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La administración pública en Nicaragua (página 2)




Partes: 1, 2


Uno de los principios que sustentan el estado social de derecho que proclama nuestra constitución en el articulo 130 inciso 1 , es de la división de poderes , los que según el artículo 129 de la misma ley fundamental , son el legislativo  , el ejecutivo, el judicial y electoral, estos poderes  son independientes entre sí y se coordinan armoniosamente subordinados únicamente a los intereses supremos de la nación y a lo establecido en la constitución, la administración pública no solo comprende la administración central del estado sino la administración autonómica y la municipal que son los entes territoriales en nuestro país según el artículo 165 Cn.

En el moderno estado social de derecho, la administración constituye una pieza clave e insustituible en tanto que es necesaria  para el cumplimiento efectivo del interés general. La administración pública es la principal actividad que corresponde desarrollar al Poder Ejecutivo para la prestación de los servicios públicos.

Estructura orgánica de la Administración Pública

Los órganos de la administración pública son las unidades entre las que se divide la competencia del Estado en materia administrativa y sus titulares son aquellas personas físicas que forman y exteriorizan la voluntad de éste.

 Es necesario, entonces, distinguir entre el órgano y su titular, pues mientras el primero representa una unidad abstracta, una esfera de competencia, el titular representa una persona concreta que puede cambiar sin afectar el órgano y que tiene, además de la voluntad que en la esfera de competencia del órgano representa la del Estado, una voluntad dirigida a la satisfacción de sus propios intereses.

Mediante la organización administrativa, el  estado  adopta una estructura  adecuada a los servicios públicos y de más formas de actuación administrativa.

Los elementos de la organización administrativa son tres: el territorio, la población y los funcionarios públicos, estos se desprenden de la naturaleza  de la obra administrativa  que es obra del estado  que se difunde por su territorio  y su población, el estado como persona jurídica actúa atreves de personas físicas  naturales a quienes se denominan  funcionarios públicos

La organización de la Administración pública

La administración pública es la principal actividad que corresponde desarrollar al Poder Ejecutivo para la prestación de los servicios públicos.

En nuestro país  de conformidad a lo que establece  el artículo 144 de la Constitución, un  Poder Ejecutivo, mismo que se deposita en un sólo individuo al que se le denomina como Presidente de la República.  

En Nicaragua, el Poder Ejecutivo es unipersonal y se deposita su ejercicio en el Presidente de la República quien es, al mismo tiempo, jefe de Estado, jefe de gobierno y jefe de la administración pública. Así pues, además de la función administrativa, el Poder Ejecutivo desarrolla funciones de gobierno y de Estado. 

El presidente de la república para auxiliarse en el desarrollo de la actividad administrativa del Estado, cuenta con una serie de entidades administrativas que le prestan auxilio y que, por razón de jerarquía, dependen de él, bien sea de manera directa o indirecta.

La doctrina reconoce que las dependencias que auxilian al Poder Ejecutivo para el desempeño de la actividad administrativa y la prestación del servicio público se organizan de tres  formas diversas: la centralización, la desconcentración, la descentralización.

La centralización administrativa

La centralización administrativa es la forma fundamental en la cual se encuentran organizadas las entidades públicas de carácter administrativo.

La principal cualidad de la centralización  administrativa, es que las entidades centralizadas se encuentran relacionadas entre sí por un vínculo jerárquico constante.

En la cúspide de la administración pública centralizada se encuentra el Presidente de la República y subordinados a él se localizan todos aquellos órganos públicos inferiores.

Como autoridad administrativa, el Presidente de la República constituye el jefe de la administración Ocupa el lugar más alto de la jerarquía administrativa, concentrando en sus manos los poderes de decisión, de mando y jerárquico necesarios para mantener la unidad en la administración

Las ordenes y la toma de decisiones de la administración pública centralizada descienden invariablemente del órgano mayor al inferior, de tal manera que todas las entidades administrativas guardan un orden y obedecen a los imperativos que emite la cúspide de la organización central.

Características de la centralización

Los elementos de la centralización administrativa son los siguientes:

a)     Concentración del poder publico.

b)     Concentración del nombramiento de funcionarios  y empleados, es decir que el poder central tiene la facultad  de designar  a los funcionarios  y empleados de la administración  así como revocar los nombramientos.

c)     Concentración de poder de decisión  y la competencia técnica, esto logra  reunir en un organismo todas las actividades, en virtud  de la técnica de la división del trabajo.

 

Órganos centralizados de Nicaragua

Entre los órganos centralizados están:

1.     La presidencia de la república, bajo la dirección del presidente de la república, quien es el jefe de estado, jefe de gobierno y jefe supremo del ejército.

2.     Vicepresidencia de la república  y de acuerdo con el artículo 145 Cn. Desempeña las funciones que señala la constitución  y las que les delegue  el presidente de la república  directamente  o a través de la ley, asimismo sustituye en el cargo al presidente, en casos de falta  temporal o definitiva.

3.     Los ministros de estados. Bajo la dirección  de un ministro y un vice ministro. Los ministerios  son los principales organismos  a través de los cuales  se impulsan  las políticas  del estado  y las funciones públicas. Tienen jurisdicción en toda la república  sus funciones son permanentes  y ejercen  sus funciones en un ministerio.  El orden de procedencia  de los ministerios  es el establecido en el art. 12 de la ley No. 290 el cual es el siguiente:

a)     Ministerio de gobernación.

b)     Ministerio de relaciones exteriores.

c)      Ministerio de defensa.

d)     Ministerio de hacienda y crédito público.

e)     Ministerio de fomento, industria y comercio.

f)        Ministerio de educación.

g)     Ministerio agropecuario y forestal.

h)      Ministerio  de transporte e infraestructura.

i)        Ministerio de salud.

j)        Ministerio del trabajo.

k)      Ministerio del ambiente y de los recursos naturales.

l)        Ministerio de familia.

4) Las secretarias de estado. Estas son dependencias que asisten al Presidente  de la República, en las múltiples  tareas del gobierno. Las funciones  que desempeñan las secretarias  son por delegación presidencial y los secretarios tienen rango de ministros, las secretarias que existen actualmente son seis:

a)     Secretaria de la presidencia.

b)     Secretaria técnica.

c)     Secretaria de comunicación social.

d)     Secretaria de acción social.

e)     Secretaria privada.

f)       Secretaria personal.

 

La descentralización administrativa

Descentralización para el derecho administrativo es una forma jurídica en que se organiza la administración pública, mediante la creación de entes públicos por el legislador, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propio, y responsables de una actividad específica de interés público. A través de esta forma de organización y acción administrativas, que es la descentralización administrativa, se atienden fundamentalmente servicios públicos específicos. 

No obstante su autonomía, las entidades descentralizadas se encuentran sometidas a las actividades de control y vigilancia de la Administración Pública Central.

La descentralización permite la solución rápida  de los asuntos administrativos, los intereses locales  son mejor atendidos por las personas de la misma localidad, permite una atención más directa  y cercana a los problemas.

 ORGANOS DESCENTRALIZADOS DE NICARAGUA.

Las entidades descentralizadas que pueden mencionarse  de acuerdo  a nuestra legislación, son las siguientes:

1.     En primer orden, los municipios y las regiones autónomas  de la costa atlántica  de Nicaragua, las cuales constituyen el grado máximo de descentralización política o territorial del estado, reconocida directamente por la constitución y sus leyes especiales.

2.     Las universidades comprendidas  en la ley No. 89 de las instituciones  de educación superior  de Nicaragua.

3.     Banco Central de Nicaragua (BCN): creado a través del Decreto No. 525 del 28 de julio de 1960 y regulado por la Ley Orgánica No. 317 del 11 de octubre de 1999. Es un ente descentralizado del Estado, de carácter técnico, de duración indefinida, con personalidad jurídica, patrimonio propio y plena capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. Es el ente estatal regulador del sistema monetario. Le corresponde determinar y ejecutar la política monetaria y cambiaria, en coordinación con la política económica del gobierno. La Dirección Superior del Banco se encuentra a cargo de un Consejo Directivo integrado por el Presidente del Banco, quien a su vez lo preside, el Ministro de Finanzas y tres miembros nombrados por el Presidente la República.

4.     Empresa Administradora de Aeropuertos Internacionales (EAAI): creada mediante el Decreto No. 1292 del 11 de agosto de 1983, reformado por el Decreto No. 49-91 del 22 de diciembre de 1992. Funciona como una entidad descentralizada o autónoma del Estado con patrimonio propio, personería jurídica y duración indefinida. Opera y se desarrolla con los ingresos propios que genera a través de los servicios que brinda a los usuarios del aeropuerto. Administra cuatro aeropuertos a escala nacional: el Aeropuerto Internacional de Managua y tres aeropuertos nacionales en la Costa Atlántica de Nicaragua (Bluefields, Puerto Cabezas y Corn Island). Por otra parte, administra pistas de aterrizajes ubicadas en todo el territorio nacional.

5.     Instituto nacional de seguridad social (INSS): Es una institución de derecho público, con personalidad jurídica propia, autonomía técnica, funcional, administrativa y financiera. Le corresponde la regulación, supervigilancia y control de las instituciones administradoras de fondos de pensiones de invalidez, vejez y muerte.

6.     Instituto nicaragüense de estudios territoriales.

7.     empresa nicaragüense de acueductos y alcantarillados.

8.     Instituto nicaragüense de telecomunicaciones y correos.

9.     Ministerio de fomento, industria y comercio.

 

Entre las características de la descentralización encontramos:

a)    Una personalidad jurídica propia.

b)    Un patrimonio propio.

c)    Autonomía técnica.

d)    Autonomía orgánica.

No puede afirmarse que siempre que existe una personalidad jurídica  y un patrimonio , se está frente  a un órgano descentralizado , es  necesario  concederle autonomía técnica  la cual consiste en  que los órganos administrativos  no se encuentren sometidos  a la reglas de gestión  administrativas que emanan del estado, también es necesario concederle autonomía  orgánica  la cual existe cuando el organismo en la prestación del servicio cuenta con facultades  propias ejercidas  por autoridades  distintas  del poder central.     

La desconcentración administrativa

 La desconcentración surge como un medio para facilitar el dinamismo de la actividad de determinados órganos de la administración.

Las entidades desconcentradas de los órganos públicos centralizados reciben el nombre de organismos administrativos.

Los organismos desconcentrados dependen en todo momento del órgano administrativo al que se encuentran subordinado, estos dependen directamente del titular  de la entidad  central de cuya estructura forman parte.

La desconcentración es un acto de legislación por medio del cual se transfieren ciertas facultades de un órgano central a los organismos que forman parte de su propia estructura con la finalidad de que la actividad que realiza la administración se haga de un modo pronto y expedito.

El organismo administrativo además carece de patrimonio propio  y de personalidad jurídica, su status legal y su propio presupuesto le es determinado y asignado por el titular de la entidad central de la que depende.

La desconcentración puede ser:

a)     Por materia: cuando al órgano  desconcentrado  se le da  autonomía  técnica en una materia  específica.

b)     Por territorio: el órgano desconcentrado ejerce competencias  sobre un determinado  territorio, con el objeto de atender  los asuntos  que le correspondían  al órgano  del cual dependen.

La desconcentración administrativa  se encuentra contemplada  en la ley 290, la cual dice `el poder ejecutivo  está integrado  por el presidente de la república , el vice-presidente  de la república , ministerios de estado , entes gubernamentales , bancos y empresas estatales  y para el mejor cumplimiento  de sus funciones , puede organizarse  de forma descentralizada o desconcentrada´.

ORGANOS DESCONCENTRADOS DE NICARAGUA.

Algunos órganos que tienen carácter  de desconcentrados  en Nicaragua son los siguientes:

a)     Secretarias departamentales de la presidencia.

b)     El instituto de atención a las víctimas de guerra.

c)     La administración nacional de recursos geológicos.

d)     La administración nacional  de pesca y acuicultura.

e)     La administración forestal estatal.

f)       La administración nacional de aguas.

g)     La dirección general de protección y sanidad agropecuaria.

h)     La dirección de información para la defensa.

 DIFERENCIA ENTRE DESCENTRALIZACION Y DESCONCENTRACION

Se distingue la descentralización de la desconcentración, ya que ésta consiste en atribuir facultades de decisión a algunos órganos de la administración que, a pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los poderes jerárquicos de los superiores.

Los organismos descentralizados tienen personalidad jurídica y patrimonio propios, los órganos desconcentrados carecen de los dos. No existe diferencia por cuanto a las funciones que pueden desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios públicos o para llevar a cabo empresas productoras de bienes.  

  ATRIBUCIONES  DE LOS ORGANOS ADMISTRATIVOS.

 Antes de profundizar en las atribuciones y la competencia de los órganos administrativos estudiaremos  el concepto de órganos administrativos.

 Los órganos administrativos

 Órgano administrativo es la instancia  o dependencia encargada  de resolver  un expediente administrativo  y que tiene competencia  para resolver  en nombre  de la administración  pública.

Mediante una organización administrativa, el Estado adopta una estructura  adecuada  al régimen  de los servicios públicos y demás formas  de actuación  administrativa en  la realización de sus fines.

Los elementos de la organización administrativa  son fundamentalmente tres: el territorio, la población y los funcionarios públicos. Esto se desprende de la propia naturaleza  de la obra administrativa, que es ante todo, obra del estado difundiéndose por su territorio y su población, por otra parte el Estado persona jurídica no puede actuar  sino por conducto de las personas físicas naturales  a quienes se denominan funcionarios públicos.

 ELEMENTOS DEL ORGANO ADMINISTRATIVO.

Un sector doctrinal estima que el órgano consiste tan solo en la persona o personas físicas  encargadas de formar, interpretar y ejecutar la voluntad administrativa, en cambio otros  considerar como órganos a cada una de las esferas en que se descomponen. Como elementos  integrantes  del órgano se encuentra:

1.   El elemento objetivo, constituido por el conjunto de atribuciones  y medios materiales.

2.   El elemento subjetivo, que lo constituye  la persona  o personas físicas  que ejercitan tales competencias  y utilizan los medios  materiales del órgano.

El órgano no es por tanto ni la persona física que realiza las funciones  del órgano, ni la esfera de atribuciones  asignadas, sino la unidad que resulta  de la persona y las atribuciones más los medios puestos a su disposición, para el funcionamiento de cada una de las unidades en que se descompone el órgano.

 La competencia administrativa

Competencia de un órgano es el conjunto de funciones  que le son atribuidas  por el ordenamiento. La doctrina suele reservar  el término de competencia  para designar  a las funciones atribuidas  a las distintas  entidades  y el de atribuciones cuando se trata de los órganos. También se define la competencia  como la medida de potestad  atribuida a un órgano y supone la habilitación previa  y necesaria para que el órgano  pueda actuar  válidamente. La competencia tiene por ello el carácter de irrenunciable o inderogable por cuanto la competencia no podrá cederse temporal o definitivamente a otros órganos, tampoco podrá cederse a otros  sujetos públicos o privados.

La competencia en derecho administrativo, es un concepto que se refiere a la titularidad de una determinada potestad que sobre una materia posee un órgano administrativo. Puede decirse que la competencia la constituye el conjunto de atribuciones, funciones y potestades qué el ordenamiento jurídico atribuye a cada órgano administrativo. ,

 El decreto ley 19.549 establece que la competencia puede ser tanto de origen legal como reglamentario: "La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia. Su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o del órgano correspondiente y es improrrogable, a menos que la delegación o sustitución estuvieren expresamente autorizados; la avocación será procedente a menos que una norma expresa disponga lo contrario". Por lo tanto, las normas generales emanadas del Poder Ejecutivo, como primer órgano de reglamentación de la ley, pueden a su vez servir de base para competencia delegada o desconcentrada, o de competencia para delegar.  

Criterios para determinar la competencia

Para determinar la competencia de un órgano administrativo, los criterios pueden ser los siguientes:       

a)     Criterio material: consiste en que ha de atribuirse a cada órgano  su propia competencia en dependencia de las funciones que le fueron atribuidas al ente son las tareas o actividades que el órgano puede legítimamente realizar.

El acto dictado puede estar viciado de incompetencia en razón de la materia en diversos casos:

?        Incompetencia respecto a materias legislativas, cuando los órganos administrativos dictan resoluciones sobre cuestiones que sólo pueden ser resueltas por el Congreso. Ejemplos: disposición de fondos sin autorización presupuestaria; otorgamiento de concesión de servicios públicos sin ley que la autorice, etcétera. 

?        Incompetencia respecto a materias judiciales, cuando la administración adopta decisiones que sólo pueden ser tomadas por los órganos de la justicia, como por ejemplo un acto que pretenda decidir un litigio entre partes con fuerza de verdad legal, esto es, con carácter definitivo 

?        Incompetencia respecto a materias administrativas de otros órganos, o sea, ejercicio por un órgano de atribuciones que corresponden a otros órganos de la administración pública. Este tipo de incompetencia puede también ser llamada incompetencia relativa, por oposición a los dos casos anteriores, en que se podría hablar de incompetencia absoluta

b)     Criterio territorial: supone que el órgano administrativo  cuenta con un despliegue territorial de su aparato organizativo en las distintas aéreas o divisiones   o  territoriales,  tendríamos así, según la organización política de cada país competencias nacionales, provinciales y municipales; o federales, estaduales y comunales, etcétera 

c)     Criterio jerárquico: implica la distribución de competencias  diferenciadas  para cada escalón jerárquico del aparato administrativo.  

d)     Criterio de fragmentación: la cual establece una diferenciación en cuanto las distintos fases del procedimiento administrativo.

e)     Competencia en razón del grado. Por último, en razón del grado, cabe distinguir según que la competencia haya sido atribuida a los órganos máximos o haya sido distribuida en distintos órganos, diferenciados de los órganos superiores 

Como clasificación de la competencia en razón del grado, pues, puede hablarse fundamentalmente de competencia centralizada, desconcentrada y descentralizada

Clases de competencia

a)     Por su forma de atribución la competencia pude ser  genérica o especifica, especifica son las que resulten atribuidas a un órgano concreto, y genéricas a las que son asignadas  globalmente  a la entidad.

b)     Por la rigidez de la atribución, entre estas tenemos de competencia: absoluta o exclusiva, alternativa, concurrente, indistinta y compartida.

?    Competencia exclusiva: se dice que se aquella  que solo permite decidir  al órgano que la tiene atribuida y a ningún otro.

?    Competencia alternativa: es aquella que permite su ejercicio  a u órgano distinto  aunque de la misma entidad. Tenemos como ejemplo la delegación y la avocación.

?    Competencia compartida: es la atribuida  a varios órganos e distintas fases de organización, ejecución o control.

?    Competencia concurrente: es la que se da en relación a una misma materia, pero por títulos jurídicos diferentes que están atribuidos a órganos distintos.

?    Competencia indistinta: supone  la posibilidad de actuación en un plano igualdad de dos mas órganos.

 

Sin embargo se puede delegar la competencia por medio de dos técnicas relacionadas al principio de jerarquía, estos son la delegación y la avocación veremos rápidamente los conceptos de estas dos figuras.

DELEGACION DE COMPETENCIA.

Se le define a la delegación, como el acto procesal  por el cual el órgano superior traslada su competencia normal a uno inferior, en línea y en grado y sobre un determinado asunto. Esta es muchas veces necesaria por el exceso de trabajo, dificultades de traslado de lugar para la realización de funciones

.

CARACTERISTICAS

?         Es excepcional.

?        Debe existir una autorización expresa de la ley.

?        Es concreta y especifica, es decir, fundada en la ley.

?        No es permanente o indefinida. La delegación ha de hacerse por tiempo  determinado.

?        Es potestativa ya que es el órgano delegado el que ha de valorar la conveniencia da la delegación.

?        No cabe la subdelegación. El delegado ha de realizar personalmente  el mandato, no está autorizado para delegar

?        El delegado actúa como  si se tratara del propio titular.

?        La delegación opera  de persona a persona, es decir, de superior a inferior. 

DIFERENCIAS ENTRE  DELEGACION, DESCENTRALIZACION Y DESCONCENTRACION.

Es importante diferenciar adecuadamente la delegación de la descentralización y de la desconcentración: en estas últimas hay una decisión legislativa por la cual, total o parcialmente, se quita la competencia al órgano superior y se la atribuye a un órgano inferior. 

En la desconcentración y descentralización la competencia pertenece  exclusivamente  al órgano inferior y el superior solo tiene facultades de supervisión propios del control administrativo.

En la delegación el órgano  que recibe la competencia delegada es el que va a ejercerla  pero no le pertenece a el  sino al superior  que es el responsable de cómo se habrá de ejercer.  

Avocación de competencia

La avocación es el proceso inverso de la delegación, o sea, que el superior ejerza competencia que corresponde al inferior. Al igual que respecto a la delegación, se sostiene de la avocación que no es legítima salvo que la ley la haya autorizado expresamente.  

La avocación es un instituto de excepción que procede  si existen motivos fundados, en los siguientes casos:

?        Cuando la norma concreta lo autoriza. En caso contrario, nunca habrá avocación

?        A faltas de normas, solo procederá  en los casos siguientes:

?       Cuando no exista recurso ante el superior, acerca de lo resuelto por el inferior.

Para resolver los conflictos de competencia

Entre los diversos órganos vinculados por la relación de jerarquía, pueden surgir conflictos de competencia, bien porque uno de ellos se atribuya una facultad  que otro reclama para sí  por considerarla suya, o bien porque ningún órgano se considere  competente  para actuar  en un determinado caso.

En el primer caso, nos encontramos ante  un conflicto positivo de competencia, esto es, que dos o más órganos consideran que tienen la competencia para conocer de un determinado  caso; en cambio, en el otro supuesto, nos encontramos ante un conflicto negativo de competencia, es una abstención por parte de los órganos para  conocer sobre un caso, es decir, que ninguno de ellos  se considera  competente.

Debido a que tales conflictos  competenciales, ya sean de carácter positivo o negativo, pueden ocasionar  un desorden en la función de la administración.

La ley de régimen jurídico de la administración central del estado Ley No.290, establece que los conflictos de competencia, entre órganos  del poder ejecutivo o de un mismo ministerio o ente, deberán ser resueltos  de acuerdo con un procedimiento que la misma ley prescribe. En consecuencia, el órgano administrativo que se estime  incompetente  para conocer  de un asunto, debe enviar lo actuado  al despacho que considere competente, siempre y cuando  dependa del mismo ministerio. Si a la vez el despacho  que recibe el asunto, considera  o tener la competencia, entonces enviara  al superior jerárquico, común  a fin de que sea este quien decida el conflicto.

En cambio si un órgano se estima competente para conocer de un asunto , del cual también conoce otro  de igual jerarquía  dentro del mismo ministerio , le pedirá que se inhiba , esto es que deje de conocer del caso. Pero si el requerido se estima competente también entonces  se envía  el asunto al superior  jerárquico común para que resuelva en definitiva.

Sin embargo cuando existan dudas sobre la competencia en cuestiones administrativas  de algún ministerio de estado, para conocer de un asunto determinado, será el Presidente  de la República  quien resolverá  a la mayor brevedad posible, a quien corresponde  e realidad dicha competencia.

También cuando surja un conflicto de competencia  o de cualquier naturaleza entre un ministerio y  una institución descentralizada  o entre estas, la decisión corresponderá al Presidente de la República.

Todo esto de acuerdo a lo establecido en la  Ley No.290 en los artículos del 34 al 46

 

 

 

 

 

 

Autor:

Ivett Gutierrez


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