constituyente; y se obligará aún más cuando
una consulta a la Suprema Corte de Justicia arroje que el
referendo fue un mecanismo válido, por ser congruente con
el Artículo 2 de la Constitución. Eso mismo
pasó en Colombia en 1990,
donde el Artículo 2 de su anterior Constitución era
idéntico al Artículo 2 de la Constitución
Dominicana.
Acaba de pasar algo parecido en Venezuela,
donde tampoco la Constitución contempla el mecanismo de la
Asamblea Constituyente, más, la Suprema Corte de Justicia
dictaminó que si el pueblo votaba mayoritariamente en
referendo a favor de la Constituyente, esta tenía que
convocarse.
Tanto en Colombia en 1990, como en Venezuela en el
año de 1999, los referendos que legitimaron las
convocatorias de las respectivas Constituyentes, fueron
convocados por decretos del Ejecutivo, o sea, del Presidente de
la República.
El referendo también puede ser convocado por la
sociedad
civil, por ejemplo para el 16 de mayo del 2008; la sociedad civil
puede también reunir firmas para demandar de los partidos
políticos y del Congreso que convoquen a una
Constituyente, todo lo cual irá acercando una democracia
realmente representativa y participativa en República
Dominicana.
- Elección de los
Constituyentes()
Para ser Constituyente se requiere los siguientes
requisitos:
a) Ser Dominicano (a) de origen.
b) Tener 21 años de edad cumplidos al
día de la elección.
c) Estar inscrito/a en el Registro
Electoral.
d) Ser postulado/a por un partido político,
agrupación ciudadana o sociedad civil con personalidad
jurídica reconocida por el Órgano
Electoral.
e) No estar comprendido en los casos de
exclusión, prohibición y de incompatibilidades
establecidos por ley.
f) No tener acusación formal y/o sentencia
ejecutoriada por actos de violencia
intrafamiliar o doméstica.
4.2.9 Instalación del Soberano Congreso
Constituyente
A solicitud del Congreso Nacional y refrendado por Ley
por el Poder Ejecutivo autorizar a la Junta Central Electoral
convocar a elecciones a nivel nacional para componer el congreso
constituyente y formar el pacto fundamental de la
República y después de escogidos los individuos
nombrados se reunirán en un sitio apartado de la Ciudad
Capital, para
erigirse en Congreso Constituyente y entrar en ejercicio de sus
funciones.
La provincia o el lugar escogido por el Congreso
Nacional el cual estará establecido en dicha Ley, como
sede del Congreso Constituyente, permitirá a sus miembros
toda la libertad de
opinión y de acción para evitar la influencia
perniciosa del espíritu de cualquier partido. Es
conveniente buscar un lugar apropiado, cómodo y no muy
lejano de la Capital de la República.
Este congreso constituyente quedará formal y
definitivamente instalado en la sección que se
realizará el mismo día donde queden solemnemente
juramentados los constituyentes elegidos.
Es importante señalar que la Asamblea
Constituyente será presidida por la persona de
más prestigio moral,
político, social y cultural, escogido por el voto de la
mitad más uno de los constituyentes presentes; quedando
como vicepresidente y como secretario los que le hayan sucedido
en el orden por mayor votación por debajo del presidente,
respectivamente.
Formalmente instalado el congreso constituyente, debe
iniciar sus labores inherentes a su alta responsabilidad con el propósito de dotar a
la República Dominicana de una Carta Magna que
viabilizará, legalizará y fortalecerá la
democracia, la institucionalidad y la soberanía
nacional.
Iniciadas sus labores, la Asamblea Constituyente
conformará las comisiones que considere necesarias para
trabajar en los temas de importancia para la nación,
a los fines de redactar y someter al plenario un proyecto de
constitución acorde con los nuevos tiempos.
4.2.9.1 Sanción del Texto
El texto debe ser sancionado por los miembros de la
Asamblea Constituyente sin importar los acalorados incidentes que
pudieran producirse entre los miembros constituyentes en defensa
de sus intereses partidistas.
Se escogerá la comisión redactora del
proyecto de constitución para dejar plasmado el resultado
de sus ingentes trabajos, así como la revisión de
las constituciones latinoamericanas para tomar de ellas los
aspectos más trascendentales que vayan acorde con la
situación política de la República
Dominicana.
Esta propuesta de Carta Magna debe ser sometida en dos
lecturas por la comisión redactora a Asamblea
Constituyente asiendo una exposición
de los motivos y razones tomadas en consideración a los
fines de elaborar la pieza constitucional. En esencia este
proyecto de constitución debe estar matizado por la
permanencia de un régimen de gobierno civil,
democrático, representativo y responsable. Deben
consagrarse de manera ampliada y más actualizada los
tradicionales derechos individuales y políticos de rigor
en el estado de desarrollo
social, político y económico de este tiempo.
()
CAPITULO V –
VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS DIFERENTES MECANISMOS DE REFORMA
CONSTITUCIONAL
5.1 DESCRIPCION DEL CAPITULO
Habiéndose visto ya los diferentes mecanismos de
modificación constitucional en la República
Dominicana y en Latinoamérica, es posible hablar sobre las
ventajas y desventajas comparativas de la Asamblea Constituyente,
en la versión propuesta por esta investigación como
en sentido ampliado, a fines de sustanciar una propuesta cabal de
mecanismo reformador para el país.
5.2 EFECTOS COMPARATIVOS DE LA ASAMBLEA
CONSTITUYENTE
En contra de la asamblea constituyente, como de
instrumentos de democracia directa, se dice lo
siguiente:
a) Los votantes se manipulan fácilmente.
Ciertamente los votantes pueden ser manipulados, por ejemplo a
través de campañas de publicidad
masivas. Sin embargo, se ha demostrado que los temas en los que
los votantes pueden ser influidos por las campañas
publicitarias son aquellos sobre los que tienen poco conocimiento
y que pueden provocar un miedo indefinido (biotecnología, privatizaciones de empresas
estatales, liberalización económica, apertura
comercial, etcétera). Por otro lado, en la democracia
representativa los políticos, y especialmente las elites
que gobiernan los partidos, son también
manipulables.
b) El mecanismo es más lento que la reforma
por el Congreso. Cada fase de un proceso como el de la
Asamblea Constituyente en funciones revisoras de la
Constitución ocupa una medida de tiempo que, sumada a las
otras, hace parecer lento el proceso visto en su conjunto. Por
eso es fundamental que la duración de estos plazos sea
suficiente, pero no muy largo (tres meses como mucho, para la
elaboración de un proyecto base, para la recogida de
firmas, para determinar si la discusión procede por el
Congreso y la campaña electoral previa, etc.), de manera
que la propuesta pueda ser suficientemente discutida y conocida
por los diferentes grupos de interés y
por los ciudadanos.
c) La mayoría de los ciudadanos no
están capacitados para tomar decisiones complejas.
Este argumento ha sido consistentemente utilizado también
contra el sufragio
universal y el voto femenino a lo largo de la historia. Lo cierto es que
los ciudadanos están capacitados, y cada vez más,
para poder sopesar los distintos aspectos de un problema y tomar
una decisión sobre temas complejos. De hecho, se hace
continuamente, aunque hasta ahora eso tenia pocas consecuencias.
Donde las decisiones de los ciudadanos si tienen consecuencias,
es decir, en los países donde gozan de democracia directa,
la experiencia demuestra que las decisiones de los votantes no
sólo no son peores que las tomadas por los representantes
electos, sino que en general son más consensuadas y
efectivas.
d) El Costo. Se
afirma que los instrumentos de la democracia directa, como la
Asamblea Constituyente, es muy cara. No sólo los costes de
la democracia directa no son mucho mayores que los de una
democracia representativa pura, sino que sus beneficios bien
pueden compensar esos costes. La mayor eficiencia de las
decisiones con base popular y el mayor control sobre los
representantes electos, y por tanto sobre el gasto del Estado,
compensan desde un punto de vista económico los costes
adicionales que se pueden incurrir por la celebración de
la elección previa de los constituyentes.
e) La Utopía. En cuanto a lo de
utópico, no lo es. Por el contrario, en Suiza y otros
países europeos gozan de estas libertades desde hace
más de un siglo; como la gozan en la actualidad varios
países latinoamericanos, en ninguno de los cuales se ha
reportado problemas mayores. ()
Son ventajas indiscutibles de la Asamblea Nacional
Constituyente las observaciones siguientes:
()
1.- Hace la política más comunicativa. La
legitimidad tiene que ser creada, confirmada o retada mediante
comunicación con todo el pueblo, o con la
mayor parte de sus elementos, organizados o no. La
discusión sobre los proyectos de
reforma constitucional, llevada al ámbito nacional,
redunda en beneficio de la gobernabilidad.
2.- Incrementa la discusión pública sobre
puntos de vista y las diferencias de opinión, las cuales
de otra forma tienden a ser ignoradas o suprimidas.
3.- Proporciona a las minorías, que no tienen o
tienen menos de la adecuada representación en el
órgano legislativo, un medio para ser oídas
legítimamente en público.
4.- Habilita una distribución más precisa del poder
político y permite que nadie tenga el privilegio de tener
tanto poder que no necesite modificar sus opiniones en alguna
ocasión.
Una última pero no menos importante razón
es evidente desde el primer capítulo de esta
investigación: vimos cómo desde el origen de la
República un problema constitucional se impuso a la
voluntad democrática, con la aceptada irresponsabilidad
penal del Ejecutivo mediante la intercalación del
Artículo 210 en la Constitución de 1844, tronchando
la libertad en ciernes. Esa Constitución de 1844 fue
votada mediante una Asamblea Constituyente originaria, que en lo
adelante cedería su puesto a la modificación
mediante el Congreso Nacional, que sigue vigente sólo
porque éste último mecanismo es efectivo en cuanto
al secuestro de
la voluntad política general mediante las elecciones de
medio término, por parte de .los partidos
políticos. La actual generación dominicana tiene el
deber de saldar la deuda histórica con la democracia,
volviendo a consignar como mecanismo antiautoritario de reforma
constitucional la Asamblea Constituyente, y esa debería
ser una magnífica razón para consagrar el mecanismo
de la asamblea constituyente como método de
reforma constitucional.
En Latinoamérica los mecanismos de
reforma constitucional son similares cuanto a la nomenclatura, existiendo importantes
diferenciaciones procedimentales. Se ha visto como, a pesar
de que la Asamblea Constituyente existe como mecanismo
reformatorio constitucional en al menos tres países
(Venezuela, Colombia y paraguay)
pero no existe similitud entre sus atribuciones.Es notorio también que el sistema de
reforma constitucional está pasando aceleradamente
de rígido a flexible, consignando algunas Cartas
Magnas latinoamericanas ambos mecanismos para la reforma,
condicionándola al tipo de
cambio propuesto: si se trata de "cambios menores" o
"adecuaciones parciales" se admite un proceso de reforma
rápido; si se trata de cambios sustanciales se acude
a la figura de la Asamblea Constituyente.Parece obvio que la República Dominicana
deba también aceptar una proposición como
esa, es decir, facultar al menos dos procedimientos
distintos de reforma constitucional, siempre que se trate
de reformas parciales o sustanciales.Se entiende que el problema de cuáles
reformas son nulas, cuáles son parciales y
cuáles son sustanciales debería ser aclarado
tajantemente en el texto constitucional, siguiendo un
esquema semejante al venezolano-costarricense: sería
nulo el cambio
de sistema de gobierno o los derechos individuales;
sería parcial cualquier reforma que no verse sobre
las atribuciones esenciales de los poderes públicos,
la nacionalidad o la duración de los
períodos electivos, por ejemplo.- ANALISIS DE LAS REFORMAS
LATINOAMERICANAS - LA
REFORMA COMPARTIDA
La reforma compartida es la técnica de reforma
constitucional según la cual, de acuerdo al tipo y alcance
de la reforma, se reparte el derecho de la reforma entre varios
órganos del Estado y la sociedad. Un tipo de reforma
limitada la hará un órgano, y otro tipo más
amplio o una reforma ilimitada la hará otro
órgano.
Esta técnica esta presente, por ejemplo, en las
Constituciones de Costa Rica y de
la República de Colombia.
5.4.1 Caso de Costa Rica
En el caso de Costa Rica, el Articulo 195 de su
Constitución da potestad a la Asamblea Legislativa para
"reformar parcialmente esta Constitución…"
Aunque, el texto constitucional costarricense no precisa
el concepto
"parcialmente", es obvio que no se trata de la mayor parte de su
articulado, sino, de aspectos puntuales.
Por su parte, el Articulo 196 expresa que "La reforma
general de esta Constitución, solo podrá hacerse
por una Asamblea Constituyente convocada al efecto".
5.4.2 Caso de Colombia
La reforma compartida en el caso de Colombia ofrece
diferentes alternativas, según el contenido del
Artículo 374 de la Constitución de 1991 que copio a
continuación:
"La Constitución Política podrá ser
reformada por el Congreso, por una Asamblea Constituyente o por
el pueblo mediante referendo".
En cuanto al Congreso este no puede reformar cualquier
tipo de Artículo, por ejemplo los que se refieren a los
derechos, garantías y deberes, y silos reforma, el pueblo
puede pedir un referendo para su aprobación final o
rechazo (Art. 377).
El Congreso puede también motorizar una reforma
vía una Asamblea Constituyente, para lo cual debe
consultar al pueblo sobre si este esta de acuerdo con convocar
una Asamblea Constituyente con el temario que le propone el
Congreso (Art. 376).
Finalmente, el pueblo en potestad de su soberanía
plena puede convocar y aprobar una reforma constitucional sin
límites, siempre que, por lo menos, un
cinco por ciento (5%) de ciudadanos y ciudadanas inscritos en el
censo electoral introduzca un proyecto de ley de reforma
constitucional, que el Congreso debe conocer de urgencia.
Aprobada la iniciativa popular legislativa, el proyecto de
reforma constitucional se somete a referendo popular,
debiéndolo aprobar mas de la mitad de los sufragantes, que
deberán exceder la cuarta parte del total de ciudadanos
que integren el censo electoral (Art. 378).
En estos casos que he denominado de reforma compartida,
la Asamblea Constituyente cede parte de su soberanía al
Congreso para determinadas reformas parciales,
reservándose como un órgano constitucional superior
que se ocupa de lo global y lo mas trascendental, incluso
apelando al pueblo para que tome la decisión
final.
5.4.3 Crítica a la Reforma
Compartida
Desde el punto de vista de la lógica
política constitucional, es decir; desde la
concepción democrática constitucional, el modelo de
la reforma compartida es coherente, pues la soberanía
constitucional permanece en el pueblo, a6n sea en última
instancia.
Sin embargo, este modelo origina dos efectos
prácticos que pueden revertirse contra el principio de
soberanía popular.
1. Las reformas parciales, vistas en principio como
una forma de aligerar la labor legislativa constitucional y el
ejercicio gubernativo, pueden convertirse en una acción
deliberada de grupos enquistados en el Congreso y en el
gobierno de turno para entorpecer y alejar el ejercicio
democrático directo.
2. Reformas parciales y separadas en el tiempo, hechas
por varias instancias del Estado y la sociedad, llevan
necesariamente a debilitar la coherencia y fortaleza sustantiva
del texto constitucional.
Por estas razones debemos inclinarnos por las técnicas
de reforma constitucional mas sencillas que garanticen la
participación popular, como es la Asamblea Constituyente,
convocada por el Congreso y elegida por voto popular directo, con
la variante de que el mismo pueblo, con el aval de un
número determinado de firmas comprobadas, pueda convocar
la Asamblea Constituyente, ante la pereza deliberada de un
Congreso cualquiera. ()
CAPITULO VI –
MODIFICACIÓN CONSTITUCIONAL DOMINICANA (CREACION ASAMBLEA
NACIONAL CONSTITUYENTE)
6.1 DESCRIPCION DEL
CAPITULO
Se propone una reforma constitucional para la
República Dominicana, en atención exclusiva al mecanismo de reforma
y no en cuanto al fondo del texto.
6.2 REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 117 Y
118 CONSTITUCIONALES
A fines de sustanciar el objeto de investigación,
se propone reformar los Artículos 117 y 118 de la actual
Constitución dominicana, de la manera
siguiente:
TEXTO ACTUAL DEL ARTÍCULO 117:
La necesidad de la reforma se declarará por una
ley. Esta ley, que no podrá ser observada por el Poder
Ejecutivo, ordenará la reunión de la Asamblea
Nacional, determinará el objeto de la reforma e
indicará los artículos de la Constitución
sobre los cuales versará.
TEXTO PROPUESTO:
Art. 117.- La necesidad de la reforma
constitucional se declarará por ley. Si se trata de
reforma sustancial de la Constitución, el Poder
Ejecutivo, ordenará la reunión de la Asamblea
Nacional Constituyente; fijará el plazo para la
elección de sus miembros por voto directo;
determinará el objeto de la reforma e indicará
los artículos de la Constitución sobre los cuales
versará. Si se trata de reforma parcial el Poder
Ejecutivo ordenará la reunión del Congreso en
Asamblea Nacional Revisora.
Párrafo I: Se considera reforma
sustancial de la Constitución la modificación del
período de servicio de
los funcionarios electivos; la variación de las
condiciones para la obtención de la nacionalidad
dominicana o las atribuciones de los poderes
legítimamente constituidos.
Párrafo II: Los miembros electos a la
Asamblea Nacional Constituyente lo serán tres por cada
provincia. No podrán durar en el cargo más
allá de la aprobación de la nueva
Constitución y no podrán interferir con el normal
desenvolvimiento del Estado y los poderes
constituidos.
Art. 117-bis.() La
proposición de reforma ante la Asamblea Nacional
Revisora debe ser firmada al menos por diez diputados. Esta
proposición será leída por tres veces con
intervalos de seis días, para resolver si se admite o no
a discusión. En caso afirmativo pasará a una
comisión nombrada por mayoría absoluta de la
Asamblea, para que dictamine en un término de hasta
veinte días hábiles.
Párrafo I: Presentado el dictamen, se
procederá a su discusión por los trámites
establecidos para la formación de las leyes; dicha
reforma deberá aprobarse por votación no menor de
los dos tercios del total de los miembros de la
Asamblea.
Párrafo II: Acordado que procede la
reforma, la Asamblea preparará el correspondiente
proyecto, por medio de una Comisión, bastando en este
caso la mayoría absoluta para aprobarlo.
Párrafo III: El proyecto pasará
al Poder Ejecutivo; y éste lo enviará a la
Asamblea con el Mensaje Presidencial al iniciarse la
próxima legislatura
ordinaria, con sus observaciones, o
recomendándolo;
Párrafo IV: La Asamblea Legislativa, en
sus primeras sesiones, discutirá el proyecto en tres
debates, y si lo aprobare por votación no menor de dos
tercios de votos del total de los miembros de la Asamblea,
formará parte de la Constitución, y se
comunicará al Poder Ejecutivo para su publicación
y observancia.
TEXTO ACTUAL DEL ARTÍCULO
118:
Para resolver acerca de las reformas propuestas, la
Asamblea Nacional se reunirá dentro de los quince
días siguientes a la publicación de la ley que
declare la necesidad de la reforma, con la presencia de
más de la mitad de los miembros de cada una de las
Cámaras. Una vez votadas y proclamadas las reformas por
la Asamblea Nacional, la constitución será
publicada íntegramente con los textos reformados. Por
excepción de lo dispuesto en el Artículo 27, las
decisiones se tomarán en éste caso por la
mayoría de las dos terceras partes de los votos.
()
TEXTO PROPUESTO:
Art. 118: La Asamblea Nacional Constituyente se
integrará por tres miembros representantes electos por
voto directo por cada provincia. La elección se
llevará a cabo de la manera siguiente: En cada provincia
se admitirá la candidatura de 10 miembros postulados por
los partidos políticos reconocidos que hayan obtenido al
menos un tres por ciento (3%) de votación en las
elecciones generales previas, congresuales y municipales o
presidenciales; 10 miembros postulados de consenso por organizaciones
de la sociedad civil debidamente registradas y hábiles;
y 10 miembros propuestos por iniciativa popular de las
asociaciones sindicales, mercantiles, profesionales o de
cualquier otra naturaleza.
En este último caso, los candidatos deben serlo por
consenso entre las asociaciones proponentes.
Párrafo I: La propuesta de las
asociaciones sindicales, mercantiles, profesionales o de otra
naturaleza debe presentarse al organismo electoral competente
diez días antes, por lo menos, de la elección de
miembros a la Asamblea Constituyente.
Párrafo II: Para ser
válidas las propuestas deberán contener, por lo
menos, tres mujeres.
Párrafo III: Una vez electos, los 30
miembros provinciales se abocan a conocer la Ley de Reforma
Constitucional en las instalaciones oficiales de la
Gobernación Provincial, para lo cual se darán
todas las facilidades. Podrán realizar cuantas
observaciones, enmiendas o propuestas entiendan convenientes,
hasta producir un Proyecto de Reforma Constitucional
Consensuado Provincial.
Párrafo IV: Una vez redactado el
Proyecto de Reforma Constitucional Consensuado Provincial, los
miembros electos seleccionan tres de sus integrantes como
miembros de la Asamblea Nacional Constituyente.
Párrafo V: La Asamblea Nacional
Constituyente deberá instalarse dentro de los treinta
(30) días de su elección, sesionará con la
presencia de más de la mitad de sus miembros y sus
decisiones se tomarán por una mayoría de las dos
terceras partes de los miembros presentes. Los trabajos de la
Asamblea concluirán dentro de los sesenta (60)
días de su instalación.
Párrafo VI: Los miembros de la Asamblea
Nacional Constituyente gozarán de las mismas inmunidades
que los miembros del Congreso Nacional. Todos los gastos en que
incurra la Asamblea Nacional Constituyente deberán ser
cubiertos con fondos del presupuesto
nacional. ()
6.3
CREACION ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE
6.3.1 Competencias Generales
Se debe discutir ahora el alcance del trabajo de la
Constituyente, cuales son sus prerrogativas, que puede hacer y
que no puede hacer, hasta donde pueden llegar los constituyentes
en su función
constitutiva y reformadora.
Este tema es de mucha actualidad, dada la agitada
discusión ocurrida en Venezuela acerca de si la
Constituyente que en estos momentos reforma la
Constitución es originaria o no.
Retomando lo planteado en el punto uno de este ensayo sobre
la idoneidad de la Asamblea Constituyente para reformar la
Constitución, por representar una delegación
expedita del soberano, veamos la amplitud de la
reforma.
6.3.1.1 Designación Previa Artículos a
Reformar
Ahora bien, como cada Constitución contiene o
debe contener la forma de su reforma, se ha creado una
técnica constitucional al respecto, que se puede
clasificar de abierta y limitada, parecida a la
clasificación que hacen algunos constitucionalistas en
flexible (cuando la reforma la hace el Congreso) y rígida
(cuando la reforma la hace un órgano o asamblea especial),
aunque esta clasificación incluye otros aspectos que no
trataremos por este momento.
Por ejemplo, el Artículo 202 de nuestra primera
Constitución de 1844 dice: "El Congreso puede en virtud de
la proposición hecha por el Tribunado, y admitida por los
dos tercios de aquel, decretar la revisión de la
Constitución, designando y publicando los artículos
y disposiciones que deban revisarse". Otras Constituciones
obraron de la misma forma: 1896, 1907, 1934, etc.
Especificar, designar y publicar los artículos
que se pretende reformar antes de iniciar las discusiones es una
limitación para el legislador reformador o para el
constituyente, pues emitida la ley de convocatoria con los
artículos a reformar debe limitarse a ellos, no puede
reformar otros artículos.
Esa limitación ha existido, incluso, en los casos
en que, como la Constitución de diciembre de 1854 en su
Artículo 70 habla de " para revisar, si hubiere lugar, el
todo o parte de la presente Constitución", y en la
Constitución de 1866 en cuyo Artículo 101 se lee:
"Para proceder a la reforma del todo o de algunos de los
artículos de la presente Constitución".
La ventaja aparente que existe con la publicación
previa de los artículos a reformar o con la
relimitación de la reforma, es la transparencia o el
conocimiento publico de las intenciones del legislador, a fin
de que ciudadanos y ciudadanas conozcan de esos
propósitos.
Ahora bien, que utilidad tiene
esta técnica constitucional si el pueblo no puede
participar en las discusiones, limitándose, desde lejos, a
ejercer una presión
moral frente a cualquier despropósito, presión que
no tiene un éxito
asegurado dado el nivel de control de las clases dominantes sobre
el pueblo llano en los sistemas
económicos y políticos que nos gastamos en la
mayoría de los países.
6.3.1.2 Limitación de las
Enmiendas
Una tercera limitación para el trabajo del
constituyente reside en la técnica de la enmienda,
presente en nuestra historia constitucional solo en la
Constitución de 1865, Artículo 136, el cual dice:
"La presente Constitución no podrá revisarse,
pudiendo solamente hacérsele enmiendas y adiciones cuando
un caso de utilidad publica lo requiera".
Esta modalidad nunca se ha llegado a usar en nuestro
país, sea que la reforma la haya hecho el Congreso o una
Asamblea Constituyente.
6.3.1.3 Atribuciones del Poder
Soberano
El Decreto de convocatoria hecho el 10 de agosto de 1865
por Gregorio Luperón, Pedro Pimentel y Federico de
Jesús García, Triunvirato que había asumido
el gobierno al final de ese año, es muy elocuente en
cuanto a las facultades que debe reconocérsele y debe
tener una Asamblea Constituyente, cuando se le encomienda
reformar una Constitución.
En el segundo considerando de este Decreto de
convocatoria al referirse a la puesta en vigencia de manera
provisional de la Constitución del 14 de noviembre de
1865, expresa que "esto no obsta para que el pueblo, en quien
reside la soberanía inmanente, pueda, por medio de sus
delegados, establecer el Pacto Fundamental que crea más
conveniente a sus condiciones
político-sociales".
Luego, en el Artículo 1, titulado "Las
atribuciones de este Poder Soberano", dice:
"Determinar y decretar el Pacto Fundamental que deba
regir en la República, modificando y reformando cualquiera
de los que existen, según convenga a los derechos
imprescriptibles del Pueblo dominicano".
La concepción expresada aquí,
completamente correcta, aunque incompleta, era el fruto del
pensamiento liberal y democrático que se había
impuesto en el
país en medio de las grandes luchas del pueblo dominicano
contra el déspota Pedro Santana, los conservadores y el
dominio
colonial español, entre 1861 y 1865.
6.3.2 Competencias Adicionales de la
Constituyente
Las competencias o poderes adicionales de la
Constituyente están en relación a la coyuntura
histórica en que se encuentre el país, a si existe
o no un Congreso, a la credibilidad de los otros órganos
del Estado, a la concepción que prime entre los
constituyentes acerca de si la Asamblea es originaria, es decir,
de si puede tomar todas las medidas que estime pertinentes para
organizar el Estado, o si por el contrario esta limitada en sus
facultades.
Indagar en nuestra historia constitucional, para partir
de una experiencia concreta en este punto.
6.3.2.1 Elección del Presidente de la
República
Nuestra primera Constituyente ejerció funciones
adicionales cuando en sus Disposiciones Transitorias,
Artículo 205, se atribuyo la facultad de elección
del Presidente de la República, que no había en
esos momentos de inicios de la República.
Lo mismo ocurrió con el Soberano Congreso
Constituyente de Moca de 1858, el cual en el Artículo 160
de la Constitución aprobada se atribuyó la
elección del Presidente y Vice-Presidente de la
República.
También ocurrió de la misma manera en las
Constituyentes de 1865 y 1868.
En los casos mencionados se trató de situaciones
extraordinarias, en medio de guerras
nacionales, insurrecciones, revoluciones o
contrarrevoluciones.
Las Constituyentes procedieron, también, a elegir
otros funcionarios cuya elección estaba atribuida al
Congreso. ()
6.3.2.2 Labores Legislativas
La Constituyente de 1865 aprobó en el
Artículo 143 transitorio, de la Constitución, que
decía "La Asamblea Nacional Constituyente podrá
decretar, después de promulgada esta Constitución,
las leyes que considere más necesarias".
Ha sido común en la tradición
constitucional latinoamericana, el que las Asambleas
Constituyentes antes de culminar sus trabajos emitan
disposiciones, con carácter provisional, a fin de poner en
vigencia la nueva Constitución.
En el caso de la Constituyente de Colombia de 1991, esta
creó una Comisión Especial de 36 miembros que
trabajó por más de tres meses, con determinadas
funciones legislativas.
6.3.2.3 Supresión o Receso del
Congreso
Un tema muy debatido en cuanto a las funciones y poderes
de la Asamblea Constituyente es el de la competencia de
jurisdicción que puede crearse entre ésta, que al
discutir cada título, cada capitulo y artículo de
la Constitución va influyendo en todo el ordenamiento
jurídico, y un Congreso que, si legisla al mismo tiempo
que la Asamblea puede entorpecer y distorsionar su
labor.
En el caso dominicano, este conflicto se evitó en
muchas ocasiones pues, por ejemplo, no hubo Congreso al momento
de las reformas constitucionales de 1844 y 1865, o fue suprimido
por insurrecciones caudillistas y/o populares, como en 1858,
1868, 1874, 1877, o por decreto del Presidente de la
República como en 1881.
Coincidieron Congreso y Constituyente en 1908 y a partir
de 1924.
En el caso de la Constituyente de 1908, su
contemporáneo Congreso no tenia moral ni iniciativa que
pudiera entorpecer las labores de la primera, puesto que ese
Congreso después de pasar varios meses para producir la
reforma constitucional de 1907, tuvo en breve que convocar una
nueva reforma, esta vez vía la Asamblea
Constituyente.
En 1924 Asamblea Constituyente y Congreso surgieron
juntos de las elecciones del 15 de marzo de ese año, y
todo estaba arreglado producto de un
pacto político y de una imposición extranjera,
donde toda la legislación dictada por el Gobierno
Interventor a través de sus Ordenes Ejecutivas, no se
podía tocar.
Como se ha dicho, el contexto político en que se
dieron las Constituyentes del 1927, 1929 y 1929 estuvo
hegemonizado por una sola corriente política, la del
Partido Nacional, lidereado por Horacio Vásquez, que
también dominaba el Congreso.
En el caso de las reformas hechas de 1934 a 1959,
Trujillo controlaba tanto a las Asambleas Revisoras o
Constituyentes como a los Congresos. ()
En 1963 tampoco hubo ningún tipo de
inconveniente, puesto que el Congreso hizo la reforma vía
su Cámara de Diputados.
Como se puede observar, en República Dominicana
no ha habido oportunidad de una contradicción
institucional en razón de competencias legislativas entre
la Constituyente y el Congreso. Pero esto no quiere decir que no
pueda presentarse en el futuro, dada la pluralidad de fuerzas
políticas que hay en el
presente.
En la República de Colombia tan pronto la
Asamblea Constituyente empezó a hacer una profunda reforma
constitucional, el Congreso torpedeo ese trabajo, introduciendo
proyectos de leyes que contradecían la orientación
democrática y ética de
los constituyentes y las esperanzas de un pueblo que estaba
integrado a ese esfuerzo.
¿Cuál fue la respuesta al Congreso
Nacional de parte de la Asamblea Constituyente?
1. Declarar en receso al Congreso Nacional de Colombia
y a todas sus Comisiones, en todas sus atribuciones.
2. Convocar a elecciones de Senadores y Representantes
para el 27 de octubre de 1991.
En otras palabras, la Asamblea Constituyente
suprimió al Congreso colombiano.
¿Podía, política y
jurídicamente, hacer esta supresión la Asamblea
Constituyente? Claro que si, puesto que ella es soberana, como
concluyó, en una discusión parecida, la Asamblea
Constituyente que se realizó en el Perú en el
1978.
Cuando un pueblo elige a los constituyentes para que
reformen o hagan una nueva Constitución, les transfiere,
transitoriamente, la función principal que tiene el
principal poder que existe en la sociedad: el Poder Primario y
Originario, conocido como la Soberanía Popular. De
ahí sus amplias facultades. ()
Al reunirse los constituyentes y formar el órgano
de la Asamblea Constituyente, esta pasa a ser verdaderamente el
Primer Poder del Estado; aquí la teoría de la
separación de poderes no se aplica, ya que la Asamblea
Constituyentes, por su origen y misión:
reconstituir el Estado, no contrabalancea con ninguno de los
otros órganos del Estado, puesto que ella tiene mayor peso
político jurídico, estando por encima de los
referidos órganos.
¿Significa eso que puede suprimir los
órganos de gobierno y desmembrar el Estado,
erigiéndose en una especie de Convención Jacobina o
Dictadura con
Respaldo Popular que implanta un gobierno revolucionario al son
de la consigna "Todo el poder para los soviets?.
Evidentemente que no. La misión de una
Constituyente no es desarticular las diferentes funciones que
deben imperar en un Estado de
Derecho, aunque como fruto de una nueva Constitución
algunos órganos resulten suprimidos, como podría
ser el caso de un Congreso integrado por dos Cámaras, una
de las cuales podría suprimirse o las dos, para crear un
nuevo órgano legislativo. Se suprime un órgano pero
no la función, creándose un nuevo
órgano.
Otro ejemplo puede ser el de la Policía, la cual,
en algunos países, donde ha tenido funciones militares, ha
sido suprimida y en su lugar se ha creado una Policía
Civil.
Ahora bien, cuando algún órgano del
Estado, sea este el Ejecutivo, el Congreso, los órganos de
la Función Judicial o de la Función Electoral
quieren obstaculizar, amarrar y hasta conspirar contra la
Constituyente elegida democráticamente, la autoridad
política y jurídica de esta se impone, puesto que
su poder no solo es primario y originario, esto es constitutivo,
sino que casi siempre es, además, posterior al mandato o a
la función que se le había dado a los otros
órganos que se eligen cada cuatro o cinco años,
reflejando un mandato y una situación nuevos que
potencializa el poder de la Constituyente y debilita las
funciones de los órganos de gobierno.
El curso de este proceso va a depender, claro esta, de
la actitud que
tomen las masas en sus reclamos de democratización del
régimen político y social.
La Constituyente, sin embargo, no puede hacer acciones
disparatadas, aunque a veces cuente con el apoyo de las
mayorías, en razón de que ella misma debe velar por
la seguridad jurídica y por los Derechos Humanos,
y su liderazgo,
como todo liderazgo, debe ser ecuánime y responsable,
siempre teniendo por delante cumplir la incisión que se le
ha encomendado: darle al país una nueva
Constitución democrática.
Primero la Suprema Corte de Justicia se extralimito,
limitando los poderes de la Constituyente; segundo, un Congreso
que se siente amenazado y amenaza; tercero, una Asamblea
Constituyente que tiene un mandato de producir cambios en el
sistema político venezolano, y ve obstáculos por
doquier.
La sensatez al parecer se ha impuesto en todos los
sectores envueltos. Se llegó a un acuerdo entre el
Congreso y la Constituyente para moderar y limitar sus
actuaciones; la Presidenta de la Suprema Corte ha renunciado y la
Constituyente ha empezado a depurar el aparato judicial,
destituyendo a los jueces corruptos según expedientes que
ha acumulado su Comisi6n de Justicia. Aquí la
Constituyente ha asumido funciones adicionales, funciones que
evidentemente posee.
Volviendo al caso colombiano, la Asamblea Constituyente
de 1991 no solo tenia la razón teórica y
jurídica, sino, además, un gran prestigio moral,
puesto que su elecci6n fue el producto de un gran acuerdo de
distintas fuerzas políticas y sociales de todas las
ideologías, yendo a esa Constituyente representantes
calificados de los diferentes sectores políticos, sociales
y étnicos, a los cuales el pueblo respaldaba, esperanzado
en el cambio. Una situación semejante parece que esta
ocurriendo en Venezuela. ()
6.3.3 Incompetencia de la
Constituyente
6.3.3.1 La Forma de Gobierno
Para el caso dominicano la primera referencia sobre la
reforma de la Constitución y la forma de gobierno aparece
en el Artículo 139 de la Constitución de 1865, y la
misma dice lo siguiente:
"La facultad que tienen las Cámaras para reformar
la Constitución, no se extiende a la forma de Gobierno,
que será siempre republicano, democrático,
alternativo y responsable".
La Constitución de 1874 agregara la palabra
"representativo" y la de 1881 "Tampoco podrá versar la
reforma sobre la dilatación del periodo
presidencial".
La Constitución de 1907 agrega el término
"civil", y elimina el de alternativo. A partir de 1907 todas las
Constituciones, hayan sido reformadas por un Congreso o una
Asamblea Constituyente, expresan que la reforma no versara sobre
la forma de gobierno "que deberá ser siempre civil,
republicano, democrático y representativo".
¿Es necesaria esta menci6n en una ley de
convocatoria de reforma constitucional?.
Realmente un Congreso no tiene facultad para cambiar la
forma de gobierno, puesto que esta es parte de la esencia del
Estado, o sea, es un aspecto constitutivo. Una Constituyente
podría cambiar un gobierno, pero no la forma de gobierno,
puesto que la forma de gobierno no es solo un asunto
jurídico y político, sino, que es también
social, estando relacionado con la vida diaria de la
población. Una decisión así debe ser
sometida al pueblo en referendo.
Ahora bien, aparte de la forma de gobierno hay muchas
cosas en la Constitución que son igualmente vitales, como,
por ejemplo, el territorio, los símbolos patrios, el nombre de la
República, los derechos fundamentales, la moneda,
etc.
¿Se va a hacer una lista de exclusiones de lo que
no se puede reformar? Seria completamente impráctico y
además innecesario, pues no es sólo el precepto
jurídico que va a garantizar, por ejemplo, el gobierno
representativo, sino, la conciencia,
la
organización y la lucha del pueblo,
¿No estuvo ese párrafo
en todas las Constituciones trujillistas, y fue por eso el
gobierno civil, representativo y democrático?
Es más, ¿Es hoy el gobierno
democrático?
Sobre este aspecto ha habido una sobredimensión,
y pensar que lo más importante es que la
Constitución tenga instituciones
que arraiguen y extienda la democracia en todos los
órdenes.
Que esté o no esa mención no es algo
fundamental, pues, nadie se opone a que el gobierno sea civil,
republicano, representativo y democrático, incluidos los
tiranos, despóticos, socialistas, marxistas, anarquistas y
demás.
6.3.3.2 Los Derechos Absolutos
La Constituyente no tiene competencia sobre los Derechos
Absolutos.
"Son derechos absolutos aquellas prerrogativas del
hombre, que,
en el concepto de la vida moderna de la humanidad se consideran
indispensables para que el hombre
pueda cumplir normalmente sus fines naturales y sociales. Son
llamados también derechos del hombre, derechos
individuales, derechos fundamentales, derechos inherentes a
la
personalidad humana y también derechos
humanos".()
Los derechos absolutos no pueden ser tocados por la
Constituyente, que no sea para ampliarlos, puesto que ellos son
anteriores y superiores a la Constitución, son parte de la
soberanía popular, parte que no se delega
nunca.
6.3.3.3 Los Tratados
Internacionales
La Asamblea Nacional Constituyente, dada su interinidad,
no es un órgano apropiado para discutir y aprobar
tratados. Tócale, pues, trazar los principios
fundamentales de la política exterior, conciliando el
concepto de soberanía nacional con el de responsabilidad
internacional, según el cual todo tratado firmado por
un Estado, debe ser cumplido, aun limite su soberanía
(principio "Pacta sunt servanda"), y siempre que no haya sido
producto de una imposición, en cuyo caso debe ser
denunciado usando los cánones del Derecho
Internacional.
Una Asamblea Nacional Constituyente aunque no toque los
tratados
internacionales, si puede aprobar resoluciones llamando al
cabeza del Estado y al Congreso a realizar determinadas
diligencias o fijar determinadas posiciones acerca de un tratado
que se estime lesivo al interés nacional.
En el caso dominicano, por ventura, no tenemos
ningún tipo de situación en ese sentido; antes al
contrario, lo que necesita nuestra Constitución es asumir
como parte inherente a su texto todos aquellos tratados
internacionales y del sistema interamericano que propugnan por
los derechos humanos, la paz y un medio ambiente
sano y sustentable.
6.3.4 Remuneración de los
Constituyentes
El decreto de convocatoria de la primera Constituyente,
la de San Cristóbal, no contempló pago alguno para
los constituyentes, y si gastos del bufete, o sea, los gastos
operativos del Congreso Constituyente (Capítulo II,
Artículo 6).
Las Constituyentes siguientes no tocan el tema, hasta el
decreto de convocatoria de la Constituyente de 1880 firmado por
Gregorio Luperón, el cual en su Articulo 4 decía
"Los diputados a la Convención Nacional disfrutaran de la
suma de $200.00 pesos mensuales, sin viático
alguno".()
El decreto de convocatoria de la Constituyente de 1881
firmado por Fernando Arturo de Merino, estableció en el
Artículo tercero (3) una "dieta de cinco pesos, desde el
día que quede instalado el Congreso de Plenipotenciarios
hasta que terminen sus trabajos", como los trabajos duraron 48
días, debieron recibir la suma de $240 pesos.
También se contemplo una dieta para los Diputados que no
tuvieran residencia en la capital, equivalente a dos pesos por
cada legua de distancia desde la cabecera de su provincia hasta
la capital.
Las Constituciones de 1907 y de 1908 silencian el tema,
lo mismo el decreto de convocatoria de la Constituyente de 1924.
Sin embargo, la ley que convoco la Constituyente de 1927 en su
Artículo cinco (5) señala "Cada representante a la
Asamblea Revisora gozara de una dotación de $200.00, por
una sola vez, los cuales les serán pagados de los Fondos
Generales de la Nación".
¿Podía considerarse estas sumas como un
pago? Definitivamente no, por eso se le llama dieta,
dotación, entendiéndose de que se trataba de lo
mínimo necesario para cubrir los gastos
indispensables.
Sin embargo, a partir de la ley de convocatoria a la
Constituyente de 1934 cuyo Artículo ocho (8) expresaba:
"Los cargos de miembros a la Asamblea Revisora son
honoríficos", prevaleció el criterio en las
demás Constituyentes de la labor del constituyente como
una labor cívica (Ver Artículo 8 de la convocatoria
de 1942, el Artículo 8 de la ley 1261 del 1946,
Artículo 8 de la ley 4309 del 1955 y el Artículo 8
de la ley 5212 del 1959). ()
CONCLUSIONES
La Constitución Dominicana amerita de una reforma
que le permita acercarse a las nuevas realidades
económicas, sociales, políticas, culturales,
ecológicas y tecnológicas.
Esa reforma debe ser el producto de un gran debate
nacional y de una reforma previa relativa al órgano
revisor. Al establecerse el procedimiento mixto por el que se
aboga en esta investigación, se puede elegir una
Constituyente que aleje el fantasma del autoritarismo y que
convierta este procedimiento constitucional, en un esfuerzo
serio, sereno, reflexivo, participativo, democrático,
transparente, e inspirado por la dominicanidad y los valores
patrios.
En este esfuerzo, de reingeniería constitucional, donde
naturalmente nadie tiene la verdad absoluta, se tiene que tomar
en consideración que el derecho no es mero reflejo de una
realidad preexistente porque entonces sería superfluo; el
derecho, la ley son siempre algo que añadimos a una
espontaneidad insuficiente; es la corrección de lo roto;
son un estímulo a lo que no es aun pero puede ser. La ley
tiene que suscitar nuevas realidades, la ley ha sido antes y lo
será, cada vez más, creadora; la ley es siempre
más o menos reforma y, por tanto, suscitadora de nuevas
realidades.
La reforma así emprendida deberá
representar un avance cualitativo en la institucionalidad
democrática en este siglo XXI. No se debe desaprovechar
esa oportunidad cuando se presente. Cualquier meditación
respecto de la historia constitucional dominicana concluye, casi
necesariamente, en que muchos de los males de la República
se hubiesen evitado si el autoritarismo no hubiese impuesto en el
texto de 1844, aún de manera transitoria, el
fatídico Artículo 210, que introdujo, en la misma
creación de nuestro estado, más que el germen del
presidencialismo el principio de irresponsabilidad en el
ejercicio del poder.
Es compromiso y deber de las generaciones presentes y
futuras dotar al país de una constitución inspirada
en el pensamiento imperecedero de los Padres de la Patria, que
sea orgullo de todas y todos los dominicanos.
La investigación cumple los objetivos
trazados porque describe, desde una óptica
puramente jurídica, el estado actual de los mecanismos de
reforma constitucional en países de América
Latina, determinando sus ventajas y desventajas y
señalando el más conveniente para la
República Dominicana.
A nivel específico, la investigación
consideró el origen y la evolución del constitucionalismo moderno
(de manera esquemática) y, a nivel extenso, abundó
en consideraciones sobre el origen, la evolución y los
sistemas de reforma de la Constitución dominicana desde
1844 hasta la fecha.
De la misma manera, se describieron y comentaron los
diferentes mecanismos de reforma constitucional, sus ventajas y
desventajas, su regulación constitucional y su validez en
la República Dominicana y América
Latina, considerándose principalmente los países
cuyas disposiciones constitucionales ofrecieron mayores
posibilidades de confrontación.
A través de los tiempos, nuestro país
partiendo de su primera constitución del 6 de noviembre de
1844, ha experimentado 37 reformas, la más reciente
efectuada el 25 de julio de 2002. En la gran mayoría de
los casos, cuestiones coyunturales han determinado las reformas:
crisis políticas, transiciones gubernamentales, designios
de un poder autoritario, entre otros.
De manera general, esas reformas no han representado una
verdadera fractura en la ingeniería y el alma del texto
de 1844. La multiplicidad de fuentes que la
inspiraron evidencia el deseo y la aspiración de nuestros
primeros constituyentes de abrevar en las más importantes
corrientes del pensamiento político y constitucional de la
época.
Se puso de relieve que el
valor fundamental de una constitución escrita reside en su
naturaleza de mecanismo de limitación del poder de los
gobernantes, y que, en consecuencia, la cuestión de la
reforma o revisión de la constitución constituye un
importante eslabón en la estructuración e
institucionalización del poder, sobre todo si acepta que
la constitución es la resultante de las fuerzas
políticas, económicas y sociales que actúan
(o interactúan) en el momento de su adopción.
La investigación ha propuesto un nuevo sistema de
reforma constitucional, diferenciado de los restantes mecanismos
de reforma americanos pero, tomando de cada uno de los
procedimientos estudiados las ventajas y desventajas comentadas.
La propuesta no se considera infalible ni mucho menos, ofreciendo
al lector la posibilidad no ya de introducir correcciones a la
misma sino, preferentemente, de resaltar un valor esencial de
ella cual lo es la división entre reformas
constitucionales parciales y sustanciales y la necesidad de que
las reformas sustanciales incluyan la duración de los
períodos electivos, entre otros aspectos.
Naturalmente, se defiende el mecanismo propuesto en esta
investigación no solamente porque se corresponde, en
términos generales, con los mecanismos de reforma
americanos: en realidad, se entiende válido en la medida
en que implica una consulta verdaderamente popular de las
reformas constitucionales, sin sujetar a la rigidez extrema las
reformas de orden accesorio que pueda ser necesario realizar
sobre la Constitución dominicana.
Se ha expuesto y dejado claramente establecido en la
investigación que la constitución obedece a
exigencias que pueden resultar o convertirse en contradictorias.
Por un lado, ella debe caracterizarse por una cierta estabilidad
jurídica; la institucionalización del poder y la
estabilidad de las reglas que fijan su estatuto son una
garantía contra lo arbitrario. Por otro lado, la
constitución no puede fijar el estatuto del poder
definitivamente, de manera irrevocable.
RECOMENDACIONES
Después de un exhaustivo estudio, una
ardua investigación y un amplio conocimiento del tema, a
los fines de implementar una verdadera Reforma Constitucional a
través de una Asamblea Nacional Constituyente, nos
permitimos recomendar específicamente lo
siguiente:
- Se recomienda modificar la constitución
dominicana en sus Artículos 117 y 118. - Promover el proyecto de reforma constitucional
contenida en el Capítulo VI de esta
investigación, consistente, esencialmente, en la
división de las reformas constitucionales en parciales y
sustanciales; dejando a cargo de la Asamblea Nacional Revisora
las reformas parciales y a cargo de la Asamblea Nacional
Constituyente las reformas sustanciales. - Observar detenidamente los puntos que tipifican las
reformas parciales y las diferencian de las reformas
sustanciales, tal como la investigación propone en el
Capítulo VI citado. - Promover la creación de diferentes propuestas
para llevar a cabo la reforma constitucional, y que los
estudios obtenidos por esa vía se publiquen a cargo del
Estado, para su debida difusión y promoción en todo el territorio nacional,
a fines de obtener ideas frescas y novedosas, realzando la
participación popular, en torno al tema
de la reforma constitucional. - Establecer que la Asamblea Nacional Constituyente
sólo durará en sus trabajos un máximo de
sesenta (60) días, tras los cuales aprobará la
nueva constitución por mayoría absoluta de sus
miembros. - Refrendar la nueva constitución por un
Referendo Nacional convocado por la Junta Central Electoral
para tales fines. - Disolver la Asamblea Nacional Constituyente al
momento mismo que la Junta Central Electoral dé a
conocer los resultados del Referendo Nacional, sea refrendado o
no por el voto popular. En caso de no ser aprobado por la
voluntad popular en el Referendo Nacional, se mantendrá
vigente la anterior constitución.
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