El Decreto de Urgencia 037-94 (Perú) (página 2)

Por otro lado, debe precisarse que un derecho de naturaleza
laboral puede
provenir de una norma dispositiva o taxativa. En ese contexto, la
irrenunciabilidad es sólo operativa en el caso de la
segunda.

La norma dispositiva es aquella que opera sólo cuando
no existe manifestación de voluntad o cuando ésta
se expresa con ausencia de claridad. El Estado las
hace valer únicamente por defecto u omisión en la
expresión de voluntad de los sujetos de la relación
laboral.

Las normas
dispositivas se caracterizan por suplir o interpretar una
voluntad no declarada o precisar y aclararla por defecto de
manifestación; y por otorgar a los sujetos de una
relación laboral la atribución de regulación
con pleno albedrío dentro del marco de la Constitución y la ley.

Ante este tipo de modalidad normativa, el trabajador puede
libremente decidir sobre la conveniencia, o no, de ejercitar
total o parcialmente un derecho de naturaleza individual. Al
respecto, puede citarse el caso del derecho a vacaciones
contemplado en el Decreto Legislativo N.º 713, en donde se
establece que el trabajador tiene derecho a treinta días
naturales de descanso remunerado al año y, dentro de ese
contexto, por la prerrogativa de la voluntad establecida en dicha
norma, este puede disponer hasta de quince días para
continuar prestando servicios a su
empleador, a cambio de una
compensación extraordinaria. Por ende, tiene la capacidad
autodeterminativa de decidir un "canje" sobre aquello.

En cambio, la norma taxativa es aquella que ordena y dispone
sin tomar en cuenta la voluntad de los sujetos de la
relación laboral. En ese ámbito, el trabajador no
puede "despojarse", permutar o renunciar a los beneficios,
facultades o atribuciones que le concede la norma.

Javier Neves Mujica[4]manifiesta que el
principio de irrenunciabilidad de derechos es justamente el
que prohíbe que los actos de disposición del
trabajador, como titular de un derecho, recaigan sobre normas
taxativas, y sanciona con la invalidez la transgresión de
esta pauta basilar. La irrenunciabilidad de los derechos
laborales proviene y se sujeta al ámbito de las normas
taxativas que, por tales, son de orden público y con
vocación tuitiva a la parte más débil de la
relación laboral. Es conveniente consignar que una norma
jurídica puede contener dentro de su texto, partes
taxativas y dispositivas.

II. Efectos del
Decreto de Urgencia Nº 037-94

Además de los principios
laborales esgrimidos en las cuestiones preliminares; el
artículo 51° de la Constitución consagra el
principio de jerarquía normativa y supremacía
normativa de la Constitución, y dispone que la
Constitución prevalece sobre toda norma legal y la ley
sobre las normas de inferior jerarquía, y así
sucesivamente.

Del mismo modo, el inciso 4° del artículo 200°
de la Constitución establece las normas que, en el
sistema de
fuentes
normativas diseñado por ella, tienen rango de ley: las
leyes,
decretos legislativos, decretos de urgencia, tratados,
reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter general y ordenanzas.
Consecuentemente, de las normas precitadas se colige que, en
nuestro ordenamiento jurídico, el primer rango normativo
corresponde a la Constitución y el segundo a la ley y a
las normas con rango de ley, configurándose en este
segundo nivel una diversidad de fuentes normativas del mismo
rango pero que, conforme a la Constitución, varían
en su denominación, producción normativa y en la materia que
regulan. Sin ánimo exhaustivo, tal es el caso de la Ley
Orgánica que, conforme al artículo 106° de la
Constitución, tiene un procedimiento
especial de votación y regula determinadas materias, o el
del Decreto de Urgencia que regula materia determinada (inciso 18
del artículo 118.° de la Constitución).
[5]

Dentro de este contexto, según Arturo Fernández
Cano[6]"a partir de la publicación del
Decreto de Urgencia N° 051-2007y los Decretos Supremos N°
011-2008-EF y 012-2008-EF, ha crecido, sin duda alguna, la
expectativa por el cobro de la bonificación especial
prevista en el Decreto de Urgencia N° 037-94,
generándose un incremento en la tramitación de
procesos
contenciosos referidos a dicho pago y cuya realidad no puede ser
desconocida por los magistrados que conocen dichos procesos,
habida cuenta que en la actualidad representan un número
importante de procesos en curso, de ahí que resulte
importante tener claros determinados conceptos".

A partir de la emisión de las STC N°
3542-2004-AA/TC y N° 2616-2004-AC/TC-AMAZONAS, el Tribunal
Constitucional hace una reseña sobre los criterios que ha
ido estableciendo en torno al pago del
beneficio especial que otorga el Decreto de Urgencia N°
037-94. Así por ejemplo, para el Tribunal Constitucional,
este beneficio ha venido generando una evolución, cada vez más favorable al
sector trabajador, para la percepción
del beneficio, siendo verificable la secuencia por tres etapas de
interpretación sobre los beneficiarios:

• En un primer momento se consideró que el Decreto de
  Urgencia N° 037-94 no podía ser aplicado a
  ningún servidor administrativo que ya percibía
  el aumento señalado en el Decreto Supremo N°
  019-94-PCM, conforme lo señala el propio Decreto de
  Urgencia en su sétimo artículo. Este primer
  criterio fue fijado en el Expediente N°
  3654-2004-AA/TC.

• En un segundo momento se consideró que el Decreto
  de Urgencia N° 037-94 era aplicable sólo para
  aquellos servidores que hubieran alcanzado el nivel directivo
  o jefatural de la Escala N° 11 del Decreto Supremo N°
  051-91-PCM, puesto que era la propia condición de la
  norma para no colisionar con la bonificación dispuesta
  por el Decreto Supremo N° 019-94-PCM. Este segundo
  criterio fue fijado en el Expediente N°
  3149-2003-AA/TC.

• El último momento responde a una
  interpretación más favorable al trabajador,
  pues se estima que debido a que los montos de la
  bonificación del Decreto de Urgencia N° 037-94 son
  superiores a los fijados por el Decreto Supremo N°
  019-94-PCM, correspondía que sea la
  bonificación mayor y más beneficiosa la que se
  otorgue a todos los servidores públicos,
  incluyéndose a aquéllos que venían
  percibiendo la bonificación del Decreto Supremo N°
  019-94-PCM, disponiéndose al efecto que se proceda a
  descontar el monto otorgado por la aplicación de la
  norma mencionada. Este tercer y actual criterio fue fijado en
  los Expedientes N° 3542-2004-AA/TC y
  2616-2004-AC/TC-AMAZONAS.

III. Ámbito de
aplicación del Decreto Supremo N.º 019-94-PCM y del
Decreto de Urgencia N.º 037-94

El Decreto Supremo N.º 019-94-PCM, publicado el 30 de
marzo de 1994, en su artículo 1º, establece "(…)
que a partir del 1 de abril de 1994 se otorgará una
bonificación especial a los profesionales de la salud y docentes de la
carrera del Magisterio Nacional de la
Administración Publica, así como a los
trabajadores asistenciales y administrativos de los Ministerios de
Salud y Educación y sus
Instituciones
Públicas Descentralizadas, Sociedades de
Beneficencia Pública, Unión de Obras de Asistencia
Social y de los Programas de
Salud y Educación de los Gobiernos Regionales".

El Decreto de Urgencia Nº. 037-94, publicado el 21 de
julio de 1994, en su artículo 2º, dispone que "(…)
a partir del 1 de julio de 1994, se otorgará una
bonificación especial a los servidores de la
Administración Publica ubicados en 
los niveles F-2, F-1, profesionales, técnicos y
auxiliares, así como al personal
comprendido en la Escala N.º
11 del Decreto Supremo N.º 051-91-PCM que desempeña
cargos directivos o jefaturales, de conformidad con los montos
señalados en el anexo que forma parte del presente Decreto
de Urgencia (…)".

Por su parte, el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM,
publicado el 6 de marzo de 1991, regula en forma transitoria las
normas reglamentarias orientadas a determinar los niveles
remunerativos de los funcionarios, directivos, servidores y 
pensionistas del Estado en el
marco del Proceso de
Homologación, Carrera Pública y Sistema
Único de las Remuneraciones y
Bonificaciones.

Con el propósito de realizar una interpretación
conforme el artículo 39º de la Constitución
Política
del Perú de la aplicación del Decreto Supremo
N.º 019-94-PCM y del Decreto de Urgencia N.º 037-94, es
necesario concordarlo con el Decreto Supremo N.º 051-91-PCM,
dispositivo al que se remite el mismo decreto de urgencia. En ese
sentido, cuando el Decreto de Urgencia N.º 037-94 otorga una
bonificación a los servidores de la Administración
Pública ubicados en los niveles F-2, F-1,
profesionales, técnicos y auxiliares, no se refiere a los
grupos
ocupacionales determinados en el Decreto Legislativo N.º
276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector
Público, sino que hace referencia a las
categorías remunerativas-escalas, previstas en el Decreto
Supremo N.º 051-91-PCM. Así, el decreto supremo
referido determina los siguientes niveles remunerativos:

• Escala 1: Funcionarios y directivos.

• Escala 2: Magistrados del Poder Judicial

• Escala 3: Diplomáticos

• Escala 4: Docentes universitarios

• Escala 5: Profesorado

• Escala 6: Profesionales de la Salud

• Escala 7: Profesionales

• Escala 8: Técnico

• Escala 9: Auxiliares

• Escala 10: Escalafonados, administrativos del Sector
  Salud

• Escala 11: Personal comprendido en el Decreto Supremo
  N.º 032.1-91-PCM y Servidores públicos
  comprendidos en el Decreto Supremo N.º 019-94-PCM y
  Decreto de Urgencia N.º 037-94, en concordancia con las
  escalas señaladas en el Decreto Supremo Nº
  051-91-PCM

Habiéndose realizado el análisis de cada una de las normas legales
pertinentes y elaborado la tabla comparativa de las escalas
remunerativas, se llega a establecer que se encuentran
comprendidos en los alcances del Decreto Supremo N.º
019-94-PCM aquellos servidores públicos:

• Que se encuentren ubicados en la Escala Remunerativa
  N.º 4, esto es, los docentes universitarios.

• Que se encuentren en la Escala Remunerativa N.º 5,
  esto es, el profesorado.

• Que se encuentren comprendidos en la Escala Remunerativa
  N.º 6, esto es, los profesionales de Salud.

• Que se encuentren comprendidos en la Escala Remunerativa
  N.º 10, esto es, los escalafonados del Sector Salud.

• Que sean trabajadores asistenciales y administrativos
  ubicados en la escalas remunerativas N.os 8 y 9, es decir,
  los técnicos y auxiliares que presten sus servicios en
  los ministerios de Salud y Educación y sus
  instituciones públicas descentralizadas, sociedades de
  Beneficencia Pública, Unión de Obras de
  Asistencia Social y de los programas de Salud y
  Educación de los Gobiernos Regionales.

En virtud del Decreto de Urgencia N.º 037-94, corresponde
el otorgamiento de la bonificación especial a los
servidores públicos:

• Que se encuentren en los niveles remunerativos F-1 y F-2
  en la Escala N.º 1.

• Que ocupen el nivel remunerativo incluido en la
  categoría del grupo ocupacional de  los
  profesionales, es decir, los comprendidos en la Escala
  N.º 7.

• Que ocupen el nivel remunerativo incluido en la
  categoría del grupo ocupacional de los
  técnicos, es decir, los comprendidos en la Escala
  N.º 8.

• Que ocupen el nivel remunerativo incluido en la
  categoría del grupo ocupacional de los auxiliares, es
  decir, los comprendidos en la Escala N.º 9.

• Que ocupen el nivel remunerativo en la Escala N.º 11,
  siempre que desempeñen cargos directivos o
  jefaturales  del nivel F-3 a F-8, según anexo del
  Decreto de Urgencia N.º 037-94. 

No se encuentran comprendidos en el ámbito de
aplicación del Decreto de Urgencia N.º 037-94, los
servidores públicos que regulan su relación laboral
por sus respectivas leyes de carrera y tienen sus propias escalas
remunerativas, que son los ubicados en:

• La Escala N.º 2: Magistrados del Poder Judicial;

• La Escala N.º 3: Diplomáticos;

• La Escala N.º 4: Docentes universitarios;

• La Escala N.º 5: Profesorado;

• La Escala N.º 6: Profesionales de la Salud, y

• La Escala N.º 10 Escalafonados, administrativos del
  Sector Salud

Del análisis de las normas mencionadas se desprende que
la bonificación del Decreto de Urgencia N.º 037-94
corresponde que se otorgue a los servidores públicos
ubicados en los grupos ocupacionales de los técnicos y
auxiliares, distintos del Sector Salud, en razón de que
los servidores administrativos de dicho sector se encuentran
escalafonados y pertenecen a una escala distinta, como es la
Escala N.º 10. Cabe señalar que a los servidores
administrativos del sector Salud, desde el inicio del proceso de
aplicación del Sistema Único de Remuneraciones,
Bonificaciones y Pensiones de los Servidores del Estado, se les
estableció una escala diferenciada.

En el caso de los servidores administrativos del sector
Educación, así como de otros sectores que no sean
del sector Salud, que se encuentren en los grupos ocupacionales
de técnicos y auxiliares de la Escala N.os 8 y 9 del
Decreto Supremo N.º 051-91-PCM, por no pertenecer a una
escala diferenciada, les corresponde que se les otorgue la
bonificación especial del Decreto de Urgencia N.º
037-94,  por ser económicamente más
beneficiosa, pues la exclusión de estos servidores
conllevaría un trato discriminatorio respecto de los
demás servidores del Estado que se encuentran en el mismo
nivel remunerativo y ocupacional y que perciben la
bonificación otorgada mediante el Decreto de Urgencia
Nº 037-94.

IV. Sentencia del 12
de Setiembre del 2005 – EXP. N.º 2616-2004-AC /TC, como
Precedente Constitucional de observancia obligatoria, para
delimitación de derechos derivados del Decreto de Urgencia
Nº 037-94 a favor de trabajadores.

Tal como se desprende de los alcances de la Sentencia del 12
de Setiembre del 2005, obrante en el EXP. N.º 2616-2004-AC
/TC, el Tribunal Constitucional, por las consideraciones de hecho
y de derecho antes expuestas, y en mérito de lo dispuesto
en el artículo VII del Titulo Preliminar del Código
Procesal Constitucional, dispuso que los fundamentos de su
sentencia sean de observancia obligatoria, haciendo extensivo
dicho mandato a todos los operadores jurisdiccionales, respecto
de asuntos contenciosos o no contenciosos tramitados ante la
judicatura respecto de delimitación de derechos derivados
del Decreto de Urgencia Nº 037-94 a favor de
trabajadores.

Tal como asevera el Dr. Marcial Rubio Correa, los
últimos años han marcado una notable diferencia:
nuestro Tribunal Constitucional ha desarrollado una doctrina
constitucional que consideramos enérgica y precisa.
Contribuye a la consolidación de un Estado de Derecho
en el que el ejercicio de la acción
conduce a resultados predecibles y, además, ejecutables.
Una iniciativa jurisprudencial de este tipo tiene que desarrollar
necesariamente discusión y contienda respecto de conceptos
y de soluciones
pero, creemos, la actuación general del Tribunal ha sido
altamente positiva para el Derecho peruano en general y no
sólo para el Derecho
Constitucional.[7]

A raíz de la entrada en vigencia del Código
Procesal Constitucional, se ha introducido en nuestro sistema
jurídico el concepto de
precedente constitucional vinculante. Ello comporta, de
manera preliminar, que el Tribunal Constitucional tiene dos
funciones
básicas; por un lado resuelve conflictos, es
decir, es un Tribunal de casos concretos; y, por otro, es un
Tribunal de precedentes, es decir, establece, a través de
su jurisprudencia, la política jurisdiccional
para la aplicación del derecho por parte de los jueces del
Poder Judicial y
del propio Tribunal Constitucional en casos futuros. La
cuestión que debe esclarecerse, no obstante, es
cuándo el Tribunal debe dictar un precedente.

En tal sentido, y desarrollando los supuestos establecidos en
la sentencia 0024-2003-AI/TC, el Tribunal Constitucional mediante
Sentencia de fecha 14 de Noviembre del 2005 materializada en el
Expediente Nº 3741-2004-AA/TC ha considerado que constituyen
supuestos para la emisión de un precedente vinculante los
siguientes:

a) La constatación, a partir de un caso que ha sido
sometido a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, de
la existencia de divergencias o contradicciones latentes en la
interpretación de los derechos, principios o normas
constitucionales, o de relevancia constitucional.

b) La constatación, a partir de un caso que ha sido
sometido a la jurisdicción del Tribunal Constitucional, de
que los operadores jurisdiccionales o administrativos, vienen
resolviendo en base a una interpretación errónea de
una norma del bloque de constitucionalidad; lo cual, a su vez,
genera una indebida aplicación de la misma.

c) Cuando en el marco de un proceso constitucional de tutela de los
derechos, el Tribunal constata la inconstitucionalidad manifiesta
de una disposición normativa que no solo afecta al
reclamante, sino que tiene efectos generales que suponen una
amenaza latente para los derechos fundamentales. En este
supuesto, al momento de establecer el precedente vinculante, el
Tribunal puede proscribir la aplicación, a futuros
supuestos, de parte o del total de la disposición o de
determinados sentidos interpretativos derivados del mismo; o
puede también establecer aquellos sentidos interpretativos
que son compatibles con la Constitución.

d) Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente
vinculante.

El tribunal Constitucional ha determinado que la
incorporación del precedente constitucional vinculante, en
los términos en que precisa el Código Procesal
Constitucional, genera por otro lado, la necesidad de
distinguirlo de la jurisprudencia que emite este Tribunal.

Las sentencias del Tribunal Constitucional, dado que
constituyen la interpretación de la Constitución
del máximo tribunal jurisdiccional del país, se
estatuyen como fuente de derecho y vinculan a todos los poderes
del Estado. Asimismo, conforme lo establece el artículo VI
del Código Procesal Constitucional y la Primera
Disposición General de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional, N.º 28301, los jueces y tribunales
interpretan y aplican las leyes y reglamentos conforme a las
disposiciones de la Constitución y a la
interpretación que de ellas realice el Tribunal
Constitucional a través de su jurisprudencia en todo tipo
de procesos. La jurisprudencia constituye, por tanto, la doctrina
que desarrolla el Tribunal en los distintos ámbitos del
derecho, a consecuencia de su labor frente a cada caso que va
resolviendo.

Por otro lado, con objeto de conferir mayor predecibilidad a
la justicia
constitucional, el legislador del Código Procesal
Constitucional también ha introducido la técnica
del precedente, en su artículo VII del título
preliminar, al establecer que "Las sentencias del Tribunal
Constitucional que adquieren la autoridad de
cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así
lo exprese la Sentencia, precisando el extremo de su efecto
normativo (.)". De este modo, si bien tanto la
jurisprudencia como el precedente constitucional tienen en
común la característica de su efecto vinculante, en
el sentido de que ninguna autoridad, funcionario o particular
puede resistirse a su cumplimiento obligatorio, el Tribunal, a
través del precedente constitucional, ejerce un poder
normativo general, extrayendo una norma a partir de un caso
concreto.

Por lo manifestado, es claro preveer que la causa seguida en
el EXP. N.º 2616-2004-AC /TC, la misma que culminara com la
expedición de sentencia del 12 de Setiembre del 2005,
constituye un precedente vinculante inobjetable; el mismo que en
dogmática jurídico laboral, en aplicación
del principio de Indubio Pro operario debe ser aplicado a todos
los trabajadores sujetos a las disposiciones contenidas en el
Decreto de Urgencia Nº 037-94, constituyendo un flagrante
abuso de autoridad su omisión, así como un
prevaricato convicto y confeso su no aplicabilidad a favor de los
trabajadores.

V.
Conclusiones:

• 1. Si el servidor o cesante no se encuentra
  considerado en alguno de los supuestos previstos en el
  fundamento décimo precedentemente señalado, no
  tendrá derecho a la bonificación.

• 2. Si el servidor o cesante se encuentra considerado
  en alguno de los supuestos señalados tendrá
  derecho al bono y en este caso nos encontraremos ante dos
  supuestos adicionales:

2.1. Si el servidor o
cesante ha venido recibiendo la bonificación del Decreto
Supremo N° 019-94-PCM, le corresponderá recibir la
bonificación especial y será, en ejecución
de sentencia, que se proceda al cálculo de
(i) el descuento respectivo, (ii) los devengados y (iii) los
intereses legales que correspondan, en la medida que hayan sido
materia del petitorio de demanda.

2.2. Si el servidor o cesante no ha recibido la
bonificación del Decreto Supremo N° 019-94-PCM, le
corresponderá recibir la bonificación especial y
será, en ejecución de sentencia, que se proceda al
cálculo de (i) los devengados y (ii) los intereses legales
que correspondan, en la medida que hayan sido materia del
petitorio de demanda.

• 3. Respecto de la vía procedimental tendremos
  dos opciones:

3.1. El proceso de cumplimiento será el pertinente en
la medida que exista una resolución administrativa que
establezca la procedencia del pago. En este caso, será
aplicable como precedente la STC N° 2616-2004-AC/TC-AMAZONAS,
donde se había establecido la validez de las resoluciones
de la Dirección Regional de Sectorial N° 0646
y 0835-2001-CTAR-AMAZONAS/ED, por las cuales se otorgó al
recurrente la bonificación especial previste en el Decreto
de Urgencia N° 037-94, con deducción del Decreto Supremo N°
019-94-PCM

3.2. El proceso contencioso administrativo será el
pertinente, EN LA VÍA ESPECIAL, en los casos que exista
controversia sobre el derecho del servidor o cesante de percibir
la bonificación especial, es decir, en los casos que la
Administración Pública considere que
no corresponde la percepción de la
bonificación.

• 4. El pago de las bonificaciones devengadas durante
  el desarrollo del proceso tiene que ser solicitado en la
  demanda, caso contrario no puede ser acogido en la sentencia
  por el juez.

• 5. La causa seguida en el EXP. N.º 2616-2004-AC
  /TC, la misma que culminara com la expedición de
  sentencia del 12 de Setiembre del 2005, constituye un
  precedente vinculante inobjetable; el mismo que en
  dogmática jurídico laboral, en
  aplicación del principio de Indubio Pro operario debe
  ser aplicado a todos los trabajadores sujetos a las
  disposiciones contenidas en el Decreto de Urgencia Nº
  037-94, constituyendo un flagrante abuso de autoridad su
  omisión, así como un prevaricato convicto y
  confeso su no aplicabilidad a favor de los trabajadores.

"No es el trabajo el
que jerarquiza al hombre, es
el hombre el
que jerarquiza al trabajo."

(Mario Sarmiento)

Autor:

Juan José Díaz Guevara

Abogado y Consultor Jurídico.
Maestría en Derecho
Civil-Comercial y en Defensa y Desarrollo
Nacional. Becario del Centro de Altos Estudios Nacionales.
Especialista en Derecho
Administrativo, en Contrataciones y Adquisiciones Estatales,
así como en Proyectos de
Inversión Pública. Funcionario Público
del Estado – Perú.

[1] Juan Pablo II [Encíclica laborem
exercens. Lima. Salesiana, S/F]

[2] León XIII [Encíclica rerum
novarum. Lima: Paulinas, 1966]

[3] [Remotti Carbonell, José Carlos:
La Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Estructura,
funcionamiento y jurisprudencia, Barcelona, Instituto Europeo
de Derecho, 2003, p. 18].

[4] [Introducción al derecho laboral. Lima:
Fondo Editorial de la PUCP, 2003, p. 103]

[5] TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: PLENO
JURISDICCIONAL: 008-2005-PI/TC

[6] http://blog.pucp.edu.pe/item/23842

[7] Gaceta del Tribunal Constitucional
N.º 1, Enero-Marzo 2006. Pág. 01