El Principio de Razonabilidad en la Ley Administrativa Peruana (página 2)

Forzando nuestra imaginación para trasponer la
ley del
Talión al ámbito administrativo nos
plantearíamos:

• ¿Si un Director General que maltrata al
  personal a su cargo se viese sometido al desprecio y
  salivazos de todos sus subordinados?

• ¿Es aceptable obligar al dueño de una
  discoteca ruidosa a vivir junto a una cantera con
  estruendosas voladuras de explosivos?

• ¿Sería procedente que el estado ante
  un administrado que formula ante la administración
  pública una declaración jurada falsa, lo
  castigue calculándole falsa y arbitrariamente un monto
  superior de sus impuestos a pagar?

Lo cierto es que en el plano práctico, la ley del
talión puede resultar ostensiblemente absurda o
contraproducente, ya que su materialización traslapa la
lógica
jurídica misma, o afecta el carácter tridimensional del derecho puro:
hecho-valor-norma;
máxime si lo que implica contradice la filosofía, de la teoría
pura del Derecho por ende contradice en todos sus extremos a los
derechos
fundamentales reconocidos en la Constitución Política, norma
normarum de nuestro ordenamiento jurídico.

Es bajo ésta línea de pensamiento
que la Ley Nº 27444 Ley del Procedimiento
Administrativo General establece como un principio medular de la
potestad sancionadora administrativa, al principio de
razonabilidad mediante el cual las autoridades deben prever que
la comisión de la conducta
sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que
cumplir las normas
infringidas o asumir la sanción; así como que la
determinación de la sanción considere criterios
como la existencia o no de intencionalidad, el perjuicio causado,
las circunstancias de la comisión de la infracción
y la repetición en la comisión de
infracción.

Asimismo, el citado cuerpo normativo establece como
principio verbo rector de sus lineamientos, el principio de
razonabilidad disponiendo en su título prelimar que las
decisiones de la autoridad
administrativa, cuando creen obligaciones,
califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan
restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los
límites
de la facultad atribuida y manteniendo la debida
proporción entre los medios a
emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de
que respondan a lo estrictamente necesario para la
satisfacción de su cometido.

Elementos para
consolidar un adecuado principio de
razonabilidad

La ley administrativa general del Perú
prevé que a efectos de aplicar el principio de
razonabilidad se debe considerar que:

• La determinación de la sanción
  considere criterios como la existencia o no de
  intencionalidad.

• La comisión de la conducta sancionable no
  resulte más ventajosa para el infractor que cumplir
  las normas infringidas o asumir la sanción.

• El perjuicio causado.

• Las circunstancias de la comisión de la
  infracción.

• La repetición en la comisión de
  infracción.

Teniendo en cuanta los requisitos señalados
anteriormente, podríamos ejemplibizar la aplicación
del principio de razonabilidad dentro de la potestad
administrativa sancionadora en materia
tributaria.

Ahora bien, el artículo 166º del Código
Tributario dispone que la
Administración Tributaria tiene la facultad de
determinar y sancionar administrativamente las infracciones
tributarias, pudiendo en virtud de dicha facultad aplicar
gradualmente las mismas, sobre la base de parámetros
objetivos. Lo
que debe entenderse con absoluta claridad, es que la
discrecionalidad se ejerce dentro de un marco previamente
reglado, lo que de suyo excluye cualquier posibilidad de
decisión arbitraria, enmarcado el actuar del ente
administrativo a los principios de
razonabilidad, interdicción de la arbitrariedad y buena
fe.

Es en ese sentido, teniendo en cuenta el principio
administrativo bajo comentario, tal como establece Jorge Bravo
Cucci, debe entenderse el ejercicio de potestades discrecionales
en un Estado de
Derecho, aquellas susceptibles de control
jurisdiccional en sede constitucional. Lo que resulta
interesante, es cómo algunas veces, a través del
control de la facultad discrecional en la modulación
de las sanciones tributarias, puede decantarse en una
constatación de la desproporcionalidad de ellas respecto
de las infracciones cometidas. Es precisamente el caso de la
Sentencia recaída sobre el Expediente 1803-2004-AA/TC, en
el que el Tribunal Constitucional concluye que:

"(…) si la infracción amerita una
sanción equis, la gradualidad establecida no puede reducir
este monto al 30% de equis (…) puesto que, si ello es
material y objetivamente posible sin afectar a los fines de la
Administración, entonces resulta obvio que
la multa en sí, establecida en la tabla de sanciones de la
SUNAT, es desproporcionada y, por tanto, injusta e irrazonable
respecto de la falta cometida. La diferencia entre el monto de la
multa y la ventaja de gradualidad que la norma autoriza a la
Administración, es en este caso, la
evidencia de la irrazonabilidad".

Lamentablemente, depende en mucho la aplicación
del principio de razonabilidad, en la calificación
objetiva de las supuestas situaciones fácticas que se
presentan en la administración
pública. Volviendo al aspecto tributario; según
lo indica el primer párrafo
del artículo 165º del Código Tributario, las
infracciones tributarias se configuran objetivamente. Dicho
precepto es mal entendido, tanto por la Administración
Tributaria como por el Tribunal Fiscal, en el
sentido que para la configuración de la infracción
se tomarán en cuenta solamente los hechos, sin considerar
la intención del sujeto infractor.

Así por ejemplo, si un sujeto declara por error
un tributo en defecto y procede a la rectificación de la
declaración tributaria antes de ser detectado por la
Administración Tributaria, y sin que su conducta haya
implicado un perjuicio al fisco, atendiendo al criterio de
observancia obligatoria que se obtiene de la RTF 196-1-98 ,
habrá incurrido en la infracción tipificada en el
artículo 178º numeral 1 del Código Tributario
por declarar cifras o datos "falsos"
que influyan en la determinación de la obligación
tributaria, infracción sancionable con el 50% del tributo
omitido, pero susceptible de una reducción del orden de
90% del monto de dicha multa, si el deudor cumple con declarar y
pagar la deuda tributaria antes de ser detectado.

La norma antes referida, que describe lo que
vendría a ser un sistema de
responsabilidad objetiva (responsabilidad por el
resultado), colisiona frontalmente con el principio de
razonabilidad, el cual exige tanto la existencia de
intencionalidad como la relación entre la sanción y
el perjuicio causado. En un Estado
democrático, no tiene cabida un régimen sancionador
como el indicado, pues la exigencia de culpabilidad
surge directamente de principios constitucionales como el de
seguridad
jurídica y el de respeto a la
dignidad de la
persona, por
lo que el ejercicio de la potestad sancionadora no puede
prescindir de tales consideraciones.

Asimismo, resulta importante determinar el dolo respecto
de las declaraciones que presenta un usuario ante la
administración pública, las mismas que en virtud
del principio de verdad material se toman por ciertas.
Manifestamos ello en razón de que tal como lo prevé
el artículo 32 de la Ley Nº 27444 al ejercer el
control posterior, la entidad puede sancionar hasta con 5 UIT a
aquellos que hayan formulado declaraciones juradas falsas para la
obtención de determinados derechos; sin embargo muchas
veces esos errores constituyen errores materiales o
de forma, que no implican necesariamente el dolo de mentirle al
estado.

Como podemos apreciar, "el principio de razonabilidad o
proporcionalidad constituye un postulado que, en cierta medida,
racionaliza la actividad sancionadora de la Administración
evitando que la autoridad administrativa, desborde su
actuación represiva y encauzando ésta dentro de un
criterio de ponderación, mesura y equilibrio,
como la alternativa última de entre las que menos gravosas
resulten para el administrado". [2]

Tal como señala Juan Carlos Morón Urbina,
dentro de los nuevos lineamientos que opta la Ley Nº 27444
Ley del Procedimiento Administrativo General, se adopta como
criterio los efectos de la decisión administrativa en la
esfera jurídica del destinatario del acto, según
sea la incidencia favorable (creando un derecho, una facultad, o
una posición de ventaja o beneficio, suprimiendo una
limitación o desventaja, etc.), desfavorable (imponiendo
deberes, gravamen, limitaciones o prohibiciones, etc.), o
negativa pero neutral (actos denegatorios de una
pretensión).

Son ejemplos de actos administrativos favorables,
conformadores o ampliatorios: la admisión, la
autorización, la licencia, los permisos, la
concesión, etc. A su vez, son ejemplos, de actos
administrativos de gravamen: las ordenes, los actos extintivos de
derechos (revocación, nulidad, confiscación,
decomiso, etc.), las sanciones y en general, todos los actos
administrativos que imponen cargas, obligaciones, limita
derechos, o contiene declaraciones perjudiciales a los
administrados. Resulta importante por que uno y otro va a seguir
reglas e intensidades distintas, en cuanto vinculación con
la legalidad,
motivación, garantías, niveles de
discrecionalidad, etc.

Por ejemplo, en cuanto a la eficacia del
acto, la Ley prevé que los actos favorables o ampliatorios
pueden tener eficacia anticipada a la notificación o
publicación del acto, conforme a las condiciones que
establece el Art. 17 de la norma.

Por el contrario, la figura de la alegación
conclusiva ha sido regulado como requisito indispensable
sólo para aquellos procedimientos de
gravamen para los administrados (ej. Sancionadores,
fiscalización, tributarios, etc.), en los que la autoridad
deberá otorgar vista de la causa por un lapso no menor de
cinco días para presentar su alegato a manera de descargo;
así mismo el legislador ha consagrado a favor del
administrado su derecho a moderación de actos de gravamen
(art. 55.10), por el que los actos de gravamen, tienen
aquí un tratamiento limitante a favor de los
administrados. Aquí se dice que, todos estos actos deben
ser llevados a cabo en la forma menos gravosa posible, para los
administrados, en una proyección del principio de
razonabilidad establecido en el titulo preliminar.

Finalmente el Titulo Prelimar de la Ley, contiene el
principio de razonabilidad (art. IV, 1.4.) que ha sido concebido,
con una regla adicional y particularizada para las decisiones de
gravamen sobre los administrados, ya que se entiende que estas
medidas convergen en afectaciones admitidas sobre los derechos y
bienes de los
administrados.

En tal sentido, teniendo como ámbito protector a
la persona humana y arbitrando razonablemente con el interés
público, la Ley mediante este principio da una pauta
fundamental a la autoridad que tiene la competencia para
producir actos de gravamen contra los administrados: producirla
de manera legítima, justa y proporcional.

La norma contempla que para cumplir con el principio de
razonabilidad una disposición de gravamen, de cumplir
con:

• Adoptarse dentro de los límites de la
  facultad atribuida. Esto es cumplir y no desnaturalizar la
  finalidad para la cual fue acordada la competencia de emitir
  el acto de gravamen.

• Mantener la proporción entre los medios y
  fines. Quiere decir que la autoridad al decidir el tipo de
  gravamen a emitir o entre los diversos grados que una misma
  nación puede conllevar, no tiene plena
  discrecionalidad para la opción, sino que debe optar
  por aquella que sea proporcional a la finalidad perseguida
  por la norma legal.

• Finalmente, tenemos los actos denegatorios que son
  aquellos que, como su designación lo expresa,
  constituyen un rechazo de las pretensiones planteadas por un
  administrado. Estos actos constituyen la voluntad declarada
  expresamente por la autoridad de no actuar en determinado
  sentido.

El Principio de
razonabilidad en la ejecución forzosa de las decisiones
administrativas

Tal como establece Jorge Pando Vilchez, podemos
señalar que la ejecución forzosa es la potestad,
facultad o posibilidad que tiene la administración
pública de hacer cumplir por la fuerza
aquellos actos administrativos donde ha impuesto deberes
o restricciones a los administrados o ciudadanos, y que tales
deberes o restricciones no han sido cumplidos voluntariamente por
tales administrados.

La ejecución forzosa es una forma de obligar al
administrado a cumplir con lo dispuesto por la
administración pública. Sin embargo, el ejercicio
de esta potestad, no está exenta del cumplimiento de
determinados requisitos que en algunas oportunidades no se
cumplen a cabalidad, dentro de ellos:

• Acto Administrativo declarativo o constitutivo de
  una obligación a favor de la entidad (ej: multa,
  mandato de pago, indicación de clausura,
  disposición de demolición, entre otros), acto
  que debe estar debidamente notificado al administrado,
  cumpliéndose así el requisito de ser por
  escrito.

• Obligación a exigirse se derive de una
  atribución de imperio o relación de derecho
  público y no de una relación
  contractual.

• Que se haya requerido al administrado el
  cumplimiento de dicha obligación, bajo apercibimiento
  de iniciarse la ejecución forzosa.

• Ejecución no reservada al Poder
  Judicial.

• Resolución de inicio de ejecución
  (también sea debidamente notificada).

La Ley Nº 27444, establece en el numeral 196.1 de
su artículo 196, establece que la ejecución forzosa
por la entidad se efectuará respetando siempre el
principio de razonabilidad, por los siguientes medios:

a) Ejecución coactiva

b) Ejecución subsidiaria

c) Multa coercitiva

d) Compulsión sobre las personas

La Ley especial bajo cuyo principio de razonabilidad es
materia del presente, considera (Artículo 197) que la
Ejecución coactiva, es aquel procedimiento administrativo
encaminado a materializar la ejecución de una
obligación de dar, hacer o no hacer, debiendo seguirse el
procedimiento previsto en las leyes de la
materia, todo ello dentro del principio verbo rector de
legalidad.

Por su parte constituye, Ejecución subsidiaria
cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser realizados por
sujeto distinto del obligado. En este caso, la entidad
realizará el acto, por sí o a través de las
personas que determine, a costa del obligado. Asimismo el importe
de los gastos,
daños y perjuicios se exigirá conforme a lo
dispuesto en el artículo anterior; dicho importe
podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes
de la ejecución, o reservarse a la liquidación
definitiva.

Asimismo habrá Multa coercitiva cuando así
lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que
éstas determinen, la entidad puede, para la
ejecución de determinados actos, imponer multas
coercitivas, reiteradas por períodos suficientes para
cumplir lo ordenado, en actos personalísimos en que no
proceda la compulsión sobre la persona del obligado; actos
en que, procediendo la compulsión, la
administración no la estimara conveniente; actos cuya
ejecución pueda el obligado encargar a otra
persona.

Por otro lado, compulsión sobre las personas se
efectúa en los actos administrativos que impongan una
obligación personalísima de no hacer o soportar, en
los casos en que la ley expresamente lo autorice, y siempre
dentro del respeto debido a su dignidad y a los derechos
reconocidos en la Constitución Política. Si los
actos fueran de cumplimiento personal, y no fueran ejecutados,
darán lugar al pago de los daños y perjuicios que
se produjeran, los que se deberán regular
judicialmente.

Finalmente, cabe acotar que a fin de delimitar de manera
integral el principio de razonabilidad, los requisitos para su
materialización descritos en el artículo 230 de la
Ley Nº 27444 deberían ser concurrentes.

Autor:

Juan José Díaz
Guevara

Abogado y Consultor Jurídico.
Maestría en Derecho
Civil-Comercial y en Defensa y Desarrollo
Nacional. Becario del Centro de Altos Estudios Nacionales.
Especialista en Derecho
Administrativo, en Contrataciones y Adquisiciones Estatales,
así como en Proyectos de
Inversión Pública. Funcionario Público
del Estado – Perú.

[1] http://www.telecinco.es/informativos/curiosidades/noticia/53576/Castigados+a+escuchar+musica+que+no+les+gusta

[2] PEDRESCHI GARCÉS, Willy. Análisis sobre la potestad sancionadora
de la Administración Pública y el procedimiento
administrativo sancionador en el marco de la Ley Nº 2744,
Ley del Procedimiento Administrativo General. En: Comentarios a
la Ley del Procedimiento Administrativo General. Ara Editores,
2003. Pág. 531.