Los estudios de factibilidad y su no aprovechamiento en la ejecución de obras de infraestructura
La necesidad de una modificación en el
artículo 58º del DS Nº
084-2004-PCM
Cuestiones
Preliminares
Mediante Ley Nº 27293
del nueve de Mayo del 2002, el Congreso de la
República creó el Sistema Nacional
de Inversión Pública – SNIP, con la
finalidad de optimizar el uso de los Recursos
Públicos destinados a la inversión, mediante el
establecimiento de principios,
procesos,
metodologías y normas técnicas
relacionados con las diversas fases de los proyectos de
inversión; quedando sujetas a sus disposiciones todas
las Entidades y Empresas del
Sector
Público No Financiero que ejecuten Proyectos de
Inversión con Recursos Públicos.
Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del
Sistema Nacional de Inversión Pública se rigen por
las prioridades que establecen los planes estratégicos
nacionales, sectoriales, regionales y locales por los principios
de economía, eficacia y
eficiencia
durante todas sus fases y por el adecuado mantenimiento
en el caso de la infraestructura física para asegurar
su utilidad en el
tiempo.
Cabe señalar que mediante Decreto Supremo Nº
102-2007-EF se aprueba el Reglamento del SNIP; en dicho cuerpo
normativo se define como Proyecto de
Inversión Pública a toda intervención
limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos
públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, o
recuperar la capacidad productora o de provisión de
bienes o
servicios;
cuyos beneficios se generen durante la vida útil del
proyecto y
éstos sean independientes de los de otros proyectos; no
considerándose como tal a las intervenciones que
constituyan gastos de
operación y mantenimiento, así como a
reposición de activos que: (i)
se realice en el marco de las inversiones
programadas de un proyecto declarado viable; (ii) esté
asociada a la operatividad de las instalaciones físicas
para el funcionamiento de la entidad; o (iii) no implique
ampliación de capacidad para la provisión de
servicios.
Es así que mediante Resolución Directoral
Nº 009-2007-EF-68.01 se aprobó la Directiva General
del SNIP. Dentro de los alcances del acotado sistema
técnico legal, los Proyectos de Inversión
Pública se sujetan a las siguientes fases: a)
Preinversión: Comprende la elaboración del
perfil, del estudio de prefactibilidad y del estadio de factibilidad.
b) Inversión: Comprende la elaboración del
expediente técnico detallado y la ejecución del
proyecto. c) Postinversión: Comprende los procesos
de control y
evaluación ex post.
Haciendo un comentario de lo esquematizado, la Directiva
aludida anteriormente, define al Perfil como una
estimación inicial tanto de aspectos técnicos como
de beneficios y costos de un
conjunto de alternativas. Por otro lado se define al Estudio
de Prefactibilidad como el estudio de las diferentes
alternativas seleccionadas en función
del tamaño, localización, momento de
iniciación, tecnología y aspectos
administrativos. Ésta es la última instancia para
eliminar alternativas ineficientes. En cuanto al Estudio de
Factibilidad lo define como la valoración
precisa de los beneficios y costos de la alternativa seleccionada
considerando su diseño
optimizado. Por otro lado, define a un Estudio
Definitivo como el estudio que permite definir a detalle la
alternativa seleccionada en el nivel de preinversión y
calificada como viable. Para su elaboración se deben
realizar estudios especializados que permitan definir: el
dimensionamiento a detalle del proyecto, los costos unitarios por
componentes, especificaciones técnicas para la
ejecución de obras o equipamiento, medidas de
mitigación de impactos ambientales negativos, necesidades
de operación y mantenimiento, el plan de
implementación, entre otros requerimientos considerados
como necesarios de acuerdo a la tipología del proyecto. En
proyectos de infraestructura, a los estudios especializados se
les denomina de ingeniería de detalle (topografía, estudios de suelos, etc.) Los
contenidos de los Estudios Definitivos varían con el tipo
de proyecto y son establecidos de acuerdo con la
reglamentación sectorial vigente y los requisitos
señalados por la Unidad Formuladora y/o Unidad Ejecutora
del Proyecto. Finalmente, define al Expediente Técnico
Detallado como el documento que contiene los estudios
de ingeniería de detalle con su respectiva memoria
descriptiva, bases, especificaciones técnicas y el
presupuesto
definitivo.
Tal como establece la Ley especial en comentario, para
pasar a la fase de Inversión es requisito sinequanon que
se declare la viabilidad del estudio de
Factibilidad, ello debido a su tecnicismo y grado de
confiabilidad.
Problemática
Como se puede apreciar en el cuadro anterior, la etapa
de Inversión comprende la elaboración de los
estudios definitivos y el expediente técnico así
como la ejecución de la obra. Para la
materialización de estas dos sub etapas, las entidades
públicas tienen que abrir procesos de contratación
pública diferentes, con la finalidad de que se seleccione
al contratista que la ejecutará (empresas constructoras) y
a la supervisión que vele por la correcta
ejecución de obra (empresas consultoras).
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