Consideraremos entonces éste como un primer gran paso hacia la descentralización del Estado Ecuatoriano, y veremos como se seguirán dando más, en una lógica concatenación.

En el Art. 118 se establecen como instituciones del Estado entre otras a las entidades que integran el régimen seccional autónomo y a continuación en el Segundo Inciso del Art. 119 se autoriza a aquellas instituciones que la Constitución y la Ley determinen, para gozar de autonomía para su organización y funcionamiento.

Al revisar el Primer Inciso del Art. 124 constataremos que se dispone imperativamente que la Administración Pública se deba organizar y desarrollar de manera descentralizada y desconcentrada.

Pero, es en el Título XI de la Organización Territorial y Descentralización donde se entra de lleno a sentar las bases para la tan requerida descentralización, y si somos observadores veremos que el Legislador ha considerado la descentralización al aplicar la descentralización a favor de las entidades seccionales autónomas y la desconcentración del régimen seccional dependiente el Legislador, en el Art. 226 de la Constitución, de forma taxativa se ha referido a las lógicas excepciones: la defensa y la seguridad nacional, la política exterior y las relaciones internacionales, la política económica y tributaria del Estado, el endeudamiento externo y aquellos casos expresamente excluidos por la Constitución de los convenios internacionales.

En el mismo artículo se aclara el lógico balance que debe existir al transferir las competencias y los recursos equivalentes.

Previniendo tal vez que el mandato constitucional de descentralización podría convertirse en letra muerta, el Legislador ha insistido en el Art. 226 respecto a la obligatoriedad de concederla cuando una entidad la solicite y tenga capacidad operativa para asumirla.

"Los gobiernos provincial y cantonal gozarán de plena autonomía" insiste el Legislador en el Art. 228.

Como veremos a continuación no ha sido tímido el Legislador al señalarnos el camino para el manejo autónomo regional:

"Art. 229.- Las provincias, cantones y parroquias se podrán asociar para su desarrollo económico y social y para el manejo de los recursos naturales.

Art. 230.- Sin perjuicio de lo prescrito en esta Constitución, la ley determinará la estructura, integración, deberes y atribuciones de los consejos provinciales y concejos municipales, y cuidará la aplicación eficaz de los principios de autonomía, descentralización administrativa y participación ciudadana.

Art. 231.- Los gobiernos seccionales autónomos generarán sus propios recursos financieros y participarán de los rentas del Estado, de conformidad con los principios de solidaridad y equidad.

Los recursos que correspondan al régimen seccional autónomo dentro del Presupuesto General del Estado, se asignarán y distribuirán de conformidad con la ley. La asignación y distribución se regirán por los siguientes criterios: número de habitantes, necesidades básicas, insatisfechas, capacidad contributiva, logros en el mejoramiento de los niveles de vida y eficiencia administrativa.

La entrega de recursos a los organismos del régimen seccional autónomo deberá ser predecible, directa, oportuna y automática. Estará bajo la responsabilidad del ministro del ramo, y se hará efectiva mediante la transferencia de las cuentas del tesoro nacional a las cuentas de las entidades correspondientes.

La pro forma anual del presupuesto general del Estado determinará obligatoriamente el incremento de las rentas de estos organismos, en la misma proporción que su incremento global.

Art. 237.- La ley establecerá las formas de control social y de rendición de cuentas de las entidades del régimen seccional autónomo".

CRONOLOGIA DE LAS AUTONOMIAS

5 de septiembre de 1997

El Congreso expide la Ley Especial de Descentralización del Estado y de Participación Social, cuyo objeto es ejecutar la descentralización y desconcentración administrativa y financiera del Estado.

10 de agosto de 1998

Entra en vigencia la Constitución expedida por la Asamblea Constitucional. Esta señala la administración descentralizada del Estado y la autonomía para los gobiernos provinciales y cantonales.

8 de marzo de 2001

El Congreso declara con el carácter de orgánica a las leyes de Régimen Municipal y de Régimen Provincial. La segunda, incluso, entra en un proceso de reforma en diciembre de 2006. Pero esta labor no concluye.

9 de octubre de 2006

El presidente, Alfredo Palacio, entregó oficialmente al Congreso Nacional el proyecto de ley Orgánica del Sistema Autonómico que fue consensuado por los consejos provinciales y los municipios.

CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY ORGANICA DEL SISTEMA AUTONOMICO

El proyecto de Ley Orgánica del Sistema Autonómico entregado al Congreso por el ex presidente, Alfredo Palacio, no  fue debatido por el pleno ya que La Comisión de Descentralización no presentó los informes.

La iniciativa fue consensuada inicialmente por la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) y el Consorcio de Consejos Provinciales del Ecuador (CONCOPE), pero le correspondió a Palacio entregar la propuesta definitiva. El documento contenía diez y siete artículos, ocho disposiciones generales, dos transitorias, una derogatoria (de las normas de igual o inferior jerarquía que se opongan o contradigan a ella) y una final (referente al carácter de orgánica).

La iniciativa  planteaba que los cantones, distritos metropolitanos y provincias, como comunidades territoriales que son, tienen derecho a acceder individualmente o asociados, al régimen de organización especial autonómico, previsto en la Constitución y esta ley, para reglar y administrar sus asuntos y servicios públicos, por medio de los organismos del gobierno autónomo, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus pobladores.

La autonomía que regula la ley no incluía el atributo de soberanía, que es exclusivo del Estado Ecuatoriano y el acceso al régimen autonómico es voluntario, de ahí que los cantones, distritos metropolitanos y provincias que no se conviertan en gobiernos autónomos mantendrán su estructura actual.

Para acceder a la autonomía los territorios deberán tener una población, propia o sumada, de 200.000 habitantes. La iniciativa crea la instancia de una asamblea legislativa, con un presidente del gobierno autónomo, elegido por mayoría simple por los concejales y/o consejeros respectivos, de entre los alcaldes y/o prefectos correspondientes. Estos votarán en proporción al número de habitantes de la comunidad territorial a la que pertenecen.

Se establecen como fuente de financiamiento de las nuevas competencias que asuman los gobiernos autónomos, los recursos asignados en el Presupuesto del Estado y los que provengan de autogestión.  

PERSPECTIVA JURÍDICA  AL INSTAURARSE UN SISTEMA AUTONÓMICO EN NUESTRO PAÍS

Conocemos además, que se quedó en el tintero del CONAM, el año de 1995 un proyecto de decreto ejecutivo para "la ejecución y aplicación de los programas de descentralización y desconcentración".

Estos son los antecedentes que nos llevan a realizar el análisis jurídico de la posibilidad de una autonomía regional; advirtiendo eso sí ,que la "barrera cultivada" es muy activa y que en el mismo Registro Oficial Nº 338 del martes 14 de diciembre de 1999 en que el honorable Tribunal Provincial Electoral del Guayas convoca a los ciudadanos domiciliados en la provincia del Guayas, a efectos que se pronuncien sobre: "La autonomía de la provincia del Guayas", se encuentra publicado el Decreto Ejecutivo Nº 1.567 en el mismo que se conforma la comisión para la descentralización, las autonomías y las circunscripciones regionales.

Este decreto ejecutivo con fines supuestamente descentralizadores, es producto de la "barrera cultivada", pues la conformación de esta comisión suena más a burla que a buenas intenciones.

Un cuerpo colegiado asesor, a cuyo cargo esta "la preparación de una propuesta de carácter nacional que deberá expresarse en un proyecto de reformas a la legislación vigente, incluida la Constitución Política de la República, si es necesario, a fin de establecer un sistema de gobierno descentralizado que, reconociendo las particularidades de cada zona del país y de sus comunidades indígenas y afroecuatorianas, le confiera la autonomía suficiente para adoptar las decisiones que le afecta", dados los antecedentes que hemos visto, no tiene un futuro prometedor.

Si agregamos que este cuerpo colegiado está conformado ni más ni menos que por 21 miembros, entre los que encontramos al Presidente de la República, Ministros Secretarios de Estado, Ministros de Estado, Funcionarios Públicos, Gobernadores, Prefectos Provinciales, Alcaldes, Representantes Indígenas, Políticos y Juristas.

La Nueva Constitución debe hacer definición.

"Es importante que haya una Constitución que especifique con claridad qué se quiere con respecto a las autonomías y cuál es la relación que deben tener con la desconcentración y la descentralización, porque hay leyes que están planteando esos aspectos, pero no están determinando el ámbito de cada una. Y eso lo debe estructurar la Asamblea Constituyente.

Para aplicar las autonomías se requiere de todo un proceso de educación, de participación ciudadana y una cantidad de factores que fortalezcan los gobiernos locales. Cuando se las aplique, tienen que ir a la conjugación entre el poder central, el manejo financiero, los planes de desarrollo y el desarrollo regional.

La Constitución tiene que definir eso. Si el proyecto avanza en los términos actuales, podría entorpecerse por una descoordinación entre la Constitución y las otras leyes particulares. Ahí sí podría tener deficiencias porque todavía estos procesos locales no son participativos y son muy centralizadores desde el punto de vista de la jerarquización.

Si el proceso no avanza, podría haber una conflictividad que fundamentalmente vaya a entorpecer los procesos de desarrollo productivo y generar protestas. Y cuando un proceso no avanza para su beneficio, la gente siente que se aleja del cumplimiento de sus necesidades; entonces, puede ocurrir un fenómeno de desequilibrio social que provocaría algún tipo de conflicto serio.

Por eso, el presidente deberá fortalecer la autonomía, y para allanarse el camino debe entrar en un gran diálogo nacional para reconocer realmente las opiniones y convertirlas en acción. Considero que el país entero debe entrar en el proceso, porque es una posibilidad real de cambio y de establecer nuevos derroteros de gobernabilidad".

GOBIERNO AUTÓNOMO

Pretender establecer en el Ecuador Gobiernos Autónomos al estilo español implica reformar la Constitución Política del Estado, la Ley de Régimen Municipal, la Ley de Régimen Provincial, las Leyes Orgánicas Funcionales de los diferentes ministerios de estado, las Leyes Tributarias, etc.

No consideramos tal propósito como un imposible, pero si somos realistas coincidiremos en que sería un proceso muy extenso puesto que además implicaría la redacción de un estatuto autónomo y la creación de leyes especiales para la región autónoma.

Sin embargo creemos que esta no es la verdadera intención de la consulta, lo que se estaría buscando es autonomía en el manejo de la provincia, lo que, sin lugar a dudas, es factible hacerlo al amparo de la legislación vigente, y de acaso requerirlo serían pocas las reformas legales necesarias.

Las leyes para el manejo autónomo de las diferentes provincias están dadas, es cosa de aplicarlas, y por lo tanto lo   se necesita es de decisión.

ESTATUTO DEL RéGIMEN JURÍDICO ADMINISTRATIVO

Este Decreto Ejecutivo, con fuerza de ley, al tratar de la descentralización hace un agregado importante que queremos resaltar, pues agrega que la transferencia de funciones que se realiza mediante la descentralización será de manera definitiva; transcribimos a continuación los dos artículos en que se trata la descentralización y la desconcentración:

"Art. 54 DE LA DESCENTRALIZACIÓN.- Mediante la descentralización administrativa se transfieren de manera definitiva funciones que desempeñan órganos de la Administración Central a favor de entidades de derecho político de la Administración Pública Institucional (descentralización funcional) o del Régimen Seccional Autónomo (desconcentración territorial).

Dicha transferencia puede realizarse mediante Decreto Ejecutivo de conformidad con el Art. 13 de este Estatuto, sin perjuicio de la competencia legislativa para la creación de nuevas entidades públicas que gocen de dichas atribuciones.

Art. 55 DESCONCENTRACIÓN.- La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentrados en otros jerárquicamente dependientes de aquellos, cuyo efecto será el traslado de la competencia al órgano desconcentrado. La desconcentración ser hará por Decreto Ejecutivo o Acuerdo Ministerial".

LEY DE RéGIMEN PROVINCIAL Y LEY DE RéGIMEN MUNICIPAL

Hemos visto ya la posibilidad que tiene el Gobierno Central para transferir funciones, atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos a las entidades seccionales autónomas; veamos ahora la capacidad jurídica de estas entidades para ser receptoras de tales transferencias.

Los consejos provinciales conforme lo manda el Art. 1 de la ley pertinente, son instituciones de derecho público, gozan de autonomía y representan a la provincia, tienen personería jurídica y la capacidad para realizar los actos que fueren necesarios para el cumplimiento de sus fines. Su misión fundamental es el desarrollo cultural y material de la provincia y, colaborar con el Estado y las Municipalidades de la respectiva circunscripción, para la realización armónica de los fines nacionales.

Corresponde entonces a los consejos provinciales: propender al progreso de la provincia, prestar servicios públicos, realizar obras públicas, coordinar la acción de las municipalidades de la provincia, procurar el cabal cumplimiento y ejercicio de los servicios de las obras públicas que se realicen en la provincia, promover la explotación y fomento de las fuentes de producción, fomentar la educación, el turismo, atender el estado sanitario de la provincia y vigilar la oportuna y correcta inversión de las rentas asignadas para las obras públicas de la provincia (Art. 3).

En cuanto a los Municipios, estos son una sociedad política autónoma subordinada al orden jurídico constitucional del Estado, cuya finalidad es el bien común local. (Art. 1), son personas jurídicas de derecho publico con patrimonio propio y con capacidad para realizar los actos jurídicos que fueren necesarios para el cumplimiento de sus fines, de acuerdo con la Constitución y la ley. (Art. 2).

De acuerdo al Art. 16 de la Ley de Régimen Municipal, para la consecución de sus fines esenciales el Municipio cumplirá las funciones que esta Ley señale, teniendo en cuenta las orientaciones emanadas de los planes nacionales y regionales de desarrollo económico y social que adopte el Estado.

Los consejos provinciales y los municipios tienen funciones similares, los unos con jurisdicción provincial y los otros cantonales, debiendo coordinar acciones para el mejor éxito de sus gestiones funcionamiento de los organismos del gobierno seccional autónomo estarán conformados por:

1. Las rentas generadas por ordenanzas propias.

2. Las transferencias y participaciones que les corresponden. Estas asignaciones a los organismos del régimen seccional autónomo no podrán ser inferiores al quince por ciento de los ingresos corrientes totales del presupuesto del gobierno central.

3. Los recursos que perciben y los que les asigne la ley.

4. Los recursos que reciban en virtud de la transferencia de competencias.

Se prohíbe toda asignación discrecional, salvo casos de catástrofe.

Art. 236.- La ley establecerá las competencias de los órganos del régimen seccional autónomo, para evitar superposición y duplicidad de atribuciones, y regulará al procedimiento para resolver los conflictos de competencias..

GUAYAQUIL PRECURSORA DE LA AUTONOMÍA

Guayaquil es la ciudad más grande del Ecuador con casi dos millones y medio de habitantes, y es la capital de la provincia Guayas. Sede del mayor puerto del país, Guayaquil se encuentra en la costa ecuatoriano con el mar Pacífico.

La provincia de Guayas genera la mayor parte del PIB en Ecuador, y la ciudad de Guayaquil es sede de casi 40% de las empresas más importantes del país.

 Sus principales ingresos provienen de la industria agrícola y el pesquero, pero su industria comercial es tan importante que clasifica a Guayaquil como uno de las ciudades que prestan mayores facilidades para emprender negocios en América Latina.

En el año 2004, la USAID invirtió $2,640,000 en un programa de "descentralización" en Ecuador, en el año 2005 fueron $1,900,000 y el 2006 fueron $1,100,000 invertidos en el mismo programa, para un total de $5,640,000 en fondos durante tres años solamente dirigidos al trabajo de "descentralización" a nivel gubernamental.

Uno de los principales ejecutores de los programas de la USAID en Ecuador es la misma empresa que opera con la derecha en Bolivia: Chemonics, Inc. Al mismo tiempo, la NED otorgó un convenio de $125,806 al Centro para la Empresa Privada (CIPE) para promover los tratados de libre comercio, la globalización y la autonomía regional en la radio, televisión y prensa ecuatoriana, junto con el Instituto Ecuatoriano de Economía Política.

En Septiembre del 2006, Guayaquil fue sede del Primer Foro Internacional sobre Libertad y Autonomía Regional que resultó en la formación de la Confederación Internacional por la Libertad y Autonomía Regional (Confilar), entidad que promueve los procesos autonómicos en la región. A la reunión asistieron el ex presidente Alfredo Palacios y los alcaldes de Guayaquil y Quito, Jaime Nebot y Paco Moncayo, y el evento fue patrocinado por la Corporación Guayas , que tiene vínculos con la NED , el Instituto Demócrata Nacional (NDI), CIPE y la USAID.

Estuvieron presentes representantes de Bolivia como Walter Justiniano de FULIDE y Carlos Dabdoub, el secretario general de la Prefactura de Santa Cruz, tanto como Alberto Mansueti del Movimiento Rumbo Propio del estado Zulia, Venezuela, y otros líderes separatistas latinoamericanos de Guatemala (Marysabel García Leal de la Cámara de la Libre Empresa) y del Perú (José Luís Tapia del Instituto de Libre Empresa). El separatista boliviano, Carlos Dabdoub quedó elegido como el presidente de Confilar, la cual mantiene ahora su sede en Santa Cruz de la Sierra en Bolivia.

Ahora con la llegada del socialista Rafael Correa a la presidencia en Ecuador y su asociación con los países del ALBA (Venezuela, Bolivia, Cuba y Nicaragua), Ecuador se ha convertido en otra amenaza y dolor de cabeza para la política imperial de Estados Unidos en América Latina. Pero más aún, el rechazo de Correa de mantener la base militar de EEUU en Manta es lo que realmente ha inspirado a Washington promover la desestabilización de su gobierno e incrementar el apoyo financiero y político al movimiento separatista de Guayaquil.

La política separatista es real y peligrosa. A pesar de no contar aún con un apoyo importante a nivel nacional en Venezuela y Ecuador, en Bolivia, el movimiento autonómico en Santa Cruz ha asumido una posición violenta y amenazante a la estabilidad del gobierno de Evo Morales. De solo lograr un estado "autónomo" en la región, EEUU intentará duplicar sus acciones por todo el continente, promoviendo entonces el "efecto Yugoslavia", donde poco a poco durante dieciocho años convirtieron un país en siete estados independientes. Por esa razón, la solidaridad entre los países suramericanos y la política integracionista es la mejor defensa que tenemos para combatir este peligro que atenta contra nuestra unidad y soberanía regional.

CONCLUSIÓN

En los últimos años se han propuesto varios proyectos de ley que buscan la formación de regiones autonómicas en el Ecuador como medio de descentralización del Gobierno Central, pero para lograr este objetivo se necesita la creación de un moderno sistema autonómico en el Ecuador.

 Un sistema autonómico para el país, que reestructure completamente el sistema actual, donde los objetivos principales serian: la predistribución equitativa y proporcional de los recursos del Estado, y la reasignación de poderes y funciones del Estado hacia las autonomías, enmarcada en los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.

Hay diversos sistemas autonómicos usados en la actualidad en muchos países como España, Japón, los países escandinavos, y muchos más, pero uno de los más efectivos y democráticos es el usado en el estado Suizo. Este proyecto toma en cuenta no solamente los beneficios de estos sistemas autonómicos utilizados en otras partes del mundo, pero a la misma vez se ha hecho un análisis previo acerca de la factibilidad de aplicarlo en Ecuador. Para esto debemos tomar en cuenta nuestras similitudes y diferencias con los países en los cuales ya se han aplicado o se están aplicando estos sistemas.

El principal requisito por el cual se debería permitir la formación de autonomías en el Ecuador sean estas comunales, municipales, provinciales o regionales serian que las personas que residan dentro de esa autonomía compartan por lo menos una de las siguientes afiliaciones comunes como son: religión, etnia, geografía, lenguaje o cultura, mas no de interés económico porque esta ultima terminaría creando ciertas regiones poderosas dentro del país. Permitiendo la creación de autonomías en base de intereses económicos debilitaría este sistema autonómico y este a su vez la unidad nacional.

Un sistema autonómico obligatorio para todas las provincias, bien planeado y aplicado no debilitaría la unidad nacional mas bien la fortalecería. Haciendo una distribución equitativa y proporcional de los recursos del estado para todas las autonomías y tratando justamente a todas por igual, fortalecería la unidad nacional. El progreso de una autonomía va a depender directamente del trabajo de su gente ya que todos podrían contar con los recursos proporcionales a su población y necesidades insatisfechas.

 

 

 

 

Autores:

Victor Torres Gines

Martha Lajones Sánchez

Roxana Michilena Rojas

George Villamar Alvarado

Néstor Aníbal Torres Álvarez

nesanibal[arroba]hotmail.com

Universidad de Guayaquil

Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Políticas

Profesor: Dr. José Luis Ortíz

2008 - 2009