. Aprendiendo a flotar: La experiencia de los
países de mercados
emergentes desde principios de los
años noventa – Septiembre de 2004
Durante el año 2001 e inicios del año 2002
estaban "muy preocupados" con la crisis.
¿Un descalabro huérfano?… ¿Una derrota
sin culpables?…
. ¿En qué medida el aterrizaje en EEUU
será brusco? – Mayo de 2001
. ¿Cómo afectará a Asia la
desaceleración mundial? – Mayo de 2001
. ¿Cómo afectará la
desaceleración mundial a América
Latina? – Mayo de 2001
. ¿Puede África
lograr un mayor crecimiento sostenido? – Mayo de 2001
. CEI: La importancia de los precios del
petróleo – Mayo de 2001
. ¿Cuán rápidamente puede repuntar
el crecimiento en América
del Norte? – Oct. 2001
. América Latina: ¿Cómo
afectará a la región la crisis de Argentina? –
Octubre de 2001
. Países emergentes de Asia: Muy afectados por
los embates externos – Octubre de 2001
. CEI: Continua la recuperación pero se retrasan
las reformas – Octubre de 2001
. Canadá y EEUU: Se afianza la
recuperación – Abril de 2002
. América Latina: Resistir las repercusiones de
la crisis argentina – Abril de 2002
. La región Asia y el Pacífico: Punto de
inflexión – Abril de 2002
. Comunidad de Estados Independientes: Una ductilidad
constante – Abril de 2002
Luego, "volver a empezar"… (Lo dicho, "erre que
erre").
De las publicaciones de los "cabeza borradora", deseo
recomendarles algunos artículos "sin desperdicio" que
"fusilé" en su oportunidad, y de los que
transcribiré algunos párrafos para "motivar" su
lectura. O
sea.
De "Perspectivas de la economía
mundial" – FMI – Abril de
2002
– La integración financiera internacional y los
países en desarrollo
… "Se estima que el efecto de una liberalización
"típica" a través de estas dos vías (la
liberalización de la cuenta capital en la
inversión y el desarrollo
financiero) aumenta el crecimiento en un ½% al año
o más…
La creciente integración financiera internacional suele
asociarse con un aumento económicamente significativo del
crecimiento de los países en desarrollo, aunque estos
efectos en general no tienen significado
estadístico…
Los efectos del crecimiento en los países en desarrollo
llegan a través de la IED y de la liberalización de
las carteras"…
De "Perspectivas de la economía mundial" – FMI – Septiembre de
2002
– La integración comercial y la integración
financiera
… "Una característica crucial, pero a menudo
casi olvidada, de la
globalización es que en general la integración
financiera y la del comercio se
producen simultáneamente…
El carácter complementario que existe entre
comercio y finanzas no
sólo refleja posibilidades de producción, sino que es también
conveniente para poder cosechar
los plenos beneficios de la globalización…
La plena liberalización de la política comercial y
de balanza de pagos
en todos los países intensificaría alrededor de un
40% el comercio entre los países industriales (comercio
Norte-Norte); el comercio Norte-Sur aumentaría alrededor
de un 63% y el comercio entre países en desarrollo
(comercio Sur-Sur) alrededor de un 94%…
Los países en desarrollo que registraron el mayor
aumento en la participación del comercio entre finales de
los años setenta y mediados de los años noventa
(llamados "globalizadores") disfrutaron, en promedio, de un
aumento mucho mayor de su ingreso per cápita que los
países que no lo hicieron"…
IMF Woking Paper (WP/03/30)
– Trade, Growth, and Poverty: A Selective Survey
Andrew Berg and Anne Krueger – February 2003
(Traducción libre de algunos párrafos
significativos)
"Este estudio de la literatura actual pregunta:
¿Cómo es de importante la política comercial
para la reducción de la pobreza?
Nosotros consideramos los efectos de la apertura comercial
sobre la pobreza desde dos
puntos de vista: el efecto de la apertura sobre el promedio del
crecimiento de los ingresos, y el
efecto sobre la distribución de un promedio de crecimiento
dado. La evidencia desde una diversidad de fuentes
permite mantener el punto de vista que la apertura hacia el
comercio contribuye grandemente al crecimiento. Además la
apertura del comercio no tiene efectos sistemáticos sobre
los pobres, más allá de sus efectos del crecimiento
total. La política de comercio es sólo una de los
muchos determinantes del crecimiento y de la reducción de
la pobreza. La apertura del comercio tiene importantes y
positivos agregados
sobre otros aspectos de la reforma, sin embargo, la
correlación del comercio con otras políticas
pro-reformas nos hablan de las ventajas de hacer la apertura en
una parte primaria de la reforma total…
Hemos hecho una amplia investigación en la literatura sobre el
tema y hemos extraído tres proposiciones principales sobre
la política de comercio y la pobreza:
- la reducción de la pobreza se basa principalmente en
un crecimiento del promedio de ingreso per cápita; - la apertura del comercio es un importante determinante del
crecimiento; - el crecimiento que está asociado a la
liberalización del comercio es tan pro-pobres como el
crecimiento general…
Tendencias a largo plazo refuerzan el punto de vista que la
relación entre la pobreza y la apertura está
dominada por el crecimiento…
Como conclusión sobre la tendencia de la apertura a
incrementar los ingresos, nosotros sugerimos que si los
países pobres se abrieran más la pobreza
podría caer…
Esto hace plausible la apertura comercial que resulta una
parte importante de ese proceso de
convergencia y de ahí parte la fórmula de
reducción de los ratios de pobreza en los países
más pobres…
Por lo tanto, que la apertura comercial ha contribuido al
crecimiento ha sido confirmado por la indudable
declinación de la pobreza absoluta en los últimos
20 años"…
De "Perspectivas de la economía mundial" – FMI – Abril
de 2004
– Promoción de las reformas estructurales en
los países industriales
… "Desde principios de los años ochenta
predomina en todo el mundo una tendencia general a adoptar
políticas y regímenes reglamentarios orientados por
criterios de mercado, lo que
demuestra el amplio consenso que existe con respecto a los
beneficios sustanciales de las reformas estructurales…
La reforma estructural supone la adopción
de ciertas medidas que, en términos generales, alteran el
marco y las limitaciones institucionales que rigen el
funcionamiento y los resultados del mercado. En general, las
reformas estructurales se relacionan con la idea de dar mayor
prominencia a las fuerzas del mercado -incluidas la competencia y la
flexibilidad de los precios, y la expresión suele
utilizarse indistintamente con el concepto de
"liberalización"-, reduciendo así la influencia de
las reglamentaciones gubernamentales o la propiedad
estatal de la capacidad productiva en la toma de
decisiones de las empresas y los
hogares"…
Mientras… (Haz lo que yo digo, pero no lo que yo
hago…)
. Mientras impulsaban un organismo encargado de velar
por la transparencia, el FMI y el Tesoro de los Estados Unidos
seguían entre las instituciones
públicas menos transparentes.
. El Tesoro de los Estados Unidos incluso se
había resistido a reformas en los Estados Unidos que
hubieran mejorado la transparencia de los marcos contables del
país, por ejemplo con relación a las opciones de
compra de acciones.
. El último grupo de
países afectados por crisis financieras, Escandinavia, se
encontraba entre los más transparentes.
. Cuando el debate sobre
la transparencia se dirigió hacia las instituciones de
Occidente, los fondos de cobertura y las cuentas
corrientes secretas, el Tesoro de los Estados Unidos incluso
comenzó a argumentar en contra de un exceso de
transparencia y terminó vetando (antes de los atentados
del 11 de septiembre) la iniciativa de la OCDE sobre el secreto
bancario.
. A pesar de seguir fustigando, correctamente, a la
corrupción, los países desarrollados
se han negado a adoptar medidas sencillas que harían que
esa corrupción
fuera más difícil de ejercer, como por ejemplo
permitir deducciones impositivas solamente con relación a
los pagos a gobiernos que se "publiquen" (y adoptando otras
medidas de la iniciativa para la transparencia de las industrias
extractivas).
. Las prácticas contables del FMI siguen
representando un obstáculo para la redistribución
de la tierra a
través del mercado.
. Mientras el FMI hablaba de la necesidad de mayores
redes de seguridad, no se
concentró directamente en los factores que contribuyeron a
la volatilidad económica, incluida la
liberalización de los mercados de capitales; siguió
abogando por la liberalización de los mercados de
capitales, incluso mucho tiempo
después de que quedaran claros los efectos adversos para
la estabilidad y mientras aumentaban las pruebas de que
eso no contribuía al crecimiento
económico. Siguió concentrándose en las
falencias de los países en desarrollo y no en las de las
del Consenso de Washington; se culpó directamente a los
países en desarrollo por sus problemas,
especialmente en cuanto a falta de transparencia y mala
gobernanza.
. Mientras que las crisis en los países que
parecían haber seguido las recetas del Consenso de
Washington, países como la Argentina, que había
recibido una calificación de A+ del FMI (habiéndose
incluso presentado al Presidente Menem ante la
asamblea anual de 1999 como un ejemplo de lo que debían
hacer los demás países), se presentó toda
una serie de otros problemas: por ejemplo, privatizaciones, manchadas por la
corrupción, de monopolios naturales que resultaron en
precios más altos para los consumidores al ejercerse el
poder monopólico.
¿Segunda generación de las reformas?
Como se ha visto, John Williamson no está solo. Otros
"decalogadores" siguen el mismo camino. Para ellos el problema es
que hay que completar las reformas del Consenso de Washington con
las políticas de segunda generación. Ahí
cargan de nuevo sus maletas con otras soluciones
-también formuladas en decálogo claro- en busca de
los problemas que ellos en parte provocaron.
A los "talibanes" del mercado, y sus refinados modelos
econométricos desplegados en nombre y honor de la
economía neoclásica, poco importa si resultan
abstrusos, ahistóricos y asociales, sin tiempo ni lugar, o
que expresen una visión reduccionista e ignorante del
proceso político. Cuando accedemos que para establecer
políticas de desarrollo es necesario conocer las estructuras
sociales, políticas y culturales de un país
específico, resulta que hay que ir al país no a
colocar decálogos sino a aprender y ayudar al proceso
nacional de aprendizaje que
es el desarrollo. Esto representa mucha incomodidad para
algunos.
No podemos seguir suponiendo que las políticas
económicas son recomendadas desde la única lógica
de la experiencia técnica internacional y realizadas por
unos políticos benevolentes, omniscientes y omnipotentes
como sucede cuando adoptamos una visión normativa de la
política
económica y achacamos sus problemas de
implementación a la famosa "falta de capacidad
técnica -que se suple con un puñado de consultores-
o de voluntad política -que es la responsabilidad nacional-". Por el contrario,
cuando reconocemos que toda propuesta de reforma es sólo
el comienzo de un proceso que es político en todos sus
estadios (legislación e implementación, incluida la
opción por un tipo u otro de agencia administrativa y de
su forma de operación) podemos aproximarnos más
fecundamente a la realidad.
Los supuestos intelectuales
del Consenso de Washington habían seguido (y siguen)
fieles al racionalismo
instrumental que acompañó la teoría
y práctica del desarrollo desde sus inicios. Se trataba de
"empaquetar" conforme a la mejor teoría económica
prevaleciente en el momento un mix de políticas de
pretendido valor
universal implantables "urbi et orbe" por autoridades dotadas de
suficiente voluntad política, gracias a la
represión si fuera necesario, y de la suficiente ciencia,
gracias a los consultores internacionales "golondrinos" aportados
por las agencias internacionales. Naturalmente la fe ciega en
la ciencia,
unida a la idea de progreso a la occidental como valor universal
y a la falta de conciencia de los
límites
intelectuales propios y de la acción
colectiva en cada país iban a producir resultados
calamitosos.
Algunos estudiosos observan irónicamente que de haberse
seguido el "catecismo" Washington ni Alemania ni
los propios Estados Unidos hubieran podido industrializarse
jamás. Lo más llamativo con todo es la fuerza y
convicción con que tales políticas trataron de
imponerse por las instituciones financieras internacionales sobre
todo cuando se las contrasta con la tolerancia y
permisividad con que vieron su perversión práctica
en el proceso político especialmente latinoamericano. Las
consecuencias han sido por lo general dramáticas. A la
vieja cuestión social, desgarradora desde siempre en
América Latina, se añadió la "nueva
cuestión social" (Louis Emmerij). Toda una región
ha sido puesta en riesgo de
fragmentación.
Como siempre sucede, entre los más victimados se
encuentran quienes siguieron más fervientemente la
doctrina, es decir, pensaron menos por su propia cuenta.
Prevaleció el cálculo de
los beneficios políticos derivables a corto plazo de las
terapias de choque y del los "big bangs" económicos.
Resultó pasado de moda invocar
-como seguían haciendo personalidades académicas
tan destacadas como Douglas North o Mancur Olson- que sin
reformas institucionales las privatizaciones y las
liberalizaciones traerían invitados inesperados
quizás horribles y que los equilibrios
macroeconómicos estarían siempre en precario.
Prevaleció la opinión de jóvenes
académicos, nuevos políticos reformistas y
funcionarios de las instituciones financieras internacionales,
según la cual la reforma institucional correspondía
a la segunda fase reformista. Lipton y Sachs (el mismo que hoy se
refugia en la OMS, y clama por "más madera"; que
no me olvido, aunque se haya travestido), Fisher y Gelb,
Blanchard, Froot y Sachs (nuevamente), produjeron algunos de los
posicionamientos más influyentes de su tiempo: en todos
ellos se desenfatizaba la reforma institucional.
Los mediocres resultados económicos obtenidos y los
estropicios sociales causados por esta aproximación
contrastan dramáticamente con los resultados más
positivos de los países que creyeron que no existía
solución preestablecida e iniciaron su propio camino de
aprendizaje. En primer lugar, merecen destacarse los
países del Sudeste Asiático, donde el factor
institucional resulta sólidamente explicativo tanto de su
desarrollo como de la crisis financiera vivida y de las salidas
de la misma.
"La clave del éxito
de estos países no se encuentra tanto en la
combinación de políticas que aplicaron sino en la
capacidad institucional de sus estados para formular e
implementar coherente y sostenidamente en el tiempo tales
políticas, zafándose de las presiones capturadoras
y patrimonializadoras de potentes grupos de
interés. La autonomía y la capacidad
del estado
-asegurada por una burocracia legal
de tipo weberiano- fue una de las claves del éxito no
sólo económico sino también social de estos
países", decía Joan Prats, en un artículo
titulado: "El Consenso de Washington ha muerto ¿viva
qué?", publicado en la Revista
Internacional para el desarrollo
humano, el 6 de noviembre de 2004.
El caso que muestra mayor
desviación de los supuestos del Consenso de Washington ha
sido precisamente el más exitoso hasta hoy: la
transición de China
-aún en proceso- desde una economía estatista a una
economía de mercado, bajo la conducción de un
partido comunista.
El éxito innegable de China que, según muchos
analistas, de mantener las tasas actuales de crecimiento,
podría convertirse en veinte años en la primera
economía del mundo, plantea cuestiones
interesantísimas sobre el rol del estado en la construcción de los mercados y contrasta
con el fracaso de la reforma rusa que arrastra graves riesgos para
la gobernabilidad mundial.
Las elites marcan el paso
"El Consenso de Washington ha muerto". ¿Cómo?
¿Quién ha sido el hereje que ha dicho eso? Quien
dio por muerto el Consenso de Washington fue el presidente del
Banco Mundial,
Jim Wolfensohn, durante una reunión preparatoria, en
Brasil, de la
Cumbre de Davos que se realizaría en febrero del
año 2003.
Al respecto decía Carlos Gabetta (Le Monde diplomatique
– Enero 2003): "Las elites empresarias internacionales ya han
tomado nota del final de un ciclo de acumulación salvaje y
se apresuran a diseñar modelos alternativos bajo su
control, con el
objetivo de
mantener la tasa de ganancia en niveles razonables en lo que ya
han asumido como un período defensivo, al menos en
América Latina, a causa de las revueltas sociales y los
cambios de aire
políticos en varios países…
Todos esos síntomas son ya visibles en la actitud de
EEUU hacia el resto del mundo, que se puede resumir así:
uso irrestricto, unilateral y combinado de su poderío
económico, financiero, tecnológico,
mediático y militar para absorber los recursos
necesarios y moldear su economía, las finanzas y el
comercio mundiales según sus propios intereses, sea por
consenso o por la fuerza. La democracia
mundial y la paz podrían pagar el precio de esta
fuga hacia adelante de la primera potencia
planetaria"…
Deseo finalizar este apartado citando un párrafo, muy significativo -en mi modesta
opinión, irrevocable-, de la entrevista
realizada a Noam Chomsky, el 26 de enero de 2006, en Caracas,
Venezuela, y
publicada por el Instituto del mundo del trabajo, bajo
el título: "La plataforma laboral de las
Américas y el Foro Social Mundial 2006":
… "GPN: Las razones por las que pensamos que semejantes
cambios están sucediendo en Sudamérica es que el
pueblo está tomando conciencia de la gran
polarización económica y la desigualdad en la
región. En realidad las Américas es la
región con mayor nivel de desigualdad del mundo.
¿Piensa que esa es la fuerza que está impulsando
este cambio
político?
Noam Chomsky: Esa es una parte de la fuerza que impulsa el
cambio. La otra parte es el Consenso de Washington, las
políticas neoliberales, que durante los últimos 25
años han constituido uno de los desastres más
dramáticos de la historia económica.
No es una sorpresa para nadie que la haya estudiado desde la
revolución
industrial, que es muy impactante ver que donde estas
políticas neoliberales han sido aplicadas, particularmente
en Sudamérica, ha habido una rápida
declinación de virtualmente todos los indicadores
macroeconómicos: tasa de crecimiento, tasa de productividad,
etc. Y además un aumento de la desigualdad. Lo mismo puede
decirse de Estados Unidos, donde las medidas no fueron aplicadas
tan rígidamente como en América Latina, pero hasta
cierto punto han sido aplicadas durante los últimos 25
años. Y ese ha sido un período para olvidar de la
historia económica de los EEUU. En los últimos 25
años los salarios reales
han caído para la mayoría de la población. EEUU, como el país
más rico del mundo, y como podía esperarse 25
años atrás, tenía los salarios más
altos del mundo y la jornada de trabajo semanal más corta
de los países industrializados. Ahora esto se ha
revertido. Ahora Estados Unidos tiene los salarios más
bajos y la jornada semanal más larga del mundo
industrializado. Los salarios han permanecido igual, pero las
horas trabajadas se han incrementado, y la desigualdad
simplemente se ha disparado…
Pero eso es sólo parte de la historia: estas medidas
neoliberales, más allá de sus consecuencias
económicas, han sido diseñadas para atacar la
democracia. Ha habido una caída dramática a todo lo
largo de América Latina en el apoyo a los sistemas
democráticos. No es que los pueblos no quieren democracia,
sino que ha caído el apoyo a los sistemas parlamentarios
tal como existen. Esa ha sido una caída que ha ocurrido de
modo paralelo a la imposición de las políticas
neoliberales. El objetivo de socavar la democracia se encuentra
en cada punto del diseño
de estas políticas. Por ejemplo la imposición de la
liberalización financiera está socavando la
democracia al quitar la capacidad a los gobiernos para controlar
cosas que tendrán impacto en la población.
Están quitándoles a los gobiernos la capacidad de
hacer políticas públicas. Las políticas
neoliberales crean un parlamento virtual de inversores y
terratenientes que no es democrático, y no se encuentra
bajo control democrático de la
población…
Las cosas han cambiado en los últimos 25 años, y
no han cambiado en un sentido democrático. Debo decir que
estos son principios elementales de teoría e historia
económicas. No se trata de algo oscuro. Está en
todos los manuales de
economía, y lo mismo puede decirse de las privatizaciones.
No hay ninguna evidencia empírica de que las
privatizaciones tengan un beneficio económico. La
evidencia es precisamente la opuesta, especialmente en los
servicios de
salud y sociales.
Pero las privatizaciones sí tienen el efecto de quitar las
decisiones y el control fuera del ámbito público.
Pone las cosas fuera del control democrático y las pone
bajo control de entidades privadas que no deben rendir cuentas.
Los "servicios" incluyen prácticamente todo lo que le
preocupa al pueblo: salud, infraestructura, educación y medio
ambiente, todas cosas que le preocupan al pueblo. Y
también se habla de "servicios y comercio" cuando se le
suma "comercio". Esto significa transferir todas las cosas de la
vida a manos privadas. Lo mismo corre para el resto del paquete
neoliberal. Y son todos estos factores, junto con el crecimiento
de la desigualdad, lo que está llevando al pueblo a clamar
por un cambio".
Apuntillando al
Consenso de Washington
(RAE: Apuntillar: Rematar al toro con la puntilla. Dar la
puntilla: rematar las reses)
Según el Informe sobre el
Comercio y el Desarrollo 2006 de la UNCTAD los países en
desarrollo necesitan políticas económicas
más flexibles.
El Informe señala que las disciplinas multilaterales
que rigen las relaciones
internacionales en cuestiones monetarias y financieras son
demasiado limitadas, pero las que rigen el comercio
internacional son demasiado amplias.
Los países en desarrollo deberían adoptar
políticas industriales dinámicas, agrega.
El enfoque no intervencionista no ha funcionado y las
políticas nacionales deberían apoyar a "las fuerzas
creativas de los mercados" con el fin de lograr un mayor grado de
intervención y cambios tecnológicos más
rápidos, afirma.
Informe sobre el
comercio y el desarrollo, 2006 – UNCTAD/TDR/2006
(Panorama general)
Se presentan a continuación algunos párrafos
significativos (con referencia al tema que nos ocupa) del Informe
mencionado:
– Posición reforzada de las economías de mercado
emergentes
… "La mayor parte de las economías de mercado
emergentes son mucho menos vulnerables que lo eran en el momento
en que se produjeron las graves crisis de los dos últimos
decenios. En 2005, los países de Asia oriental y
meridional registraron un amplio superávit en sus cuentas
corrientes, y América Latina en su conjunto también
tuvo un superávit. Después de las crisis de Asia y
América Latina, un número cada vez mayor de
países en desarrollo han tratado de seguir una pauta
análoga de ajuste que ha entrañado la
estabilización de sus tipos de cambio a un nivel bastante
bajo, la obtención de superávit considerables por
cuenta corriente y la acumulación de grandes cantidades de
reservas en dólares. Aunque esta práctica
está considerada de modo general como no óptima, en
muchos aspectos representa el único modo viable que tienen
los países en desarrollo para adaptarse con éxito a
las deficiencias sistémicas que afligen actualmente a la
economía mundial, que está caracterizada por una
ausencia de obligaciones
simétricas entre los países que acumulan
superávit y los que acumulan déficit.
No es sorprendente que la estrategia de
infravaloración combinada con intervención
prevalezca sobre todo entre los países en desarrollo que
han experimentado recientemente crisis monetarias a raíz
de una anterior liberalización de sus sistemas financieros
y sus cuentas de capital. Después de haber aprendido que
la dependencia del ahorro
extranjero raras veces tiene éxito como estrategia de
desarrollo
sostenible, un número creciente de países en
desarrollo han pasado a utilizar una estrategia alternativa
basada en la acumulación de superávit en la
balanza
comercial como motor de la
inversión y el crecimiento. Esa estrategia requiere la
defensa de posiciones competitivas estratégicamente
favorables logradas con posterioridad a crisis. Pero sólo
puede funcionar mientras que exista como mínimo un
país en la economía mundial que acepte un
déficit correspondiente de su balanza comercial.
Corrección de
los desequilibrios
… Lo que hace falta para corregir los desequilibrios
mundiales es una iniciativa multilateral responsable más
que el ejercicio de presiones sobre determinadas zonas del mundo
en desarrollo. Un esfuerzo macroeconómico internacional
bien coordinado aumentaría considerablemente las
posibilidades de que los países más pobres
consolidarán sus recientes avances en el crecimiento. En
ausencia de un esfuerzo de esa índole, los países
en desarrollo deben defender sus posiciones estratégicas
de ventaja competitiva y utilizar el clima global
favorable para invertir más y para reducir su deuda
exterior.
– Fracaso del programa
estándar de reformas
La fase actual de crecimiento relativamente rápido de
los países en desarrollo, impulsado por la fuerte demanda
mundial que tiene su origen principalmente en los Estados Unidos
y que se ha visto amplificada por la veloz expansión de la
voluminosa economía
china, se ha producido después de dos decenios de
crecimiento insatisfactorio en la mayoría de los
países en desarrollo, especialmente de África y de
América Latina.
Durante los años ochenta y noventa, la mayoría
de los países en desarrollo emprendieron reformas de
amplio alcance orientadas al mercado con la expectativa de que
una mejor asignación de los factores sería
fundamental para su integración en una economía
mundial globalizada. Las instituciones de Bretton Woods
desempeñaron un papel dominante en ese contexto, tanto
mediante la concesión de préstamos, imponiendo su
condicionalidad en materia de
políticas a los países receptores de esos
préstamos, como en su calidad de
"centros de estudio" con importantes repercusiones en los debates
internacionales sobre política económica. De ese
modo, los principios subyacentes al programa de reformas no
sólo configuraron las políticas económicas
de los países receptores de los préstamos de las
instituciones financieras internacionales, sino que
también fueron ampliamente aceptados como conjunto
estándar de reformas por otros países que estaban
revisando sus estrategias de
desarrollo a fin de alcanzar una integración más
profunda en la economía globalizada mundial.
El programa de reformas se centró casi exclusivamente
en las fuerzas del mercado con el objetivo de una
asignación de recursos más eficiente mediante la
mejora de la estructura de
incentivos y
la reducción de la intervención discrecional del
Estado. El aumento de la eficiencia en la
asignación de recursos se trató de obtener mediante
la liberalización y la desregulación en el plano
nacional y mediante la apertura a la competencia en el plano
mundial. A lo largo de los años, ese programa de reformas
se ha ampliado hasta incluir elementos adicionales como la
liberalización de la cuenta de capital y la mejora de la
gobernanza nacional, por una parte, y una insistencia mayor en la
reducción de la pobreza y en los aspectos sociales del
desarrollo, por otra.
El programa ortodoxo de reformas se basaba en la creencia de
que la acumulación de capital, una condición previa
tanto para el crecimiento de la producción como para la
introducción de cambios en las estructuras
económicas, incluidas la diversificación, la
industrialización y la modernización
tecnológica, llegaría inmediatamente de la mano de
una mejor asignación de los recursos existentes. Esa
esperanza raramente se hizo realidad. De hecho, las reformas
ortodoxas se vieron acompañadas frecuentemente de bajas
tasas de inversiones y
de desindustrialización, a menudo con consecuencias
sociales negativas. El rápido ritmo de
liberalización del comercio provocó un fuerte
aumento de los déficit comerciales que acompañan a
cualquier tasa determinada de crecimiento, haciendo más
graves las dificultades para hacer frente a los pagos y
aumentando la dependencia de las entradas de capitales. Pero las
iniciativas para atraer corrientes de capital obligaron a elevar
las tipos de interés -lo que obstaculizó la
inversión interna y frenó el crecimiento- y a
revaluar la moneda, lo cual comprometió la competitividad
internacional de los productores nacionales y afectó
negativamente a los resultados comerciales. En la mayoría
de los países de África y de América Latina,
la acumulación de capital se mantuvo a la zaga de la
necesidad creciente de lograr el aumento de la productividad y la
innovación
tecnológica, que son los requisitos básicos
para el éxito de las estrategias de desarrollo orientadas
a las exportaciones.
Asimismo, aunque la liberalización y la
desregulación pueden haber generado aumentos de la
eficiencia, esos aumentos no se tradujeron automáticamente
en un crecimiento más rápido de los ingresos. Por
el contrario, conllevaron a menudo un aumento de las
desigualdades. Las políticas adoptadas con objeto de
lograr unos precios relativos "correctos" a nivel
microeconómico fracasaron, porque en un número
demasiado elevado de casos determinaron precios "erróneos"
a nivel macroeconómico.
Contemporáneamente, varios países de Asia
oriental vieron coronados por el éxito sus esfuerzos a
favor de la convergencia basándose en un elevado nivel de
acumulación de capital combinado con una apertura gradual
y a menudo estratégica a los mercados internacionales. Sin
embargo, a finales de los años noventa en esos
países se produjo una desaceleración
dramática cuando, a diferencia de la anterior gestión
prudente y estratégica de la liberalización
comercial, los gobiernos emprendieron una liberalización
prematura de la cuenta de capital, lo que hizo vulnerables sus
economías a la volatilidad de los mercados internacionales
de capitales.
Esa crisis representó un punto de inflexión en
varios aspectos. En primer lugar, aumentaron las críticas
contra los análisis hechos por el FMI antes y
después de la crisis y contra sus recomendaciones en
materia de políticas, lo que empujó al Fondo a
suavizar su actitud respecto a la gestión de la cuenta de
capital. En segundo lugar, no todos los países afectados
por la crisis aceptaron las recomendaciones del FMI sobre el
ajuste que debería realizarse, lo que dio como resultado
una reducción aguda de las solicitudes de asistencia
hechas al FMI al tratar los países de evitar la
condicionalidad que acompaña a esa asistencia.
Además, se adoptaron o reforzaron algunas iniciativas
regionales de cooperación monetaria o financiera
más estrecha con objeto de reducir la dependencia del FMI
en situaciones de crisis. En tercer lugar, se puso fuertemente en
cuestión la creencia de que la integración en los
mercados internacionales de capitales es generalmente beneficiosa
porque permite el acceso al ahorro exterior, y de que las
políticas monetarias nacionales deben estar encaminadas a
lograr la confianza de los mercados
financieros internacionales. Los expertos y las instituciones
internacionales, así como los gobiernos, comenzaron a
considerar de modo más favorable los sistemas de
control de los tipos de cambio, y muchos países
modificaron sus objetivos de
política con objeto de obtener superávit
comerciales y acumular reservas.
Un renovado
interés en la reducción de la pobreza
Los resultados insuficientes obtenidos por las
políticas de reforma tradicionales hicieron que en los
años noventa se considerara cada vez más firmemente
que el programa estándar de reformas debía
complementarse con medidas de reforzamiento de los derechos de propiedad, como
elemento institucional clave para resolver el problema de la
insuficiencia de inversiones. También se reconoció
que era necesario adoptar iniciativas adicionales para mitigar
los efectos de la pobreza, como respuesta a una necesidad
humanitaria universalmente aceptada y para hacer que las reformas
fueran aceptadas por la sociedad. La
reducción de la pobreza se lograría dando una nueva
dirección al gasto
público con objeto de eliminar los síntomas de
la pobreza. Pero es poco probable que ese tipo de política
tenga efectos duraderos cuando los cambios estructurales se
realizan lentamente y la acumulación de capital es
insuficiente para promover el crecimiento, aumentar la capacidad
de producción y crear puestos de trabajo para los pobres.
Aunque hacer más esfuerzos para erradicar la pobreza es un
imperativo ético a nivel mundial, también es un
imperativo financiar los gastos provocados
por esos esfuerzos con cargo a recursos adicionales; modificar el
destino de los fondos públicos de la realización de
inversiones que pueden tener efectos duraderos de
eliminación de las causas de la pobreza a la
realización de gastos sociales que pueden curar
temporalmente los síntomas de la pobreza puede ser
contraproducente a largo plazo.
La formulación en el año 2000 de los objetivos
de desarrollo del Milenio puso de manifiesto el grado de
insatisfacción existente entre los dirigentes mundiales
con la marcha del desarrollo y con la lucha contra la pobreza en
el modo en que ambos procesos
habían evolucionado en los dos decenios anteriores.
Así, el objetivo 8 de los objetivos de desarrollo del
Milenio -Fomentar una asociación mundial para el
desarrollo- añadió una dimensión
internacional a los programas de
reforma. Asimismo, en 2002, el Consenso de Monterrey
reconoció que la capacidad de los países en
desarrollo para lograr los objetivos de desarrollo del Milenio
dependía fuertemente de factores externos, como, entre
otros, el clima internacional macroeconómico y de
comercio, las corrientes de asistencia y el logro de una
solución internacional al problema de la deuda. El
Consenso también reconoció que los países en
desarrollo se enfrentaban al reto de establecer las condiciones
internas necesarias para lograr niveles suficientes de
inversiones productivas y para asegurar la complementariedad de
las inversiones públicas y privadas en el desarrollo de
las capacidades locales, aspectos a los que no se había
prestado mucha atención en los anteriores programas de
reforma. Caben pocas dudas de que un clima favorable al desarrollo
económico se ve influido de modo muy profundo por el
modo en que funcionan los mercados, pero también se
caracteriza por externalidades de diversos tipos. Sin embargo,
las recomendaciones de política que se centran en "lograr
precios correctos" mediante la liberalización del mercado
limitan el alcance de las políticas gubernamentales
dinámicas destinadas a afrontar esas externalidades, lo
cual en muchos casos puede ser determinante para las decisiones
relativas a la inversión.
Mejores oportunidades
para las exportaciones
Los factores externos del desarrollo están
representados por los resultados del crecimiento, los cambios
cíclicos y estructurales y las decisiones de
política económica de los países
desarrollados. El crecimiento rápido y sostenido en Asia
oriental y meridional ha añadido una dimensión
adicional a esa interdependencia, pero las condiciones de la
demanda mundial, y por consiguiente las oportunidades de exportación de los países en
desarrollo, siguen estando configuradas por los principales
países industrializados. Además de ampliar la
demanda mundial, la mejora de las condiciones de acceso a los
mercados de los países desarrollados es un factor
determinante en lo que atañe a las oportunidades de
exportación de los países en desarrollo. Esas
condiciones de acceso a los mercados han mejorado ligeramente
como resultado de la liberalización multilateral del
comercio, los acuerdos de comercio regionales y los acuerdos de
comercio preferencial no recíprocos, pero, en general, las
condiciones siguen pecando de parcialidad contra los
países en desarrollo. También conviene
señalar que la reducción de los obstáculos
arancelarios ha estado acompañada de un aumento de la
utilización de medidas no arancelarias, en particular de
medidas antidumping, que durante los últimos 25
años han constituido el obstáculo más
generalizado al comercio internacional, en particular para las
exportaciones de los países en desarrollo. A menudo, las
preferencias comerciales no se han utilizado plenamente y han
generado beneficios limitados, no sólo debido a la
incertidumbre que ha rodeado a los programas correspondientes,
junto a la implantación de normas de origen
restrictivas y a una cobertura de productos
insuficiente, sino también debido a las limitaciones de la
capacidad de oferta. Hay
muchas esperanzas puestas en la Ronda de Doha de negociaciones
comerciales multilaterales en curso, pero a menos que las
esperanzas de desarrollo que se han puesto en esa iniciativa se
materialicen plenamente, es poco probable que la Ronda permita
obtener mejoras importantes de las oportunidades de
exportación generales de los países en desarrollo.
Las estimaciones de los beneficios totales que podrían
obtenerse de una conclusión satisfactoria de la Ronda en
lo relativo a exportaciones e ingresos son relativamente
modestas, y el aumento total de las exportaciones en los
países en desarrollo se distribuirá de modo
desigual entre los países.
Progreso en el
alivio de la deuda y nuevas promesas de AOD
Otro importante elemento que influye en los factores externos
de muchos países en desarrollo, en particular los
más pobres, está representado por la asistencia
oficial para el desarrollo (AOD) y el apoyo internacional para
solucionar los problemas de la deuda externa. A
ese respecto fue un hito la puesta en marcha en 1996 de la
Iniciativa para la Reducción de la Deuda de los
Países Pobres Muy Endeudados (Iniciativa para los PPME).
Sin embargo, después de diez años de
ejecución, esa Iniciativa todavía no han logrado
con éxito todos su objetivos. Hasta ahora, menos de la
mitad de los países que reúnen los requisitos para
ello se han beneficiado del monto total de alivio de la deuda que
era posible lograr en el marco de la Iniciativa, y varios
países siguen teniendo niveles insostenibles de deuda o se
tiene previsto se superen de nuevo en los próximos
años los umbrales de sostenibilidad de la deuda.
Además, hasta ahora no hay pruebas evidentes de que el
alivio de la deuda haya constituido una corriente financiera
totalmente adicional a las corrientes de AOD.
Como medida adicional para resolver el problema de la deuda de
los países más pobres, en julio del 2005 el Grupo
de los Ocho anunció la adopción de la Iniciativa
para el Alivio de la Deuda Multilateral, en el marco de la cual
las instituciones financieras multilaterales se comprometieron a
eliminar la totalidad de la deuda de los países que
cumplieran los requisitos para obtener el alivio completo de su
deuda bilateral en virtud de la Iniciativa para los PPME. Aunque
un alivio amplio de la deuda es una condición necesaria
para que muchos países puedan aumentar sus inversiones
públicas y privadas, no constituye una solución
universal a los problemas estructurales más amplios que
desencadenaron la acumulación de deuda en primer lugar, y
es evidente que no representa un seguro frente a
una repetición de los problemas del
endeudamiento…
Posibles aumentos de
las remesas de emigrantes y de la IED
Conviene tener presente que incluso después de un
aumento considerable de la AOD desde 2001 y de la
previsión de que esa asistencia siga aumentando en los
próximos años, es probable que las corrientes de
AOD continúen siendo considerablemente inferiores a las
remesas de emigrantes, que se han convertido en una fuente
importante de obtención de divisas para
muchos países en desarrollo. Las corrientes de remesas a
los países en desarrollo han sido más estables que
los ingresos por exportaciones y las corrientes de capital
recibidas por esos países y se han repartido de modo
más igual entre los países en desarrollo que, por
ejemplo, las corrientes de inversión
extranjera directa (IED)…
Después de un aumento fuerte y sostenido durante los
años noventa, las corrientes de IED a los países en
desarrollo se han hecho menos estables desde principios del
milenio. Aunque China se ha convertido en el mayor receptor de
IED entre todos los países en desarrollo, recientemente se
ha producido una reanudación de las corrientes de IED a
África y América Latina, impulsadas por la
perspectiva de elevados ingresos en los sectores de
extracción. El crecimiento de la IED respecto a la
formación interna de capital o al PIB pone de
manifiesto que la entrada de IED está desempeñando
una función
más importante en las economías en desarrollo que
la que tenía hace 20 años. Pero el monto de la IED
por sí solo no es un indicador de su aportación al
desarrollo. Los datos
empíricos apuntan a una variación considerable en
los beneficios que los países receptores obtienen de las
corrientes de IED, dependiendo del modo en que las
políticas relativas a esas inversiones se integran en una
estrategia de desarrollo más amplia y del grado en que se
pueden conciliar los intereses mercantiles privados de los
inversores extranjeros y los objetivos nacionales de desarrollo.
La débil capacidad de negociación y de regulación que
tienen los gobiernos de los países receptores puede dar
como resultado una distribución desigual de los beneficios
o un abuso de la posición dominante en el mercado por
parte de las empresas trasnacionales que no deje espacio a las
inversiones nacionales.
La IED tiene cada vez más como destino los mercados
mundiales y regionales, a menudo en el contexto de redes de
producción internacionales, y la difusión de esas
redes ofrece, en principio, nuevas posibilidades a los
países en desarrollo y a las economías en
transición de beneficiarse de la IED en el sector
manufacturero. En África y en América Latina y el
Caribe, la IED sigue concentrándose en grado muy
considerable en la extracción y explotación de
recursos
naturales, y mantiene vínculos débiles con la
economía nacional. El marco regulatorio de los
países receptores puede influir en la creación de
vínculos entre los productores nacionales y los asociados
extranjeros, y también empujar a la IED a contribuir a la
transferencia de tecnología.
Evolución de los
factores externos
De modo general, ha habido mejoras durante el pasado decenio
en varios elementos que constituyen los factores externos del
desarrollo, en parte como resultado del fortalecimiento de la
asociación mundial para el desarrollo…
Sin embargo, todavía queda mucho por hacer para que el
clima comercial y financiero mundial sea más favorable al
desarrollo. Igualmente importante es la necesidad de reforzar los
diferentes elementos de la gobernanza económica mundial y
de lograr mayor coherencia entre esos elementos. El reto con que
se enfrentan los países en desarrollo es traducir los
cambios externos positivos en un crecimiento más
rápido del valor añadido, el empleo y los
ingresos en el interior de cada uno de ellos. Enfrentarse a ese
reto requerirá algo más que el simple juego de las
fuerzas del mercado y el reforzamiento de las políticas
sociales. A fin de obtener beneficios a largo plazo para el
crecimiento y el alivio de la pobreza sobre la base de las
mejoras actuales y futuras de los factores externos, los
países en desarrollo deben poder adoptar nuevas
políticas en apoyo de las inversiones, el aumento de la
productividad y la innovación tecnológica dentro de
cada uno de ellos.
– Hacia una reorientación fundamental de las
políticas
A fin de alcanzar los objetivos de desarrollo del Milenio, los
países en desarrollo tendrán que crecer mucho
más rápidamente de lo que lo han hecho en los
últimos 25 años. Pero para enfrentarse a los retos
que tienen ante sí las economías en desarrollo
abiertas, el alcance de la elaboración de políticas
deberá ampliarse más allá de lo que ha sido
aceptable en el marco del programa estándar de reformas.
Es necesario adoptar políticas más dinámicas
de apoyo de la acumulación de capital y de fomento de la
productividad para poder participar con éxito en las
relaciones económicas internacionales y para poder mejorar
de modo sustantivo el bienestar de todos los grupos de la
población. En el pasado se han sobrestimado frecuentemente
las posibles repercusiones sobre el crecimiento de las mejoras de
la eficiencia. Los resultados poco satisfactorios de las reformas
orientadas al mercado llevadas a cabo por la mayoría de
los países en desarrollo desde principios de los
años ochenta pueden deberse en gran parte al reducido
número de instrumentos de política de que
disponían sus dirigentes en el contexto del paradigma de
desarrollo de los últimos 25 años.
Como resultado de la integración en los mercados de
productos y los mercados financieros globales, las influencias
exteriores sobre los objetivos de política de los
países se han hecho más fuertes, y se han
intensificado las interacciones entre los objetivos internos y
los externos. La disminución de la autonomía en la
adopción de políticas se relaciona a menudo con los
compromisos asumidos por los países en acuerdos
multilaterales, especialmente en el ámbito del comercio.
Pero los acuerdos comerciales bilaterales o regionales a menudo
entrañan limitaciones aún más estrictas, y
también hay muchos otros canales fuera del sector
comercial a través de los cuales la autonomía de
las políticas puede verse reducida, con consecuencias que
pueden ser todavía más graves. Un importante
ejemplo está representado por las condicionalidades anexas
a los créditos otorgados por las instituciones
financieras internacionales. La proliferación de esas
condicionalidades durante los últimos 20 años ha
sido fuente de crecientes críticas, especialmente si se
tiene en cuenta que las condicionalidades han alcanzado sectores
estructurales e incluso no económicos sin tener
suficientemente en cuenta durante su formulación factores
específicos de los países.
Pero, aparte de esas limitaciones "de iure" de la
autonomía de la política nacional, como resultado
del cumplimiento de obligaciones y de la aceptación de
normas establecidas por los sistemas e instituciones de
gobernanza económica internacional, también hay
varias limitaciones importantes "de facto" que tienen su origen
en decisiones políticas relativas a la forma y el grado de
integración de un país en la economía
internacional. La más notable de esas limitaciones es
la pérdida de capacidad para utilizar el tipo de cambio
como instrumento eficaz de ajuste externo, o el tipo de
interés como instrumento para influir en la demanda
interna y en las condiciones de crédito, debido a la dependencia de las
corrientes de capital privado para financiar los déficit
comerciales a raíz de una liberalización de la
cuenta de capital.
La necesidad de
innovación en las políticas
Incluso en una economía bastante cerrada, el control
oficial de los instrumentos de política no se traduce
automáticamente en un control total de los objetivos
nacionales. Por consiguiente, es necesario analizar el alcance y
el tipo de instrumentos de política que cada país
en desarrollo tiene a su disposición para contrarrestar
las debilidades generalizadas que adolecen la formación
privada de capital, el crecimiento de la productividad y la
innovación tecnológica, así como las
condiciones estructurales e institucionales en que esos
instrumentos pueden ser utilizados de modo eficaz. Además,
en una economía mundial profundamente interdependiente e
integrada, las políticas adoptadas a nivel nacional deben
ser complementadas por algunas políticas aplicadas y
controladas a nivel internacional. De hecho, la interdependencia
económica de los países constituye la principal
razón de ser de las disciplinas multilaterales, ya que da
lugar a las externalidades, los efectos de difusión y las
oportunidades de arbitraje.
Con la liberalización del comercio internacional, la
situación de la demanda externa se ha convertido en un
elemento cada vez más determinante de las decisiones
nacionales sobre inversiones: cuanto más pequeño
sea el mercado interno y mayor el grado de apertura de la
economía, mayor se hace la necesidad de depender de la
demanda externa para el crecimiento y la creación de
empleo. Por consiguiente, las políticas aplicadas en otros
países y la competencia con los productores de esos
países se convierten en elementos determinantes del
crecimiento interno. Esto entraña que la existencia de
normas y reglamentos multilaterales apropiados en el comercio y
las finanzas pueden ser considerablemente beneficiosos para
iniciar y sostener un proceso dinámico de crecimiento en
los países en desarrollo.
Por otra parte, ampliar el alcance de los instrumentos de
política nacionales más allá de lo que se
consideraba aceptable en el marco del paradigma de desarrollo
vigente durante los últimos 25 años no sólo
permitiría perseguir objetivos adicionales, sino que
también incrementaría el número de posibles
combinaciones de instrumentos, lo que en muchos casos es un
elemento decisivo para que una estrategia tenga éxito o
fracase. En el plano nacional, es posible que sea necesario
utilizar instrumentos de política adicionales a fin de
asegurar la estabilidad de los precios y proporcionar asistencia
a los productores internos en sus iniciativas para lograr la
competitividad internacional y mantenerla en un proceso
dinámico. Como las opciones respecto de esos instrumentos
nacionales están limitadas por las políticas
internacionales, estas últimas deberían
diseñarse de modo que ofrezcan un alcance y una
flexibilidad mayores en la aplicación de los instrumentos
nacionales destinados a enfrentarse a los obstáculos
más graves que obstaculizan el crecimiento y el
desarrollo, que son muy diferentes de unos países a
otros.
– Reforzar los impulsos creativos de los mercados
Como consecuencia del fracaso de políticas
económicas anteriores que se basaban principalmente en las
fuerzas del mercado, muchos países en desarrollo han
comenzado a reexaminar la posibilidad de adoptar políticas
comerciales e industriales anticipativas en sus estrategias de
desarrollo, a pesar de la amplia controversia que existe respecto
a su justificación y a la viabilidad de su
adopción. Algunos autores han puesto en duda la eficacia de esas
políticas, tendiendo a asociarlas con estrategias
fracasadas de autarquía y de sustitución de
importaciones
con un amplio intervencionismo gubernamental y una fuerte
inclinación hacia el proteccionismo. El fundamento de las
políticas comerciales e industriales anticipativas se ha
puesto en duda en ocasiones debido a sus posibles efectos
negativos sobre una asignación eficiente de recursos y
debido a que pueden provocar una prolongada búsqueda de
rentas monopolísticas. Sin embargo, en recientes investigaciones
se ha señalado que la concentración exclusiva en la
eficiencia de la asignación de recursos hace que se preste
una atención insuficiente a estimular las fuerzas
dinámicas de los mercados que sirven de base al cambio
estructural y al crecimiento económico, y que las
políticas industriales fueron un importante factor en que
se apoyó el avance económico del Asia oriental,
así como la industrialización de las
economías maduras actuales.
… El papel de las políticas nacionales de apoyo
debe ser reforzar los impulsos creativos de los mercados y la
formación de capital conexa. Esas políticas deben
ayudar a resolver problemas de información y de coordinación que surgen en el proceso de
formación de capital y de fomento de la productividad.
También deben asegurar que la experiencia de la
producción acumulativa se traduzca en aumentos de la
productividad. Esta política industrial de apoyo debe
complementarse con una política comercial destinada a
alcanzar la competitividad internacional en productos cada vez
más complejos. Pero reconocer los posibles beneficios del
comercio para el crecimiento no significa que sea necesaria una
apertura de todas las ramas a los mercados internacionales.
Más bien, la adquisición de la capacidad para
producir de modo competitivo bienes que
anteriormente se importaban es inherente a la
transformación económica y marcha paralelamente al
desarrollo de las exportaciones. Aplicar una protección
temporal no entraña adoptar una estrategia
"anticomercial", sino que debe considerarse un elemento
fundamental de una política encaminada a lograr una
"integración estratégica en el comercio".
Políticas de apoyo
flexibles
Qué ramas de la producción deben recibir apoyo
de la política industrial y comercial y durante
cuánto tiempo dependerá de muchos factores, que es
probable que cambien a lo largo del proceso de desarrollo
económico. El apoyo de política a una
categoría concreta de productos se puede adoptar en el
momento en que los obstáculos tecnológicos a la
entrada en un sector no son insuperables para los productores
nacionales. Pero debe retirarse cuando esos productores
nacionales alcancen la capacidad tecnológica, cuando la
producción nacional deja de ser rentable frente a la
competencia internacional o cuando se agotan las ventajas de las
economías de escala o del
aprendizaje por la práctica. Conforme a esos criterios,
cualquier categoría de productos puede ser candidata a la
adopción de políticas de apoyo público
durante un período de tiempo limitado. El objetivo no es
elegir a los ganadores sino descubrir y prestar apoyo a empresas
que no son suficientemente rentables.
El mantenimiento
de economías de escala dinámicas requiere una
sucesión de inversiones innovadoras y de procesos de
aprendizaje. Las subvenciones temporales facilitan esas
inversiones, mientras que la protección temporal permite
el desenvolvimiento del proceso de aprendizaje…
Cualquier fórmula de política de desarrollo debe
reconocer las grandes diferencias que existen entre unos
países y otros y respetar las características
únicas de cada uno. Sin embargo, hay elementos comunes que
permiten establecer algunos principios generales de
política, que deben ser traducidos en políticas
concretas aplicables de modo individual a cada país. Esos
principios generales incluyen políticas en apoyo de la
inversión innovadora y de la adaptación de las
tecnologías importadas a las condiciones locales. El apoyo
a las inversiones nacionales, así como a las extranjeras,
debe combinarse con un marco adecuado de regulación y
fiscalidad para asegurar progresos óptimos en el
desarrollo. A ese respecto, es necesaria una perspectiva
pragmática y estratégica para integrar la IED en
una estrategia de desarrollo más amplia de logro del
cambio estructural y tecnológico. Es mucho más
probable que las medidas de política industrial tengan
éxito si se complementan con políticas comerciales
destinadas a lograr la competitividad internacional en productos
cada vez más complejos. El apoyo de política
sólo debe proporcionarse sobre la base de objetivos
operacionales claramente establecidos, de criterios claros para
supervisar esos objetivos y de plazos determinados.
Restricciones
impuestas por los acuerdos internacionales de comercio
Existe una preocupación generalizada de que las normas
y reglamentos del comercio internacional que están
surgiendo de las negociaciones comerciales multilaterales y de un
número cada vez mayor de acuerdos regionales y bilaterales
de comercio, podrían impedir la utilización de las
medidas de política que sirvieron para desarrollar las
economías maduras y los países de
industrialización tardía actuales. Esto
provocaría una reducción considerable de la
flexibilidad de que disponen los gobiernos nacionales para
perseguir sus objetivos de desarrollo. Otra preocupación
es que esas normas y compromisos, que en términos
jurídicos son vinculantes en igual grado para todos los
países, en términos económicos puedan
imponer limitaciones que serían más vinculantes
para los países en desarrollo que para los desarrollados,
debido a las diferencias en sus características
estructurales y en sus niveles de desarrollo industrial
respectivos.
La imposición a los inversores extranjeros de
prescripciones en materia de resultados es una medida regulatoria
fundamental que ha quedado restringida en virtud del Acuerdo
sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el
Comercio. Mientras que los países desarrollados han
utilizado ampliamente esas prescripciones en fases anteriores de
su desarrollo industrial, los países en desarrollo
sólo han comenzado recientemente a utilizar esos
instrumentos de política a fin de promover su
industrialización y su modernización
tecnológica. En el marco de las iniciativas de
participación en redes de producción
internacionales, por ejemplo, se han adoptado prescripciones
sobre el contenido de origen nacional con miras a fomentar la
transferencia de tecnología y el empleo de insumos
producidos en el país. Los datos empíricos sugieren
que esas medidas pueden ayudar a que se logren dichos objetivos.
Sin embargo, los países desarrollados han planteado varios
procedimientos
ante el mecanismo de solución de diferencias de la
Organización Mundial del Comercio (OMC),
especialmente en el sector de los vehículos de motor,
invocando las normas y compromisos establecidos en el Acuerdo
sobre las Medidas en materia de Inversiones relacionadas con el
Comercio.
El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias se
aplica a determinadas subvenciones, por lo que afecta la
función selectiva de la política. Ese Acuerdo es
asimétrico en la medida en que las subvenciones
entrañan un costo para los
presupuestos
públicos que los países desarrollados pueden
permitirse más fácilmente que los países en
desarrollo. Dicho Acuerdo prohíbe condicionar las
subvenciones a los resultados en materia de exportaciones. Sin
embargo, ese ha sido un instrumento importante de los mecanismos
de control recíproco utilizados por algunos países
del Asia oriental que a menudo se han considerado fundamentales
para el logro de los importantes éxitos de la
política industrial de esa región en
comparación con América Latina.
Muchos observadores consideran que el Acuerdo sobre los
Aspectos de los Derechos de Propiedad
Intelectual relacionados con el Comercio es el más
controvertible de todos los acuerdos de la Ronda Uruguay debido
a su potencial para restringir el acceso de los países en
desarrollo a la tecnología, los conocimientos y las
medicinas. Las limitaciones introducidas por ese Acuerdo crean
una asimetría que favorece a quienes poseen propiedad
intelectual protegida, que se encuentran principalmente en los
países desarrollados, a expensas de quienes tratan de
acceder a ese contenido intelectual, que se encuentran
principalmente en los países en desarrollo. Además,
las disposiciones de ese Acuerdo son específicas y
vinculantes y pueden invocarse a los efectos de la
protección de la propiedad intelectual, y su
incumplimiento puede denunciarse ante el mecanismo de
solución de diferencias de la OMC. Por el contrario, las
disposiciones relativas a la transferencia de tecnología y
la cooperación técnica, que son importantes sobre
todo para los países en desarrollo, se basan en la "buena
voluntad" y son difíciles de hacer cumplir, y su
incumplimiento no está castigado. Por otra parte, el
Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad
Intelectual relacionados con el Comercio ofrece diferentes
posibilidades de aplicación de unos países a otros.
Por ejemplo, los países en desarrollo pueden imponer
normas estrictas respecto a la difusión de las patentes y
otorgar posteriormente derechos limitados sobre ellas o pueden
imponer un uso discrecional flexible de la concesión
obligatoria de licencias. Sin embargo, en muchos casos los
acuerdos regionales y bilaterales de comercio anulan parte de la
autonomía que ese Acuerdo da a los países en
desarrollo.
Aplicación de
aranceles a
los productos industriales en apoyo de la
diversificación
En muchos aspectos, la aplicación de aranceles a los
productos industriales no es el mejor instrumento para promover
la diversificación y la innovación
tecnológica. Sin embargo, los dirigentes de los
países en desarrollo pueden sentir dudas respecto a
abandonar esos aranceles, por tres razones principales. En primer
lugar, los aranceles son una fuente importante de ingresos
fiscales para muchos países en desarrollo. En segundo
lugar, desde que los acuerdos de la Ronda Uruguay redujeron el
grado de libertad que
tenían los países en desarrollo para utilizar otras
políticas a fin de promover la diversificación y la
innovación tecnológica, la importancia relativa de
los aranceles aplicados a los productos industriales ha
registrado un aumento. En tercer lugar, y quizás lo
más importante, la repercusión económica de
los cambios en los aranceles aplicados a los productos
industriales se evalúa a menudo en términos de los
beneficios o pérdidas de bienestar que se producen debido
a la reasignación de los recursos existentes. Desde esa
perspectiva, una política comercial de establecimiento de
aranceles bajos y uniformes a todos los sectores industriales,
con una cobertura plena de las consolidaciones, optimizará
los beneficios económicos para un país. Pero una
evaluación de esa índole presta poca
atención a las repercusiones de las reducciones de los
aranceles y de su armonización sobre la acumulación
de capital, la innovación tecnológica y el aumento
de la productividad, que son básicos para la
industrialización y el desarrollo económico. Para
los países en desarrollo es importante poder modular los
tipos arancelarios aplicados a las categorías particulares
de productos industriales de conformidad con su política
de innovación tecnológica como instrumento clave de
política sectorial. Naturalmente, ese tipo de
política arancelaria no entraña la
aplicación en un momento determinado de tipos arancelarios
elevados a todos los sectores ni la aplicación de tipos
arancelarios medios
elevados. Por el contrario, es probable que dé como
resultado que los tipos arancelarios medios aplicados sean
más bajos de lo que serían si se adoptara una
política arancelaria basada en una perspectiva de
diferenciación de unas líneas arancelarias respecto
a otras.
Para adoptar este tipo de política arancelaria flexible
lo ideal sería un marco estratégico de
mantenimiento de aranceles consolidados a un nivel relativamente
elevado (o de mantenimiento de un número importante de
aranceles industriales no consolidados) y de modulación
de los tipos arancelarios aplicados a sectores industriales
particulares a un nivel medio relativamente bajo. Esto
sería posible si las obligaciones de reducción de
aranceles en los sectores industriales impuestas por los acuerdos
internacionales se aplicaran únicamente a los aranceles
medios, y no a las líneas arancelarias individuales, como
sucede en el caso de la mayoría de los acuerdos
comerciales multilaterales celebrados hasta ahora. Varios
países en desarrollo han mantenido un régimen
arancelario que les permite modular los tipos arancelarios
aplicados a los productos manufacturados. Sin embargo, las
negociaciones multilaterales en marcha sobre acceso a los
mercados no agrícolas tienen como uno de sus objetivos
reducir esa flexibilidad en el establecimiento y
consolidación de aranceles que los países en
desarrollo podían mantener hasta ahora.
Posibilidades de
adopción de políticas dinámicas en el
comercio y la industria
La evaluación de en qué medida los diversos
acuerdos internacionales sobre comercio han limitado el grado de
libertad de los países en desarrollo para aplicar
políticas dinámicas en el comercio y la industria
ofrece un panorama mixto. Por una parte, las normas y compromisos
de la OMC han hecho mucho más difícil que los
países en desarrollo combinen una orientación hacia
el exterior con el tipo de instrumentos de política que
los países con economías maduras y los
países de industrialización tardía actuales
emplearon para promover la diversificación
económica y la innovación tecnológica. Por
otra parte, en virtud del marco actual de normas multilaterales
de comercio, los países todavía tienen la
posibilidad de adoptar políticas que los ayuden a generar
nueva capacidad productiva y nuevos sectores con ventaja
comparativa. Esas políticas entrañan en gran medida
la provisión de fondos públicos en apoyo de
la
investigación y el desarrollo y las actividades de
innovación. Los países que están en
condiciones de utilizar las normas y compromisos de la OMC con
esos fines pueden continuar a proporcionar apoyo a sus propias
industrias, ayudar a las empresas líderes nacionales y
promover de modo general las iniciativas nacionales en favor de
la innovación tecnológica.
 Página anterior | Volver al principio del trabajo | Página siguiente  |